Охарактеризовать систему сдержек и противовесов.
Проанализировать реализацию принципа разделения властей на практике.
Эмпирическую основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента РФ и законы субъектов Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили научные работы, посвященные анализу принципа разделения властей, в частности, вопросов, связанных с генезисом и концептуальным содержанием данного принципа, местом и ролью отдельных ветвей государственной власти в государственно-правовом механизме
Глава 1. Понятие принципа разделения властей
Феномен "разделения властей" органически связан с категорией "власть" и является вторичным, производным от нее понятием. Анализ сущности власти позволяет утверждать, что политическая государственная власть представляет собой особую разновидность общественной публичной власти. Термины "политическая власть" и "государственная власть", равно как и стоящие за ними понятия, суть синонимы. С этой позицией М.И. Байтина нельзя не согласиться. Подчеркнем, что согласно распространенному в науке мнению теория разделения властей затрагивает исключительно государственную или политическую власть.
В соответствии с классической доктриной разделения властей, сформировавшейся в эпоху буржуазных революций XVII-XVIII вв., а также согласно позиции большинства современных исследователей, единая государственная власть делится на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Термин "ветвь власти" является общепринятым и повсеместно употребляемым. Однако нигде в литературных или нормативных правовых источниках, включая российскую Конституцию, не разъясняется его этимология. Необходимость уяснения смысла данного термина в силу его общего признания и широты использования кажется очевидной. В словаре С.И. Ожегова в качестве одного из значений слова "ветвь" употреблено словосочетание "отдельная отрасль". В свою очередь, "отрасль" понимается как определенная область, часть чего-либо. С учетом того что функции государственной власти подлежат делению на части, а государственные органы вправе осуществлять свои полномочия только в определенной области, употребление терминов "ветвь власти" и "отрасль власти" вполне правомерно. Данные термины, на наш взгляд, следует считать идентичными.
В конституционном законодательстве органы, относящиеся к законодательной, исполнительной и судебной ветвям государственной власти, декларируются самостоятельными (ст.10 Конституции Российской Федерации, ст.5 Конституции Республики Башкортостан, ст.3 Конституции Карачаево-Черкесской Республики).
Самостоятельность ветвей государственной власти в субъектах Российской Федерации определяется через независимость, финансовую и организационную обособленность органов, относящихся к отдельным ветвям власти. Кроме того, самостоятельность ветвей власти должна быть сопряжена с независимым положением должностных лиц, входящих в состав этих органов, которое рассматривается по следующим параметрам: способ приобретения полномочий, неприкосновенность, недопустимость замещения должностным лицом иных государственных и муниципальных должностей, срок действия полномочий должностного лица, порядок досрочного прекращения полномочий этого лица, органа публичной власти.
В литературе распространена позиция о стремлении ветвей власти к равнозначности и равноправию. Как справедливо отметил А.Д. Керимов, сторонники теории равенства властей выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое "идеальное" состояние государственного механизма, практически реализованное в странах Запада, при котором обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей, к которому надо стремиться, но которое не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе. Разделяя эту точку зрения, подчеркнем, что арифметическое равенство властей вряд ли возможно. В реальности можно говорить только о стремлении к приблизительному равновесию ветвей государственной власти. С определенной долей условности, рассматривая данную проблему в институциональном (организационном) аспекте, можно допустить только равенство ветвей государственной власти перед законом, которое, по мнению Л.П. Волковой, должно проявляться в неотвратимости ответственности, в свободе выбора средств и методов, соответствующих природе властей и целесообразных именно в данный момент их применения.
Ветви государственной власти могут переплетаться и сливаться в процессе конкурентного взаимодействия государственных органов при реализации ими механизма сдержек и противовесов. В целом имманентный принципу разделения властей институт сдержек и противовесов также присущ принципу единства и подчеркивает общность ветвей и органов государственной власти. Примечательна трактовка принципа разделения властей в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В отличие от ст.10 Конституции Российской Федерации, где имеется указание лишь на одну из сторон рассматриваемого конституционного принципа - самостоятельность органов государственной власти, в подп. "д" п.1 ст.1 данного Федерального закона определяются цели разделения государственной власти: обеспечение сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.
Основываясь на результатах анализа Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", можно выделить следующие формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти регионального уровня:
организационное взаимодействие, которое проявляется в возможности участия в формировании иных органов государственной власти (п. п.1, 3 ст.5; п. п.1, 2, 7 ст.18; п.3 ст. 20; ст.24 указанного Закона);
взаимодействие при осуществлении правотворчества (ст. ст.5 - 8 указанного Закона);
взаимодействие в сфере государственного управления (п.7 ст.18; ст.21 указанного Закона);
осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной и политической ответственности (ст.3.1; п.9 ст.4; п.1 ст.5; п. п.1 - 3 ст.9; п. п.1-5 ст. 19 указанного Закона);
взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении споров между ними (подп. "е" п.3 ст.5; ст.25 указанного Закона) .
Представленная классификация форм взаимодействия имеет весьма условный характер. В реальной действительности органы публичной власти субъектов Федерации, занимаясь конкретными видами государственной деятельности, могут осуществлять взаимодействие в различных формах одновременно.
