Финансово-правовые основы функционирования местного самоуправления
Финансово-правовые основы функционирования местного самоуправления
Содержание
Введение
Глава 1. Муниципальное образование как субъект финансовой деятельности
.1 Понятие местного самоуправления, его место и роль в системе публичной власти
.2 Содержание конституционно-правового статуса муниципальных образований
.3 Финансово-экономические полномочия органов муниципальных образований
Глава 2. Бюджетно-правовой статус муниципальных образований
.1 Местный бюджет в бюджетной системе Российской Федерации
.2 Право муниципальных образований на доходы
.3 Право муниципальных образований на расходы
Глава 3. Проблемы и перспективы развития местных финансов
Заключение
Список литературы
Введение
местный управление бюджет финансы
Конституцией РФ 1993 года был провозглашен новый институт публичной власти в государстве - местное самоуправление. В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция) местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации заложены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ). Финансовая деятельность местного самоуправления характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуются и практически осуществляются образование (аккумуляция, мобилизация), распределение и использование централизованных денежных фондов в целях выполнения задач, предусмотренных местным сообществом, и делегированных полномочий государства. Однако нормативно-правовые акты некоторых субъектов Российской Федерации не отражают всех функций муниципальной финансовой деятельности.
Особо следует учитывать то, что финансовая деятельность местного самоуправления главным образом интегрирована в бюджетную деятельность всего государства, занимает в ней определенное место, обладая при этом самостоятельностью в пределах законодательно определенных бюджетных прав. Бюджетная деятельность муниципальных образований представляет собой исторически сложившийся и обусловленный публичным характером институт в структуре бюджетной деятельности государства. Названное обстоятельство имеет особое значение, поскольку позволяет определить бюджетную деятельность муниципальных образований как объект правового регулирования федеральных и региональных органов государственной власти. Названные аспекты обуславливают границы бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления, т.е. пределы, установленные Конституцией Российской Федерации, иным федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В этой связи органы местного самоуправления для выполнения своих задач и функций применяют в качестве экономического средства финансы, аккумулируемые в соответствующем местном бюджете, предопределяя, таким образом, бюджетную деятельность муниципальных образований.
Включение местных бюджетов в бюджетную систему Российской Федерации представляется объективно необходимым и обусловленным наличием общегосударственных принципов бюджетного устройства.
Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив который нельзя кардинально улучшить межбюджетные отношения всех уровней как основное требование развития федеративных начал в государстве.
Актуальность данной проблемы говорит сама за себя. На сегодняшний день возникает необходимость в наличии строгих и четких законодательных актах, которые бы действительно надлежащим образом регламентировали финансовую сферу деятельности муниципальных образований.
Целью данной работы является комплексное изучение основ правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:
1. Дать понятие местного самоуправления, определить его место и роль в системе публичной власти;
2. Выяснить содержание конституционно-правового статуса муниципальных образований;
. Охарактеризовать финансово - экономические полномочия местного самоуправления;
. Определить роль местного бюджета в бюджетной системе Российской Федерации;
. Обозначить право муниципальных образований на доходы и расходы;
. Рассмотреть проблемы и перспективы развития местных финансов.
Предметом контрольной работы выступает правовое регулирование отношений, связанных с финансово-правовыми основами в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере правового регулирования финансово-правовых основ местного самоуправления.
Теоретическую основу исследования составили труды дореволюционных, советских и современных российских ученых-правоведов, заложивших научный фундамент для институционализации местного самоуправления в Российской Федерации: А.С. Автономова, А.А. Акмаловой, М.А. Благовещенской, А.А. Грязева, И.Е. Данилиной, А.Е. Когута, А.В. Курочкина, И.И. Овчинникова, А.С. Тюхтенева, Н.Л. Пешина, А.М. Сергиенко, Т.П. Шкуратовой и др.
Практическую часть работы составляет анализ актов органов местного самоуправления и государственного управления, решений и постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, а также иные законодательные акты по вопросам правового регулирования финансовых отношений муниципальных образований.
Глава 1. Муниципальное образование как субъект финансовой деятельности
.1 Понятие местного самоуправления, его место и роль в системе публичной власти
Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений.
Местное самоуправление - институт глубоко демократичный, поскольку оно приобщает граждан к участию в управлении делами общества и в значительной мере обеспечивает их политические права. Местное самоуправление направлено против неоправданного сосредоточения дел в руках государственных органов. Решение многих вопросов «внизу» - там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективность управления делами общества и государства.
