Средства и основные направления государства в системе государственной службы в целях контроля по противодействию коррупции

Содержание

Введение

Глава 1. Государственная служба: понятийно-теоретический аспект

1.1 Понятие государственной службы

1.2 Система государственной службы

1.3 Принципы государственной службы

Глава 2. Средства и основные направления государства в системе государственной службы в целях контроля по противодействию коррупции

2.1 Понятие контроля в системе государственной службы РФ

2.2 Средства противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации

2.3 Определение основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции

Глава 3. Проблемы и пути решения совершенствования законодательства в области контроля над соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам

3.1 Проблемы в законодательстве о контроле над соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам

3.2 Пути решения совершенствования законодательства в области контроля над соответствием

Заключение

Список использованных источников

Приложение

Введение

противодействие коррупция государственная служба

Эффективность работы государственного аппарата зависит от состояния правового обеспечения его работы, статуса государственных служащих этого аппарата. Законодательство в сфере государственной службы требует дальнейшего последовательного развития, устранения пробелов для обеспечения четкого сбалансированного механизма функционирования государственной службы Российской Федерации, являющейся важным звеном в системе государственной власти России.

В современных условиях становления в России гражданского общества и правового государства, осуществления полномасштабных экономических и административных реформ, неотъемлемой частью которых является реформирование и правовое регулирование института государственной службы в целом и проблем ответственности государственных гражданских служащих в частности приобретают огромное практическое и теоретическое значение.Этим и обусловлена актуальность темы выпускной квалификационной работы. Также дополнительную актуальность теме придает рассмотрение Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее - ФЗ «О контроле за расходами»). Этот законопроект, подготовленный в начале 2012 года по инициативе Д. А. Медведева, внес важные дополнения в процедуру антикоррупционного декларирования в России.

В Федеральном законе от 27 мая 2003года «О системе государственной службы в Российской Федерации»в соответствии с Конституцией Российской Федерации определены единые, правовые и организационные основы системы государственной службы, в том числе управления в этой сфере, а также закреплены общие правила государственной службы РФ, которые должны применятся при правовом регулировании всех видов и уровней государственной службы и применении их на практике соответствующими государственными органами и должностными лицами.

В выпускной квалификационной работе раскрывается понятие государственной службы в Российской Федерации статус государственного служащего, система и принципы государственной службы в РФ, определены средства и основные направления государства в системе государственной службы в целях контроля по противодействию коррупции, проблемы и пути решения совершенствования законодательства в области контроля в государственной службе РФ.

Объект исследования - институт контроля над соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам.

Предметом исследования являются государственно-служебные отношения, возникающие в процессе контроля над соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам.

Цель данной работы - показать роль государственной службы в управлении таким сложным механизмом как государство, через государственные органы, обобщить и проанализировать ту законодательную базу в области контроля над соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц, выявить проблемы и решения на пути совершенствования законодательства гражданской службы РФ.

Из цели данной работы вытекают задачи исследования:

.        рассмотреть понятие и систему государственной службы;

.        раскрыть принципы государственной службы, показать, кто такие государственные служащие и их виды;

.        исследовать средства и основные направления государства в системе государственной службы в целях контроля по противодействию коррупции;

.        проанализировать проблемы функционирования государственной службы, выявить пробелы в законодательстве в области контроля в государственной службе РФ;

.        выявить пути решения совершенствования законодательства в области контроля над соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам.

Научной базой для написания данной работы послужили материалы следующих авторов:Братановского С.Н., Бахрах Д.Н., Дмитриева Ю.А., Конина Н.М., Овсянко Д.М. и др.

Во время работы над темой активно использовались различные методы обработки научного материала. Сюда можно включить философские методы и сравнительно-правовой подход к изучаемому материалу. Использовались и общенаучные методы познания: анализ, для расчленения понятий на части, синтез, для мысленного соединения разбитого анализом на части, сравнения, для установления сходства или различия понятий, абстрагирования, для выделения отдельных признаков и отвлечения от остальных, обобщение, для распространения признаков изучаемых понятий на сходные по значению. Среди использованных частнонаучных методов можно назвать метод интерпретации использованный для раскрытия определенных понятий.

Глава 1. Государственная служба: понятийно-теоретический аспект

1.1 Понятие государственной службы

Государственная служба - практическое и профессиональное участие в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе.

Федеральный закон от 27 мая 2004 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» дает развернутое определение. Согласно этому определению государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

¾      Российской Федерации;

¾      федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

¾      субъектов Российской Федерации;

¾      органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

¾      лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

¾      лиц, замещающих, должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Правовую основу государственной службы в России составляют Конституция РФ, Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе»,"О муниципальной службе в Российской Федерации", "О службе в таможенных органах Российской Федерации",другие федеральные законы и подзаконные акты федеральных органов государственной власти, а также законодательство субъектов Российской Федерации.

Государственный служащий России, как и всякий субъект права - гражданин РФ, имеет права, свободы и обязанности человека и гражданина, установленные Конституцией и другими нормативными правовыми актами. Вместе с тем с момента замещения государственной должности государственной должности он становится субъектом государственно-служебных отношений.

Правовой статус государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, который раскрывается через установление их прав, обязанностей, ответственности.

Для государственного гражданского служащего установлены специальные ограничения и запреты по службе (ст. 16 и 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Гражданский служащий не может быть принят на государственную гражданскую службу и не может находиться на гражданской службе в случае:

.        признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

.        осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

.        отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

.        наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;

.        близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

.        выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

.        наличия гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

.        представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

.        непредставления установленных законодательством или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Для гражданского служащего установлены запреты, связанные с гражданской службой. Гражданскому служащему, например, запрещается:

.        участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

.        замещать должность гражданской службы в случае: а) избрания или назначения на государственную должность; б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе; государственный служащий обязан полностью посвятить себя государственной службе, что обеспечивает ее эффективность. Государственный служащий не вправе занимать другую должность, быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления. Этот запрет обусловлен требованием от государственного служащего полнейшей самоотдачи, нахождения на службе постоянно в течение всего служебного времени;

.        осуществлять предпринимательскую деятельность. Предпринимательской деятельностью является любая самостоятельная инициативная деятельность государственных служащих, которая осуществляется на постоянной основе посредством как личного выполнения работ, так и вложения средств в предприятие в предусмотренных законом формах, причем направленная на получение личного денежного дохода;

.        приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

.        быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами. Представительство выражается в деятельности представителя, совершаемой от имени представляемого. Представитель действует от имени и в интересах представляемого (ст. 182 Гражданского Кодекса РФ);

.        получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Указанный запрет не лишает возможности получения государственными служащими символических знаков внимания в соответствии с общепризнанными нормами вежливости и гостеприимства, символических сувениров при проведении протокольных или других официальных мероприятий;

.        выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц;

.        использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

.        разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

.        принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

.        прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. Таким образом, государственный служащий не вправе участвовать в забастовках как способе разрешения проблем, возникающих в системе государственной службы. Государство и его органы каждодневно имеют множество «внешних врагов», с которыми они призваны «бороться»: катастрофы, землетрясения, пожары, наводнения,

.        военные конфликты, преступность, болезни и т. д. Если разрешить бастовать государственным служащим, то у государства появится «внутренний враг», способный в одно мгновение разрушить государственность, внести дисгармонию в общественные и экономические отношения. Государственный служащий предупреждается при поступлении на государственную службу о таком правоограничении и принимает, таким образом, его добровольно;

.        использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений. Этот запрет напрямую связан с принципом внепартийности государственной службы. Но он не означает, что государственные служащие лишены права вступать в политические партии и занимать в ней руководящие посты. Они могут придерживаться различных политических взглядов. Одним из важнейших правовых условий, обеспечивающих соблюдение запрета государственного служащего на использование своего служебного положения в интересах политических партий, является запрет на образование в государственных органах структур политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов и некоторых иных органов общественной самодеятельности^.

Таким образом, государство накладывает на госслужащего ограничения и запреты, связанные с тем, чтобы государственный служащий более эффективно использовал свое служебное время в интересах государства и общества.

Среди способов практической организации контроля за законностью деятельности государственных служащих можно назвать, во-первых, те, которые являются внутриаппаратными, например, личные действия государственного служащего и его начальника: отчеты, представление декларации о доходах и т.д., и, во-вторых, те, которые требуют институционального закрепления, это вся система правоохранительных и правообеспечивающих органов: следствие, суды, тюрьмы.

Сведения о доходах государственного служащего являются способом борьбы с коррупцией. В РФ этот способ снижает свою боевитость тем, что декларации сдаются в налоговую службу и имеют характер документов со служебной тайной. А это означает, что сомнительные случаи разрешаются келейно, возможно, методом откупа. Этот способ тогда имел бы силу, когда о доходах мог бы знать любой гражданин: ведь доход из занятия должности на государственной службе - это интерес налогоплательщика и всего народа, если государственный аппарат не чужд обществу.

Административное право знает три основных и массу вспомогательных организационных способов контроля режима законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц. Ответственность может применяться в порядке подчиненности, в порядке судебной процедуры или в порядке процедуры в административных судах. Иначе это административный, судебный способы разрешения споров с администрацией и административная юстиция.

Одно из несомненных подтверждений данного вывода содержится в самом ФЗ «О системе государственной службы», который установил, что он не регулирует деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ.

Таким образом, можно сделать вывод, что к основополагающим критериям государственной службы отнесены:

ее осуществление на профессиональной основе, т.е. признается профессией граждан, состоящих на государственной службе;

признание такой деятельности служебной, т.е. подчиненной;

содержание служебной деятельности определяется функциями и полномочиями, характерными для данной должности, замещаемой государственным служащим. В целом она подчинена обеспечению эффективности функционирования публичной власти, интересам общества и государства;

разнородность субъектов, на обеспечение исполнения полномочий которых направлена служебная деятельность. Это Российская Федерация и ее субъекты в целом, их государственные органы; лица, замещающие государственные должности РФ и ее субъектов;

признание государственными служащими всех лиц, занимающих государственные должности.

