Экологическая экспертиза
Содержание
Введение
Глава 1. Понятие экологической экспертизы
Глава 2. Организационно-правовые основы экологической экспертизы
Глава 3. Цели и задачи экологической экспертизы. Принципы экологической экспертизы
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Экспертиза - это исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники или искусства. Экспертные оценки представляют собой количественные и (или) пор (оценки процессов или явлений, не поддающихся непосредственному измерению, а поэтому основываются на суждениях специалистов.
Экологическая экспертиза - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экологических и других последствий реализации объекта этой экспертизы. Экологическая экспертиза проводится на строительство новых, реконструкцию действующих заводов, фабрик, шахт, рудников, машин, оборудования, а также материалов, приборов, оказание услуг и т.п., использование которых ведет к загрязнению окружающей среды и разрушению экосистем, нерациональному использованию природных ресурсов, наносит вред здоровью населения, растительному и животному миру.
Требования к качеству и обоснованности проведения экологических экспертиз постоянно повышаются наряду с ускорением научно-технического прогресса, внедрением в производство новейшей техники и технологии. В связи с этим периодически пересматриваются законодательные и нормативные материалы.
Цель работы - исследование экологической экспертизы.
Глава 1. Понятие экологической экспертизы
Закон Российской Федерации «Об экологической экспертизе» определяет экологическую экспертизу (ЭЭ) как «установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы».
При этом в российском законодательстве существует и правовое определение более частного понятия - «государственная экологическая экспертиза» (ГЭЭ). Оно содержится в ст. 35 и 36 Закона «Об охране окружающей природной среды»: «Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, которая проводится с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду».
Комментарий к данному закону определяет экологическую экспертизу как «организационно-правовую форму предупредительного контроля и самостоятельный вид управленческой деятельности». А эколого-правовой словарь, прилагаемый к Комментарию, добавляет к определению «предварительную проверку соответствия хозяйственных проектов, предпроектной документации, программ, изделий, материалов, сырья, продукции, стандартов и иных веществ, решений требованиям экологической безопасности и охраны окружающей среды (ОС)». В сопоставлении с западной терминологией предлагается рассматривать ГЭЭ, как стадию экологической оценки.
На первый взгляд похожие понятия ЭЭ и оценка воздействия на окружающую среду, имеют и некоторые различия, требующие пояснений (ОВОС).
. ОВОС - это «процедура учета» экологических требований или их выявление и обоснование (т.е. чисто информационная мера). Она реализуется при подготовке оптимального решения (на стадии намерений или проектирования). В отличие от нее ЭЭ - это «установление соответствия» экологическим требованиям уже готового проекта и «определение допустимости» принятия решения о его реализации (т.е. административная мера).
. ОВОС по своей сути является процессом исследования воздействия проектируемой деятельности и прогноза его последствий для окружающей среды и здоровья человека, в то время как экологическая экспертиза (прежде всего государственная ЭЭ) является процессом предварительной контрольной проверки принимаемых хозяйственных решений на соответствие требованиям экологического законодательства.
. Целью ОВОС и экологического обоснования является «выявление и принятие» (т.е. исследование, разработка и внедрение необходимых природоохранных мер, адекватных существующей и прогнозируемой экологической ситуации, в то время как цель ЭЭ - «предупреждение» (т.е. запрет, доработка проекта или выбор лучшей альтернативы) неблагоприятных воздействий, несмотря на принятые (или только предполагаемые) профилактические меры.
Рассматривая организационный ряд («жизненный цикл проекта»): исследование - обоснование - проектирование - экспертиза - решение о реализации, можно довольно точно указать место каждого из этих мероприятий. Экологическое сопровождение проекта должно начинаться с ОВОС, являющейся составной частью исследования. Экологическое обоснование (ЭО) должно опираться на данные ОВОС, являясь начальной стадией проектирования, входящей в этап технико-экономического обоснования (ТЭО) или технико-экономического расчета (ТЭР). В настоящее время ОВОС или входит как составная часть в проект, заменяя отсутствующее ЭО, или проводится параллельно проектированию, подготавливая материалы для экспертизы. Экологическая экспертиза, в свою очередь, завершает проектную стадию, подготавливая решение о возможности (или невозможности) реализации проекта.