В современном виде системы местных органов власти в развитых демократических странах Европы и Америки сложились в основном в результате муниципальных реформ XVIII-XIX и XX веков. Исторически становление местного управления в его современном виде было связано с процессами перехода от сословного общества к индустриальному.
С середины XIX века подобного рода управление на местах стало именоваться - в некоторых странах - местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени.
Местное управление, вместе с тем, является, весьма специфическим элементом публичного управления, обладающим значительной самостоятельностью и своеобразием. Это объясняется тем, что местные представительные органы (советы и т.п.) выступают в роли практически единственного центра власти вне рамок национального парламента (а в федеративных государствах - и легислатур субъектов федерации) обладающих легитимностью, базирующейся на выборах, народном голосовании.
Для того чтобы правильно оценить роль местного управления в механизме публичного управления, необходимо разобраться в соотношении понятий местное управление и местное самоуправление. Существует точка зрения, при которой эти понятия обозначают как бы две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне: под местным управлением понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением - местные выборные органы и должностные лица.
Более правильным представляется не противопоставление местного самоуправления и местного управления, а рассмотрение их соотношения как части с целым. Следует признать, что местное управление является достаточно сложным и гибким механизмом, который может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и избираемые местным населением органы власти (т.е. органы местного самоуправления).
Понятие местное управление, таким образом, охватывает как прямое государственное управление на местах (назначаемые центром и подчиняющиеся ему чиновники), так и местное самоуправление (деятельность местных выборных органов и должностных лиц, ответственных лишь перед избирателями и перед законом). Кроме того, наряду с классическими и наиболее распространенными выборными органами (представительная и исполнительная власть общей компетенции), могут существовать и отраслевые выборные органы управления специальной компетенции (судьи, шерифы, органы управления здравоохранением и жилищным строительством и т.д.), обладающие определенной независимостью, как от центральной государственной власти, так и от классических органов самоуправления. В отдельных случаях на местном уровне действуют и органы специальной компетенции, созданные центральной властью, но не входящие в иерархическую систему исполнительных органов. В итоге местное управление оказывается гораздо более разнообразным, чем это можно представить, если сводить его к самоуправлению.
Именно в таком качестве местное управление входит в систему публичного управления, обладая, как уже отмечалось, большей спецификой и самостоятельностью по сравнению с его другими элементами (во многом благодаря такой своей составной части, как местное самоуправление).
Современная теория государственного и муниципального управления рассматривает местное управление, как правило, сквозь призму таких понятий как децентрализация и деконцентрация государственной власти. В самом общем виде различие между ними заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу части государственных полномочий назначаемым из центра чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным (региональным) органам самоуправления, самостоятельным публично-правовым институтам не входящим в систему государственной власти.
1.2 Содержание конституционно-правового статуса муниципальных образований
В статье 1 главы 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится о том, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Значение данной статьи заключается в том, что она на основе Конституции Российской Федерации фиксирует наиболее общие, фундаментальные подходы к пониманию местного самоуправления, его роли в общем механизме публичной власти в Российской Федерации.
В ч. 1 данной статьи содержится указание на принадлежность местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности
(ч. 2 ст. 8); в муниципальной собственности могут находиться, в том числе земля и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9); органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15).
Все указанные положения, представляющие собой комплекс взаимосвязанных предписаний (норм-принципов), включены в главу 1 Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя», положения которой не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 16 Конституции Российской Федерации). Из этого вытекает невозможность полного упразднения местного самоуправления в Российской Федерации в рамках действующей Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем другие конституционные положения, направленные на реализацию и конкретизацию указанных принципов, могут образоваться.
С функциональных позиций общие принципы организации местного самоуправления:
) Предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;
) Являясь теоретической основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;
) Выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления;
) Отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;
) Служат обеспечению прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобразной системы федеральных гарантий местного самоуправления.
Данный Федеральный закон не содержит конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления, а указывает только четыре вида этих принципов: правовые, территориальные, организационные и экономические. С технико-юридической точки зрения законодатель отказался от установления в Законе простого перечня рассматриваемых принципов и задействовал в их формулировании практически все предписания Закона, достигая применительно к разным принципам различные степени конкретизации их правового содержания. В этой связи отдельные принципы организации местного самоуправления получили в Законе относительно подробное регулирование. В свою очередь, другие принципы сформулированы законодателем в краткой форме.
Общие правовые принципы организации местного самоуправления составляют фундамент правовых основ местного самоуправления. Последние представляют собой систему нормативных правовых актов, которые закрепляют и регулируют территориальные, организационные, финансовые и экономические условия осуществления местного самоуправления.