1.2 Система государственной службы

Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы РФ», федеральным государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы (гражданской, военной, правоохранительной) и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие), а государственный гражданский служащий субъекта Федераций - гражданин осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должностях гражданской государственной службы субъекта Федерации получающий денежное содержание (вознаграждение), за счет средств бюджета соответствующего субъекта федераций.

Впервые в законодательстве о государственной службе определено, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация (государство), а нанимателем государственного гражданского служащего субъект Федерации. Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров определяются соответственно федеральным законом о виде государственной службы.

Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества. Однако состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях.

В соответствие с конституционным принципом разделения властей различаются государственные служащие органов законодательной власти (представительной), исполнительной и судебной власти.

Органы законодательной власти выполняют законодательную и контрольные функции в отношении органов государственной власти в пределах, установленных Конституцией РФ.

Органы исполнительной власти осуществляют организационно-распорядительную деятельность, обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата.

Судебная власть, согласно ст. 118 Конституции, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие делятся на федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Федераций.

По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющихся должностными лицами (понятие должностного лица дано в ст. 2.4 КоАП РФ). Объем государственно-властных полномочий государственных служащих определяется положениями о соответствующих государственных органах и их структурных подразделениях и должностными регламентами по каждой должности в отдельности или по типовым должностям государственной службы.

Критерием для классификации государственных служащих являются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.

Их особенность - присвоение персонально каждому государственному служащему с учетом его личных достоинств, по результатам квалификационного экзамена или аттестации.

В зависимости от срока службы можно выделить государственных служащих, назначаемых на должности государственной службы на неопределенный срок, на определенный срок, а так же на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Классификация государственных служащих может производиться и по иным критериям.

Исходя из специфики построения государственно-служебных отношений выделяются:

государственная гражданская служба, которая осуществляется на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации;

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

военная служба, осуществляемая на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания;

правоохранительная служба - профессиональная деятельность на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Все государственные гражданские должности в соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" подразделяются на две группы: 1) должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; 2) должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Должности государственной гражданской службы подразделяются на четыре категории: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. При этом они относятся к разным группам и для их занятия установлены различные квалификационные требования.

К должностям руководителей согласно Федеральному закону "О государственной гражданской службе" относятся должности как руководителей, так и их заместителей в государственных органах, их территориальных структурных подразделениях и представительствах. При этом следует помнить, что руководителем государственного органа может быть и лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации. К таковым, например, относятся должности федеральных министров, руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации и др. Эти должности не относятся к категории "руководители" государственной гражданской службы, и на них законодательство о государственной гражданской службе не распространяется (ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации").

Должности помощников (советников) учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности, и лицам, замещающим должности категории "руководители" государственной гражданской службы. Особенностью данной категории является то, что срок их замещения всегда ограничен сроком полномочий должностных лиц, замещающих государственные должности или должности категории "руководители".

Должности специалистов учреждаются для непосредственной реализации задач и функций государственных органов. Именно специалисты в основном выполняют ту работу, ради которой и создан государственный орган. В соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" к должностям специалистов относятся должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Лица, занимающие должности обеспечивающих специалистов, непосредственно функции государственных органов не реализуют, однако способствуют их реализации специалистами. Федеральный закон "О государственной гражданской службе" устанавливает, что к должностям обеспечивающих специалистов относятся должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Также должности государственной гражданской службы подразделяются на группы, в составе которых выделяют:

высшие должности государственной гражданской службы;

главные должности государственной гражданской службы;

ведущие должности государственной гражданской службы;

старшие должности государственной гражданской службы;

младшие должности государственной гражданской службы.

Квалификационные требования для замещения должностей государственной гражданской службы включают:

) требования к уровню профессионального образования;

) требование к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стаж (опыт) работы по специальности;

) требование к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Так, Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих" установлены следующие требования к замещению:

а) высших должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее шести лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;

б) главных должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;

в) ведущих должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;

г) старших и младших должностей федеральной государственной гражданской службы - без предъявления требований к стажу.

В отличие от требований к образованию и стажу государственного гражданского служащего, которые закрепляются в законодательных актах или указах Президента Российской Федерации, требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, должны устанавливаться нормативным актом государственного органа, в котором учреждена данная должность, и включаться в должностной регламент гражданского служащего. Это объясняется тем, что работа в различных сферах государственного управления требует специфических знаний и навыков, поэтому установление единых требований по ним для всех должностей гражданской службы, в отличие от требований к образованию и стажу, невозможно.

1.3 Принципы государственной службы

Принципы построения и функционирования государственной службы установлены Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации».

Данный Закон является базовым для всех иных регулирующих государственно-служебные отношения законов и подзаконных актов, как федеральных, так и субъектов Российской Федерации.

Рассмотрим конституционные принципы государственной службы.

. Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» этот принцип называется принципом законности.

Государственный служащий обязан выполнять все свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором он занимает государственную должность, и в соответствии с законодательством РФ; он вправе осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав согласно должностным обязанностям. Государственный служащий должен выполнять установленные для него законодательством обязанности, правильно использовать предоставленные ему права, соблюдать определенные законами ограничения и запреты по государственной службе. Он имеет право принимать только конкретные правовые акты управления, обеспечивая при этом в обязательном порядке соответствие управленческих решений требованиям законности, целесообразности и эффективности. Правовые акты управления должны соответствовать всем требованиям, предъявляемым к такого рода нормативным правовым документам.

. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; обязательность их признания, соблюдения и защиты.

Конституция РФ провозглашает высшей ценностью права и свободы человека и гражданина. При функционировании института государственной службы права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. Недопустима дискриминации граждан со стороны государственных служащих и самих государственных служащих по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности.

Государственные служащие всех органов государственной власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответствующие полномочия, руководствуются прежде всего необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет этот принцип как принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Россия является федеративным государством - государственная власть осуществляется в ней не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов РФ.

. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Главным содержанием данного принципа является создание государственной службы во всех ветвях органов российской государственной власти. Иными словами, должности государственной службы учреждаются в органах законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, так как сама государственная власть в Российской Федерации разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.

. Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ определяет государственную службу как наиболее важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Равный доступ граждан к государственной службе осуществляется в соответствии с установленными применительно к должностям государственной службы квалификационными требованиями.

Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным специальными федеральными законами, а также законодательством субъектов РФ.

. Принцип внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства. В соответствии с Конституцией РФ действовавшим до недавнего времени Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» такой принцип был предусмотрен впервые. Однако с утратой юридической силы данным Законом в начале 2005 г. принцип внепартийности государственной службы формально не закреплен в российском законодательстве о государственной службе. Этот принцип не определяется в действующих федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Вместе с тем в указанных законах содержатся очень важные положения, которые, по сути, и составляют содержание принципа внепартийности государственной службы.

Рассмотрим организационно-функциональные принципы государственной службы.

. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ. Другое его название - принцип подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих. В системе государственной службы должны работать механизмы контроля за деятельностью чиновников, так как контроль - одна из основных функций государственного управления. Надзорные органы должны также обеспечивать законность в деятельности государственных служащих.

Принцип подконтрольности может быть раскрыт, по сути, в двух главных положениях: во-первых, нижестоящие (подотчетные лица) государственные служащие обязаны исполнять принятые вышестоящими государственными органами и руководителями решения; во-вторых, эти решения должностных лиц должны быть законными (не должны противоречить законам), т. е. принятыми специальными субъектами в пределах их компетенции и полномочий.

Государственный служащий несет ответственность за правомерность своих действий. Он обязан исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ. Однако гражданскому служащему запрещено исполнять данное ему неправомерное поручение. Гражданский служащий и давший ему неправомерное поручение соответствующий руководитель в случае его исполнения несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами (ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе (единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы).

Согласно этому принципу едиными (т. е. одинаковыми) должны быть все установленные в законодательных актах требования, как к государственной службе, так и к государственному служащему (к организации государственной службы, поступлению на государственную службу), квалификационные требования к служащим, требования к выполнению ими своих должностных обязанностей, проведению аттестации государственных служащих, применению к ним мер дисциплинарной ответственности, повышению квалификации, конкурсу и т. д. Единство основных требований, предъявляемых к государственной службе, обеспечивает государственному служащему равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует укреплению справедливости и хорошего морального климата в государственных органах, а также качественному исполнению служебных функций.

. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих предполагает:

компетентность, то есть знание порученной службы, опыт работы;

квалифицированность, то есть соответствие государственного служащего замещаемой им должности по уровню образования, стажу, знаниям и навыкам работы;

эффективное и добросовестное исполнение должности;

ответственность за подготавливаемые и принимаемые решения и надлежащее исполнение служебных обязанностей.

Рассматриваемый принцип заключается, во-первых, в том, что государственный служащий исполняет должностные обязанности на профессиональной основе, т. е. выполняет основную работу, за которую он получает денежное содержание (должностной оклад, заработную плату). Профессионализм государственного служащего призван обеспечивать стабильность государственной службы, качественное выполнение функций, постоянную его готовность к сложным заданиям, возможность улучшения своих профессиональных качеств и т. п. Во-вторых, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником, т. е. качественно осуществлять свои полномочия. Одна из основных обязанностей гражданского служащего - поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Гражданский служащий имеет право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку.

. Принцип гласности в осуществлении государственной службы. Это означает открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

Деятельность государственных служащих должна находиться под постоянным государственным и общественным контролем. Демократический режим гласности в системе публичного управления способствует укреплению принципа законности, открытости и доступности информации об используемых служащими административных процедурах, формах и методах управления, защите прав и свобод граждан; гласность позволяет увидеть результаты управленческого труда служащих.

