Формирование муниципальных финансов в условиях двухуровневой системы бюджета на примере города Бишкек

Академия государственного управления при Президенте Кыргызской Республики

Институт подготовки государственных и муниципальных служащих

Департамент магистратуры

Направление «Экономика» с профилем «Государственное регулирование финансовых рынков и институтов»

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

Тема:

Формирование муниципальных финансов в условиях двухуровневой системы бюджета на примере города Бишкек

Научный руководитель:

Нишарапова Ж.Т.

Бишкек 2014

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Теоретические основы муниципальных финансов

.1 Состав и структура муниципальных финансов

.2 Местный бюджет как главная финансовая база муниципальных органов власти

.3 Использование финансовых ресурсов муниципальных органов власти

Глава 2. Анализ муниципальных финансов на примере мэрии г. Бишкека

.1 Бюджетный процесс муниципальных органов управления

.2 Анализ доходов местного бюджета

Глава 3. Проблемы и пути решения финансов местного самоуправления на современном этапе

.1 Проблемы органов местного самоуправления по местному бюджету52

.2 Совершенствование формирования и исполнения местного бюджета в условиях проведения реформы местного самоуправления (на примерегорода Бишкек)

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства и призвано обеспечить сочетание государственных интересов и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо способом обособленной населенной территории. Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения - но это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами - права на достойную жизнь. Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое, местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного управления.

Реформа местного самоуправления, активно проводимая в современных условиях, оказывает прямое влияние на состояние муниципальных образований. Происходит трансформация экономики муниципальных образований, усиливается значение местного самоуправления в жизнедеятельности соответствующих территорий, экономическая самостоятельность становится главным условием реализации новой роли городов Кыргызстана. На фоне происходящих реформ особую актуальность приобретают вопросы, связанные с формированием и использования муниципальных финансов в условиях двухуровневой системы бюджета органов МСУ. Направлениями их решения являются не только осуществление той или иной политики в области налогообложения, но и использование различных механизмов и методов по формированию бюджета местных сообществ.

Актуальность темы исследования обуславливается необходимостью разработки теоретических подходов и научно-методических рекомендаций по эффективному использованию муниципальных финансов.

Степень научной разработанности проблемы. Исследованием направлений использования муниципальных финансов занимаются многие кыргызские и российские ученые, и специалисты - практики.

Исследованию и анализу проблем использования муниципальных финансов, посвящены работы следующих авторов, таких как Бабич А.М., Бектеновой Д.Ч., Павлова Л.Н., Рубан В.А., Сарыбаев А., Тюлюндиева Н.М., Улюкаев А.В. и др.

Целью диссертационного исследования является исследование теоретических и практических аспектов развития муниципальных финансов в условиях двухуровневой системы бюджета, в частности на примере г. Бишкек.

Реализация поставленной цели исследования потребовала последовательного решения следующего комплекса взаимосвязанных задач:

1. Раскрыть состав и структура муниципальных финансов.

.   Рассмотреть местный бюджет как главную финансовую базу муниципальных органов власти.

3.      Исследовать использование финансовых ресурсов муниципальных органов власти.

.        Определить и обосновать бюджетный процесс муниципальных органов управления.

.        Дать анализ доходов местного бюджета.

.        Дать анализ расходов местного бюджета.

.        Определить проблемы органов местного самоуправления по местному бюджету.

8.      Разработать направления по совершенствованию формирования и исполнения местному бюджету в условиях проведения реформы местного самоуправления на примере города Бишкек.

Объектом исследования является формирование муниципальных финансов в условиях двухуровневой системы бюджета.

Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения, возникающие в процессе регулирования и использования муниципальных финансов.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют основные положения классических и современных теорий государственных и муниципальных финансов, концепции, положения, оценки и выводы различных специалистов в области проблем эффективного формирования и использования муниципальных финансов.

Методологическая основа диссертационного исследования реализуется на основе общего системно-функционального подхода с использованием методов научной абстракции, функционально-структурного, сравнительного, статистического и динамического анализа.

Информационной базой исследования является общенаучная методология, предусматривающая использование диалектического метода познания, концептуальные положения, содержащиеся в научных трудах отечественных и зарубежных экономистов по исследуемой проблеме, законодательных и нормативных актов органов власти разных уровней.

Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативно-правовые акты Кыргызской Республики, официальные материалы Министерства финансов КР, бюджетная отчетность субъектов КР, материалы периодической печати по исследуемой проблеме.

Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.

Во введении обосновывается актуальность темы, объект и предмет диссертационного исследования, определяется степень разработанности поставленной проблемы, цель и задачи исследования, раскрыта теоретико-методическая и информационная основы исследования.

В первой главе «Теоретические основы муниципальных финансов» рассматривается экономическое содержание состава и структуры муниципальных финансов, понятие местного бюджета как главной финансовой базы муниципальных органов власти, а также использование финансовых ресурсов муниципальных органов власти.

Во второй главе «Анализ муниципальных финансов на примере мэрии г. Бишкека» исследуется бюджетный процесс муниципальных органов управления, а также дается анализ доходов и расходов местного бюджета на примере г. Бишкек.

В третьей главе «Проблемы и пути решения финансов местного самоуправления на современном этапе» определены проблемы органов местного самоуправления по местному бюджету и даны направления совершенствования формирования и исполнения местного бюджета в условиях проведения реформы местного самоуправления на примере г. Бишкек.

В заключении сформулированы основные теоретические, методические и практические выводы, полученные в процессе проведенного исследования.

Глава 1. Теоретические основы муниципальных финансов

1.1 Состав и структура муниципальных финансов

Бюджетная система Кыргызской Республики - регламентируемая нормами права система отношений по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению республиканского и местных бюджетов, внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Кыргызской Республики.

Местный бюджет представляет собой бюджет местного сообщества аила, поселка, города и района, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

Местные бюджеты являются составной частью единой бюджетной системы государства. Долгое время местными бюджетами, в соответствии с законодательством Кыргызстана о бюджетном праве, считались бюджеты областей, города Бишкека, районов, городов, районов в городах, аилов и поселков. В свою очередь, бюджет области состоял из областного бюджета, бюджетов районов и городов областного подчинения. Бюджет города - из городского бюджета, а имеющего районы и поселки - из бюджетов городских районов и поселков. Бюджет района - из районного бюджета, бюджетов городов районного подчинения, аильных и поселковых бюджетов. При этом следует отметить, что, как правило, структура местных бюджетов всегда исходила и исходит из государственного устройства и соответствующего административно-территориального деления государства

Тем самым система местных бюджетов была логически взаимосвязана с административно-территориальным делением республики. В обновленной интерпретации и в соответствии с нормативными правовыми актами с 2007 года местный бюджет ограничен рамками сельского, поселкового и городского сообществ, притом, что сохранен традиционный смысл, раскрываемый через призму административной единицы и понимаемый как роспись доходов и расходов. В 2008 году в состав местных бюджетов был включен районный бюджет.

В то же время разграничение предметов ведения местного самоуправления на собственные и делегированные полномочия, предполагающие самостоятельную хозяйственную деятельность, несколько расширило традиционное понимание. И с этих позиций бюджет сообщества должен выступать не просто как роспись доходов и расходов, но и как ключевой документ, механизм проведения в жизнь финансово-экономической политики местного самоуправления. Более того, учитывая, что бюджеты сообществ, связаны множеством взаимоотношений через налоги, выделение бюджетных средств со всеми предприятиями, организациями, учреждениями, а также физическими лицами, расположенными на территории, они (местные бюджеты) выступают как инструмент управления на местном уровне.