В частности, в числе общих правовых принципов можно назвать следующие руководящие положения: законность в организации и осуществлении местного самоуправления; приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации в правовой основе местного самоуправления; допустимость изменения общих принципов организации местного самоуправления, установленных комментируемым Законом, не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него и т.д.
Общие территориальные принципы организации местного самоуправления направлены на закрепление и регулирование в стране единообразной территориальной организации местного самоуправления. Эти принципы содержат требования к формированию и составу территории муниципального образования, границам муниципального образования, к порядку изменения границ муниципального образования и преобразования муниципальных образований. Так, в группу общих территориальных принципов организации местного самоуправления могут быть включены следующие принципы: осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации; установление и изменение границ территорий муниципальных образований только законами субъектов Российской Федерации; вхождение в состав территории поселения всех земель независимо от форм собственности и целевого назначения; запрет на вхождение территории одного поселения в состав территории другого поселения; запрет на вхождение территории городского округа в состав территории муниципального района; осуществление преобразований муниципальных образований только законами субъектов Российской Федерации.
Наиболее многочисленной является группа общих организационных принципов организации местного самоуправления, которые лежат в основе построения структуры органов местного самоуправления, определения порядка и форм их деятельности и направлены на регулирование муниципальной службы. К этим принципам можно отнести следующие руководящие правовые положения: обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования; невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти; внесение изменения в структуру органов местного самоуправления не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования и т.д.
.3 Финансово - экономические полномочия органов муниципальных образований
Экономические основы являются одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Они обеспечивают хозяйственную самостоятельность местных органов власти, служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, создают условия для его нормальной жизнедеятельности. В них заложен экономический потенциал для углубления политических процессов демократии, обеспечения реальных условий для осуществления прав и свобод граждан, проживающих на территории муниципальных образований.
На сегодняшний день в теории и на практике наибольшее распространение получили два подхода к толкованию понятия «экономические основы местного самоуправления.
В рамках первого они понимаются как общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципальных образований. B рамках второго - как совокупность взаимосвязанных муниципальных и иных объектов, а также финансовых ресурсов, составляющих потенциал, который может быть использован для получения доходов и удовлетворения потребностей населения муниципальных образований. Эти два определения дополняют друг друга, раскрывая различные стороны одного и того же экономического явления.
Положения статьи 49 главы 8 Федерального закона закладывают основу для правового регулирования отношений, связанных с владением, пользованием, распоряжением муниципальным имуществом, формированием доходов местных бюджетов, осуществлением расходов из них, выравниванием уровня бюджетной обеспеченности, размещением муниципального заказа. Содержание главы 8 комментируемого Закона показывает, что законодатель к экономической базе местного самоуправления отнес финансовые и материальные ресурсы.
В ч. 1 статьи 49 главы 8 Федерального закона содержится закрытый перечень элементов, образующих экономическую основу местного самоуправления. К их числу отнесены муниципальное имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Особо следует обратить внимание на то, что финансовая основа самоуправления, согласно положениям данной статьи, ограничиваются лишь местным бюджетом. Органы местного самоуправления наделены полномочиями и в налоговой сфере, т. к. основными и практически единственными собственными источниками формирования доходной части бюджетов муниципалитетов являются налоги.
Глава 2. Бюджетно-правовой статус муниципальных образований
.1 Местный бюджет в бюджетной системе Российской Федерации
Успешное развитие местного самоуправления в любом государстве напрямую зависит от того, насколько оно обеспечено финансовыми ресурсами, актируемыми в бюджетах муниципальных образований (местных бюджетах). Местный бюджет представляет собой форму образования и расходования иных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач местного самоуправления. Иными словами, местный бюджет пределен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.
Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации. В зависимости от уровня, на котором осуществляется самоуправление, выделяются следующие группы местных бюджетов:
−бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
−бюджеты городских и сельских поселений.
Использование органами местного самоуправления, помимо местного бюджета, иных форм образования и расходования денежных средств, например, муниципальных внебюджетных фондов, для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
Необходимость составления консолидированного бюджета обусловлена тем, что в настоящее время все бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, функционируют как самостоятельные, обособленные денежные фонды. Однако для управления финансовой деятельностью России в целом, а также ее территориальных подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты. Особенно это важно для формирования межбюджетных отношений. Таким образом, консолидированные бюджеты используются для расчетов и анализа. Составляется консолидированный бюджет после утверждения соответствующих решений о местных бюджетах.
Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, к которым в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации, ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относится формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением. Вместе с тем, осуществляя свою деятельность в бюджетной сфере, органы местного самоуправления должны соблюдать требования, установленные федеральными законами. В первую очередь такие требования устанавливаются Бюджетном Кодексе РФ.
Именно в нем определяются принципы бюджетной системы Российской Федерации, среди которых важное место отводится принципу сбалансирование бюджета, регулируются вопросы, касающиеся доходов местных бюджетов, разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, устанавливаются основы бюджетного процесса.
2.2 Право муниципальных образований на доходы
Доходы местного бюджета - это часть финансовых ресурсов муниципального образований в виде строго определенных нормами бюджетного права экономических отношений по поводу поступления денежных средств в местный бюджет с целью создания финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей. Формой проявления отношений, возникающих в процессе формирования местного бюджета, служат различные виды платежей физических и юридических лиц.
Доходы местных бюджетов, прежде всего, регулируются бюджетным законодательством Российской Федерации. Легальное определение доходов бюджета содержится в ст. 6 БК РФ, согласно которой доходы бюджета определены как денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Согласно ст. 41 БК РФ выделяются три группы доходов бюджетов лотовые, неналоговые и безвозмездные поступления.
В статье 55 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ четко прописано право муниципальных образований на доходы.
К собственным доходам местных бюджетов относятся:
- средства самообложения граждан в соответствии со статьей 56 данного Федерального закона;
- доходы от местных налогов и сборов в соответствии со статьей 57 данного Федерального закона;
- доходы от региональных налогов и сборов в соответствии со статьей 58 данного Федерального закона;
- доходы от федеральных налогов и сборов в соответствии со статьей 59 данного Федерального закона;
- безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и межбюджетные трансферты, предоставляемые в соответствии со статьей 62 данного Федерального закона, и другие безвозмездные поступления;
- доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
- часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
- штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
- добровольные пожертвования;
10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.
В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 данного Федерального закона, включаются субсидии, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных пунктами 5, 6, 12-14 и 16 части 1 статьи 15 данного Федерального закона.
В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в соответствии со статьей 63 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Учет операций по распределению доходов от налогов и сборов в соответствии с нормативами отчислений, установленными в соответствии со статьями 57-61 Федерального закона № 131-ФЗ, осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.
.3 Право муниципальных образований на расходы
В статье 53 Федерального закона от 6.10.2003 г. «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ определено право муниципальных образований на расходы. Расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном местной администрацией.
Также органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
Расходы бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляются в соответствии с частями 3 и 4 статьи 60 Федерального закона № 131-ФЗ.
Расходы бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных пунктами 5, 6, 12-14 и 16 части 1 статьи 15 данного Федерального закона, осуществляются в пределах и за счет субсидий, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 55 данного Федерального закона.
Порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В случаях и порядке, предусмотренных указанными законами, принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществление расходов местных бюджетов на осуществление органа местного самоуправления отдельных государственных полномочие данных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, может регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Осуществление расходов местных бюджетов на финансирование полномочий федеральных органов государственной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации не допускается за исключением случаев, установленных федеральными законами субъектов Российской Федерации.
Бюджетные расходы следует рассматривать как объективную экономическую категорию, опосредующую бюджетные доходы и завершающую делительные отношения. Расходы местного бюджета представляют оплачиваемые из местного бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансового дефицита местного бюджета. Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых, согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и периоде) за счет средств местных бюджетов.
Бюджетные расходы подлежат бюджетной классификации. В соответствии со ст. 6 и гл. 4 БК РФ устанавливается ведомственная структура расходов бюджета, которая представляет собой распределение бюджетных ассигнований предусмотренных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год главным распорядителям бюджетных средств, по разделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации Российской Федерации. Перечень главных распорядителей средств местного бюджета устанавливается решением представительного органа муниципального образования о бюджете в составе ведомственной структуры расходов.
Пунктом 3 ст. 21 БК РФ устанавливаются единые для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделы и подразделы классификации расходов бюджетов. В частности, выделяются следующие разделы: общегосударственные вопросы; национальная оборона; национальная безопасность и правоохранительная деятельность; национальная экономика; жилищно-коммунальное хозяйство; охрана окружающей природы; образование; культура, кинематография, средства массовой информации; здравоохранение, физическая культура и спорт; социальная политика; межбюджетные трансферты.