Разделение властей является одним из центральных элементов основ конституционного строя. Фиксация этого основного принципа в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ст.10 гл.1) положила конец многолетним дебатам о том, нужно ли признавать принцип разделения властей в качестве основополагающего критерия при построении современной российской государственности.
Суть категорий "конституционный строй" и "основы конституционного строя", их разграничение и соотношение не раз становились предметом научных дискуссий. Среди многочисленных подходов к трактовке конституционного строя наиболее взвешенным и логичным представляется подход В.Т. Кабышева. Под конституционным строем он понимает систему конституционных отношений, конституционных норм и принципов, регулирующих и закрепляющих отдельные виды общественных отношений существующего реального строя.
В контексте сформулированного определения термин "разделение властей" выступает не только в общепринятом значении конституционно-правового принципа, но и в значении конкретных правоотношений. Иными словами, важнейшие правовые отношения между органами, относящимися к отдельным ветвям государственной власти, являются составной частью конституционного строя.
Спектр терминов, характеризующих основы конституционного строя, достаточно широк. Однако чаще всего в качестве определяющих употребляются слова, близкие по значению. В большинстве случаев под основами конституционного строя подразумевают устои государства, основные принципы.
Наиболее точным и исчерпывающим выглядит определение, сформулированное Г.Н. Комковой. Основы конституционного строя - это фундаментальные начала, составляющие идейную и нормативную базу всей системы конституционного права. Они представляют собой концентрированно выраженные и обобщенные установления норм поведения субъектов конституционного права.
Как представляется, теория разделения властей выступает в качестве базовой ценности, в соответствии с которой должны строиться реальные общественные отношения. Разделение властей как элемент основ конституционного строя характеризуется в качестве основного принципа, на основании которого учреждается система органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. И наконец, конституционно-правовые институты и нормы, посвященные принципу разделения властей и имеющие формальное закрепление в Конституции и других нормативных правовых актах, составляют третий уровень.
Таким образом, разделение властей следует рассматривать с учетом его многогранного характера в контексте ценностного, функционального, институционального и нормативно-правового аспектов. Сущность разделения властей охватывает также конкретные конституционно-правовые отношения, возникающие в процессе обособления и взаимодействия ветвей власти.
Теория и принцип разделения властей неразрывно связаны с идеей правового государства. Однако по вопросу соотношения правового государства и разделения властей в позициях юристов-теоретиков и конституционалистов есть разночтения. Теоретики, характеризуя правовое государство, называют принцип разделения властей либо в числе его признаков, либо среди способов и средств, обеспечивающих связывание политической власти посредством права. Конституционалисты, рассматривая этот конституционный принцип, также расходятся во мнениях. Некоторые исследователи упоминают о разделении властей, раскрывая содержание демократизма как основы конституционного строя. Другие рассматривают разделение властей в главе, посвященной основам организации государственной власти и местного самоуправления, справедливо причисляя этот принцип к основам конституционного строя.
Различия в суждениях можно объяснить тем, что термин "разделение властей" рассматривается ими в неодинаковых значениях, с разных точек зрения. Убедительна позиция теоретиков, так как разделение властей действительно выступает гарантом соблюдения прав и основных свобод человека, а также средством обеспечения верховенства права в государстве и обществе и в этом смысле имеет непосредственное отношение к принципу правового государства.
Таким образом, принцип разделения властей в Конституции Российской Федерации закреплен в статье 10 главы об основах конституционного строя. Принцип, закрепленный в статье 10, гласит: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Согласно действующей Конституции, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Захват власти кем бы то ни было противоправен.
Органы государственной власти РФ строят свою деятельность на принципах, составляющих основы конституционного строя Россия. Защита прав и свобод человека - обязанность государства. Для исключения противоправной узурпации власти и попрания прав и свобод, устанавливается принцип разделения властей.
В Российской Федерации носителем законодательной власти и представительным органом является Федеральное собрание. Исполнительной властью наделено Правительство РФ. Правосудие осуществляют суды, а судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Государственную работу осуществляют все ветви власти, каждая из которых действует в пределах своего ведения и свойственными ей методами.
Глава 2. Система сдержек и противовесов
Несмотря на то, что принцип разделения власти провозглашен на уровне Конституции РФ, следует отметить, что фактически в практике государственного устройства России он не реализован. Одна из причин этого - отсутствие эффективной и оптимальной системы сдержек и противовесов.
Представляется, что для наилучшего освещения проблем правового выражения системы сдержек и противовесов в Конституции РФ необходимо раскрыть ее содержание с точки зрения классического подхода.
Создателем доктрины "разделения власти" по праву считается Монтескье. Концепцию разделения власти Монтескье обосновал в своей работе "О духе законов". По его мнению, для обеспечения свободы недостаточно одного разделения власти между несколькими органами. Необходимо, чтобы эти органы находились во взаимном равновесии, чтобы ни один из них не мог получить преобладания над другими, чтобы каждый из них был гарантирован от посягательства на его самостоятельность со стороны другого. Основу классической теории разделения власти составляет так называемый "принцип сдержек и противовесов", делающий эту доктрину универсальным средством организации государственной власти. Для того чтобы оставаться независимыми друг от друга, ветви власти должны иметь возможность взаимодействовать, воздействовать друг на друга.