Понятие экологического аудирования определяется:
как объективный квалифицированный независимый анализ, оценка, разработка соответствующих рекомендаций и предложений по фактическим результатам любой экологически значимой деятельности;
как предпринимательская (коммерческая) деятельность, заключающаяся в сборе и оценке информации об эколого-экономическом положении аудируемого предприятия;
как независимая, объективная вневедомственная оценка соответствия действующему природоохранному законодательству, нормативным и правовым актам, методическим и регламентирующим документам в области охраны окружающей среды и природопользования деятельности хозяйствующих субъектов и состояния окружающей среды.
Глава 2. Организационно-правовые основы экологической экспертизы
Правовое регулирование эколого-экспертной деятельности как одного из видов экологического менеджмента - управления охраной окружающей среды, рациональным природопользованием и обеспечением экобезопасности, является составной частью знаний будущего эксперта. Эти знания базируются на изучении соответствующих законов и подзаконных акты органов власти и управления РФ в области экологической экспертизы и ОВОС. При этом нормативная база ЭЭ и ОВОС, в свою очередь, опирается на соответствующие нормативно-технические документы (стандарты, нормы, правила и т.д.) и методические (пособия, инструкции, рекомендации, методики и др.) материалы, разрабатываемые специализированными ведомствами и научными учреждениями.
Структура российского законодательства в области экологической экспертизы. В настоящее время систему российского законодательства в области экологической экспертизы и ОВОС составляют, нормы статей 41 (п. 3) и 42 Конституция РФ, целевой федеральный закон «Об экологической экспертизе» и ряд статей (ст. 35-39) базового закона РФ «Об охране окружающей природной среды», являющегося фактически основами российского экологического законодательства. Помимо федеральных законов действует ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства, конкретизирующих их. На основе Конституции и указанных законов федерального уровня представительными и исполнительными органами власти и управления субъектов федерации, а также органами местного самоуправления постепенно разрабатываются проекты и принимаются на своем уровне соответствующие законы (например, в республике Карелия или в Татарстане), другие правовые акты и административные нормативно-правовые документы соответствующего уровня.
Действующие законы регулируют в основном государственную ЭЭ, в меньшей степени - общественную ЭЭ и практически не касаются ОВОС.
Закон «Об охране окружающей природной среды» содержит специальный раздел (разд. V), посвященный в основном государственной ЭЭ, её цели и принципам (ст. 35), в том числе принципу обязательности (ст. 36), объектам (ст. 37) и ответственности за невыполнение требований ГЭЭ (ст. 38). Специальная статья закона посвящена общественной ЭЭ (ст. 39), которая практически не регламентируется им, хотя и ставится в зависимость от государственной экспертизы. Помимо указанных статей закона, напрямую посвященных ЭЭ, в нем присутствует ещё несколько, косвенно относящихся к данной области Это статьи раздела IV о нормировании качества окружающей среды (ст. 25-34), а также статьи разделов VI и VII (ст. 40-57), посвященные экологическим требованиям, учитываемым в ходе экологической экспертизы.
Федеральный закон «Об экологической экспертизе» развивает нормы указанного выше, более подробно регулирует отношения в области ЭЭ и целиком посвящен этому вопросу (т.е. является целевым законом). В этом законе впервые дается определение экологической экспертизы вообще, а не только государственной (ст. 1), более подробно раскрываются принципы (ст. 3) и указываются виды ЭЭ (ст. 4). Глава II закрепляет полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в т ч Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст. 5), вопросы ведения субъектов РФ (ст. 6) и полномочия органов местного самоуправления в области ЭЭ (ст. 9). Кроме того, данная глава впервые вводит понятие «специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы», распределяет их полномочия, права и обязанности между федеральным (ст. 7) и территориальным (ст. 8) уровнями.