Утверждение и исполнение местных бюджетов органами местного самоуправления осуществляются на основе принципа сбалансированности местных бюджетов, где объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета. При этом в течение бюджетного года органы местного самоуправления должны обеспечивать баланс своего бюджета.

Финансово-экономические основы местного самоуправления в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О местном самоуправлении» от 29 мая 2008 года №99, базируются на следующих принципах:

разграничения функций государственной власти и органов местного самоуправления;

обеспечения необходимыми финансово-экономическими средствами для решения вопросов местного значения;

обеспечения необходимыми финансово-экономическими средствами для исполнения делегированных государственных полномочий;

независимости местных кенешей в управлении финансово-экономическими средствами местного самоуправления.

Рис. 1. Структура местных бюджетов в КР

Доходы местных бюджетов состоят из местных налогов и сборов, неналоговых поступлений; налогов и доходов, распределяемых на республиканском уровне; трансфертов, добровольных взносов.

Доходы местных бюджетов, получаемые из местных налогов и сборов и неналоговых поступлений, не подлежат изъятию в бюджет другого уровня.

Займы не включаются в доходы местных бюджетов.

Доходы, дополнительно полученные при исполнении местного бюджета и распределяемые по нормативам отчислений, утвержденных согласно законодательству Кыргызской Республики, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах, остаются в распоряжении органов местного самоуправления. Вышеназванные доходы изъятию не подлежат и используются на финансирование расходов местного бюджета по усмотрению местных кенешей.

Региональные отделения казначейства и органы налоговой службы регулярно и своевременно предоставляют органам местного самоуправления всю необходимую информацию о доходах соответствующего местного бюджета.

Местные налоги и сборы, предусмотренные налоговым и другим законодательством Кыргызской Республики, непосредственно поступают в местные бюджеты.

Сбор местных налогов и сборов осуществляется органами Налоговой службы и уполномоченными ими налоговыми инспекторами органов местного самоуправления.

Местные неналоговые поступления включают в себя:

) доходы от управления и распоряжения муниципальным имуществом;

) арендную плату, взимаемую за право пользования землями Фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий;

) доходы, получаемые местными бюджетными учреждениями от реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг, установленные в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, которые используются исключительно для покрытия расходов по реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг;

) другие неналоговые поступления в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

К общегосударственным налогам и другим доходам, распределяемым на республиканском уровне, относятся:

) подоходный налог;

) налог с продаж;

) налог на основе добровольного патента;

) налог на основе обязательного патента;

) упрощенная система налогообложения на основе единого налога;

)другие общегосударственные налоги и другие доходы, устанавливаемые в законодательном порядке.

В местные бюджеты производятся отчисления от налогов и доходов, перечисленных в части 1 настоящей статьи.

Категориальные гранты:

) категориальные гранты выделяются из республиканского бюджета органам местного самоуправления на основе формулы, рассчитывающей потребность в финансировании государственных программ на местном уровне. Методы и формула расчета категориальных грантов определяются Правительством Кыргызской Республики;

) категориальные гранты распределяются Министерством финансов Кыргызской Республики местным бюджетам через свои территориальные подразделения в соответствии с установленными методами и формулой.

. Выравнивающие гранты:

) выравнивающие гранты рассчитываются и распределяются на основе формулы, утвержденной Правительством Кыргызской Республики, которая учитывает финансовый разрыв между потенциалом доходов и потребностями местного бюджета на финансирование расходов местного сообщества;

) выравнивающие гранты распределяются Министерством финансов Кыргызской Республики местным бюджетам через свои территориальные подразделения в соответствии с установленными методами и формулой.

. Долевые (стимулирующие) гранты:

Долевые (стимулирующие) гранты предоставляются органам местного самоуправления на конкурсной основе. Органы местного самоуправления вправе подавать заявки на получение долевых (стимулирующих) грантов в соответствии с условиями, утвержденными Правительством Кыргызской Республики.

. Средства, передаваемые по взаимным расчетам из одного бюджета в другой бюджет:

) в случае принятия нормативных правовых актов (за исключением актов органов местного самоуправления), в соответствии с которыми увеличиваются расходы или уменьшаются доходы местных бюджетов, соответствующие суммы компенсируются из республиканского бюджета, а в случае уменьшения расходов или увеличения доходов местных бюджетов соответствующие суммы изымаются в республиканский бюджет;

) Правительство Кыргызской Республики вправе не позднее 30 дней до окончания квартала вносить уточнения во взаимные расчеты в связи с уточнением показателей по контингенту общегосударственных налогов и других доходов, вызванных изменением объемов производства (работ, услуг), уровней цен, темпов инфляции и другими процессами, происходящими в экономике Кыргызской Республики, которые отличаются от среднесрочного прогноза бюджета, используемого в качестве основы при формировании государственного бюджета.

. Добровольные взносы:

) физические и юридические лица вправе вносить добровольные взносы на безвозмездной и безвозвратной основах в местные бюджеты и внебюджетные фонды органов местного самоуправления;

) добровольные взносы отражаются в доходной части местного бюджета и внебюджетных фондов органов местного самоуправления за период, в который они поступили;

) добровольные взносы в форме недвижимого и движимого имущества подлежат включению в реестр муниципальной собственности местного самоуправления в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики.

. Доходы местного бюджета могут быть перечислены в иной бюджет только по решению местных кенешей.

Заем органов местного самоуправления осуществляется исполнительными органами местного самоуправления с согласия соответствующего местного кенеша и Министерства финансов Кыргызской Республики.

Займы органов местного самоуправления могут быть краткосрочными (до одного года); среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (свыше 5 лет).

Заем органов местного самоуправления осуществляется путем выпуска муниципальных ценных бумаг исключительно в целях реализации программ и проектов развития территории в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики.

Заем органов местного самоуправления обеспечивается и погашается средствами местного бюджета в порядке, установленном договором между органом местного самоуправления и кредитором.

Государство не несет ответственности по займам органов местного самоуправления и органы местного самоуправления не несут ответственности по долговым обязательствам государства.

В случае временной необходимости восстановления ресурсов денежных средств в течение бюджетного года органы местного самоуправления вправе осуществлять краткосрочный заем недостающих средств у кредиторов. Краткосрочный заем может быть осуществлен органами местного самоуправления при совокупном соблюдении следующих условий:

) общий долг по краткосрочным займам не может превышать ограничения, предусмотренного частью 1 статьи 11 настоящего Закона;

) общий долг по краткосрочным займам должен быть погашен в течение года, в котором был осуществлен заем;

) средства, полученные от размещения краткосрочного займа, не могут быть вложены в другие ценные бумаги;

) погашение займа в соответствии с настоящей статьей должно быть обеспечено доходом, который орган местного самоуправления получит в течение оставшейся части бюджетного года, с учетом существующего залога доходов в счет погашения займа.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять среднесрочные и долгосрочные займы для финансирования капитальных вложений и рефинансирования существующего долга по среднесрочным и долгосрочным займам.

Средства среднесрочного и долгосрочного займа не могут быть вложены в другие ценные бумаги, за исключением вложений в приобретение ценных бумаг юридических лиц, одним из учредителей которых является орган местного самоуправления.