Законодательная власть, помимо законотворческой функции, должна быть наделена контрольно-надзорными функциями за исполнительной властью, законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным органом.
Исполнительная власть должна действовать в рамках законов, установленных законодательной властью, при этом она имеет право вето в области законодательства. Таким образом, исполнительная власть должна заниматься исполнением законов и быть не только подотчетной, но и подконтрольной парламенту, особенно в части расходования бюджетных средств. Роль арбитра отводится независимому от исполнительной и законодательной власти суду: "Судебную власть следует поручать не постоянно действующему сенату, а лицам, которые в известные времена года по указанному законом способу привлекаются из народа для образования суда, продолжительность действия которого определяется требованиями необходимости".
Таким образом, главным постулатом теории Монтескье является независимость ветвей власти, их конструктивное взаимодействие и возможность сдерживать стремление друг друга к захвату всей полноты власти.
Думается, что российская модель разделения власти и системы сдержек и противовесов не реализует в полной мере требований идей Монтескье и не делает ветви власти достаточно сильными. Анализ положений действующей Конституции РФ позволяет выделить ряд противоречий и проблемных моментов в сфере взаимодействия, возможности взаимовлияния и сдерживания ветвей власти.
Согласно ст.10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Исходя из буквального толкования этой нормы, можно утверждать, что речь идет о трех ветвях власти, осуществляемой, соответственно, законодательным органом, исполнительным органом и судами. Вместе с тем ст.11 Конституции РФ наделяет субъективными правами и юридическими обязанностями не три субъекта правоотношений (законодательная, исполнительная и судебная ветви власти), а четыре (дополнительно Президент РФ). При этом в соответствии с ч.2 ст.80 Конституции РФ Президент РФ "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти".
Для реализации своей координирующей функции Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч.1 ст.85 Конституции РФ). По сути дела, такие и подобные нормы ставят государственный суверенитет в жесткую зависимость от воли одного человека, оправдывая это необходимостью политического равновесия. Монтескье же считал, что равновесие властей достигается не преобладанием "мудрой" уравновешивающей власти, а взаимодействием властей, их активным воздействием друг на друга.
В организации государственной власти в соответствии с Конституцией РФ правоведы справедливо усматривают признаки суперпрезидентской формы правления. Президент РФ сосредоточил в своих руках значительный объем государственной власти, а заложенный в Конституции РФ механизм сдержек и противовесов при абсолютизации президентской власти малоэффективен. Так, ст.80 Конституции РФ объявляет Президента РФ гарантом Конституции РФ. Вместе с тем "мировой демократический опыт свидетельствует о том, что гарантом конституционного строя может выступать лишь вся политическая система сдержек и противовесов, включая и негосударственные институты гражданского общества".
Таким образом, конституционные формулировки о Президенте РФ, закрепленные ст.80 Конституции РФ, фактически делают безграничной сферу деятельности главы российского государства.
К примеру, Президент РФ как орган государства не является законодательным органом, но он выступает в качестве субъекта законодательной власти, представляя к тому же и нормотворческий орган. Указы и распоряжения Президента РФ не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам, однако они образуют вместе с Конституцией РФ и федеральными законами единую систему права государства, дополняют, конкретизируют и развивают законодательные акты.
Обладая правом осуществлять нормотворческую деятельность посредством издания указов, которые парламент не правомочен блокировать, и признанным де-факто правом устанавливать и устранять пробелы в праве, Президент РФ имеет реальную возможность правового регулирования общественных отношений помимо и вопреки воле Федерального Собрания РФ. Тем более что Конституция РФ не определяет, какие социальные отношения могут регулироваться указами Президента РФ, и приводит небольшой перечень вопросов, подлежащих регулированию только посредством законов. Таким образом, можно утверждать, что Президент РФ фактически осуществляет функции законодательной власти.
Президент РФ вправе контролировать деятельность Правительства РФ и отменять принятые им правовые акты в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (п.3 ст.115 Конституции РФ). Заметим, что компетенция Президента РФ в этом отношении шире соответствующего конституционного правомочия Конституционного Суда РФ, поскольку последний в соответствии с п.2 ст.125 Конституции РФ вправе принимать постановления о разрешении дела о соответствии нормативных актов Правительства РФ Конституции РФ. Несоответствие этих правовых актов не только Конституции РФ, но и федеральным законам и указам Президента РФ вправе устанавливать лишь Президент РФ. Он же отменяет указанные правовые акты. Подчиненный характер Правительства РФ Президенту РФ выражается и в том, что Правительство РФ слагает полномочия перед вновь избранным Президентом РФ (ст.116 Конституции РФ).
Итак, несмотря на то, что Президент РФ не является главой исполнительной власти, говорить о самостоятельности и независимости исполнительной власти от власти президентской не представляется возможным. Существуя относительно обособленно от власти Президента РФ, исполнительная власть фактически подчинена ей и контролируется ею.
Вызывает множество критических высказываний со стороны исследователей возможность создания и функционирования в системе органов государственной власти Администрации Президента РФ. Указ Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 "Об Администрации Президента Российской Федерации" назвал ее государственным органом, обеспечивающим деятельности Президента РФ и осуществляющим контроль за исполнением его решений. Таким образом, Администрация Президента РФ во многом дублирует деятельность органов исполнительной власти, находясь при этом вообще вне поле зрения парламента.