Глава III закона полностью посвящена государственной экологической экспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст. 11) и уровня субъектов федерации (ст. 12), дает юридическое определение понятия «специально уполномоченная государственные органы в области экологической экспертизу (ст. 13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст. 14), определяет статус и обязанности экспертной коми сии (ст. 15), её эксперта (ст. 16) и председателя (ст. 17), а фиксирует различия в юридической силе заключений эксперта комиссии и государственной экологической экспертизы (ст. 18).
Более подробно, чем в законе глава IV закона «Об экологической экспертизе» регламентирует общественную ЭЭ (ст. 20), определяя её объекты (ст. 21), порядок (ст. 22) и условия проведения (ст. 23), правила регистрации ОЭЭ (ст. 24), статус её заключения (ст. 25), права граждан и общественных организаций в этой области (ст. 19).
В специальной главе (гл. V) закреплены права (ст. 26) и обязанности (ст. 27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертах главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст. 28) и ОЭЭ (ст. 29). Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII, закрепившая соответствующие виды нарушений (ст. 30) и виды ответственности за нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную (ст. 31), административную (ст. 32), материальную (ст. 33) и гражданско-правовую (ст. 34). В общем виде описывается порядок разрешения споров в области ЭЭ (ст. 35). Закрепляется принцип верховности международного законодательства в области ЭЭ над российским национальным (ст. 36), а также содержатся нормы (ст. 38) о приведении в соответствии с данным законом всех правовых актов Президента, Правительства, ведомств и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления по вопросам ЭЭ и реализации объектов, подлежащих ей.
Указанные выше федеральные законы формируют основы законодательства в области ЭЭ, но практически, не являясь законами прямого действия, они требуют наличия конкретизирующих и дополняющих их подзаконных нормативных и правовых актов Президента и Правительства РФ, ведомств, субъектов федерации и органов местного самоуправления. К данной нормативно-правовой документации в области ЭЭ и ОВОС относятся следующие подзаконные акты:
постановления Правительства РФ
указы Президента РФ
нормативные документы специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ России и территориальных органов этого комитета
приказы
нормативные документы и материалы других ведомств по ЭЭ
документы Госатомнадзора России
документы Росгортехнадзора и иных ведомств
нормативные документы и материалы субъектов федерации в области ЭЭ.
Международные документы. Существуют и рекомендательные материалы, которые в России не применяются, но берутся в качестве прототипов при подготовке национальных документов в области ЭЭ и ОВОС. (Одним из важнейших международных документов в изучаемой области является Международная Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Конвенция, которую в 1991 году учредил ещё СССР) Технические документы.
Государственные стандарты, нормы, правила и порядки, перечни и классификаторы (ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВН и др ), а также руководства, методики, методические и др рекомендации, справочные и иные пособия (РД, РДС, ОНД, МУ, МР и т.д.)
Экологическим требованиям Их число огромно.
Глава 3. Цели и задачи экологической экспертизы. Принципы экологической экспертизы
экологический экспертиза законодательство
Теория экологической экспертизы включает цели, задачи (основные функции), принципы, типизацию объектов и субъектов, вносящую различия в процедуру (ЭО) и экологическим аудитом (ЭА) представляют собой комплекс экспертных мероприятий, охватывающих основные этапы процесса непрерывного учета экологического фактора при переходе к устойчивому развитию. Данный процесс предложено называть экологическим сопровождением хозяйственной деятельности (ЭСЩ) (точнее - экологическое регулирование хозяйственной деятельности - ЭРХД), которое должно осуществляться на всех её стадиях - от возникновения идеи через обоснование и реализацию замысла, до реабилитации и достижения приемлемого качества окружающей среды (ОС) после завершения деятельности в рамках этого замысла.
Если государственная ЭЭ обеспечивает учет экологических требований на стадии принятия управленческого решения, то ОВОС - на стадии его подготовки (ещё во время проектирования). При этом общественная ЭЭ может сочетать и то и другое, обеспечивая компромисс интересов всех участников планируемой деятельности.
Цели экологической экспертизы заключаются (по закону) в предупреждении возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы; а также в обеспечении реализации конституционных прав граждан России на информацию, благоприятную природную среду и экологическую безопасность.
