Полномочия и функции Европейского союза в управлении миграционным кризисом
Контрольная работа
Полномочия и функции Европейского союза в
управлении миграционным кризисом
Содержание
1. Этапы развития миграционного кризиса:
причины, особенности, угрозы
. Механизмы контроля внешних границ ЕС
. Анализ миграционной политики Европейского
союза
Литература
. Этапы развития миграционного
кризиса: причины, особенности, угрозы
По данным международной
межправительственной организации по мигрантам (МОМ) в 2015 году 1/7 населения
Земли является мигрантами. Российская ученая О. Д. Воробьёва определяет
миграцию как «территориальное перемещение людей и пересечение ими как внешних,
так и внутренних территориальных границ с целью смены места жительства или
временного пребывания».
Движущими силами миграции
являются следующие факторы: природные катастрофы, изменения климата,
социально-экономические факторы (старение населения, рост безработицы среди
молодежи и далее), а также политическая нестабильность, военные конфликты и
войны.
В Европейском союзе действует
режим «четырех свобод передвижения». Это значит, что внутри ЕС границ между
странами условно не существует, любой гражданин может свободно перемещаться в
рамках Шенгенской зоны, имеет право проживать и работать в любой стране ЕС.
Данный фактор способствует росту числа экономических мигрантов, которые
стремятся в наиболее стабильные страны, такие как Австрия, Германия,
Великобритания, Швеция.
Отдельно выделяют такую
категорию как «беженцы». Это люди, которым в родной стране угрожает опасность и
они вынуждены искать убежище в другой стране. На данный момент источниками
таких мигрантов являются ближневосточные и африканские страны. Беженцы не имеют
право работать, пока их дела находятся на рассмотрении и проживают на пособия.
Текущий кризис не является
новым явлением для Европейского союза. Подобные всплески миграции уже
происходили, но в меньших масштабах: в 1949 году в Нидерландах был большой
приток мигрантов из Индонезии (150 тыс. человек); в 1973-74 годах после
деколонизации колоний Португалии в Африке в Европу приехало более 400 тыс.
человек; в 2011-12 годах наблюдался рост числа мигрантов из африканских
республик.
Отличие текущего кризиса в том,
что наблюдается слияние нескольких миграционных потоков (легальная/нелегальная
экономическая миграция и беженцы), отсюда и колоритный этнический состав
(афганцы, египтяне, сирийцы, ливийцы, нигерийцы, пакистанцы и далее). Основная
доля мигрантов нацелена на экономически развитые страны Западной Европы.
Организованность транспортировки и обеспечение поддельными документами говорят
о наличии развитых сетей контрабандистов.
Еврокомиссар по вопросам
миграции Д. Аврамопулос отметил, что Европейский союз столкнулся с самым
серьезным миграционным кризисом со времен Второй мировой войны. При этом он
акцентировал, что проблема касается всей Европы, а не одной страны, например
Греции. Кроме того было подчеркнуто, что ни одна страна ЕС не справится с этой
проблемой самостоятельно, необходимо сотрудничество и выработка нового
европейского подхода к данной проблеме.
Согласно официальным данным
Евростата в 2015 году в Европейский союз прибыло более 1,25 млн. беженцев, то
есть их приток увеличился в 2 раза к уровню 2014 года (562, 68 тыс. -
наибольший показатель с 1992 года).
По данным агентства по делам
беженцев ООН, только в январе 2016 года морским путем в Европу прибыло более 80
тыс. человек. При этом стоит учитывать, что эти цифры отражают лишь официальную
статистику. Примерно 35% потока направлено в Германию, далее следуют Венгрия,
Швеция и Австрия.
Основной состав беженцев:
сирийцы 29%, жители Афганистана 14%, иракцы 10% . Странами с самым высоким
процентом одобренных заявок на статус беженца являются: Болгария (91%), Мальта
(91%), Нидерланды (86%), Дания (77%), Кипр (76%) и Германия (72%). На
контрасте, показатели во Франции и Великобритании существенно ниже - 28% и 37%.