В системе сдержек и противовесов существуют средства воздействия Федерального Собрания РФ на Президента РФ и Правительство РФ. Вместе с тем нельзя не отметить очевидную односторонность системы сдержек и противовесов в пользу президентской власти. Использование Федеральным Собранием РФ средств воздействия на Президента РФ связано с целым рядом трудностей, следовательно, можно говорить о практической бесконтрольности и отсутствии ответственности Президента РФ перед кем бы то ни было.
Так, в соответствии со ст.84 Конституции РФ принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования, которые он должен произвести в течение четырнадцати дней. Если же в течение указанного срока с момента поступления федерального законопроекта Президент РФ отклонит его, Государственная Дума РФ и Совет Федерации в установленном порядке обязаны вновь рассмотреть этот законопроект. При этом ни Конституцией РФ, ни федеральным законом не установлен перечень оснований для отклонения законопроекта Президентом РФ. Лишь в том случае, когда при повторном рассмотрении проект федерального закона будет одобрен в ранее принятой редакции не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Президент РФ обязан подписать закон в течение семи дней и обнародовать его.
Президент РФ наделен правом распускать Государственную Думу в случае трехкратного отклонения представленных ею кандидатур Председателя Правительства РФ (ч.4 ст.111 Конституции РФ), двухкратного вынесения недоверия Правительству РФ в течение трех месяцев (ч.3 ст.117 Конституции РФ) и при отказе Госдумы в доверии Правительству РФ (ч.4 ст.117 Конституции РФ), а также правом назначения новых выборов Государственной Думы в случае ее роспуска. Весьма обширным конституционным основанием, позволяющим Президенту РФ распускать Государственную Думу, противостоит единственное право Совета Федерации отрешить Президента РФ от власти (п. "е" ст.102 Конституции РФ). При этом предусмотренная Конституцией РФ процедура отрешения Президента РФ от должности выглядит практически не реализуемой. Особо следует отметить то, что отрешение Президента РФ от должности не является мерой политической ответственности главы государства и может произойти только на основании обвинения его в государственной измене или в случае совершения им иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Конституция РФ устанавливает достаточно сложный порядок выдвижения обвинения и принятия решения об отрешении Президента РФ от должности и довольно ограниченные сроки для принятия соответствующего решения Советом Федерации. К тому же нарушение или несоблюдение Президентом РФ норм Основного Закона, превышение полномочий, предоставленных Конституцией РФ, не являются основаниями для отрешения Президента РФ от должности. Кроме того, необходимо учитывать порядок формирования Совета Федерации: часть его состава принадлежит к исполнительной ветви власти - это представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Учитывая зависимый характер назначения на должность и отстранения от должности федеральных государственных служащих от Президента РФ, принятие Советом Федерации решения об отрешении Президента РФ от должности может привести в случае "поражения" к отстранению от должности наиболее "инициативных" членов Совета Федерации, что в конечном счете парализует подобную инициативу Совета Федерации.
Итак, "соотношение полномочий Президента РФ по роспуску Государственной Думы и Совета Федерации, по инициативе Государственной Думы, отрешать Президента РФ от должности настолько очевидно в пользу президентской власти, что говорить о достижении компромисса этих двух отраслей госвласти с приведением в действие этих полномочий не приходится. Механизма достижения баланса интересов здесь нет".
Взаимодействие Федерального Собрания РФ с Правительством РФ происходит под знаком полной зависимости исполнительной власти от Президента РФ. Принцип независимого формирования и функционирования законодательной и исполнительной власти ведет к тому, что последняя "игнорирует" первую. Ни одна из палат Федерального Собрания РФ не в силах оказывать действенное влияние на деятельность Кабинета министров, предложения и рекомендации палат Федерального Собрания РФ не имеют обязательного значения для политического курса Правительства РФ. Программы социально-экономического развития страны, которые Правительство РФ разрабатывает в соответствии со своими конституционными полномочиями, не подлежат обязательному рассмотрению или согласованию ни в Государственной Думе, ни в Совете Федерации. Сотни критических замечаний и предложений, высказанных на парламентских слушаниях, Правительство РФ не обязано даже рассматривать.
Федеральный конституционный закон РФ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" устанавливает порядок, согласно которому все члены Правительства РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Таким образом, парламент страны лишается возможности существенным образом влиять на формирование центрального органа исполнительной власти, за исключением того, что в отношении назначаемого Президентом РФ Председателя Правительства РФ требуется согласие Государственной Думы. Причем после трехкратного отклонения представленных кандидатур (или одной и той же кандидатуры) 14 Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ и распускает Государственную Думу (ст.111 Конституции РФ).
Наличие некоторых ограничений для роспуска Государственной Думы по данному основанию (ч.4, 5 ст.109 Конституции РФ) свидетельствует о формальной роли сдержек и противовесов. Каждый раз при рассмотрении кандидатуры Председателя Правительства РФ, представленной Президентом РФ, депутаты сталкиваются с дилеммой: необходимо либо соглашаться с Президентом РФ, либо готовиться к новым выборам после роспуска.
Теоретически в случае появления в Государственной Думе оппозиционного депутатского большинства глава государства может неоднократно использовать эту процедуру для роспуска Государственной Думы с учетом указанных в Конституции РФ ограничений.