По своей сути принцип открытости государственной службы предполагает обеспечение участия граждан в государственном управлении через создание возможностей для получения открытой (несекретной) информации о деятельности государственных органов и государственных служащих, осуществления общественного контроля за организацией и функционированием государственной службы. Данный принцип немыслим без гарантий защиты граждан, критикующих деятельность государственных служащих, и обеспечения средствам массовой информации возможностей для освещения вопросов организации и функционирования государственной службы.

. Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип государственной службы сводится главным образом к установлению законодателем ответственности (дисциплинарной, административной, материальной, уголовной) за неправомерные действия (деяния) или бездействие государственных служащих.

Принцип ответственности государственных служащих направлен прежде всего на обеспечение законного, целесообразного и обоснованного публичного управления; он способствует на практике принятию правильных и эффективных управленческих решений, обеспечению прав, свобод, законных интересов граждан и юридических лиц, обоснованному применению административно-юрисдикционных мер.

. Принцип стабильности государственной службы. Данный принцип определен в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Стабильность, с точки зрения законодателя, проявляется в поддержании управления государственной службы на уровне, позволяющем ей качественно осуществлять функции государства. Иными словами, структурные изменения в системе государственной власти не должны влечь за собой изменения и нововведения в государственной службе, которая является политически нейтральной и должна оставаться стабильной.

. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Законодатель подчеркивает, что государственная и муниципальная служба являются видами единой публичной службы, имеют во многих чертах похожее правовое регулирование, одинаковую практическую значимость для общества. Поэтому и их развитие должно происходить во взаимосвязи. Законодатель, устанавливая взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы, указал на следующие средства ее обеспечения: 1) единство основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; 2) единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы; 3) единство требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;4) учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих; 6) соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Государственный гражданский служащий имеет право на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; он имеет право на проведение по его заявлению служебной проверки. Обеспечению принципа защиты государственных служащих служат установленные законами государственные гарантии служащих. Например, гражданскому служащему гарантируется его защита и защита членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случае и в порядке, установленных федеральным законом.

Принцип социально-правовой защиты государственных служащих означает:

создание необходимых условий для нормальной деятельности управленческого персонала, в том числе установку в государственных органах компьютеров, других средств, ускоряющих управленческие процессы, повышающих производительность и результативность управленческого труда;

повышение престижа труда государственных служащих и самой государственной службы;

установление достаточно высокой заработной платы, использование системы премиальных выплат, медицинского обслуживания, государственного страхования, оптимальное решение вопросов пенсионного обеспечения служащих по выслуге лет.

Также законодательство о военной службе позволяет сформулировать следующие особенные принципы военной службы: централизованное управление военной службой, единоначалие, строгая военная дисциплина, субординация взаимоотношений между военнослужащими, непрерывность. Правоохранительная служба осуществляется на принципах: обеспечение федеральных интересов, осуществление государственно-служебной деятельности в масштабе Российской Федерации, единство правоохранительной системы, единоначалие, политический нейтралитет, соблюдение чести и достоинства, сочетание гласности и служебной конфиденциальности.

Следует отметить, что в настоящее время необходимо реформирование всей системы принципов государственной службы. Так, на наш взгляд следует законодательно закрепить принцип добросовестности или запрет злоупотребления правом государственных органов (их должностных лиц) в любой сфере деятельности, в т.ч. и при осуществлении любого вида контроля в борьбе по противодействию коррупции.Таким образом, предлагается дополнить в п.1 ст.3 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» принцип добросовестности или принцип запрета злоупотребления правом государственных органов (их должностных лиц) в любой сфере деятельности.

Глава 2. Средства и основные направления государства в системе государственной службы в целях контроля по противодействию коррупции       

2.1 Понятие контроля в системе государственной службы РФ

Государственный контроль - деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров.

Контроль за расходами отдельных гражданских служащих является важнейшей составляющей системы мер по профилактике и борьбе с коррупционными правонарушениями, позволяющей сопоставлять расходы и доходы гражданских служащих, особенно гражданских служащих, занимающих высшие руководящие должности.

декабря 2012 г. были приняты Федеральный закон № 230-Ф3 «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее - Закон о контроле за расходами), а также Федеральный закон № 231-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам"».

В пояснительной записке к Закону о контроле за расходами отмечалось, что полностью антикоррупционный потенциал обязанности по представлению сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера может раскрыться лишь при установлении контроля за источниками средств, на которые приобретается имущество (т. е. установления контроля за расходами). Представленные за 2009-2011 гг. сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера образовали базу данных, достаточную для перехода к следующему этапу реализации государственной антикоррупционной политики - этапу контроля за расходами.

Указом Президента от 23 июня 2014 года была утверждена форма справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (Приложение 1) которая в отличие от предыдущей (Указ Президента

Российской Федерации от 18.05.2009 № 558) добавлена разделом 2: Сведения о расходах. Согласно Указу госслужащие и иные лица с 1 января 2015 года сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера будут представлять по новой форме.

Закон о контроле за расходами распространяется на широкий круг лиц. Помимо государственных и муниципальных служащих, к ним относятся лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, должности в Банке России, в государственных корпорациях, в Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования и др.

Таким образом, Закон о контроле за расходами предусматривает осуществление такого контроля, в том числе и в отношении Президента РФ, членов Правительства РФ, членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатов Государственной Думы и других лиц, замещающих государственные должности РФ.

По мнению ученых, законодательство о государственной службе должно более дифференцированно подходить к вопросу осуществления контроля за доходами и имуществом служащих. Так, в отношении всех лиц, состоящих на государственной службе, должна быть установлена обязанность предоставления сведения о собственных доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. В то же время в отношении достаточно узкого круга служащих, занимающих руководящие посты и принимающих ответственные решения, следовало бы закрепить обязанность предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только своих супругов и детей, но и всех лиц, связанных с ними отношениями близкого родства или свойства. В качестве образца в этом плане может быть использован перечень, содержащийся в п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов).

В связи с принятием Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 231-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам"в Закон была введена статья, регулирующая вопросы представления гражданскими служащими сведений о своих расходах, а также расходах своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей.

Однако устанавливать обязанность представлять сведения о своих расходах, а также расходах своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в отношении всех гражданских служащих нецелесообразно. В связи с этим законодатель в ч. 1 ст.20.1 установил, что такая обязанность возлагается лишь на гражданских служащих, замещающих должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный соответствующим нормативным правовым актом РФ. Это означает, что соответствующий представитель нанимателя вправе самостоятельно определить перечень должностей, замещение которых, по его мнению, может быть сопряжено с коррупционными правонарушениями. Практика показывает, что в данные перечни включаются должности, замещение которых влечет за собой обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательства имущественного характера гражданского служащего и членов его семьи (см., например, Постановление губернатора Приморского края от 1 сентября 2009 г. N 60-пг "Об утверждении перечня должностей государственной гражданской службы Приморского края, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие Приморского края обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи").

Частью 2 ст.20.1 определяется порядок осуществления контроля за расходами гражданского служащего и членов его семьи. В частности, устанавливается, что контроль за соответствием расходов гражданского служащего и членов его семьи их доходам осуществляется в порядке, установленном Федеральным Законом "О противодействии коррупции" и Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", нормативными правовыми актами Президента РФ и иными нормативными правовыми актами РФ.

К иным нормативным правовым актам РФ можно отнести нормативные правовые акты соответствующего уровня, регулирующие вопросы осуществления контроля за расходами, принимаемые во исполнение Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам".

Следует отметить, что норма ч. 2 ст. 8.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", касающейся осуществления контроля за соответствием расходов установленных лиц их доходам, также отсылает к Федеральному закону от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам".

В соответствии с указанным Федеральным законом информация в письменной форме может быть представлена в установленном порядке:

.        правоохранительными органами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, работниками (сотрудниками) подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений и должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, Банка России, государственной корпорации, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иной организации, созданной РФ на основании федеральных законов, организации, создаваемой для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;

.        постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями;

.        Общественной палатой РФ;

.        общероссийскими средствами массовой информации.

При этом информация анонимного характера не может служить основанием для принятия решения об осуществлении контроля за расходами.

Процедура контроля за расходами гражданского служащего и членами его семьи включает в себя:

.        истребование от данного лица сведений:

а) о его расходах, а также о расходах его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки;

б) об источниках получения средств, за счет которых совершена вышеуказанная сделка;

.        проверку достоверности и полноты представленных сведений, в т.ч. ранее представленных сведений о расходах;

.        определение соответствия расходов гражданского служащего, а также расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) их общему доходу.

Гражданский служащий в связи с осуществлением контроля за его расходами, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей вправе:

.        давать пояснения в письменной форме:

в связи с истребованием сведений;

в ходе проверки достоверности и полноты сведений о расходах, а также сведений, представленных в ходе осуществления контроля, и по ее результатам;

об источниках получения средств, за счет которых им, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми совершена вышеуказанная сделка;

.        представлять дополнительные материалы и давать по ним пояснения в письменной форме;

.        обращаться с ходатайством в орган, подразделение или к должностному лицу, ответственным за профилактику коррупционных и иных правонарушений, о проведении с ним беседы по вопросам, связанным с осуществлением контроля за его расходами, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Ходатайство подлежит обязательному удовлетворению.

В целях исключения возможности совершения коррупционных правонарушений, а также возможного воспрепятствования осуществлению контроля за соответствием расходов доходам гражданский служащий на период осуществления контроля за его расходами, а также за расходами членов его семьи может быть в установленном порядке отстранен от замещаемой (занимаемой) должности на срок, не превышающий шестидесяти дней со дня принятия решения об осуществлении такого контроля. Указанный срок может быть продлен до девяноста дней лицом, принявшим решение об осуществлении контроля за расходами. На период отстранения от замещаемой (занимаемой) должности денежное содержание (заработная плата) по замещаемой (занимаемой) должности сохраняется за гражданским служащим.