В тоже время заявки от сирийцев в 98% случаев получают положительный ответ, а
заявки от выходцев с Балкан в 97% случаях отклоняются.
Выделяют три основных
миграционных маршрута в ЕС:
из Турции в Грецию (основная
доля сирийских и афганских мигрантов). Данным путем в 2015 году воспользовалось
57% беженцев;
из Сирии и африканских
республик в Испанию.
Основными перевалочными
пунктами, которые превратились в многотысячные лагеря, являются Венгрия и
Греция. Из них далее поток стремится в центральные экономически развитые
европейские страны.
Увеличение миграционных потоков
в 2015 году вызвано:
Затянувшимися военными
конфликтами (гражданская война в Сирии, войны в Ираке и Афганистане);
Высокая нагрузка на
Ближневосточные лагеря беженцев в Турции, Иордании и Ливане, как следствие
проведение в них политики экономии (сокращение рациона питания, введение платы
за воду и электричество);
Расширение территории, которую
контролируют силы ИГИЛ;
Гражданская война в Ливии,
которая раньше принимала мигрантов, вынудила беженцев направиться в страны ЕС;
Появление относительно
безопасного маршрута Средиземное море - Греция - Македония.
Страны-члены ЕС оказались не
готовы к резкому увеличению числа мигрантов. В сложившихся условиях среди
основных причин возникновения кризиса можно выделить:
Отсутствие солидарности между
странами Европейского союза в вопросах расселения и распределения беженцев, это
привело к нагрузке на миграционные службы отдельных стран (Греции и Венгрии);
Нет единой системы
распределения беженцев между странами Европейского союза;
Недостаток финансовых ресурсов:
бюджеты составлялись без учета расходов на беженцев;
Климатические условия: на
Ближнем Востоке достаточно построить палаточный лагерь, а в Европе для
проживания необходимо отапливаемое помещение;
Миграционный процесс приобрел
стихийный характер;
Нехватка персонала для
регистрации въезжающих людей и осуществления пограничного контроля.
Помимо прочего ситуацию
осложняет Дублинское соглашение, согласно которому ответственность за беженцев
возлагается на страну, куда въехал мигрант (то есть приграничные страны
Венгрию, Грецию и Италию).
Можно выделит следующие угрозы,
которые несет текущий миграционный кризис:
Риск раскола Европейского союза
и возможность выхода из его состава Великобритании (43% жителей Королевства уже
готовы проголосовать за выход из ЕС, во многом это продиктовано волной
беженцев);
Рост террористической угрозы;
Дестабилизация общественного
порядка (беспорядки в Германии, Австрии, Испании, Швеции, Финляндии);
Перспектива изменения
европейской идентичности (предполагается, что беженцы покинут ЕС, когда
появится возможность, поэтому для них не предусмотрено программ адаптации и
интеграции).
Итак, мы наблюдаем проблемы
системного характера, которые затрагивают интересы всех стран-членов ЕС, но
Европейский союз продолжает вести достаточно мягкую политику по отношению к
беженцам, что крайне негативно отражается на рейтинге политических лидеров, они
теряют доверие населения на фоне роста экономической нагрузки, снижения уровня
безопасности и растущего количества массовых беспорядков.
2. Механизмы контроля внешних
границ ЕС
Охрана границ, иммиграционная
политика и предоставление убежища являются частью пространства свободы,
безопасности и правосудия. После подписания Лиссабонского договора пространство
свободы, безопасности и правосудия стало сферой смешенной компетенции, где по
принципу субсидиарности государства-члены определяют свою политику там, где нет
полномочий у институтов ЕС. Исключительными компетенциями государств-членов
остаются поддержка правопорядка и обеспечение внутренней безопасности.
Вмешательство наднациональных институтов в данные сферы недопустимо, но
поощряется межправительственное сотрудничество. Так в Лиссабонском договоре
созданы все условия для межправительственного взаимодействия агентств национальной
безопасности.