Одним из недостатков Основного Закона России следует считать ограниченный набор контрольных полномочий Федерального Собрания РФ. Как уже говорилось выше, специфической формой контроля может считаться отрешение Президента РФ от должности, однако этот механизм малоэффективен. Отдельного рассмотрения заслуживают контрольные полномочия парламента РФ в отношении органов исполнительной власти. Конституция РФ прямо не говорит о парламентском контроле и по существу сводит эту форму парламентской деятельности к контролю за исполнением бюджета и решению вопроса о доверии Правительству РФ. Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ предусматривает такие формы парламентского контроля, как решение вопроса о доверии, вотум недоверия, депутатские вопросы и запросы, письменные обращения комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ к членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти, предоставление Правительством РФ информации о ходе исполнения федерального бюджета. Этих полномочий явно недостаточно. Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ, однако последнее слово остается за Президентом РФ (ч.3 ст.117 Конституции РФ). Повторное выражение Государственной Думой недоверия Правительству РФ в течение трех месяцев в итоге может обернуться ее роспуском. Председатель Правительства РФ может по собственной инициативе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ (ч.4 ст.117 Конституции РФ). В случае отказа в доверии Президент РФ вынужден принимать решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы. Обстоятельства, связанные с использованием Федеральным Собранием РФ средств воздействия на Президента РФ и Правительство РФ, ставят под сомнение жизнеспособность системы сдержек и противовесов, установленных Конституцией РФ.
В системе сдержек и противовесов судебная власть связана с законодательной и исполнительной властью обязанностью применять законы и иные нормативные правовые акты, возможностью фактической отмены ею законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ и принципам правового государства, а также порядком назначения на должности судей. Так, законодательная и исполнительная ветви власти оказывают существенное воздействие на функционирование судебной власти: законодательная власть принятием законов определяет судебную систему, компетенцию судебных органов, статус судей, а исполнительная власть связана с материально-техническим обеспечением деятельности судов. Президент РФ и Совет Федерации совместно участвуют в формировании судейского корпуса. Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а Совет Федерации производит назначения (ст.83, 102, 128 Конституции РФ). Судьи других федеральных судов назначаются на должность единолично Президентом РФ (ст.83 Конституции РФ), что может привести к бюрократизации процесса подбора кандидатур, отсутствию гласности. Кроме того, кадры судебных органов формируются с участием законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации, что негативным образом сказывается на независимости судов.
Безусловно, признание независимости судебной власти на уровне федерального закона имеет большое значение (ст.5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"), тем не менее, учитывая, что судебная власть по назначению и в финансово-экономическом отношении зависит от исполнительной, законодательной и президентской ветвей власти, говорить о ее полной самостоятельности и независимости не приходится.
Вместе с тем возможность судебного обжалования гражданами действий (бездействия) должностных лиц и органов исполнительной власти позволяет судебной власти противостоять ее незаконным действиям. Таким образом, функции и полномочия судебных органов служат своеобразным противовесом в отношении двух других ветвей власти, а в совокупности с ними образуют систему государственного управления.
Принцип разделения власти важен также для того, чтобы взаимный контроль и сбалансированность полномочий не привели к присвоению полномочий судебной власти какой-либо другой властью, равно как и руководство другой ветвью власти над судебной властью. Осуществлять правосудие не вправе ни органы законодательной, ни органы исполнительной власти. Со своей стороны судебная власть не должна заниматься нормотворчеством, подменяя законодательные органы, вмешиваться в прерогативы исполнительной власти. Однако нередки случаи, когда постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ воспринимаются судами как закон, хотя судебный прецедент официально в России не является источником права.
Таким образом, взаимодействие ветвей государственной власти - процесс сложный и ответственный. Он выражается в согласовании различных вопросов, а также в определенном влиянии ветвей власти друг на друга через систему сдержек и противовесов. Но без внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ и ряд законодательных актов в части осуществления государственной власти в координатах равновесной системы сдержек и противовесов, взаимного контроля и ответственности ветвей власти принцип разделения власти в России во многом останется лишь декларацией без реального конституционно-правового подкрепления и практической реализации.
Глава 3. Реализация принципа разделения властей на практике
Разделение властей на практике позволяет эффективно выполнить важные государственные полномочия каждой из ветвей, исключить концентрацию власти в руках одного человека или государственного органа, что ведет к злоупотреблениям, коррупции. Отсюда очевидна исходная основа взаимоотношений между ветвями государственной власти в России - правовое закрепление принципа разделения властей.
Конституционное провозглашение принципа разделения властей как основы организации государственной власти в России стало определяющим в развитии отечественной государственности. Однако формальное провозглашение принципа разделения властей не свидетельствует о его скорейшей, как показало время, реализации в политико-правовой действительности отечественного государства. По критическому замечанию Е.А. Лукьяновой, провозглашение в Конституции принципа разделения властей является фиктивным, поскольку разделение властей не затрагивает одного его самого мощного носителя - Президента. У нас сохраняется лидирующее положение главы государства, который "фактически возглавляет всю систему государственной власти в стране".