Частью 3 ст.20.1Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлена ответственность за невыполнение вышеуказанных требований.

В частности, устанавливается ответственность гражданского служащего за непредставление или представление неполных или недостоверных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо за непредставление или представление заведомо неполных или недостоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи в случае, если представление таких сведений обязательно. Указанные действия (бездействие) гражданского служащего признаются правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы.

Следует отметить, что в данной норме законодатель по неясной причине продублировал также норму ч. 6.1 ст. 20 вышеназванногоЗакона, касающуюся сведений о доходах, имуществе и правах имущественного характера. Рассматривая данную норму в совокупности с уже упомянутой ч. 6.1 ст. 20, вполне логично было бы закрепить в статье, регулирующей вопросы представления гражданским служащим сведений о расходах, лишь норму об ответственности за невыполнение требований данной статьи.

Правоприменителям же, в случае необходимости применения ч. 6.1 ст. 20, следует ссылаться также и на комментируемую норму.

2.2 Средства противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации

Коррупция - это прежде всего не предусмотренное законом предоставление и использование объектов материального мира и нематериальных преимуществ, благ в результате реализации публичных полномочий либо с использованием своего служебного положения должностными лицами.

Правовую основу привлечения государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности в связи с совершением коррупционных проступков составляют Федеральный закон <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26aEw2D> от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", другие нормативные правовые акты, устанавливающие правовое положение (статус) государственных и муниципальных служащих, а также основания и порядок применения к ним мер дисциплинарной ответственности.

В целях противодействия коррупции Федеральный закон <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26aEw2D> от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" установил для лиц, замещающих должности государственной и муниципальной службы, следующие запреты и обязанности:

запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (пункт 3 части 1 статьи 7.1) <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26E23711DD6ABE1062a0w9D>;

обязанность представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (пункт 1 <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26E23711DD6ABE10a6w0D> и 4 части 1 статьи 8 <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26E23711DD6ABE1063085CC7a7w2D>);

обязанность представлять сведения о своих расходах (часть 1 статьи 8.1) <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26E23711DD6ABE16a6wBD>;

обязанность уведомлять о склонении к совершению коррупционных правонарушений (часть 1 статьи <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26E23711DD6ABE1063085DCDa7wAD> 9);

обязанность принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте или о возможности его возникновения, как только станет об этом известно (часть 1 <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26E23711DD6ABE1063085DCCa7wBD> и 2 статьи 11 <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26E23711DD6ABE1063085DCCa7wAD>);

обязанность в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 6 статьи 11) <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26E23711DD6ABE1063085CC5a7w0D>.

Неисполнение данных обязанностей и запретов является коррупционным правонарушением, влекущим увольнение государственного и муниципального служащего с государственной или муниципальной службы (часть 9 статьи 8 <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26E23711DD6ABE1063085CC7a7w5D>, часть 3 статьи 8.1 <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26E23711DD6ABE19a6w3D>, часть 3 статьи 9 <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26E23711DD6ABE1063085DCCa7w2D>, часть 5.1 статьи 11 <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26E23711DD6ABE13a6w6D> Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"). Физические лица, совершившие коррупционные правонарушения, несут дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 13 <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26E23711DD6ABE1063085CC4a7w2D> Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции").

Согласно части 1 статьи 12.5 <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26E23711DD6ABE19a6w5D> поименованного закона федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами для лиц, замещающих должности государственной и муниципальной службы, в целях противодействия коррупции могут устанавливаться иные запреты, ограничения, обязанности и правила служебного поведения.

Кроме того, обязанности и запреты, установленные в целях противодействия коррупции, также закреплены в должностных регламентах (инструкциях) государственных и муниципальных служащих.

Анализ норм действующего законодательства, содержащих понятие дисциплинарного проступка государственных и муниципальных служащих, позволяет сделать вывод о том, что применение дисциплинарных взысканий связывается с нарушением служебной дисциплины. Нарушение служебной дисциплины выражается в противоправном виновном неисполнении или ненадлежащем исполнении служебных обязанностей, в том числе установленных в целях противодействия коррупции, за которые представитель нанимателя вправе применять к государственным, муниципальным служащим различные виды дисциплинарных взысканий, и в частности, увольнение по соответствующему основанию "в связи с утратой доверия".

При рассмотрении дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, судами устанавливался факт противоправного, виновного неисполнения государственным, муниципальным служащим обязанности, предусмотренной соответствующими нормативными правовыми актами.

Дисциплинарный проступок, в том числе коррупционный, является единственным основанием дисциплинарной ответственности. Следовательно, уголовно-процессуальные действия, осуществляемые в отношении муниципального или государственного служащего, в том числе задержание, возбуждение уголовного дела, вынесение обвинительного приговора, не являются обязательным условием для наступления дисциплинарной ответственности в связи с коррупционным проступком.

Отказ в возбуждении уголовного дела в отношении государственного или муниципального служащего сам по себе не является основанием для его освобождения от дисциплинарной ответственности.

Пример. Б. обратился в суд с иском к Федеральному агентству по рыболовству и его территориальному управлению о признании незаконным увольнения.

Решением районного суда в удовлетворении иска отказано.

Судом установлено, что Б. назначен на должность руководителя территориального управления Федерального агентства по рыболовству, с ним заключен служебный контракт.

В адрес начальника государственной службы и кадров Федерального агентства по рыболовству поступило сообщение в отношении Б., в котором указано, что Б. в нарушение норм части 1 статьи 8 <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D63DE82A0115E764B0891B26E23711DD6ABE10a6w1D> Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" не указал сведения об имеющемся у него счете в банке и движении денежных средств по нему. За период с 21 мая 2010 года по 22 февраля 2011 года на данный счет Б. было переведено около 22 миллионов рублей, из которых впоследствии 15,8 миллиона рублей были подвергнуты конверсии и переведены в адрес контрагентов - резидентов Швеции.

По приказу Росрыболовства ввиду факта возможного представления неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в отношении Б. была назначена проверка в соответствии с Положением <consultantplus://offline/ref=D5C08633C72BECAE49211E21B0C3C16377D53FE6280C15E764B0891B26E23711DD6ABE1063085DC6a7w6D> о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 года N 1065.

Признавая увольнение правомерным и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд указал, что при прекращении служебного контракта с Б. ответчиком учтен характер совершенного правонарушения, его тяжесть (сокрытие получения дохода в размере двадцати двух миллионов рублей) и тот факт, что ранее к Б. уже применялось взыскание за аналогичное нарушение. Кроме того, суд учел, что Б. не представил объяснений по факту допущенных нарушений, а также уклонился от явки на заседание комиссии Росрыболовства по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, которая проводила проверку по факту возможного представления им неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции

. Подготовка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О противодействии коррупции», предусматривающего, в частности:

а) определение понятий "коррупция" - как социально-юридического явления, "коррупционное правонарушение" - как отдельного проявления коррупции, влекущего за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и "противодействие коррупции" - как скоординированной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их последствий;

б) меры по профилактике коррупции, включающие в себя:

специальные требования к лицам, претендующим на замещение должностей судей, государственных должностей РФ и должностей государственной службы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами РФ, предусматривающие в том числе и контроль над доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц;

развитие института общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства РФ;

совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ;

возложение на государственных и муниципальных служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение данной обязанности;

в) определение основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции, включающих в себя:

совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;

разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональном уровне;

сокращение категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-розыскных мероприятий;

введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;

обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах;

развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего между гражданами и государственными органами.

Как отмечалось в Национальном плане <consultantplus://offline/ref=61BAF44F47A08BE2AF17546F1BCC71F697600151197E574B308B219BB6A41AD47C1EA13E5F0129dAp9D> противодействия коррупции, а вслед за ним и в пояснительной записке <consultantplus://offline/ref=61BAF44F47A08BE2AF17567202CC71F6966A025B187E574B308B219BdBp6D> к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона <consultantplus://offline/ref=61BAF44F47A08BE2AF17546F1BCC71F6916D07501E730A4138D22D99B1dApBD>, в России в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции <consultantplus://offline/ref=61BAF44F47A08BE2AF17546F1BCC71F6986F01521F7E574B308B219BB6A41AD47C1EA13E5F022EdAp8D> административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и Плане <consultantplus://offline/ref=61BAF44F47A08BE2AF17546F1BCC71F6986F01521F7E574B308B219BB6A41AD47C1EA13E5F0528dApFD> мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (изначально названные документы одобрены указанным распоряжением на 2006 - 2008 гг.; соответствующие изменения внесены распоряжением <consultantplus://offline/ref=61BAF44F47A08BE2AF17546F1BCC71F6976D09551D7E574B308B219BdBp6D> Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. N 157-р), а также в законодательстве РФ, регулирующем вопросы государственной службы.

Несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности России. В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся и настоятельной необходимостью.

В пояснительной записке <consultantplus://offline/ref=61BAF44F47A08BE2AF17567202CC71F6966A025B187E574B308B219BB6A41AD47C1EA13E5F0129dAp9D> к законопроекту также отмечено следующее. Россия в целом выполнила свои международные обязательства, предусмотренные Конвенцией <consultantplus://offline/ref=61BAF44F47A08BE2AF174A611FCC71F6916B00531A750A4138D22D99B1dApBD> ООН против коррупции и Конвенцией <consultantplus://offline/ref=61BAF44F47A08BE2AF17546F1BCC71F6916B00571A710A4138D22D99B1dApBD> Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, за отдельным исключением. За последнее время значительно активизировалась деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Однако в целом, несмотря на принятые меры, каких-либо значимых результатов на данном направлении не достигнуто. Многие антикоррупционные меры, предусмотренные различными документами, не реализованы, а выполненные мероприятия практического эффекта не дали. Предпринимаемые органами прокуратуры РФ, органами федеральной службы безопасности и органами внутренних дел РФ усилия не способны устранить главные причины коррупции, так как основные факторы, порождающие коррупцию, находятся в области функционирования государственного и хозяйственно-экономического механизмов, а также в социальной и культурной сферах.Коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных институтов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает большую тревогу в российском обществе и порождает недоверие к государственным структурам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности России.