Органам местного самоуправления запрещается осуществлять займы в случае если обязательства по обслуживанию общего долга, включая предстоящие долговые обязательства, превышают 20 процентов годового дохода органов местного самоуправления без учета средств, привлеченных в результате займов.

Размер процентных ставок и порядок их выплаты по обязательствам устанавливаются договором.

Займы органов местного самоуправления фиксируются в реестре учета долговых обязательств органов местного самоуправления, который ведется в порядке, установленном Министерством финансов Кыргызской Республики.

Министерством финансов Кыргызской Республики производится специальная проверка органов местного самоуправления в следующих случаях:

) если органы местного самоуправления не погашают свои краткосрочные займы в конце того бюджетного года, в котором был осуществлен заем;

) если в любой момент в течение фискального года размер займов превышает сумму.

В соответствии с Законом Кыргызской Республики «О финансово-экономических основах местного самоуправления в Кыргызской Республике» в главе V. Внебюджетные и валютные фонды местных сообществ Кыргызской Республики в статье 14. Местные внебюджетные и валютные фонды сказано, что «Органы местного самоуправления имеют право создавать местные внебюджетные и валютные фонды.

Положение о местных внебюджетных и валютных фондах, включающие порядок формирования, использования и контроля за использованием средств фондов, утверждаются органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

Налоги и другие платежи, подлежащие зачислению в бюджет в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, не могут быть направлены во внебюджетные фонды органов местного самоуправления.

Средства внебюджетных фондов органов местного самоуправления расходуются в соответствии с целевыми социально-экономическими программами и проектами и не подлежат изъятию иными органами, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики.

Контроль за правильностью использования средств внебюджетных фондов органов местного самоуправления осуществляется соответствующим местным кенешем.

1.2 Местный бюджет как главная финансовая база муниципальных органов власти

Местное самоуправление - обязательный компонент демократического государственного строя. Оно осуществляется самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

Местный бюджет (бюджет муниципального образования) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Традиционно к местным бюджетом относились: районные, городские, сельские и поселковые бюджеты, районные бюджеты в городах. В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты - самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы. В настоящее время около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах.

Местный бюджет - это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением которого осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно. Бюджетная система КР, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Кыргызской Республики, регулируемая нормами права совокупность государственного бюджета, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Местные бюджеты, как и другие экономические категории, сознательно используются государственными органами власти для решения социально экономических задач. В качестве экономического инструмента они характеризуются:

во-первых, широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса;

во-вторых, высокой степенью действительности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории,

в третьих гибкостью, поскольку система бюджетных методов регулирования не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся система, преобразующаяся в соответствии с изменением целей и задач регионального развития.

Объективной основой использования местных бюджетов в качестве экономического метода регулирования является реальная возможность посредством централизации денежных средств оказывать влияние на процессы общественного воспроизводства, следить за течением экономических процессов в регионе, контролировать своевременность и объемы поступления финансовых ресурсов в распоряжение органов управления.

Местный бюджет можно рассматривать как самостоятельную экономическую категорию. Он имеет свои особенности:

местный бюджет является особой экономической формой перераспределительных отношений, связанной с обособлением части национального дохода в руках органов местного самоуправления и ее использованием с целью удовлетворения потребностей общества;

с помощью местного бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями народного хозяйства, территориями, сферами общественной деятельности;

пропорции местного бюджетного перераспределения стоимости определяются потребностями воспроизводства, задачами, стоящими перед обществом на каждом историческом этапе.

Сущность местного бюджета как экономической категории реализуется через распределительную и контрольную функции.

Распределительная функция заключается в том, что благодаря ей происходит концентрация денежных средств в руках органов местного самоуправления и их использование с целью удовлетворения социально-экономических потребностей на подведомственной им территории. Кроме того, с помощью этой функции можно определить на сколько своевременно и полно финансовые ресурсы поступают в расположение органов местного самоуправления и каким образом фактически складываются пропорции в распределении местного бюджетного фонда. Содержание функции определяется процессами перераспределения финансовых ресурсов между разными подразделениями общественного производства. Ни одно из других звеньев финансовой системы не осуществляет такого разнообразия перераспределения финансовых ресурсов (межотраслевое, межтерриториальное, многоуровневое перераспределение финансовых ресурсов, т.е. между различными уровнями бюджетной системы). Сфера деятельности этой функции определяется тем, что в отношение с местным бюджетом вступают все участники общественного производства, как юридические, так и физические лица (на подведомственной территории).

Контрольная функция заключается в том, что через формирование и использование фонда денежных средств органов местного самоуправления отображает экономические процессы, характеризующие экономику муниципального образования. Благодаря этой функции можно судить о том, как поступают в распоряжение органов местного самоуправления финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, а также соответствует ли размер централизуемых ресурсов потребностям муниципального образования. Основу этой функции составляет движение местных бюджетных ресурсов, которое находит отражение в соответствующих показателях местных бюджетных поступлений и расходных назначений. Функции местного бюджета также объективны, как и сама эта категория. Местный бюджет является важным инструментом воздействия на развитие экономики и социальной сферы. С его помощью государство может изменять структуру общественного производства, влиять на результаты хозяйствования, осуществлять социальные преобразования. Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых закреплено законодательно.

С развитием рыночных принципов хозяйствования расширяются и усложняются экономические функции местных органов власти, центр тяжести проводимых реформ смещается на нижние уровни бюджетной системы. Формирование большего числа местных бюджетов, наделение органов власти местного самоуправления широкой самостоятельностью потребует решения вопроса о внешнем контроле за ходом бюджетного процесса на этом уровне.

Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии районов страны характеризуется следующим.

Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете муниципального образования позволяет местным органам власти иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики, в которой записано: «Финансирование местного самоуправления обеспечивается из соответствующего местного, а также республиканского бюджета. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются с соблюдением принципов прозрачности, участия общественности, подотчетности органов местного самоуправления перед местным сообществом».

Далее в Конституции Кыргызской Республики сказано: «Местные кенеши в соответствии с законом:

1) утверждают местные бюджеты, контролируют их исполнение;

2) утверждают программы социально-экономического развития местного сообщества и социальной защиты населения;

3) вводят местные налоги и сборы, а также устанавливают льготы по ним;

4) решают иные вопросы местного значения».

Во-вторых, главная роль местных бюджетов заключается в создании финансовой базы.

Формирование бюджетов муниципальных образований, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность муниципалитетам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие муниципальных образований. Местные бюджеты позволяют органам муниципальной власти обеспечить планомерное развитие учреждений образования медицинского обслуживания, культуры жилищного фонда и дорожного хозяйства. С помощью местных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития муниципальных образований по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, возрождению культурных памятников, используя в необходимых случаях межбюджетные отношения.

Имея, в распоряжении финансовые средства, органы муниципальной власти могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы (школах, больницах и др.). Концентрируя часть финансовых ресурсов в местных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти, могут централизованно направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач развития региона и приоритетных отраслей.

Финансовые органы муниципалитетов могут через местные бюджеты оказывать воздействие на образование оптимальных пропорций в финансировании капитальных и текущих затрат, стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов, создание новых местных производств и промыслов.

Отмечая роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии регионов, нельзя не учитывать, что кризисной является в экономике страны инфляция, и настроенность финансовой системы не позволяет местным бюджетам проявлять в полной мере свою роль. К таким негативным факторам можно отнести бюджетный дефицит (превышение доходов над расходами).