Расходы местного бюджета могут осуществляться в форме бюджетных ассигнований на следующие цели:
− оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение, в том числе ассигнования на оплату государственных нужд;
− социальное обеспечение населения;
− предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;
− предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;
− предоставление межбюджетных трансфертов;
− предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
− обслуживание государственного (муниципального) долга;
− исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти.
Кроме того, в расходной части местных бюджетов в соответствии со ст. 81 БК РФ предусматривается создание резервных фондов местных администраций муниципальных образований. При этом прямо запрещается создание резервных фондов представительных органов муниципальных образований и депутатов этих представительных органов.
Глава 3. Проблемы и перспективы развития местных финансов
В настоящее время установлена двухуровневая система местного самоуправления, включающая три типа муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа). Значительное негативное воздействие на становление местного самоуправления оказывает отсутствие необходимых материальных предпосылок для его осуществления. О реальном местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено экономически.
С созданием двухуровневой системы местного самоуправления проблема его финансового обеспечения стала ещё более острой. Объекты жилищно-коммунального хозяйства, котельные, теплотрассы, другие инженерные коммуникации переданы на первый его уровень, где преобладают, ставшие муниципальными образованиями, сельские поселения, находившиеся ранее на сметном финансировании из районных бюджетов и имеющие в настоящее время низкий налоговый потенциал. Объём финансовых средств у этого уровня местного самоуправления не адекватен тем задачам, которые он должен решать. Содержание вышеназванных объектов и ранее было весьма проблематичным, не обеспечивалось муниципальными образованиями более крупного формата - районами и городами, имевшиеся у муниципальных образований средства и до перехода на двухуровневую систему местного самоуправления были недостаточны для содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время решение этой задачи представляется ещё более сложным. В результате более высокого роста расходов по сравнению с доходами свыше 90% муниципальных образований являются дотационными. Это усиливает их зависимость от вышестоящих властных структур и, как обоснованно указывается в литературе, такая зависимость возможна и от коммерческих организаций. И та, и другая зависимости не должны быть чрезмерными, в противном случае может измениться спектр интересов, которые преследуют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий.
Преобладание финансовой помощи из бюджетов вышестоящего территориального уровня в доходах местных бюджетов влечёт и другие негативные последствия, снижает ответственность органов местного самоуправления за решение вопросов местного значения. У муниципальных образований, которым оказывается масштабная финансовая помощь, отсутствуют стимулы к поиску внутренних источников доходов, появляется искушение увеличивать объём расходов и дефицит местных бюджетов, что подтверждается не только российской бюджетной практикой, но и опытом других стран.
Реальное местное самоуправление в значительной мере сдерживается несовершенством законодательства в части распределения доходов между различными уровнями бюджетной системы РФ. Межбюджетные отношения необходимо упорядочить и поставить на объективную основу, в вопросах финансового обеспечения местного самоуправления следует ориентироваться не на оказание муниципальным образованиям финансовой помощи, а на создание их собственной финансово-экономической базы, достаточной для реализации муниципальными органами их функций, обусловленных публично-правовой природой местного самоуправления, характером осуществляемой ими деятельности, решаемых ими задач.
Соотнесение, наиболее эффективных, в максимальной степени сочетающих интересы членов территориального сообщества и центральной власти, схем образования доходов местных бюджетов дает нам возможность сформулировать основные концептуальные принципы реформирования финансовой базы местного самоуправления:
−формирование бюджетов органов местного самоуправления в объемах необходимых для реализации объективно обусловленных социально-экономических потребностей членов данного территориального сообщества и реализации делегированных ему из центра управленческих полномочий;
−формирование финансовой базы местного самоуправления с учетом вертикального и горизонтального финансового выравнивания уровня налоговых доходов системы бюджетов «центр - регион - территории»;
−соблюдение принципа единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества;
−использование системы местных налогов и сборов в качестве механизма стимулирования позитивных тенденций в развитии экономики и обеспечения уровня необходимых социальных гарантий для населения территориальных сообществ.
Еще одной из важных проблем местных финансов является дефицит бюджета. Дефицит бюджета - это превышение расходов бюджета над его доходами. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимального размера дефицита бюджета (ч. 2 ст. 33 БК РФ). В настоящее время большинство местных бюджетов в связи с недостатком доходных источников ведется с дефицитом.