К числу наиболее распространенных правонарушений, которые являются весьма опасными формами проявления конфликта интересов на государственной службе, можно отнести незаконное участие в управлении коммерческими организациями, осуществление предпринимательской деятельности государственными служащими, непредоставление (предоставление недостоверных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственных служащих, получение вознаграждения от физических или юридических лиц.

Звучат предложения о систематизации составов административных правонарушений коррупционного характера: изложив их в отдельной главе КоАП РФ, установить отличия от преступлений коррупционного характера и соответствующих дисциплинарных проступков. В данном вопросе заслуживает внимания опыт стран СНГ. Например, глава 30 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. N 155-П, глава 38 Кодекса Республики Таджикистан об административных правонарушениях от 31 декабря 2008 г. N 1177, глава 15 Б Кодекса Украины об административных правонарушениях от 7 декабря 1984 г. N 8073-Xпредусматривают административную ответственность за коррупционные правонарушения.

В целом зарубежный опыт свидетельствует о развитии административной ответственности за коррупцию. Так, французское антикоррупционное законодательство уделяет больше внимания административным мерам наказания в сфере государственной службы. Основная тенденция в данном процессе - предотвращение "недолжного соединения личных финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего". Совершенствование российского административного законодательства связано с использованием иностранного опыта борьбы с коррупцией, в том числе в части внедрения новых составов административных правонарушений, о чем упоминалось в юридической литературе, но мало воплотилось в действующем законодательстве.

2.3 Определение основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции

В России последовательно наращиваются усилия по противодействию коррупции;

с 2010 г. определенные категории лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, должности государственной службы и должности в государственных корпорациях, представляют сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей;

в 2011 г. принят Федеральный закон, в соответствии с которым обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера возлагается на лиц, замещающих должности в фондах и иных организациях, созданных на основании федеральных законов, а также на отдельные категории работников, замещающих должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;

само по себе представление таких сведений дисциплинирует государственных служащих и работников и является действенной мерой профилактики коррупционного поведения. Однако полностью антикоррупционный потенциал этой меры может раскрыться лишь при установлении контроля над источниками средств, на которые приобретается имущество (контроль за расходами);

в свою очередь контроль над источниками средств возможен лишь при наличии определенной базы данных об имуществе. Поэтому на первом этапе реализации государственной антикоррупционной политики предусматривалась ответственность лишь за непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

представленные за 2009 - 2011 гг. сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера образуют базу данных, достаточную для перехода к следующему этапу реализации государственной антикоррупционной политики - этапу контроля за расходами;

- в связи с этим в Послании <consultantplus://offline/ref=A75D688006BD5D7C939B52C247A0D06F806C92A4CEFC61535C3FC5BA6CfEx0D> Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 22 декабря 2011 г. высказана идея о введении контроля за расходами определенных категорий лиц в тех случаях, когда расходы этих лиц по приобретению земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) явно не соответствуют их доходам.

В отношении концепции Федерального закона «О Контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, иных лиц их доходам» от 3 декабря 2012 года №230-ФЗ авторами их проектов отмечалось следующее:

лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, должности федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Российской Федерации, муниципальной службы и отдельные должности в организациях, созданных для реализации государственных функций (государственные корпорации, пенсионные фонды и др.), обязаны представлять сведения о своих расходах, о расходах своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей, касающихся приобретения земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), а также сведения об источниках получения расходуемых средств;

сведения о доходах лица и его супруги по их основному месту службы (работы) размещаются на официальных сайтах государственных и муниципальных органов, а также организаций, созданных для реализации государственных функций;

определяется порядок осуществления контроля за расходами лиц, замещающих (занимающих) одну из должностей, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2 <consultantplus://offline/ref=A75D688006BD5D7C939B52C247A0D06F806D99A6C2F461535C3FC5BA6CE0797CB0305BA6462970CCf2x2D> комментируемого Закона, а также его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

по решению Президента РФ, Председателя Правительства РФ либо должностного лица, определяемого Президентом РФ, осуществление контроля за расходами лица, замещающего (занимающего) одну из должностей, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2 <consultantplus://offline/ref=A75D688006BD5D7C939B52C247A0D06F806D99A6C2F461535C3FC5BA6CE0797CB0305BA6462970CCf2x2D> комментируемого Закона, а также его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей может быть поручено Генпрокуратуре России;

устанавливается, что при выявлении в ходе осуществления контроля за расходами обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии расходов указанного лица, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их доходам, материалы, полученные в результате контроля, представляются в правоохранительные органы согласно их компетенции и в обязательном порядке в органы прокуратуры России. При получении таких материалов Генеральный прокурор РФ или подчиненные ему прокуроры в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход государства земельных участков, иных объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы;

для реализации данного положения п. 2 ст. 235 <consultantplus://offline/ref=A75D688006BD5D7C939B52C247A0D06F806A99A5C0F061535C3FC5BA6CE0797CB0305BA547f2xCD> части первой ГК РФ дополняется нормой, согласно которой имущество, в отношении которого не представлено в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательств его приобретения на законные доходы, обращается по решению суда в доход России.

В целях реализации положений ФЗ «О Контроле зарасходами» издан Указ <consultantplus://offline/ref=A75D688006BD5D7C939B52C247A0D06F806A99AACFF461535C3FC5BA6CfEx0D> Президента РФ от 2 апреля 2013 г. N 310 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам". Наряду с этим ряд вопросов, связанных с применением положений комментируемого Закона, разрешен Указом <consultantplus://offline/ref=A75D688006BD5D7C939B52C247A0D06F806A99AACFF161535C3FC5BA6CfEx0D> Президента РФ от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции". Регулирование, содержащееся в названных Указах, рассмотрено в комментариях к соответствующим статьям Закона.

Определение основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции включает:

) совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;

) разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональном уровне;

) сокращение категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-розыскных мероприятий;

) введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;

) обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах;

) развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего между гражданами и государственными органами.

В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся настоятельной необходимостью и включают:

специальные требования к лицам, претендующим на замещение должностей судей, государственных должностей Российской Федерации и должностей государственной службы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации, предусматривающими в том числе и контроль над доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц;

развитие института общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации;

совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации;

возложение на государственных и муниципальных служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение данной обязанности.

Глава 3. Проблемы и пути решения совершенствования законодательства в области контроля над соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам

3.1 Проблемы в законодательстве о контроле над соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам

Следует обратить внимание, что лица, замещающие государственные должности или муниципальные должности на постоянной основе, в любом случае подпадают под действие механизма контроля за их расходами, хотя в отношении некоторых может быть установлен особый порядок такого контроля. А вот государственные и муниципальные служащие, будут отчитываться о своих расходах только в тех случаях, если замещаемая ими должность входит в один из принимаемых на различных уровнях перечней.

Из текста Закона о контроле за расходами неясно, идет в нем речь о тех же перечнях должностей, по которым в настоящее время предусмотрен контроль за доходами замещающих их лиц и членов их семей, или эти перечни могут не совпадать. Исходя из того, что Закон предусматривает контроль не просто за расходами, а за соответствием расходов доходам подконтрольных лиц, представляется, что в любом случае под его действие могут подпасть лишь те должностные лица, которые в соответствии с действующим законодательством ежегодно декларируют сведения о своих доходах и доходах членов своей семьи.

Кроме того, контроль за расходами осуществляется не только непосредственно в отношении данных лиц, но и в отношении членов их семей - супругов и несовершеннолетних детей.

Разумеется, невозможно осуществлять контроль за всеми расходами указанных лиц и членов их семей, включая мелкие бытовые сделки. Поэтому перед законодателями стояла задача определить «порог сделки», который влечет обязанность представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Прежде всего, в соответствии с Законом о контроле за расходами названные лица обязаны представлять сведения о своих расходах, о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, касающихся приобретения земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), а также сведения об источниках получения расходуемых средств.

Таким образом, «отчитываться» необходимо при сделках только с тремя объектами гражданских прав: недвижимость, транспортные средства и ценные бумаги.

Кроме того, контроль за расходами различных категорий должностных осуществляется только при приобретении ими определенного имущества. Это значит, что подпадающие под действие закона лица по - прежнемумогут расходовать любые суммы на получение услуг, не опасаясь, что с них потребуют отчета об источниках получения потраченных средств.

Наконец, указанные выше лица обязаны представлять сведения о своих расходах и об источниках получения расходуемых средств только в том случае, когда сумма сделки по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки. Здесь можно предвидеть определенные сложности контроля за расходами тех лиц, которые впервые замещают указанные должности.

Если такое лицо ранее не состояло на государственной службе, а, например, осуществляло предпринимательскую деятельность, то первые три года оно «освобождается» от контроля за расходами, поскольку ранее сведения о доходах им не представлялись. Соответственно, объективно данный механизм может работать только в отношении лиц, более трех лет состоящих на государственной или муниципальной службе либо замещающих иные должности, указанные в Законе о контроле за расходами.

Основанием для принятия решения об осуществлении контроля за расходами лица, замещающего одну из должностей, указанных в Законе о контроле за расходами, является достаточная информация о совершении соответствующей сделки.

Таким образом, публикация в прессе вполне может являться основанием для проведения соответствующей проверки.

В статье 4 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" предусмотрены основания для принятия решения об осуществлении контроля за расходами лица, замещающего государственную должность (иного лица), а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также определено содержание такого контроля.

В качестве основания для принятия такого решения ч. 1 данной статьи определяет наличие достаточной информации о том, что лицом, замещающим государственную должность (иным лицом), его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми совершена сделка по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) на сумму, превышающую общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки. При работе над законопроектом, справедливо указывалось на недостаточную определенность понятия "достаточная информация". Однако данное замечание так и не было учтено при принятии данного Закона.

Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. N 431-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" вступил в силу 1 января 2015 года. В ст. 4 ФЗ «О контроле за расходами» законодатель изложил в новой редакции: Основанием для принятия решения об осуществлении контроля за расходами лица, замещающего (занимающего) одну из должностей, указанных в пункте 1 части 1 статьи 2 настоящего Федерального закона, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей является достаточная информация о том, что данным лицом, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми в течение отчетного периода совершены сделки (совершена сделка) поприобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) на общую сумму, превышающую общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду. Из этого следует, что до сих пор не раскрыто понятие достаточной информации.

Таким образом, предлагается определить понятие «достаточной информации» и изложить в следующей редакции ст.4 п.1: Достаточная информация - достоверные сведения о расходахлица, замещающего (занимающего) одну из должностей, а также о расходах его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной им, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми в течение отчетного периода, если общая сумма таких сделок превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду.

Органы, подразделения и должностные лица, ответственные за профилактику коррупционных и иных правонарушений, при осуществлении рассматриваемого контроля вправе:

проводить по своей инициативе беседу с данным лицом; изучать поступившие от данного лица дополнительные материалы; получать от данного лица пояснения по представленным им сведениям и материалам; направлять в установленном порядке запросы в органы прокуратуры РФ, иные федеральные государственные органы, государственные органы субъектов РФ, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации об имеющейся у них информации о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера данного лица, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также об источниках получения расходуемых средств. Полномочия органов, подразделений и должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений, в части направления запросов, указанных в настоящем пункте, определяются Президентом РФ; наводить справки у физических лиц и получать от них с их согласия информацию.

Лицо, в отношении которого осуществлялись мероприятия по контролю соответствия его расходов доходам должно быть проинформировано с соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной тайне, о результатах, полученных в ходе осуществления контроля за его расходами, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Выявление несоответствия расходов подконтрольного лица его доходам и доходам членов его семьи влечет достаточно серьезные последствия.

.        Изъятие имущества, приобретенного на незаконные доходы. Так, частью 3 ст. 16 Закона о контроле за расходами предусмотрено, что, если в ходе контроля за расходами выявлены обстоятельства, свидетельствующие о несоответствии расходов данного лица, а также расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их общему доходу, материалы, полученные в результате осуществления контроля за расходами, в трехдневный срок после его завершения направляются лицом, принявшим решение об осуществлении контроля за расходами, в органы прокуратуры РФ.

Органы прокуратуры при получении таких материалов в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход РФ земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых лицом, подпадающим под действие Закона о контроле за расходами, не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы.

Для реализации данного положения п. 2 ст. 235 ГК РФ был дополнен нормой, согласно которой имущество, в отношении которого не представлено в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательств его приобретения на законные доходы, обращается по решению суда в доход РФ.

Таким образом, основной мерой воздействия на коррупционеров должно стать изъятие у них имущества, приобретенного - предположительно - на полученные незаконным путем доходы.

Кроме того, если в ходе осуществления контроля за расходами подконтрольного лица, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей выявлены признаки преступления, административного или иного правонарушения, материалы, полученные в результате контроля за расходами, в трехдневный срок после его завершения направляются лицом, принявшим решение об осуществлении контроля за расходами, в государственные органы в соответствии с их компетенцией.

.        Отстранение от замещаемой должности

Часть 3 ст. 9 Закона о контроле за расходами устанавливает, что лицо, подпадающее под действие данного Закона, на период осуществления контроля за его расходами, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, может быть в установленном порядке отстранено от замещаемой (занимаемой) должности на срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения о проведении такого контроля. Указанный срок может быть продлен до 90 дней лицом, принявшим решение об осуществлении контроля за расходами. На период отстранения от замещаемой (занимаемой) должности денежное содержание (заработная плата) по замещаемой (занимаемой) должности сохраняется.

Для реализации этой нормы были, в частности, изменены положения ст. 32 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон о госслужбе), которая теперь устанавливает, что представитель нанимателя вправе отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего в том числе и на период проведения проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданским служащим в соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

В законодательство о муниципальной службе аналогичные изменения не вносились. Тем не менее, отстранение от должности муниципальных служащих на период проведения в отношении их указанных выше проверок также возможно непосредственно в порядке, установленном Законом о контроле за расходами, исходя из положений абз. 8 ст. 76 Трудового Кодекса РФ.

.        Освобождение от замещаемой должности

Неисполнение обязанности представлять сведения о расходах, а также об источниках получения средств Закон о контроле за расходами квалифицирует как правонарушение, не раскрывая его отраслевой принадлежности. Согласно ч. 2 ст. 16 Закона о контроле за расходами, лицо, совершившее данное правонарушение, подлежит в установленном порядке освобождению от замещаемой должности и увольнению. Это потребовало внесения соответствующих изменений и в иные законы.

Так, Федеральным законом от 03.12.2012 № 231-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам"» изменения и дополнения были внесены в Закон о госслужбе.

В частности, ст. 59.2 Закона о госслужбе теперь предусматривает увольнение гражданского служащего в связи с утратой доверия в случае непредставления им сведений не только о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, но также и о расходах.

Следует отметить, что это правонарушение не требует наличия вины гражданского служащего. Еще одной особенностью данного основания увольнения является императивный характер: Закон говорит о том, что в подобной ситуации гражданский служащий не может быть уволен, а подлежит увольнению. Аналогичная формулировка содержится и в ст. 16 Закона о контроле за расходами.

Как мы уже отмечали выше, сведения о расходах должны представлять не только гражданские или муниципальные служащие, но и некоторые категории работников, труд которых регулируется ТК РФ (например, работники ПФР, ФСС России и т. п.). Соответственно это потребовало внесения изменений и в трудовое законодательство.

Так, в новой редакции ст. 81 ТК РФ была дополнена пунктом 7.1. Данная норма предусматривает расторжение трудового договора в случае непринятия работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, непредставления или представления неполных или недостоверных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо непредставления или представления заведомо неполных или недостоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случаях, предусмотренных ТК РФ, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, если указанные действия дают основание для утраты доверия к работнику со стороны работодателя.

Следует отметить, что остается не ясным, как обязательность увольнения будет реализовываться на муниципальной службе. 

Согласно ч. 5 ст. 15 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации» (далее - Закон о муниципальной службе) непредставление муниципальным служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением, влечет увольнение муниципального служащего с муниципальной службы.

Также, согласно ч. 2 ст. 27.1 Закона о муниципальной службе «муниципальный служащий подлежит увольнению с муниципальной службы в связи с утратой доверия в случаях совершения правонарушений, установленных статьями 14.1 и 15 настоящего Федерального закона».

Однако при этом исходя из содержания ст. 19 Закона о муниципальной службе при несоблюдении ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных в том числе ст. 15, «трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут». Фактически здесь имеется коллизия между установленным ч. 5 ст. 15 и ч. 2 ст. 27.1 обязательным требованием о расторжении и возможностью такого расторжения, предусмотренной ст. 19. По общим правилам разрешения коллизий применяться должны нормы ст. 15 и 27.1, и ссылка в приказе об увольнении муниципального служащего должна даваться на ч. 2 ст. 27.1 Закона о муниципальной службе.

Следует отметить, что в отличие от положений ст. 59.2 Закона о госслужбе, формулировка ст. 81 ТК РФ носит диспозитивный характер и предоставляет работодателю право расторгнуть трудовой договор по основаниям в ней перечисленным, но не обязывает его к этому. Здесь возникает определенная коллизия с положениями Закона о расходах, поскольку последний говорит об увольнении указанных лиц в обязательном порядке. Согласно ст. 5 ТК РФ нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать ТК РФ. Однако существует и правило общей и специальной нормы, согласно которому специальная норма «блокирует» действие общей и подлежит приоритетному применению. Но, на наш взгляд, едва ли можно признать Закон о контроле над расходами специальным по отношению к ТК РФ.

Закон о контроле за расходами в действующей редакции оставляет слишком много вопросов по его применению.

Проведя анализ проблем следует их обобщить:

Проблема 1. Установлен узкий перечень расходов, подлежащих контролю.Например, приобретение драгоценных металлов, камней, предметов искусства, коллекционных вещей и иных объектов вне зависимости от их стоимости не влечет обязанности представлять сведения о своих расходах.

Проблема 2. Установлен узкий перечень лиц, о расходах которых подаются сведения.Близкие родственники, за исключением прямо названных в Законе, от контроля освобождены, что не только позволяет «записать» на них приобретаемое имущество, но и обосновать самому служащему источники получения средств, за счет которых совершена сделка, превышающая его доход, а также доход его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей за три года.

При приобретении подконтрольным лицом либо его супругой (супругом) объекта недвижимости на сумму, превышающую установленную Законом о контроле за расходами, данное лицо может пояснить, что дополнительные средства были подарены его родителями или родителями супруги. Ситуации, когда родители помогают детям в приобретении жилья, в настоящее время нередки. В то же время, если указанные родители сами не относятся к лицам, доходы и расходы которых контролируются, спросить их об источнике денежных средств невозможно.

Конечно, проверяющие органы и должностные лица могут усомниться в действительности факта такой «помощи», поскольку, как правило, подобного рода передача денежных средств между близкими людьми документально не оформляется. Однако ничто не препятствует подконтрольному лицу, желающему легализовать полученные незаконным путем денежные средства, оформить фиктивный договор дарения с кем-либо из своих близких родственников на необходимую сумму. Такой договор может быть заключен в письменной форме (хотя ст. 574 ГК РФ этого и не требует), однако не требует ни нотариального удостоверения, ни государственной регистрации. При этом согласно ст. 217 Налогового Кодекса РФ доходы, полученные в порядке дарения, освобождаются от налогообложения в случае, если даритель и одаряемый являются членами семьи и (или) близкими родственниками в соответствии с Семейным кодексом РФ (супругами, родителями и детьми, в том числе усыновителями и усыновленными, дедушкой, бабушкой и внуками, полнородными и неполнородными (имеющими общих отца или мать) братьями и сестрами).