Роль местных бюджетов в социальном и экономическом развитии регионов может еще больше возрасти при определенных условиях. Такими условиями могут быть наделение органов местного самоуправления дополнительными полномочиями по формированию доходов местных бюджетов и их использованию

Таким образом, можно сделать вывод что, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Кыргызской Республики. В качестве власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

1.3 Использование финансовых ресурсов муниципальных органов власти

В соответствии с законодательными актами республики формирование местных бюджетов базируются на следующих принципах:

. Принцип единства бюджетной системы

Единство бюджетного законодательства Кыргызской Республики, проведение органами государственного управления и местного самоуправления единой бюджетно-финансовой политики, единство основ организации и функционирования бюджетной системы Кыргызской Республики, и формы бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкции за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, ведения бухгалтерского учета и отчетности.

Структура доходов и расходов местных бюджетов должна соответствовать приказу Министра финансов Кыргызской Республики «Об утверждении новой редакции Бюджетной классификации Кыргызской Республики» от 30 марта 2012 года №62-п.

. Принцип самостоятельности местных бюджетов

Право и обязанность всех органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс в соответствии с законодательством Кыргызской Республики Право органов местного самоуправления вводить местные налоги, сборов и льгот по ним а также установления ставок по ним в случаях предусмотренных законодательством Кыргызской Республики.

Недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения местных бюджетов, и остатков бюджетных средств местных бюджетов в вышестоящие бюджеты, недопустимость возложения на нижестоящие бюджеты дополнительных расходов без соответствующей их компенсации.

. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы - это закрепление в соответствии законодательством Кыргызской Республики соответствующих видов доходов за бюджетами бюджетной системы Кыргызской Республики, а также определение расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления;

. Принцип сбалансированности местных бюджетов

Утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются на основе принципа сбалансированности местных бюджетов, где объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета.

В течение бюджетного года органы местного самоуправления должны обеспечивать баланс своего бюджета.

. Принцип эффективно сти использования бюджетных средств

При составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения наилучшего прямого результата с использованием утвержденного объема бюджетных средств или достижения прямого результата с использованием меньшего объема бюджетных средств.

. Принцип транспарентности (гласность, прозрачность и достоверность)

Обязательное опубликование нормативных правовых актов в области бюджетного законодательства Кыргызской Республики, утвержденных (уточненных, скорректированных) бюджетов и отчетов об их исполнении, показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории, что обеспечивает реалистичность расчетов прогнозных показателей доходов и расходов бюджета, за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну. А также обязательная открытость процедуры рассмотрения и принятия решений по проектам местных бюджетов и отчетов об их исполнении бюджетного процесса для общества и средств массовой информации.

Согласно статье 47 Закона Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» от 11 июня 1998 года №78 Министерство финансов до 30 мая доводит до городов республиканского, областного и районного значений, и через территориальные финансовые подразделения Министерства финансов Кыргызской Республики до финансово-экономических подразделений айылных аймаков, поселковых управ календарный план, предполагаемые нормативы отчислений от общегосударственных налогов и предполагаемые размеры категориальных и выравнивающих грантов, распределяемых в местные бюджеты.

Проекты местных бюджетов составляются исполнительными органами местного самоуправления через финансово-экономические подразделения в соответствии с графиком утвержденным Министерством финансов Кыргызской Республики.

Проект местных бюджетов составляется таким образом, чтобы показатели будущего года можно было сравнивать с фактическими (на данное число) и предполагаемыми доходами (динамика роста доходов) и расходами (темп роста расходов) текущего года, и фактическими доходами и расходами за предыдущий финансовый год. Все основные изменения в предполагаемом бюджете на следующий финансовый год должны быть выделены.

При составлении местных бюджетов учитывается следующая информация:

нормативы отчислений от общегосударственных налогов;

предполагаемые объёмы грантов;

нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг;

иная информация.

После согласования с соответствующим местным кенешем города республиканского, областного и районного значений проекты доходов и расходов местных бюджетов с необходимыми расчетами, обоснованиями и объяснительными записками представляют в Министерство финансов Кыргызской Республики в соответствии с календарным планом формирования бюджета Кыргызской Республики на соответствующие годы, а айылные аймаки, поселковые управы представляют в территориальные финансовые подразделения Министерства финансов Кыргызской Республики. Проекты местных бюджетов представляются в местные кенеши вместе со следующими разъяснительными и сопроводительными сведениями:

а) пояснительная записка, содержащая разъяснение того, каким образом проект бюджета соотносится с целями местного сообщества согласно утвержденному в предыдущем финансовом году Концепции бюджета и Плану социально-экономического развития соответствующих территорий с указанием основных изменений по доходам и расходам по сравнению с текущим финансовым годом и причин их изменений;

б) нормативы отчислений от общегосударственных налогов и других доходов;

в) сумма ожидаемых доходов в разрезе источников доходов, включая ожидаемые категориальные и выравнивающие гранты, неналоговые поступления (спецсредства), а также сумму потерь в доходной части в результате предоставления налоговых льгот;

г) объем расходов по разделам, параграфам и статьям функциональной и экономической классификаций, с чётким указанием целей, ресурсов, а также показателей для измерения результатов, эффективности и целесообразности.

Специальные средства включаются в бюджет и выделяются в доходной и расходной частях бюджета отдельной строкой, необходимо обеспечить полноту представляемых данных, а именно в бюджете должны быть отражены показатели по доходам и расходам по специальным средствам всех бюджетных учреждений, получающих доходы от оказания услуг или осуществления иной деятельности.

В доходной части сводной сметы специальных средств должен отражаться конкретный вид оказываемых услуг в соответствии с классификационной структурой операций по доходам (поступления от оказания услуг в сфере образования, поступления от культурно-зрелищных, развлекательных и спортивных видов деятельности, прочие неклассифицированные поступления).

Проекты доходной части местных бюджетов представляются в Министерство финансов Кыргызской Республики до 1 июля текущего года. Проекты расходной части местных бюджетов представляются в Министерство финансов Кыргызской Республики до 1 августа текущего года.

После представления Правительством Кыргызской Республики проекта республиканского бюджета в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики, Министерство финансов Кыргызской Республики доводит уточненные нормативы отчислений от общегосударственных налогов и размеры категориальных и выравнивающих грантов, распределяемых в местные бюджеты, до районов и финансово-экономических подразделений городов республиканского, областного и районного значений и через районные территориальные подразделения Министерства финансов до финансово-экономических подразделений айыльных аймаков.

Органы местного самоуправления уточняют первоначальные проекты местных бюджетов после получения уточненных нормативов отчислений от общегосударственных налогов и размеры категориальных и выравнивающих грантов, распределяемых в местные бюджеты, и представляют их в соответствующий местный кенеш для утверждения.

Необходимо отметить, что контрольные цифры по формированию доходной части, за исключением сумм грантов носят рекомендательный характер. Органы МСУ имеют право самостоятельно формировать прогноз по доходам местных бюджетов.

Бюджетная комиссия айыльных и городских кенешей предварительно заслушивает доклады руководителей управлений и отделов органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений, рассматривает предложения, касающиеся изменения доходов и расходов бюджета, составляет и представляет айыльным и городским кенешам заключение по проекту бюджета.

Айыльные и городские кенеши заслушивают доклады исполнительных органов местного самоуправления и бюджетных комиссий и рассматривают проекты местных бюджетов на очередной бюджетный год и два последующих прогнозируемых года.