По нашему мнению, закрепление принципа разделения властей как основы конституционного строя будет бессмысленным, если в конституции страны не содержится система сдержек и противовесов, не позволяющая одному органу власти присваивать (под разными предлогами и причинами) не свойственные ему полномочия. По справедливому утверждению В.Е. Чиркина, "концепция разделения властей имеет прежде всего ориентирующий характер".
Принцип разделения властей предполагает распределение основных государственных управленческих функций (законодательных, исполнительных и судебных) между органами государственной власти таким образом, чтобы государственная власть была рассредоточена между несколькими ветвями во избежание узурпации ее в одном органе.
В связи с этим представляет интерес, насколько дифференцированы функциональные полномочия органов государственной власти, осуществляющих исполнительную власть, в нашем случае федерального Президента и Правительства.
В соответствии с Конституцией 1993 г. исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Вместе с тем очевидно, во-первых, что исполнительная власть не очерчивается деятельностью только высшего федерального коллегиального органа исполнительной власти. Помимо Правительства РФ исполнительную власть осуществляют и иные федеральные ведомства (министерства, агентства, службы, комиссии и др.), а также и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.
Небезынтересно, что в отношении понятия единой системы исполнительной власти, по верному замечанию М.А. Краснова, Конституционный Суд РФ неоднократно понимал, исходя из анализа его позиций, централизацию и унификацию (этот вывод еще более усилился после признания им конституционности порядка, при котором высшие должностные лица, руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ "наделяются полномочиями" по представлению Президента РФ). Такой вывод основан на том, что суд толкует понятие "единая система исполнительной власти" в таком смысле, что фактически воспроизводится взгляд на эти органы как на нижестоящие структуры федеральных органов исполнительной власти, ничем не отличающиеся от территориальных органов последних.
Проводимая административная реформа внесла также определенные коррективы в организацию исполнительной власти в России. Результатом ее стал не просто новый способ формирования глав субъектов Федерации, изменилась сама система взаимоотношений органов исполнительной власти между двумя ее уровнями (федеральным и региональным). Это нашло выражение в проявлении вертикали исполнительной власти, характеризующейся субординацией и юридической ответственностью. Данный фактор, по нашему мнению, прогрессивно сказывается как на самом развитии системы исполнительной власти, так и на модернизации отечественной государственности в целом.
Во-вторых, к числу органов, осуществляющих исполнительную власть, следует также отнести и Президента РФ. До сих пор конституционное положение Президента в системе высших органов государственной власти остается дискуссионным. Одни утверждают, что Президент выступает в роли арбитра в системе высших органов государственной власти. Например, Е.И. Козлова полагает, что "Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей".Н.М. Добрынин считает, что "Президент не включается непосредственно ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это является предпосылкой выполнения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России".
Другие ученые говорят не просто об обособленном месте Президента в системе высших органов государственной власти, а о существовании самостоятельной президентской ветви власти. Третьи считают, что Президент де-факто возглавляет исполнительную власть в Российской Федерации. В.Е. Чиркин утверждает, что по точному смыслу Конституции Президенту не принадлежит исполнительная власть, на практике именно он возглавляет всю систему исполнительной власти. Также и Г.В. Дегтев полагает, что, "будучи юридически дистанциирован от всех ветвей власти, Президент "вместе с тем находится "ближе" к исполнительной".
Итак, система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную совокупность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности. Следует отметить, что своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.
Можно считать, что Президент де-факто возглавляет систему исполнительной власти. Данный вывод вытекает из предусмотренных Конституцией прерогатив Президента и вытекающих из них возможностей. Так, например, формирование федерального Правительства (назначение Председателя и федеральных министров), а также его отставка фактически осуществляется Президентом самостоятельно. Президент может председательствовать на заседаниях Правительства, вправе отменять решения последнего. Непосредственно руководство деятельностью ключевых федеральных ведомств осуществляется самим Президентом (МИД, МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, Служба внешней разведки и др.).
Имеет определенное воздействие Президент РФ и на исполнительную власть субъектов Федерации. Так, он предлагает кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Как гарант Конституции Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.
В случае невозможности исполнения обязанностей Президента осуществление его полномочий возлагается на Председателя Правительства РФ. Следовательно, президентские полномочия остаются в "рамках" исполнительной власти.
Таким образом, объем президентских полномочий свидетельствует о том, что в его руках сосредоточиваются не просто контрольно-распорядительные полномочия в отношении органов исполнительной власти (как федерального, так и регионального уровней), но и реальная возможность формировать (реорганизовывать) систему и структуру исполнительной власти, определять вектор ее развития. Все это дает основание утверждать, что исполнительную власть в России осуществляет на федеральном уровне Правительство, на уроне субъектов - органы исполнительной власти субъектов Федерации, а возглавляет ее Президент.
Соотношение властных полномочий Президента, с одной стороны, и полномочий Правительства - с другой, в совокупности позволяет говорить о дуалистической природе исполнительной власти. Таким образом, осуществление исполнительной власти заключается в своеобразном разделении труда между высшим коллегиальным исполнительным органом и главой государства при непосредственном доминировании последнего. Еще С.А. Котляревский утверждал, что существенным свойством исполнительной власти современного конституционного государства является выделение в ней двух ее основных органов - главы государства и правительства.