Нельзя исключать, что подобные договоры с датой, предшествующей дате совершения сделки, вынуждены будут заключать и добросовестные работники и служащие, действительно купившие объекты недвижимости, транспортные средства или ценные бумаги с помощью близких родственников и оказавшиеся теперь перед необходимостью доказывать факт получения этих денежных средств.

Проблема 3. Распространение Закона о контроле за расходами лишь на лиц, замещающих определенные коррупционно опасные должности непосредственно в период осуществления ими служебной (трудовой) деятельности.

Соответственно чиновник, получающий доходы за счет совершения коррупционных действий, может в течение определенного времени не приобретать какое-либо недвижимое имущество, транспортные средства и ценные бумаги с целью избежать слишком пристального к себе внимания со стороны контролирующих органов, однако, выйдя на «заслуженный отдых» или просто сменив род деятельности, сможет пользоваться полученными преступным путем денежными средствами в полном объеме и без каких-либо опасений.

В заключение отметим, что Закон о контроле за расходами вступил в силу с 1 января 2013 г. В то же время согласно ч. 2 ст. 18 Закона обязанность отчитываться о расходах возникает у подпадающих под его действие лиц в отношении сделок, совершенных с 1 января 2012 г. Таким образом, закону в данном случае придана обратная сила.

3.2 Пути решения совершенствования законодательства в области контроля над соответствием

В данном параграфе анализируется система законодательных и других нормативных правовых актов, устанавливающих порядок представления сведений о расходах, новые правила контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, другие должности, их доходам. Сопоставляются новые законодательные положения по вопросам контроля за расходами с действующей системой представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера для указанных категорий лиц, рассматриваются возможные проблемы правоприменения и предлагаются пути их решения.

Следует еще раз отметить, что Российская Федерация неоднократно предпринимала попытки ввести государственный контроль за расходами физических лиц.

Федеральный закон от 20 июля 1998 г. №116-ФЗ «О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам» (далее - Закон №116-ФЗ) устанавливал, что государственному контролю подлежит соответствие крупных расходов доходам физических лиц, обязанных уплачивать подоходный налог (в настоящее время - налог на доходы физических лиц), приобретающих в собственность: недвижимое имущество; воздушные суда, морские суда и суда внутреннего плавания, наземные транспортные средства; акции, доли участия в уставных капиталах хозяйственных обществ и складочных капиталах хозяйственных товариществ, государственные и муниципальные ценные бумаги, сберегательные сертификаты; культурные ценности; золото в слитках.

Закон №116-ФЗ определял, что по требованию налоговых органов физические лица должны были представлять специальную декларацию, форма которой так и не была утверждена. Закон №116-ФЗ был признан утратившим силу до его вступления в силу. Однако аналогичные нормы с 1 января 2000 г. были введены в статьи 861-863 Налогового кодекса РФ. Но и в таком формате государственный контроль за расходами физических лиц просуществовал недолго. С 9 августа 2003 г. указанные статьи НК РФ признаны утратившими силу в связи с неэффективностью.

В последние годы в России развивается антикоррупционное законодательство, борьба с коррупцией провозглашена одним из национальных приоритетов.

Всецело поддерживая идею ведения контроля за расходами, которая логически вытекает из обязанности декларирования сведений о доходах, рассмотрим некоторые проблемные, на наш взгляд, аспекты реализации Закона №230-ФЗ.

Во-первых, по сравнению с Законом №116-ФЗ в Законе №230-ФЗ: ограничены виды приобретений, подлежащих контролю (например, не указаны культурные ценности, золото в слитках); отсутствуют четкие определения, позволяющие отнести то или иное приобретенное имущество к разряду подконтрольных объектов. В частности, неясно, что для целей Закона №230-ФЗ относить к транспортным средствам. Определение транспортного средства в п. 1.2 Правил дорожного движения РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 г. №1090 обозначает наземное транспортное средство, предназначенное для перевозки по дорогам людей, грузов или оборудования, установленного на нем, и не включает специализированную технику, воздушные, морские, речные суда, иные транспортные средства. Полагаем, что виды транспортных средств для целей контроля за расходами должны соответствовать разделам 2.2 форм справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденных указами Президента РФ от 18 мая 2009 г. №558, 559.

Во-вторых, в части 1 статьи 3 Закона №230-ФЗ установлено, что декларированию подлежат расходы по сделке, если ее общая сумма превышает общий доход лица, чьи расходы подлежат контролю, и его супруги (супруга) за последние три года. При этом сделки по приобретению имущества на несколько меньшую сумму можно совершать неограниченное количество раз, они выходят за рамки контроля. Продажа приобретенного таким образом имущества увеличивает общий доход служащего, следовательно, и его возможности совершать сделки, не подлежащие контролю, на более крупные суммы.

В-третьих, в части 2 статьи 3 Закона №230-ФЗ установлен перечень нормативных правовых актов, которые регулируют порядок представления сведений о расходах (по-видимому, он включает форму и сроки представления сведений о расходах). Вместе с тем остается вопрос о том, в чьей компетенции (Президента РФ или субъекта РФ) находится регулирование указанного порядка в отношении государственных гражданских служащих субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.

При отсутствии единого нормативного правового акта федерального уровня, определяющего виды транспортных средств для целей контроля, порядок, срок и форму представления сведений о расходах, эти положения будут урегулированы законами субъектов РФ и иными нормативными актами. Подобная практика может привести к тому, что правовое регулирование данного вопроса для различных категорий контролируемых лиц будет различаться.

В-четвертых, в соответствии со ст. 15 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальные служащие отчитываются о расходах в порядке, предусмотренном для государственных гражданских служащих субъекта РФ. Контроль за расходами лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, осуществляется органами государственной власти субъекта РФ. С учетом этого вызывает сомнения необходимость муниципальных нормативных правовых актов о порядке представления сведений о расходах.

В-пятых, Закон №230-ФЗ не определяет механизма взаимодействия лица, принявшего решение об осуществлении контроля за расходами, с должностными лицами, осуществляющими такой контроль, в части порядка дачи поручения о контроле. Важность определения такого порядка обусловливается тем, что в отличие от процедур проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, решение об осуществлении контроля за расходами понимает, как правило, не представитель нанимателя (работодатель), а иное «высокопоставленное» должностное лицо.

В-шестых, Закон №230-ФЗ устанавливает процедурные нормы о порядке контроля за расходами (в частности, части 1-3 ст. 4, ст. 5, 6, ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 9, 11, 13-15, части 3, 4 ст. 16), которые для целей построения единой и непротиворечивой системы законодательства о противодействии коррупции было бы целесообразно включить в подзаконные нормативные правовые акты РФ, унифицировав процедуру контроля за расходами и порядок проверки достоверности и полноты сведений о доходах. По своему содержанию эти процедурные нормы напоминают положения указов Президента РФ от 21 сентября 2009 г. №1065, 1066, которые регулируют в числе прочих вопросов порядок проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых лицами, замещающими государственные должности РФ, а также должности федеральной государственной службы РФ.

В-седьмых, в части 3 статьи 13 Закона №230-ФЗ нет определенности в вопросе о том, кого должно информировать лицо, принявшее решение об осуществлении контроля за расходами о результатах такого контроля. Например, из содержания указанной нормы невозможно определить, кого должно информировать высшее должностное лицо субъекта РФ. Из текста правовой нормы можно сделать вывод, что по каждому случаю (например, в отношении любого муниципального служащего) этим лицом должен быть проинформирован ПрезидентРФ. Тогда не ясно, кто должен информировать высшее должностное лицо субъекта РФ, так как на региональном уровне только данное лицо вправе принимать решение об осуществлении контроля за расходами (ч. 3 ст. 5 Закона №230-ФЗ).

Логично предположить, что высшее должностное лицо субъекта РФ должно информировать руководителя государственного органа, в котором замещает должность соответствующий государственный гражданский служащий. Но в последнем случае не понятно, почему о результатах осуществления контроля за расходами муниципального служащего не должен информироваться руководитель соответствующего органа местного самоуправления или глава муниципального образования.

В-восьмых, согласно статье 18 Закона №230-ФЗ обязанность представлять указанные сведения возникает в отношении сделок, совершенных с 1 января 2012 г. Однако необходимость урегулирования ряда вопросов на разных уровнях (о порядке представления сведений о расходах, о перечнях должностей, обязанных отчитываться о расходах, о порядке принятия решения об осуществлении контроля за расходами, о государственном органах, уполномоченных на осуществление контроля за расходами) серьезно затрудняет одновременное начало действия Закона №230-ФЗ на всей территории России и для всех лиц, подлежащих контролю. На практике уже известны случаи, когда норма закона бездействовала до издания подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для ее исполнения (например, ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции»).

Еще одну позицию хотелось бы оговорить особо. Нормы о представлении сведений о доходах и о контроле за расходами должны быть симметричными с точки зрения, как содержания, так и формы. Контролю за расходами посвящен отдельный закон, а нормы о представлении сведений о доходах прописаны в различных законодательных актах. Несмотря на Закон №230-ФЗ, в ряд федеральных законов были внесены изменения, согласно которым дополнительно была предусмотрена обязанность соответствующих должностных лиц отчитываться о расходах (Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. №231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам"»).

Одно из последствий различий в правовом регулировании между порядком приема сведений о доходах, проверки их достоверности и полноты и порядком контроля за расходами - ситуация, при которой во многих случаях прием, проверка сведений о доходах и прием сведений о расходах, контроль за расходами будут выполняться разными лицами и органами. Следовательно, процедуры, касающиеся обработки сведений о доходах и расходах, целесообразно привести к единству.