Оперативные функции охраны
границ сосредоточены в руках государств-членов. Координирующая,
консультационная и информационная функции лежат на агентствах (Frontex,
Europol) и Шенгенском
союзе. При решении вопросов в данной сфере применяется механизм совместного
принятия решения (законодательная инициатива исходит от Комиссии, голосуют
квалифицированным большинством в Совете, Европарламент также принимает
полноправное участие). Благодаря этой процедуре эффективность принятия решения
повышается, снижается риск возникновения тупиковых ситуаций и невыгодных
компромиссов. Охрана границ непосредственно связана с вопросами безопасности.
Со времен Вестфальского мира функция защиты границ являлась одной из основных
для суверенных государств.
Европейский союз имеет внешнюю
границу протяженностью 10 тысяч километров по суше и 5 тысяч по морю, каждая
страна ЕС охраняет свой участок территории. Территория Европейского союза и
суммарная территория всех стран-членов отличаются.
В 2001 году группа стран
(Бельгия, Германия, Италия, Испания и Франция) выступили с идеей создания
Европейской пограничной службы. Речь шла о разработке единых правил охраны
внешних границ ЕС. Данный шаг аргументировали необходимостью распределить
финансовое бремя по охране внешних границ; повысить квалификацию пограничных
служб; кроме того - это шаг в сторону политической интеграции ЕС. В 2002 году
Комиссия выступила с Сообщением «Совместное (интегрированное) управление
внешними границами государств-членов Европейского Союза», где предлагалось
создать Европейскую пограничную службу. Данная идея не была поддержана
странами-членами, но отвергнув саму идею, они поддержали все остальные
предложения Комиссии.
Основой «интегрированной
системы охраны границ» Европейского союза стали специальное агентство Frontex и
Шенгенский кодекс о границах.
Модель, разработанная
Комиссией, состоит из следующих элементов:
Пограничный контроль в
соответствии с Шенгенским кодексом;
Расследование трансграничных
преступлений через координирование компетентных правоохранительных органов;
Создание многоуровневой модели
контроля (сотрудничество с соседними странами и контроль над передвижением);
Сотрудничество между
ведомствами (пограничные, таможенные и полицейские службы).
Одновременно была создана
информационная система Европейского союза. Она включает в себя Шенгенскую
информационную систему (ШИС) - для раскрытия трансграничных преступлений;
Визовую информационную систему - для реализации возовой политики ЕС; и систему
ЕВРОДАК - для идентификации лиц, ищущих убежище.
Далее мы рассмотрим элементы
модели «интегрированной охраны границ» - Frontex
и Шенгенский союз. Они представляют интерес, так как в рамках данных структур
разрабатываются варианты выхода из текущего миграционного кризиса.
FRONTEX-
это специальное агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних
границах государств-членов Европейского союза. Оно начало свою работу в 2004
году. Штаб составляет около 400 человек и находится в Варшаве. Согласно
учредительному регламенту ЕС №2007/2004 его основными задачами являются:
Координация действий государств
по охране внешних границ;
Развитие единой модели оценки
рисков и их анализ;
Помощь в обучении персонала
национальных пограничных служб (организации занятий на наднациональном уровне);
Поддержка государств-членов в
организации совместных операций по депортации нелегальных иммигрантов;
В учредительном регламенте
агентства отмечено, что контроль над внешними границами - ответственность
государств-членов. Цель Frontex
- облегчить применение имеющихся и разрабатывающихся наднациональных мер по
охране границ. Финансируется агентство из бюджета Комиссии и государств ЕС. В
2007 года Frontex
был усилен в результате создания Группы быстрого пограничного реагирования (RABIT).
Ее задача - поддержать страны ЕС в условиях, требующих технической и
оперативной помощи на внешних границах.
Основная проблема заключается в
том, что данное агентство не обладает полномочиями для проведения оперативных
действий. Оно выполняет только координирующие, консультативные и
исследовательские функции. Агентство задумывалось как инструмент для
пограничного и миграционными контроля. Сейчас видно, что для решения этих задач
не хватает полномочий, а также ресурсов: человеческих, технических и
финансовых. Недостатком является и то, что нужно запрашивать разрешение у
национальных правительств на патрулирование границ и проведение поисково-спасательных
операций.