Городские и айыльные кенеши утверждают:

а) соответственно городские, айыльные бюджеты в общей сумме доходов и общей сумме расходов с выделением бюджета текущих расходов и бюджета развития;

б) остатки бюджетных средств на конец года;

в) источники доходов и направления расходов городского, айыльного бюджетов;

г) размеры резервного фонда местного самоуправления;

д) размер оборотной кассовой наличности на конец года по городскому, айыльному бюджетам.

Утвержденные в установленном порядке бюджеты городов республиканского, областного и районного значения представляются в Министерство финансов, а айыльных аймаков и поселковых управ в территориальные финансовые органы для включения в сводные бюджеты согласно календарному плану. Министерство финансов Кыргызской Республики проверяет соответствие утвержденных размеров общегосударственных налогов (в суммарном выражении и по нормативу), размеров категориальных, выравнивающих грантов из республиканского бюджета показателям, установленным в бюджете, утвержденного Жогорку Кенешем Кыргызской Республики.

Изменения и уточнения по доходам местных бюджетов в течение года должны быть обоснованы и согласованы с Министерством финансов Кыргызской Республики.

Рассмотрение и утверждение бюджетов органов местного самоуправления производится гласно и публично на открытых сессиях местного кенеша. Постановления местных кенешей об исполнении бюджетов органов местного самоуправления и решения местных кенешей о бюджетах на соответствующие годы подлежат публикации в средствах массовой информации.

Кроме того, в соответствии с законодательством Кыргызской Республики органы местного самоуправления проводят бюджетные слушания по бюджету для жителей местного сообщества.

Исполнение местных бюджетов осуществляется исполнительными органами местного самоуправления через региональные отделения казначейства и органы налоговой службы в соответствии с росписями доходов и расходов, составленными на основании утвержденных бюджетов.

Согласно статье 15 Закона Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права Кыргызской Республики» производимые в процессе исполнения бюджета расходы бюджета не могут превышать их предельные размеры, предусмотренные в бюджетах, утвержденных местными кенешами.

Изменения показателей утвержденного бюджета как в целом по доходам и расходам, так и по разделам, главам, подглавам доходов и основным группам, группам, подгруппам расходов могут быть приняты местными кенешами только при наличии конкретных, обоснованных источников покрытия дополнительных расходов и выпадающих доходов.

Изменения в показатели местных бюджетов по основным разделам, главам и подглавам доходов, основным группам, группам и подгруппам расходов, по защищенным статьям расходов, могут быть внесены местными кенешами только при особых обстоятельствах на основании мотивированных и обоснованных предложений соответственно Правительства Кыргызской Республики и органов местного самоуправления.

Изменения и дополнения в утвержденные бюджеты вносятся в показатели бюджета текущего года без изменения параметров бюджета последующих прогнозируемых лет.

Согласно статье 16, в случае принятия Жогорку Кенешем Кыргызской Республики или Правительством Кыргызской Республики после утверждения бюджетов нормативных актов, в соответствии с которыми увеличиваются расходы или уменьшаются доходы местных бюджетов, соответствующие суммы компенсируются из республиканского бюджета.

Согласно статье 17, доходы, дополнительно полученные при исполнении местных бюджетов, распределяемые по нормативам отчислений, утвержденных Жогорку Кенешем,. а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах, остаются в распоряжении органов местного самоуправления, изъятию не подлежат и используются на финансирование расходов местных бюджетов по усмотрению местных кенешей.

Согласно статье 18, в случае если до конца текущего года проект бюджета не будет утвержден, органы местного самоуправления до его утверждения вправе производить расходы ежемесячно в пределах одной двенадцатой части годовой суммы расходов, предусмотренной в проекте бюджета, внесенном исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления - айыльных, поселковых, городских и районных кенешей.

Согласно статье 21, в республиканском бюджете Кыргызской Республики образуются резервный фонд Торага Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, резервный фонд Президента Кыргызской Республики и резервный фонд Правительства Кыргызской Республики для покрытия непредвиденных расходов по экономическим, социально-культурным и другим мероприятиям, которые не могли быть предусмотрены при утверждении республиканского бюджета Кыргызской Республики, в пределах до 1 процента к объему расходов бюджета по каждому резервному фонду (без учета указанных резервных фондов), а также резервных фондов глав государственных администраций.

В местных бюджетах образуются резервные фонды органов местного самоуправления в пределах до 1 процента к объему их расходов (без учета резервных фондов).

В целях аккумулирования дополнительных финансовых ресурсов и их рационального использования в неблагоприятные периоды для экономики страны и бюджетной системы, а также для финансового обеспечения социально значимых мероприятий формируется Резервный фонд Кыргызской Республики. Порядок формирования и использования Резервного фонда Кыргызской Республики определяется Президентом Кыргызской Республики.

Согласно статье 22, органы местного самоуправления самостоятельно отвечают по обязательствам, возникшим в связи с несбалансированностью соответствующего бюджета.

Органы местного самоуправления, ответственные за расходование бюджетных средств, несут установленную законодательством Кыргызской Республики персональную ответственность за нарушение финансовой дисциплины и невыполнение обязанностей, связанных с исполнением бюджета.

Министерство финансов Кыргызской Республики при исполнении местных бюджетов осуществляет контроль за правильностью распределения общегосударственных налогов, правильностью исчисления и целевым использованием трансфертов из республиканского бюджета.

В случаях нарушения размера и порядка зачисления общегосударственных налогов и других доходов, нецелевого использования трансфертов Министерство финансов Кыргызской Республики имеют право приостанавливать финансирование всех видов межбюджетных трансфертов.

муниципальный финансовый местный бюджетный

Глава 2. Анализ муниципальных финансов на примере мэрии г. Бишкека

2.1 Бюджетный процесс муниципальных органов управления

В Конституции Кыргызской Республики местное самоуправление определяется в качестве права населения самостоятельно решать вопросы местного значения в своих интересах. В этом отношении особую важность приобретает деятельность органов местного самоуправления в финансовой сфере, в частности, процесс формирования и исполнения бюджета. Четко отлаженный бюджетный процесс закладывает основу не только экономической и социальной стабильности местных сообществ и государства в целом, но и детерминирует высокую активность граждан в области гражданских инициатив.

В финансово-правовой литературе существует два подхода к понятию «бюджетный процесс». В узком значении под бюджетным процессом понимают процесс составления и принятия нормативно-правового акта, в котором расписаны доходная и расходная части денежных фондов государства. В широком значении бюджетный процесс предполагает регламентированную законодательством деятельность органов власти в сфере составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета, а также мониторинга соблюдения закона о бюджете. При этом данные определения применимы как на государственном уровне, так и на уровне органов местного самоуправления. В настоящей работе представляется целесообразным рассмотрение бюджетного процесса в ракурсе широкого подхода, используемого в Бюджетном кодексе КР. «Бюджетный процесс - процессы, проводимые на основании бюджетного законодательства, по составлению бюджета, рассмотрению, утверждению и контролю исполнения, а также процессы по составлению отчета об исполнении бюджета и осуществлению контроля за соблюдением бюджетного законодательства».

Государственная бюджетная система КР является двухуровневой и состоит из местного и республиканского бюджетов. Согласно Закону КР «О местном самоуправлении» государство гарантирует финансовую самостоятельность органов местного самоуправления через перевода в их ведение, прежде всего, вопросов формирования, утверждения и исполнения местного бюджета.