Зарубежное (международное) природоохранное законодательство рассматривает цель экологической экспертизы несколько шире. Например, в соответствии с Директивой ЕЭС № 337/85- ЭЭ считается «воплощением предупредительной экологической политики», подразумевающей оценку экологического воздействия проектов хозяйственного развития на окружающую среду, активное участие общественности на всех стадиях проведения экологической экспертизы и принятия решения об окончательной реализации этих проектов, широкое информирование о результатах ЭЭ, проведение консультаций между заинтересованными ведомствами и другими юридическими лицами, а также публикацию конечных результатов переговоров и консультаций.
При этом ОВОС, в отличие от ГЭЭ, проверяющей соответствие уже подготовленного решения экологическим требованиям, нацелена» прежде всего на выявление недостатков проекта и принятие необходимых мер по его улучшению с точки зрения экологических показателей.
Цель общественной ЭЭ в явном виде до сих пор не определена, но, по-видимому, именно она является прямым проявлением права граждан на достоверную экологическую информацию.
Задачи экологической экспертизы:
. Организация и проведение (на стадии подготовки решения) всесторонних, объективных, научных исследований и анализа объектов экспертизы с позиций эффективности, полноты, обоснованности и достаточности предусмотренных в них мер, правильности определения заказчиком степени экологического риска и опасности намечаемой или осуществляемой деятельности, а также обеспечение экологического прогнозирования на основе информации о состоянии и возможных изменениях экологической обстановки вследствие размещения и развития производительных сил, не приводящих к негативному воздействию на ОС, т.е. определение вероятности экологически вредных воздействий и возможных их социальных, экономических и экологических последствий.
. Оценка соответствия экологическим стандартам экспортируемых объектов, намечаемых к реализации, на стадиях, предшествующих принятию решения об их реализации, или соответствия названным стандартам уже осуществляемой деятельности, обеспечение государственного экологического контроля за качеством подготовки инициатором (заказчиком) проектов решений о развитии намечаемой им деятельности, а также подготовка объективных, научно-обоснованных выводов (заключений) и своевременная передача их государственным и иным органам, принимающим решение о реализации объекта экспертизы.
. Информирование всех заинтересованных лиц (в т.ч. общественности) о возможных неблагоприятных воздействиях на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствиях намечаемой деятельности в целях нахождения баланса интересов и компромиссного решения для снятия возникающих социально-психологических напряжений и предотвращения конфликтов на данной почве (задачи ОЭЭ).
Принципы экологической экспертизы в действующем российском законодательстве довольно хорошо проработаны и закреплены в Законе «Об охране окружающей природной среды» (ст. 35), выделяющем среди них принципы: обязательности, научной обоснованности, независимости (вневедомственности) в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности, а также в законе «Об экологической экспертизе», добавляющем принципы презумпции потенциальной экологической опасности и приоритета экологической безопасности, комплексности оценки, достоверности и полноты информации, гласности, ответственности. Кроме того, в неявном виде существует и действует принцип «платности» экологической экспертизы. Остановимся на важнейших из указанных принципов.
. Принцип обязательности. Являясь ведущим, гласит что «ГЭЭ является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения (ст. 36), а финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения ТЭЭ...» (ст. 70). Закон «Об экологической экспертизе» добавляет и конкретизирует обязательность ТЭЭ моментом ее проведения до принятия решения о реализации объекта ЭЭ и обязательностью учета требований экологической безопасности. Кроме того, он закрепляет нормы, касающиеся обязательности заключения ГЭЭ и его исполнения (ст. 18): «... положительное заключение ГЭЭ является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной ЭЭ...», а также то, что «... правовым последствием отрицательного заключения государственной ЭЭ является запрет реализации объекта ГЭЭ». Это касается и международно-правовой деятельности: «...несоблюдение требования обязательного проведения ГЭЭ проекта международного договора является основанием признания его недействительным». На практике обязательность ЭЭ проявляется в основном по отношению к проектам и 'программам, осуществление которых может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду.