Следует отметить, что особенность дуализма исполнительной власти заключается не в простом распределении полномочий между высшим коллегиальным органом государственной власти и главой государства, а в возможностях Президента вмешиваться в деятельность Правительства, используя при этом рычаги субординации, подчинения и ответственности. В частности, председательствуя на заседании Правительства, Президент может определять (изменять) курс проводимой высшим коллегиальным органом исполнительной власти политики. Фактически положение Председателя Правительства зависит от политических воззрений и амбиций Президента. "Принимая во внимание комплексный характер президентских полномочий, - по справедливому замечанию И.А. Кравца, - следует учитывать, что фактически исполнительная власть в России является бицефальной".
Дуалистическая природа исполнительной власти, заложенная в конституционно-правовых нормах, позволяет нам выделить три модели соотношения президентских и правительственных полномочий, которые могут быть использованы в государственном управлении. Данные модели можно условно обозначать следующим образом:
-"сильный президент - слабый председатель правительства";
-"сильный президент - сильный председатель правительства";
-"слабый президент - сильный председатель правительства".
Обращаем внимание на то, что юридическая конструкция, содержащаяся в самой конституции государства, предусматривает возможность использования любой из вышеуказанных моделей без изменения ее текста, что, в частности, и имеет место в действительности. Так, при Президенте Б.Н. Ельцине Председатель Правительства РФ фактически осуществлял функции административного управляющего, не имеющего самостоятельных полномочий и прерогатив, обеспечивающего реализацию президентской политики. Президент мог в любое время сместить неугодного ему премьер-министра. Подобная политическая "чехарда" имела место в 1998-1999 гг., когда за короткий промежуток времени сменилось несколько Председателей Правительства. То есть Председателю Правительства доставалась роль "крайнего" в случае неудач или провала политического курса, проводимого, по сути, самим Президентом.
Во время президентства В.В. Путина, так же как и при Б.Н. Ельцине, отношения Президента и Председателя Правительства строились на основе модели "сильный президент - слабый председатель правительства". Очень часто В.В. Путин, председательствуя на заседаниях Правительства, непосредственно осуществлял руководство его работой, самостоятельно определял основные направления деятельности высшего коллегиального исполнительного органа власти, давал поручения министрам.
Современную модель взаимоотношений Президента, с одной стороны, и Председателя Правительства - с другой, можно охарактеризовать как "сильный президент - сильный председатель правительства". Для этой модели характерна определенная самостоятельность обоих ключевых политических фигур. Произошло своеобразное распределение полномочий в рамках существующих формально-юридических конструкций Конституции. Стала отчетливо прослеживаться политическая самостоятельность Председателя Правительства как главы Кабинета Министров.В. В. Путин как Председатель Правительства неоднократно представляет интересы Российского государства в международных отношениях (что было исключено в деятельности предыдущих премьер-министров) и самостоятельно руководит работой Кабинета Министров.
По нашему убеждению, выбор той или иной модели взаимоотношений Президента и Правительства зависит от политической воли избранного Президента, от его влияния как политико-правового центра системы высших органов государственной власти Российской Федерации, от соотношения политических сил.
Дуалистическая природа российской исполнительной власти была заложена еще до момента принятия Конституции РФ в 1993 г., когда помимо Президента в системе высших органов исполнительной власти была должность вице-президента, которая в дальнейшем трансформировалась в Председателя Правительства. Полагаем, что назрела необходимость конкретизировать и таким образом разграничить полномочия и функции Президента и Председателя Правительства в сфере исполнительной власти во избежание возможности осуществления их как главой государства, так и главой Правительства.
Принцип разделения властей, провозглашенный в Конституции Российской Федерации, не содержит систему взаимосдерживающих полномочий высших органов государственной власти, что в конечном итоге приводит к их дисбалансу и сосредоточению значительного объема власти в руках главы государства. Федеральное Собрание Российской Федерации не в состоянии оказывать какое-либо воздействие как на исполнительную власть в целом, так и на Президента в частности. Сказывается отсутствие рычагов влияния на функционирование исполнительной власти, например возможность осуществления парламентом контрольных полномочий за деятельностью Правительства.
Таким образом, властные полномочия, осуществляемые Президентом, с одной стороны, и полномочия, исполняемые Правительством, - с другой, при так называемом некотором разделении труда между главой государства и высшим исполнительным органом, в совокупности позволяют говорить о дуалистической природе исполнительной власти в Российской Федерации.
Заключение
Разделение властей - один из основных принципов политической организации общества, закрепленный в конституционном законодательстве всех современных государств либеральной демократии. Основной смысл данной политической концепции состоит в предотвращении или сведении до минимума возможности злоупотребления властью путем ее сосредоточения в одних руках. Средством для этого служит установление в государстве такого отношения различных властей между собой, при котором они могли бы сдерживать друг друга, не допуская перевеса одной из них.
В данной работе раскрыт конституционный принцип разделения властей в Российской Федерации, из изложенного можно сделать следующие выводы:
. В Российской Федерации разделение властей представляет собой двуединый принцип политико-государственного устройства, сочетающий в себе разделение властей между федерацией и ее субъектами по вертикали политико-государственного устройства России с разделением властей внутри федеральной системы государственной власти и системами государственной власти субъектов Российской Федерации на законодательную (представительную), исполнительную и судебную ветви при общем приоритете единства государственной власти в стране.