Местный бюджетный процесс направлен на организацию функционирования системы жизнеобеспечения городов, поселков и аильных объединенных сообществ, определение социально-экономического планирования, а также предоставление местному населению социальных и культурных услуг. Согласно Бюджетному кодексу КР, полномочия органов местного самоуправления по бюджету сводятся к:

-  составлению, обсуждению и установлению порядка утверждения проекта бюджета;

-       принятию и исполнению бюджета, а также обеспечению контроля его реализации;

-       составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета;

-       составлению и реализации сметы по доходам и расходам;

-       обеспечению соблюдения бюджетного законодательства.

В свою очередь, отправление данных полномочий осуществляется представительными и исполнительными органами местного самоуправления в рамках четырех этапов, на которые подразделяют бюджетный процесс:

) составление бюджета;

) рассмотрение и утверждение бюджета;

) исполнение бюджета;

) отчет об исполнении бюджета

Первый этап бюджетного процесса можно подразделить на два подэтапа. Первый подэтап включает утверждение депутатами местных кенешей показателей, которым должен соответствовать бюджет будущего года: предельный порог дефицита местного и истопники его финансирования, объемы трансфертов, общие суммы и суммы классификационных групп доходов и расходов, бюджетные программы, которые должны быть профинансированы за счет местного бюджета. В свою очередь, утверждаемые показатели базируются на предоставляемых вместе с проектом решения о бюджете органам местной исполнительной власти материалах: анализе исполнения бюджета текущего года, прогноза доходной и расходной части бюджета, анализе плана реализации стратегических направлений развития города, а также анализе соотношения местного бюджета с республиканским.

На втором подэтапе местные финансовые органы исполнительной власти составляют проект бюджета на основе утвержденных депутатами показателей, руководствуясь: параметрами бюджетной политики предшествующих и последующих бюджетных годов, показателями социально-экономического развития республики в целом и местного сообщества в частности, курсом монетарной политики Национального Банка Кыргызской Республики, средними показателями ежегодно поступающих доходов в местный бюджет, планом социально-экономического развития местного сообщества, а также объемами трансфертов, которые, согласно закону о республиканском бюджете, перераспределяются между двумя бюджетными уровнями.

На втором этапе бюджетного процесса подготовленный местными исполнительными органами проект решения местного кенеша о бюджетена следующий финансовый год представляется на обсуждение и утверждение депутатам.

Третий этап бюджетного процесса представляет собой реализацию утвержденного на сессии депутатов местных кенешей проекта бюджета исполнительными органами, местными финансовыми органами и налоговой инспекцией Кыргызской Республики, которые в пределах своих полномочий обязаны обеспечить поступление всех доходов и целевое использование бюджетных средств в соответствии с перечнем распределении бюджета. При этом следует отметить, что в течение финансового года депутаты местных кенешей, исходя из социально-экономической конъюнктуры и текущих результатов исполнения местного бюджета, обладают правом внесения изменений в утвержденный бюджетный план. Они могут инициировать решение об уменьшении или увеличении объемов расходов и доходов, порога дефицита.

При этом, согласно 17 Закона КР «О принципах бюджетного права», оставшиеся на конец финансового года суммы в результате перевыполнения доходной части бюджета или экономии расходов остаются на балансе местного бюджета и не подлежат изъятию. В свою очередь, недополученные доходы не подлежат компенсации из республиканского бюджета. Вместе с тем, согласно статье 145 Бюджетного кодекса КР, если объем недополученных доходов составит 10% от запланированного уровня, то местные органы исполнительной власти должны подготовить проект решения о сокращении расходов или их приостановлению для местного кенеша.

На четвертом этапе бюджетного процесса управляющими средствами местного бюджета и потребителями бюджетных средств составляются отчеты об исполнении местного бюджета в соответствии с бюджетной классификацией по утвержденной бюджетной структуре. В свою очередь, данные отчеты анализируются и обобщаются, а затем составляется общий годовой отчет по исполнению бюджета, оформленный в соответствии с утвержденными Министерством финансов параметрами, и в установленные сроки местные исполнительные органы представляют его на рассмотрение и утверждение депутатам местных кенешей.

Данный бюджетный процесс характеризуется закрытостью для гражданского общества ввиду сложного формата представления данных. В силу этого в 2014 г. мэрией города Бишкека и сотрудниками Института политики развития при финансовой поддержке Британского министерства по международному сотрудничеству был запущен проект «Повышение уровня прозрачности и подотчетности бюджетного процесса города Бишкека». Данный проект нацелен на:

-  разработку механизмов привлечения горожан к оценке эффективности расходования бюджетных средств;

-       нормативное оформление участия граждан в бюджетном процессе;

-       информирование граждан о бюджете города в доступной для них форме.

В результате реализации данного процесса должны быть закреплены механизмы обеспечения прозрачности городского бюджета и финансовой подотчетности муниципалитета.

К настоящему времени одним из основных результатов реализации данного проекта стал «Гражданский бюджет города Бишкека-2014», который представляет собой упрощенное представление информации о формировании бюджета столицы Кыргызской Республики, его доходах и расходах, позволяющий горожанам проследить направления и объемы использования городских доходов и дать оценку их эффективности. Следовательно, горожане получили возможность оказания влияния на процесс принятия решений по улучшению составления и исполнения бюджета, т.е. участия в муниципальном бюджетировании.

Отличительной чертой бюджета Бишкека являются большие объемы финансирования социальной сферы - здравоохранения и образования, которые составляют более 50% всего бюджета города. При этом, в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, данные статьи расходов должны финансироваться из республиканского бюджета. В результате, в городском бюджете становится невозможным предусмотреть обеспечение в полной мере исполнение данных статей расходов. В частности, доходы городского бюджета не позволяют полностью исполнять нормативы Программы государственных гарантий по предоставлению услуг в сфере здравоохранения. Наглядно это можно продемонстрировать в виде нижеследующей таблицы.

Таблица 1

Соотношение нормативов финансирования государственных гарантий из республиканского и городского бюджета*

*Таблица составлена на основе данных источника: Гражданский бюджет города Бишкека -2014

Ввиду этого в последние годы в столице страны возникли проблемы по формированию и исполнению бюджета, связанные с нарушением принципов планирования и взвешенного, сбалансированного подхода в прогнозировании на предстоящие годы, отсутствием четких приоритетов в условиях ограниченности бюджетных ресурсов, увеличением несвойственных местному бюджету расходов. Так, развитие инфраструктуры новостроек входит в сферу ответственности муниципалитета Бишкека и оценивается в размере 1,5 млрд. сомов.

Между тем, с 2010 г. удельный вес местного бюджета в общем объеме получаемых городом доходов снижался, что обусловлено в первую очередь, сокращением доли местных налогов в общем объеме собираемых по городу налогов. Так, в 2010 г. этот показатель составлял 25,4%, в 2011 г. - 24,5% и в 2012 г. - 20%. Негативную тенденцию можно наглядно отразить в виде нижеследующего графика.

Рисунок 1. Динамика удельного веса бюджета г. Бишкека к общему объему получаемых доходов (в %)

Как следствие не выполнялись прогнозы доходной части бюджета города, утвержденные Бишкекским городским кенешем депутатов по доходам. В частности, в 2010 г. утвержденный бюджет по доходам был не выполнен на 403,7 млн. сомов, в 2011 г. - на 453,4 млн. сомов, в 2012 г. - 727,0 млн. сомов. В результате, произошло недофинансирование расходов. Сумма недофинансирования расходов составила 204,4 млн. сомов за2010 г., 455,1 млн. сомов - за 2011 г., 1010,6 млн. сомов - за 2012 г.