Задачей Европейского союза
является поиск баланса между свободой перемещения и обеспечением безопасности
на границах. Такие сферы как охрана границ и свободное перемещение в рамках ЕС
невозможно трактовать отдельно друг от друга. Текущий кризис просветил слабые
места в системе охраны границ. Европейский союз разрабатывает проект
трансформации Frontex
для устранения недостатков. Возможно, именно данная обновленная структура
сыграет ключевую роль в решении миграционного кризиса.
Шенгенский союз
Шенгенский союз включает в себя
26 европейских стран, которые присоединились к одноименному соглашению 1985
года. Нормативно-правовая база изначально представляла собой свод нормативных
актов, принятых на основе межправительственного сотрудничества. В 1999 году
Амстердамским договором она была включена в единое законодательство сообщества.
Страны Европейского союза обязались войти в Шенгенскую зону, исключение
составляют Великобритания и Ирландия (Болгария, Кипр, Румыния и Хорватия только
готовятся к вступлению). Зона охватывает площадь 4 312 099 км²,
где проживает свыше 400 млн. человек.
Основными правилами Шенгенской
зоны являются: устранение пограничного контроля на внутренних границах;
укрепление пограничного контроля с третьими странами; проведение единой
политики в отношении временно въезжающих лиц.
Шенгенская нормативно-правовая
база включает: Шенгенское соглашение (1985); Шенгенскую конвенцию (1990);
протоколы о присоединении к шенгенской зоне; решения исполнительного комитета и
документы, опубликованные после вступления в силу Амстердамского договора.
Шенгенская конвенция вступила в
силу 26 марта 1995 г. Именно она установила правила пересечения внутренних
границ на основе принципа прозрачности (отмена контроля над их пересечением -
ст.2 Конвенции) и определила ответственность государств-членов ЕС за
предоставление убежища. Укрепление внешних границ стало логичным следствием
отмены контроля на внутренних границах. Была создана специальная Шенгенская
информационная система (ШИС -SIS)
для оперативного обмена информацией между ведомствами стран-участниц.
Дела Шенгенской зоны ведет
Совет ЕС (без Великобритании и Ирландии). Новые страны-члены обязываются
принять шенгенские правила, при этом они не становятся членами шенгенской зоны
автоматически, необходимо показать «надежную охрану границ». Так существует две
ступени: формальное присоединение к шенгенским правилам и их реальное
выполнение.
Правила пересечения внешних
границ ЕС систематизированы в «Общем руководстве». В 2006 году был принят
Регламент, который установил кодекс о границах. Цель Регламента -
усовершенствовать совместное управление охраной границы ЕС с помощью
установленых стандартов и процедур.
По Кодексу обязанностями
государств являются: укомплектование пограничных служб личным составом и
материальными ресурсами. Пограничные службы должны помогать друг другу,
поддерживать одинаково высокий уровень безопасности на всех участках границы
Европейского союза (ст.16). Их взаимодействие координирует агентство Frontex.
Шенгенская конвенция дает право
государствам-членам возобновить контроль на внутренних границах (ст.2(2)
Конвенции). В Кодексе подчеркивается исключительность данной меры,
ограниченность по времени (короткий период) и необходимость предварительных
консультаций. Контроль можно восстановить по соображениям безопасности или в
непредвиденных случаях, например, в случае террористического акта. Третья
причина - для препятствия распространения нелегальных иммигрантов по территории
ЕС.
Таким образом, перед
государствами встает дилемма: с одной стороны, Шенгенская зона - это достижение
и возможность беспрепятственного передвижения; с другой стороны, она делает
национальные государства более уязвимыми перед потоком мигрантов и снижает
эффективность мер по обеспечению национальной безопасности. Механизмы контроля
границ можно разделить на национальные и наднациональные механизмы.