. Приоритет единства системы государственной власти в условиях ее разделения по вертикали и горизонтали главным образом обеспечивается:
взаимозависимостью ветвей и уровней государственной власти, их тесными взаимодействиями по определенному правом кругу вопросов;
системой сдержек и противовесов;
конституционной ответственностью;
наличием органов, не входящих в систему разделения властей, но прямо ориентированных на решение общих для нее задач и конфликтных ситуаций;
институтом федерального воздействия.
. Реализация принципа разделения властей на федеральном уровне имеет выраженное конституционно-правовое регулирование, создающее модель разделения властей по горизонтали, которая в значительной степени использована субъектами Российской Федерации. Такое положение создает предпосылки для выстраивания эффективной системы единой системы исполнительной власти в сфере ведения федерации и совместного ведения федерации и субъектов федерации, позволяет тесно координировать законодательную деятельность на всех уровнях государственной власти, обеспечивать единую систему законности и правосудия в стране.
. Государственные органы, которые формально или в силу специфики их полномочий нельзя отнести ни к одной из ветвей государственной власти, имеют самое непосредственное отношение к механизму реализации принципа разделения властей, поскольку их основные полномочия, выходящие за рамки разделения властей, обеспечивают его основу - единство государственной власти в Российской Федерации.
. Конституционно-правовое регулирование взаимодействия федеральных органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти обеспечивается стабильность политико-правового устройства Российской Федерации и служит реальной моделью разделения властей в Российской Федерации.
. В целях совершенствования реализации конституционного принципа разделения властей представляется необходимым конкретизировать и таким образом разграничить полномочия и функции Президента и Председателя Правительства в сфере исполнительной власти во избежание возможности осуществления их как главой государства, так и главой Правительства
Библиографический список
1. Нормативные правовые акты
1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // Российская газета. - 2009. - №7.
2.Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. (в ред. от 13.07.2009) // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. - 1994. - №4. - Ст.146.
.Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996 г. (в ред. от 06.12.2007) // Сборник законов и постановлений Карачаево-Черкесской Республики (1995-1999): в 2 ч. Ч.1. - Черкесск, 1999. - С.44.
.Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 31.12.1996 №1-ФКЗ (ред. от 25.12.2012) // Собрание законодательства РФ. - 1997. - №1. - Ст.1.
.Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 51. - Ст.5712.
.Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 г. №184-ФЗ (в ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - №42. - Ст.5005.
.Указ Президента РФ "Об Администрации Президента Российской Федерации" от 25.04.2004 №400 (ред. от 03.12.2013) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 13. - Ст.1188.
. Литература
9.Анишина, В.И. Основные принципы статуса судьи как носителя судебной власти: конституционно-правовое содержание и проблемы реализации / В.И. Анишина // Мировой судья. - 2012. - №10. - С.11.
.Арановский, К.В. Разделение властей как условие конституционной демократии / К.В. Арановский // Журнал конституционного правосудия. - 2012. - №6. - С.16-21.
.Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации / М.В. Баглай. - М.: Норма, 2009.
.Байтин, М.И. Государство и политическая власть / М.И. Байтин. - Екатеринбург: Сократ, 2008.
.Волкова, Л.П. Исполнительная власть в системе разделения властей / Л.П. Волкова // Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (21-22 октября 2008 г.) / под ред. М.С. Матейковича. - М., 2009. - С.112.
.Дегтев, Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы / Г.В. Дегтев. - М.: Юристъ, 2005.
.Добрынин, Н.М. Основы конституционного (государственного) права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов / Н.М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2009.
.Зазнаев, О. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее / О. Зазнаев // Сравнительное конституционное обозрение. - 2011. - №4 (57). - С.7.
.Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности. Труды кафедры конституционного и административного права / отв. ред. Е.К. Глушко, М.А. Краснов. - М.: ТЕИС, 2009.
.Ишеков, К.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" / К.А. Ишеков. - М.: Кодекс, 2011.
.Калинина, Е.В. Теория разделения властей: истоки проблемы и ветхозаветное видение системы "сдержек" и "противовесов" / Е.В. Калинина // История государства и права. - 2011. - №15. - С.22-25.
.Керимов, А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей / А.Д. Керимов // Гражданин и право. - 2011. - №9. - С.26-29.
.Козлова, Е.И. Конституционное право России / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. - М.: Юристъ, 2004.
.Конституционное право России / под ред. Г.Н. Комковой. - М.: Норма, 2005.
.Косов, Р.В. Пределы власти / Р.П. Косов. - Тамбов: Грамота, 2005.
.Кравец, И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики) / И.А. Кравец. - М.: ЮКЭА, 2011.
.Лукьянова, Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации / Е.А. Лукьянова // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - №15. - С.5.
.Марченко, М.Н. Проблемы теории государства и права: учебник / М.Н. Марченко. - М.: Проспект, 2013.
.Монтескье, Ш.Л. О духе законов / Ш.Л. Монтескье. - М.: Вече, 1999.
.Ожегов, С.И. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов. - М.: Оникс-Лит, 2012.
.Теория государства и права: курс лекций / под ред.Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юрист, 2004.
.Чеботарев, Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации: монография / Г.Н. Чеботарев. - Тюмень: ТюмГУ, 2007.
.Чиркин, В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник / В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2008.