Ситуация стала меняться в лучшую сторону после внедрения в Кыргызской Республике в 2012 г. двухуровневой системы бюджета. Ранее ее структурными единицами, наряду с городскими и сельскими муниципалитетами, выступали районные администрации, которые получали основную часть средств, выделяемых из республиканского бюджета. В частности, в 2003 г. из республиканского бюджета 253 млн. сомов в качестве выравнивающих грантов было направлено в местные бюджеты. При этом непосредственно в бюджеты городов и сел поступило всего 50 млн. сомов. Оставшаяся часть средств была переведена на баланс районных администраций. Такая бюджетная система обусловливала, с одной стороны, высокие коррупционные риски, с другой - неэффективность освоения средств республиканского бюджета, а также торпедирование развития института местного самоуправления на фоне снижения заинтересованности местного сообщества в увеличении доходов муниципалитетов. Так, на долю сорока районных администраций в 2011 г. приходилось 54,5 % средств местного бюджета и только 45,5% на 459 айыл окмоту и 25 городов.

Внедрение двухуровневой бюджетной системы позволило увеличить объем финансирования городских и сельских муниципалитетов за счет увеличения налоговых отчислений в местные бюджеты. Измененные нормативы налоговых отчислений в сравнении с предыдущими представлены в нижеследующей таблице:

Таблица 2

Нормативы налоговых отчислений в местные бюджеты

*Таблица составлена на основе данных источников: Закон КР «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2015 год и прогнозе на 2016-2017 годы»

Кроме того, в рамках двухуровневой системы бюджета пересматриваются объем функциональной нагрузки на местные бюджеты. Основная проблема заключается в том, что делегирование полномочий республиканского уровня на местный не сопровождается соответствующим финансированием. Так, в настоящее время около 40% местных бюджетов идет на финансирование образования, которое должно входить в статьи расходов республиканского бюджета. Однако объем категориальных грантов позволяет профинансировать только заработную плату учителей, остальные расходы покрываются за счет средств местных бюджетов.

В настоящее время уже предпринимаются меры по снятию бюджетной нагрузки на местные бюджеты, в частности города Бишкека. Осенью 2014 г. экс-вице-премьер-министр Э. Сариева заявила о наличии договоренности между Министерством здравоохранения КР и столичным муниципалитетом о переводе городских организаций здравоохранения в ведение Министерства в течение 2015 г. Кроме того, в дальнейшем предполагается перевод и образовательных учреждений на баланс республиканского бюджета.

Таким образом, бюджетная система Кыргызской Республики является двухуровневой, состоящей из республиканского и муниципальных бюджетов. В широком значении бюджетный процесс предполагает регламентированную законодательством деятельность органов власти в сфере составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета, а также мониторинга соблюдения закона о бюджете. В бюджетном процессе выделяют четыре этапа:

) составление бюджета;

) рассмотрение и утверждение бюджета;

) исполнение бюджета;

) отчет об исполнении бюджета

В свою очередь, местный бюджетный процесс направлен на организацию функционирования системы жизнеобеспечения городов, поселков и аильных объединенных сообществ, определение социально-экономического планирования, а также предоставление местному населению социальных и культурных услуг.

Однако данный бюджетный процесс характеризуется закрытостью для гражданского общества ввиду сложного формата представления данных.

В силу этого в 2014 г. столичным муниципалитетом и сотрудниками Института политики развития на базе предоставленного финансирования Британским министерством по международному сотрудничеств убыл запущен проект «Повышение уровня прозрачности и подотчетности бюджетного процесса города Бишкека», который нацелен на инкорпорирование горожан в процесс бюджетирования, через ознакомление со столичным бюджетом, представленном в доступной форме - «Гражданский бюджет города Бишкека - 2014».

В свою очередь, расширение и нормативное закрепление участия граждан в муниципальном бюджетировании, предусмотренное Проектом позволяет:

-  во-первых, повысить уровень доверия граждан городским властям;

-       во-вторых, повысить степень подотчетности городских властей населению;

-       в-третьих, определить приоритетные для горожан направления использования бюджетных средств;

-       в-четвертых, повысить уровень гражданской инициативы и активности.

Вместе с тем переход на двухуровневую бюджетную систему и принятие Закона «О статусе столицы Кыргызской Республики» способствовали увеличению объемов финансирования столичного муниципалитета за счет увеличения налоговых отчислений, а также передаче ряда его функций на республиканский уровень, что дает больше гарантий исполнения столичного бюджета и сохранения баланса его расходной и доходной частей.

.2 Анализ доходов местного бюджета

Согласно Бюджетному кодексу Кыргызской Республики доходы местных бюджетов составляются на основе закона о бюджете утвержденного депутатами местного кенеша, а также законов о налоговых и других платежах. Источниками доходов бюджета выступают налоговые и неналоговые платежи. Доходы местного бюджета поступают в центральное казначейство и на основании Бюджетного кодекса КР через единый казначейский счет доставляются соответствующим субъектам и расходуются.

Порядок исполнения местного бюджета по доходам включает в себя:

-  поступление доходов на единый казначейский счет;

-       распределение бюджетных доходов на основании решения депутатов местных кенешей о местном бюджете на следующий финансовый год;

-       возвращение владельцам переплаченных или неправильно поступивших средств в доход местного бюджета или перевод на оплату других платежей;

-       если у владельцев переплаченных или неправильно поступивших средств имеются долги по кредитам, или долги по бюджетным заимствованиям, которые должны быть в обязательном порядке выплачены в бюджет, то эти переплаченные или неправильно поступившие суммы направляются на погашение вышеуказанных долгов;

-       проведение бухгалтерского учета исполнения доходной части местного бюджета и составление соответствующего отчета;

-       анализ исполнения запланированных доходов.

Доходную часть местных бюджетов формируют налоговые и неналоговые платежи. Структура доходов может быть представлена в виде нижеследующей таблицы:

Таблица 3

Структура доходов местного бюджета

Основным источником доходов бюджета города Бишкека являются налоговые отчисления, что обусловлено, социальным характером неналоговых платежей, увеличение которых может привести к недовольству горожан. Ввиду этого исполнение доходной части бюджета столицы зависит, прежде всего, от объемов поступающих налогов. Учитывая тот факт, что в бюджет города Бишкека отчисляют налоги многие предприятия, которые фактически осуществляют свою деятельность вне территории города («КумторГолд Компани», филиалы компаний «Газпром нефть Азия» и др.), столица является самым доходным муниципальным образованием, которое обеспечивает более половины объема всех поступающих в государственную казну средств.