В соответствии с п. 3 ст. 921 БК РФ дефицит местного бюджета не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета, без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Заключение
Муниципальное образование обеспечивает свою жизнедеятельность через правовое регулирования отношений, связанных с владением, пользованием, распоряжением муниципальным имуществом, формированием доходов местных бюджетов, осуществлением расходов из них, выравниванием уровня бюджетной обеспеченности, размещением муниципального заказа. Особо следует обратить внимание на то, что финансовая основа самоуправления, согласно положениям статьи 49 главы 8 от 6.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ограничиваются лишь местным бюджетом.
При этом достаточно остро стоят следующие проблемы.
Так, например, отсутствуют необходимые материальные предпосылки для осуществления местного самоуправления.
Преобладание финансовой помощи из бюджетов вышестоящего территориального уровня в доходах местных бюджетов, влечёт негативные последствия, снижает ответственность органов местного самоуправления за решение вопросов местного значения. У муниципальных образований, которым оказывается масштабная финансовая помощь, отсутствуют стимулы к поиску внутренних источников доходов, появляется искушение увеличивать объём расходов и дефицит местных бюджетов, что подтверждается не только российской бюджетной практикой, но и опытом других стран.
К числу мероприятий, способствующих укреплению собственной финансовой базы органов местного самоуправления, могут быть отнесены:
1. Переход к налогообложению недвижимости, взамен существующих налогов: «на имущество физических лиц», «земельного налога» и «налога на имущество организаций», при условии рыночной оценки недвижимости и зачислении данного налога по нормативу 100% в доходы местных бюджетов.
2. Создание условий для эффективного использования системы самообложения населения в качестве дополнительного источника дохода местных бюджетов.
. Перевести отчисления от федеральных и регулирующих региональных налогов в категорию соответствующих местных налогов, как это принято в некоторых федеративных государствах с развитой рыночной экономикой, либо законодательно закрепить соответствующий процент отчислений от налога на доходы граждан, налога на прибыль предприятий, ряда акцизов, налога на добавленную стоимость и налог на добычу полезных ископаемых в бюджеты местных органов самоуправления. При этом должен использоваться принцип единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества.
Указанные выше мероприятия позволят преодолеть оторванность при формировании бюджетов органов местного самоуправления от реальной налоговой базы данного территориального образования, создать систему факторов финансового воздействия на ускорение социально-экономического развития данной территории, значительно повысит экономическую самостоятельность муниципальных образований.
Список литературы
1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Российская газета. 2014. № 301.
2.Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ
3.«Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 29.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016)
4.Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 30.12.2015)
5.Аболонин Е.С. Муниципальное право: конспект лекций / Е.С. Аболонин - М.: Приор-издат, 2013. - 144 с.
.Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / А.С. Автономов. - М., 2012. -
316 с.
.Бабичев И.В. Основания российского муниципализма и его принципы / И.В. Бабичев // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 1. - С. 35 - 45.
.Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России / Н.С. Бонадарь. - М.: Норма, 2012. - 340 с.
.Глазырин М. Экономическая модель местного самоуправления / М. Глазырин // Экономист. - 2009. - № 11. - С. 66-67.
.Ковешников Е.М. Муниципальное право / Е.М. Ковешников. - М: Издательство НОРМА, 2012. - 284 с.
.Колкнев Т.В. Правовые проблемы разграничения полномочий и предметов ведения государства и муниципальных образований в финансовой сфере местного самоуправления / Т.В. Колкнев // Финансовое право. - 2013. - № 2. - С. 16-19.
.Лагутин И.Б. Муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации: организационно-правовые основы / И.Б. Лагутин // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - N 23. - С. 12-13
.Лексин В.Н. Муниципальная Россия / В.Н. Лесин, А.Н. Швецов. - Т. 1 М.: 2013. - 141 с.
.Овчиннников И.И. Муниципальное право России: курс лекций / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев. - М.: Эксмо, 2012. - 368 с.
.Парыгина В.А. Бюджетное право и процесс: Учебник / В.А. Парыгина, А.А. Тедеев - М.: Изд-во "Эксмо", 2014. - 188 с.
.Пешин Н.Л. Муниципальное право: Схемы и комментарии: учебное пособие / Н.Л. Пешин. - М.: «Статут», 2014. - 264 с.
.Сушко Р.В. Оптимизация финансовой деятельности муниципальных образований в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук: 12.00.02 / Р.В. Сушко. - М: 2010. - 108 с.
.Тюхтенев А.С. Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации (теоретико-правовые аспекты): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А.С. Тюхтенев. - М., 2011. - 111 с.
.Шлейников В.И. Инновационный подход к решению проблем муниципального финансового контроля / В.И. Шлейников // Вестник АКСОР. - 2014. - N 1. - С. 17-18.