. Принцип независимости и вневедомственности. Относится в основном к ГЭЭ и означает, что непременным условием ее эффективности является функциональная и финансовая независимость организующих ЭЭ органов и проводящих ее экспертов (преимущественно внештатный статус последних, их надлежащее финансовое, организационное, материально-техническое и другое обеспечение). Это создает условия для свободного волеизъявления эколого-экспертной комиссии, которая в своей работе должна руководствоваться только фактами, научными методами их обоснования и действующими законами. Общественная ЭЭ в теории предполагает ещё большую её независимость, однако сегодня на практике оказывается вдвойне зависимой: один раз - от ГЭЭ (пока та не признает её результатов), а второй раз - от групповых общественных интересов (ведь её организуют и проводят как правило уже с заранее сформировавшейся целью - доказать невозможность принятия решения о реализации объекта). ОВОС также нельзя рассматривать как полностью независимую, т.к. лица, её проводящие, как правило, зависимы (причем финансово) от заказчика документации или ОВОСа.
. Принцип широкой гласности и участия общественности. Предполагает доступность и достоверность информации о ходе проведения экспертизы, принятых решениях и их учете органом управления при реализации объекта экспертизы; возможность общественных организаций и граждан получать такую информацию доводить до сведения лиц, принимающих решения, свою позицию; обязательность для последних сообщать о принятых решениях и т.д. Этот принцип обеспечивается, в частности, ст. 84 и 86 закона, предусматривающими административную ответственность за отказ в предоставлении, или несвоевременное предоставление, или искажение экологической информации, а также возмещение причиненного таким правонарушением вреда. Гласность и достоверность экологической информации тесно связаны с привлечением общественности к участию в проведении государственной ЭЭ. Формы такого участия, подразумеваемые российским законодательством, многообразны: это рассмотрение предложений граждан и общественных объединений о самом проведении экологической экспертизы, возможное включение представителей общественности в состав экспертных комиссий, ознакомление населения с результатами государственной ЭЭ, проведение референдумов и т.д.
Заключение
Сегодня экологическая экспертиза в России является одним из наиболее эффективных управленческих рычагов рационального природопользования и охраны окружающей среды. Существуют некоторые успехи и недостатки, проблемы и трудности в развитии этого института. В общих чертах они публикуются в ежегодных Государственных докладах о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации и специализированном журнале. Одной из главных «внутренних» сложностей в осуществлении экспертных оценок является несколько субъективный их характер и трудности с количественной интерпретацией оцениваемых экологических параметров ОС.
Задачи оценки неоднородности экспертной группы, получения групповой количественной экспертной оценки с учетом коэффициентов компетентности экспертов и коэффициентов относительной важности оцениваемых показателей воздействия планируемой деятельности на окружающую среду решаются методами математико-статистического системного анализа и прогноза, составляющих основу информационного обеспечения экологической экспертизы и ОВОС.
К числу «внешних» трудностей и нерешенных проблем ЭЭ и ОВОС, характерных не только для РФ, но и других стран, относятся: их нормативно-процедурные различия и сложности в адаптации международных правил в этой области к национальным природоохранным законодательствам. Часто мешают слишком длительные сроки экспертиз, снижающие их эффективность. Самым узким местом ЭЭ остается «внутренняя» проблема оценки качественных параметров ОС, не только реальных, но, главное, прогнозируемых.
Наименее изученной областью экологической экспертизы является общественная ЭЭ, декларированная, но мало чем обеспеченная в России. Данный вопрос требует исследований и разработок, соответствующих нормативно-методических документов.
Список использованной литературы
1.Бедный О.П. Правовое регулирование экологической экспертизы // Экология производства. - 2014. - №10. - С.13-20.
2.Букс И.И., Фомин СЛ. Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). М.: Изд-во МНЭПУ, 2015. - 146с.
.Матвеев А.В., Котов В.П. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза. СПб.: ГУАП, 2014. - 104с.
.Фомин СА Государственная экологическая экспертиза. М.: Изд-во МНЭПУ, 2015. - 125-141с.
.Серов Г.П. Экологическая безопасность населения и территорий Российской Федерации. М.: «Анкил», 2015. - 207с.