Государства-члены сами реализуют оперативные функции и пограничный контроль на
своем участке территории. За Европейским союзом остаются немаловажные функции
по координации, консультированию, разведыванию и прогнозированию. Свои функции
ЕС выполняет через специальное агентство Frontex
и Шенгенские соглашения, которые тесно взаимосвязаны друг с другом.
. Анализ миграционной политики
Европейского союза
миграционный кризис
европейский союз
Миграционный кризис, начавшийся
в 2015 году, показывает рекордные цифры для Европейского союза и
неэффективность имеющихся механизмов. ЕС был не готов к наплыву беженцев. Под
нарастанием миграционной волны постепенно меняются и национальные интересы
государств-членов, все больше они склоняются к сотрудничеству и компромиссам,
чем к конфронтации. Иммиграционная политика является совместной компетенцией
институтов и государств-членов. Особую роль играет Комиссия, которая
разработала целый ряд экономических и политических инициатив.
Долгое время иммиграционная
политика представлялась как система институциональных и политических рамок, где
ключевая роль отводится совместной охране общей внешней границы ЕС», которая
обслуживает нужды Единого рынка. В рамках данной политики были установлены
единые правила: въезда, депортации, передвижения иммигрантов, а также условия
временного и постоянного пребывания на территории Европейского союза. На данной
почве возникло противоречие между Комиссией и членами ЕС, последние отстаивали
право самостоятельно контролировать миграционные потоки, и не хотели нести
расходы при непредвиденном наплыве нелегальных мигрантов и беженцев. Поэтому
особенностью иммиграционной политики Европейского союза является взаимодействие
наднационального и межправительственного уровней.
С 2005 года Комиссия получила
право исключительной законодательной инициативы в иммиграционной политике, а
Совет - возможность использовать процедуру совместного принятия решения (с 2005
года вопросы иммиграционной политики, пограничного контроля и убежища решаются
квалифицированным большинством в Совете).
В Лиссабонский договор включено
положение о перспективе учреждения «интегрированной системы охраны границ».
Также Лиссабонский договор ввел понятие «общая политика предоставления
убежища», что говорит о новом качестве взаимодействия и переносит данный вопрос
на наднациональный уровень.
В сообщение Комиссии «Общая
иммиграционная политика Европейского союза: принципы, направления, инструменты»
обозначены основные принципы, на которых строится иммиграционная политика:
единая визовая политика, совместная охрана общей границы для поддержания
безопасности Шенгенского пространства, политика возвращения нелегальных
мигрантов.
Текущий миграционный кризис
является крупнейшим за историю Европейского союза. Ситуацию усложняет смешение
нелегальных мигрантов и беженцев в один мощный поток.
Охрана границ, иммиграционная
политика и предоставление убежища являются сферой смешенной компетенции ЕС и
стран-членов. Миграционный кризис проявил недостатки существующих механизмов
контроля внешних границ. В первую очередь они связаны с тем, что
наднациональным органам не хватает компетенций для централизованных действий, а
государства под действием внешнего фактора (угроза национальной безопасности) и
внутреннего давления со стороны радикальных партий, не могут прийти к
оптимальному решению. Члены ЕС пользуются правом на временное восстановление
контроля на внутренних границах, прописанным в Шенгенском Кодексе.
На данный момент существует
несколько вариантов, как выйти из текущего кризиса. Основными из них являются:
подписание соглашения с Турцией; остановка действия Шенгенский соглашений
сроком на два года; создание Единой пограничной службы. Решения будут
приниматься на межправительственных переговорах, где важную роль играет
национальный интерес. Насколько интересы государств-членов совпадут между
собой, определит будущее Европейского союза.
Литература
Австрия
не хочет открывать границу! // Информационное агентство Euronews -
<#"907671.files/image001.gif">
Рис. 1. Количество беженцев по
странам размещения
Рис. 2. Количество беженцев по
странам гражданства
Рис.3. Мигранты, обнаруженные
при попытке незаконно пересечь границы ЕС 2014 - 2015 г..