Все это свидетельствует в пользу концептуального подхода к системе нормативных правовых актов в области противодействия коррупции. Думается, что в целях обеспечения единства правового регулирования целесообразно для всех лиц, чьи расходы контролируются в соответствии с Законом №290-ФЗ, определить подробный перечень видов имущества и сроки представления сведений о расходах в федеральном законе, а общий порядок, а также формы представления сведений о расходах и об источниках получения средств - в соответствующем указе Президента РФ. Для унификации процедуры контроля за расходами в Законе №230-ФЗ необходимо уменьшить количество отсылочных норм, исключить принятие излишних нормотворческих актов на уровне субъекта РФ и на муниципальном уровне.

Подводя итоги, хотелось бы отметить значимость введения контроля за расходами с позиции международных обязательств Российской Федерации.

Возможность обращения незаконно приобретенного имущества в доход государства, безусловно, гораздо более эффективная мера воздействия, чем юридическая ответственность дисциплинарного характера. Однако для наиболее полной реализации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции необходимо сделать еще один шаг - осуществить криминализацию незаконного обогащения в российском уголовном праве.

Федеральным органам исполнительной власти целесообразно в своей деятельности по противодействию коррупции сделать основной акцент на совершенствовании системного правоприменения в целях обеспечения эффективной реализации федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации о борьбе с коррупцией и осуществлении своих полномочий в порученной сфере управления.

Последовательно реализовывать планы антикоррупционной подготовки государственных служащих:

обеспечивать ежегодное повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции;

вводить спецкурсы по проблемам антикоррупционного законодательства и правоприменения в системе повышения квалификации гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти.

В целях обеспечения прозрачности состояния коррупционной обстановки в федеральных органах исполнительной власти руководству целесообразно проводить брифинги для представителей средств массовой информации. Материалы о фактах совершения государственными служащими коррупционных правонарушений рекомендуется передавать в средства массовой информации для публикации.

Обеспечивать строгое соблюдение государственными служащими федеральных органов исполнительной власти запретов, ограничений, обязанностей антикоррупционной направленности; формировать в органе отрицательное отношение к принятию подарков государственными служащими в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей.

Целесообразно практиковать использование ограничительных санкций с частичной или полной утратой социальных льгот и привилегий (запрет на премирование, выплату пособий, лишение процентных надбавок к заработной плате за выслугу лет или классный чин, ограничения в пользовании служебным транспортом и др.), возложение дополнительных обязанностей (чаще декларировать доходы, проходить внеочередное тестирование, внеплановую аттестацию, испытание на полиграфе и др.).

Необходимо проводить работу по уточнению полномочий подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений в составе кадровых служб федеральных органов исполнительной власти, имея в виду необходимость обеспечения:

соблюдения государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих".

В данной работе был проведен анализ государственно-правового регулирования, законодательной базы государственной службы Российской Федерации, а именно были рассмотрены понятие, сущность, система и принципы гражданской службы РФ. Также были выделены основные направления государства в системе государственной службы в целях контроля по противодействию коррупции. В качестве основы при написании работы в большинстве своем был проанализирован Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", и ряд других нормативно-правовых актов в совокупности с научным материалом. Также был проведен анализ проблем и рекомендованы пути решения совершенствования законодательства в области контроля над соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам.

Проведя анализ проблем следует их обобщить:

Проблема 1. Установлен узкий перечень расходов, подлежащих контролю. Например, приобретение драгоценных металлов, камней, предметов искусства, коллекционных вещей и иных объектов вне зависимости от их стоимости не влечет обязанности представлять сведения о своих расходах.

Проблема 2. Установлен узкий перечень лиц, о расходах которых подаются сведения.

Проблема 3. Распространение Закона о контроле за расходами лишь на лиц, замещающих определенные коррупционно опасные должности непосредственно в период осуществления ими служебной (трудовой) деятельности.

Проблема 4. В Законе №230-ФЗ: ограничены виды приобретений, подлежащих контролю (например, не указаны культурные ценности, золото в слитках); отсутствуют четкие определения, позволяющие отнести то или иное приобретенное имущество к разряду подконтрольных объектов. В частности, неясно, что для целей Закона №230-ФЗ относить к транспортным средствам.Полагаем, что виды транспортных средств для целей контроля за расходами должны соответствовать разделам 2.2 форм справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденных указами Президента РФ от 18 мая 2009 г. №558 , 559 .

На основе изложенного можно сделать следующие выводы:

.        Изучив ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» следует отметить, что в настоящее время необходимо реформирование всей системы принципов государственной службы. Так, на наш взгляд следует законодательно закрепить принцип добросовестности или запрет злоупотребления правом государственных органов (их должностных лиц) в любой сфере деятельности, в т.ч. и при осуществлении любого вида контроля в борьбе по противодействию коррупции. Таким образом, предлагается дополнить в п.1 ст.3 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» принцип добросовестности или принцип запрета злоупотребления правом государственных органов (их должностных лиц) в любой сфере деятельности;

.        В статье 4 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" предусмотрены основания для принятия решения об осуществлении контроля за расходами лица, замещающего государственную должность (иного лица), а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также определено содержание такого контроля.

В качестве основания для принятия такого решения ч. 1 данной статьи определяет наличие достаточной информации о том, что лицом, замещающим государственную должность (иным лицом), его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми совершена сделка по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) на сумму, превышающую общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки.

Предлагается определить понятие «достаточной информации» и изложить в следующей редакции ст.4 п.1: Достаточная информация - достоверные сведения о расходах лица, замещающего (занимающего) одну из должностей, а также о расходах его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной им, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми в течение отчетного периода, если общая сумма таких сделок превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду.

Федеральным органам исполнительной власти целесообразно в своей деятельности по противодействию коррупции сделать основной акцент на совершенствовании системного правоприменения в целях обеспечения эффективной реализации федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации о борьбе с коррупцией и осуществлении своих полномочий в порученной сфере управления.

Список использованных источников

1.      Конвенция ООН против коррупции (Принята Генеральной Ассамблеей ООН на 51-ом пленарном заседании 31 октября 2003 года) / Собрание законодательства РФ. 26.06.2006. N 26. ст. 2780.

.        Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993г. // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. N 31. ст. 4398.

.        Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 декабря 2012 г. N 50 (часть IV) ст. 6953.

.        Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

.        Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

.        Федеральный закон от 28.03.1998 N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» // Собрание законодательства РФ. 30.03.1998. N 13. ст. 1475.

.        Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 10. ст. 1152.

.        Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. ст. 3586.

.        Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 231-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам"// Собрание законодательства Российской Федерации от 10 декабря 2012 г. N 50 (часть IV) ст. 6954.

.        Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"// Собрание законодательства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 52 (часть I) ст. 6228.

.        Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. N 431-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // Российская газета от 24 декабря 2014 г. N 293.

.        Федеральный закон РФ от 20 июля 1998 г. №116-ФЗ «О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам» // Рос.газ. 1998. 24 июля.

.        Федеральный закон от 9 июля 1999 г. №154-ФЗ О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. №28, ст. 3487.

.        Федеральный закон от 7 июля 2003 г. №104-ФЗ О признании утратившими силу положений законодательных актов Российской Федерации в части налогового контроля за расходами физических лиц // Рос.газ. 2003. 9 июля.

.        Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 31.07.1995. N 31. ст. 2990. Утратил силу.

.        Гражданский кодекс РФ. Часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. N 32. ст. 3301.

.        Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Российская газета. N 256. 31.12.2001.

.        Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. N 1 (ч. 1).ст. 3.

.        Налоговый кодекс Российской Федерации часть 2 от 05.08.2000 N 117-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 07.08.2000. N 32. ст. 3340.

.        Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 01.01.1996. N 1. ст. 16.

.        Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. N 155-П// Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2001. N 5 - 6. Ст. 24.

.        Кодекс Республики Таджикистан об административных правонарушениях от 31 декабря 2008 г. N 1177// АхбориМаджлиси Оли Республики Таджикистан. 2008. N 12 (ч. 1). Ст. 898, 990.

.        Кодекс Украины об административных правонарушениях от 7 декабря 1984 г. N 8073-X// Ведомости Верховной Рады Украинской ССР. 1984. Приложение к N 51. Ст. 1122.

.       

.        Указ Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих // Собрание законодательства РФ. 03.10.2005. N 40. ст. 4017.

.        Указ Президента РФ «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» от 21 сентября 2009 г. №1065 // Собрание законодательства РФ. 28.09.2009. N 39. ст. 4588.

.        Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // Собрание законодательства РФ. 19.08.2002. N 33. ст. 3196.

.        Указ Президента от 23 июня 2014 г. № 460 « Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 30.06.2014. N 26 (часть II).ст. 3520.

.        Указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г. N 310 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" // Российская газета. N 72. 04.04.2013.

.        Указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства РФ. 08.04.2013. N 14. ст. 1670.

.        Указ Президента Рос. Федерации от 18 мая 2009 г. №558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // Рос.газ. 2009. 20 мая.

.        Указ Президента Рос. Федерации от 18 мая 2009 г. №559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // Рос.газ. 2009. 20 мая.

.        Указ Президента Рос. Федерации от 21 сент. 2009 г. №1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» // Рос.газ. 2009.22 сент.

.        Указ Президента Рос. Федерации от 21 сент. 2009 г. №1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации» // Рос.газ. 2009. 22 сент.

.        Постановление Правительства Рос. Федерации от 23 окт. 1993 г. №1090 «О Правилах дорожного движения» // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. 1993. №47, ст. 4531.

.        Постановление губернатора Приморского края от 1 сентября 2009 г. N 60-пг "Об утверждении перечня должностей государственной гражданской службы Приморского края, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие Приморского края обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи // Приморская газета. N 67 (351). 08.09.2009.

.        Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (ред. от 10.03.2009) <О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах> #"888106.files/image001.gif">