Рисунок 2. Доля отчислений г. Бишкека в республиканском бюджете

На 2014 г. Бишкекский городской кенеш утвердил доходную часть бюджета города Бишкека в размере 7 108 000 000 сомов. По итогам исполнения доходной части местного бюджета за январь-сентябрь месяцы 2014 г. фактическое поступление с учетом специальных средств и полученных трансфертов из республиканского бюджета составило 5 029 606,5 тыс. сомов при прогнозе в 5 141 164,7 тыс. сомов, т.е. прогноз был выполнен на 97,8%. При этом по налоговым доходам прогноз был исполнен на 99,3 % (план - 4 409 395,5 тыс. сомов; факт - 4 379 810,3 тыс. сомов). В частности, по подоходному налогу, уплачиваемому налоговым агентом, прогноз выполнен на 95,2% (прогноз - 1 293 677,0 тыс. сомов, факт - 1 231 012,4 тыс.сомов), по единому налогу для субъектов малого предпринимательства - на 112,1% (прогноз - 85 776,2 тыс. сомов, факт - 96 191,2 тыс. сомов), по налогу на основе обязательного патента - на 102,5% (прогноз - 123 345,8 тыс. сомов, факт -126 404,0 тыс. сомов), по налогу на основе добровольного патента - на 103,1% (прогноз - 752 997,5 тыс. сомов, факт - 776 199,7 тыс. сомов), по налогу на недвижимое имущество -на 106,6% (прогноз - 301 385,4 тыс. сомов, факт - 321 284,0 тыс. сомов), по налогу на транспортные средства -на 99,9%. (прогноз - 198 500,0 тыс. сомов, факт - 198217,0 тыс. сомов), по земельному налогу за пользование приусадебными и садово-огородными земельными участками - на 104,5% (прогноз - 33 800,0 тыс. сомов, факт - 35 331,2 тыс. сомов), по земельному налогу за пользование земель населенных пунктов и земель несельскохозяйственного назначения - на 115,6%. (прогноз - 89 830,0 тыс. сомов, факт - 98 914,1 тыс. сомов), по налогу с продаж - 97,4% (прогноз -1 517 425,61 тыс. сомов, факт - 478 477,6 тыс. сомов), по роялти - на 91,9% (прогноз - 12 668,0 тыс. сомов, факт - 10 292,1 тыс. сомов).

Вместе с тем поступивший в бюджет муниципалитета объем неналоговых платежей составил 634 697,5 тыс. сомов при прогнозе в 673 582,7 тыс. сомов, т.е. прогноз был выполнен на 94,2%. От продажи активов и обязательств города собрано 3 618,1 тыс. сомов при плане в сумме 46 705,9 тыс. сомов, или план исполнен всего на 7,7%. По специальным средствам план исполнен на 86,0% (план - 285 413,8 тыс. сомов, факт - 245 531,0 тыс. сомов).

Между тем, в целях выявления тенденции в сфере изменения доходной части бюджета города Бишкека представляется целесообразным провести анализ поступивших средств за три года: 2012, 2013 и за 9 месяцев 2014 гг.

По итогам исполнения доходной части столичного бюджета за 2013 г. фактическое поступление с учетом специальных средств и полученных трансфертов из республиканского бюджета составило 6 243 220,1 тыс. сомов при прогнозе 6 831 730,8 тыс. сомов, т.е. прогноз выполнен на 91,4%, а невыполнение составило 588 510,7 тыс. сомов. Вместе с тем по налоговым доходам прогноз был исполнен на 92,3% (план - 5 591 200,0 тыс. сомов; факт - 5 158 050,6 тыс. сомов). В частности, по подоходному налогу, уплачиваемому налоговым агентом, прогноз выполнен на 89,6% (прогноз - 1 640 200,0 тыс. сомов, факт - 1 469 366,8 тыс. сомов), по единому налогу для субъектов малого предпринимательства - на 79,3% (прогноз - 144 700,0тыс сомов, факт - 114 748,8 тыс. сомов), по налогу на основе обязательного патента - на 109,3% (прогноз - 102 600,0тыс сомов, факт -112 166,4 тыс. сомов), по налогу на основе добровольного патента - на 101,8% (прогноз - 874 000,0 тыс. сомов, факт - 890 022,3 тыс. сомов), по налогу на недвижимое имущество - на 99,7 %. (прогноз - 376 400,0 тыс. сомов, факт - 375 397,4 тыс. сомов), по налогу на транспортные средства - на 103,2% (прогноз - 198 500,0 тыс. сомов, факт - 204 822,2 тыс. сомов), по земельному налогу за пользование приусадебными и садово-огородными земельными участками - на 112,0 % (прогноз - 31 300,0 тыс. сомов, факт - 35 041,0 тыс. сомов), по земельному налогу за пользование земель населенных пунктов и земель несельскохозяйственного назначения - на 99,8%. (прогноз - 136 000,0 тыс. сомов, факт - 135 778,1 тыс. сомов), по налогу с продаж -86,9% (прогноз -2 070000,0 тыс. сомов, факт - 1 798 495,3тыс сомов), по роялти - на 89,0% (прогноз - 17 500,0 тыс. сомов, факт - 15 579,6 тыс. сомов).

По статье неналоговых доходов в бюджет города поступило806 022,9 тыс. сомов при прогнозе в 869 462,7тыс. сомов, т.е. темп роста к прогнозу составляет 92,7%. От продажи активов и обязательств города собрано 163 223,9 тыс. сомов при плане в сумме 180 000,0 тыс. сомов. Поступило на 16 776,1 тыс. сомов меньше или план исполнен на 90,7%. По специальным средствам план исполнен на 96,6%, или при плане в 338 112,7 тыс. сомов фактическое поступление составило 326 561,1 тыс. сомов.

За 2012 г. фактическое поступление с учетом специальных средств составило 5 786 822,4 тыс. сом при прогнозе 6 480 383,8 тыс. сом, т.е. прогноз выполнен на 89,3%. При этом по налоговым доходам прогноз был исполнен на 86,3% (план - 5 53 685,0тыс. сомов, факт - 4 362 788,1тыс сомов). В частности, по подоходному налогу, уплачиваемому налоговым агентом, прогноз выполнен на 89,8% (прогноз - 1 522 000,0 тыс. сомов, факт - 1 366 047,8 тыс. сомов), по единому налогу для субъектов малого предпринимательства - на 104,6% (прогноз - 115 700,0 тыс. сомов, факт - 121 007,9 тыс. сомов), по налогу на основе обязательного патента - на 101,3% (прогноз - 78 900,0 тыс. сомов, факт -79 923,5 тыс. сомов), по налогу на основе добровольного патента - на 90,4%(прогноз - 832 800,0 тыс. сомов, факт - 753 108,1 тыс. сомов), по налогу на недвижимое имущество - на 80,3% (прогноз - 342 800,0 тыс. сомов, факт - 275 229,9 тыс. сомов), по налогу на транспортные средства - на 113,7%(прогноз - 167 000,0 тыс. сомов, факт - 189 855,1 тыс. сомов), по земельному налогу за пользование приусадебными и садово-огородными земельными участками - на 100,6% (прогноз - 31 085,0 тыс. сомов, факт - 31 263,5 тыс. сомов), по земельному налогу за пользование земель населенных пунктов и земель несельскохозяйственного назначения - на 57,2%. (прогноз - 146 500,0 тыс. сомов, факт - 83 860,8 тыс. сомов), по налогу с продаж -81,3 % (прогноз -1 754 300,0 тыс. сомов, факт - 1 426 975,0 тыс. сомов), по роялти - на 41,4% (прогноз - 38 400,0 тыс. сомов, факт - 15 900,3 тыс. сомов).

Неналоговых платежей в 2012 г. было собрано в объеме в 726 630,7тыс. сом при прогнозе в 728 142,0 тыс. сом, т.е. или прогноз был не выполнен на 1 511,3 тыс. сом, что составляет 99,8 %.От продажи активов и обязательств города в бюджет столицы поступило 68 846,8 тыс. сом при плане в сумме 70 000тыссом, т.е. план был исполнен на 98,4%. По специальным средствам план выполнен на 91,5%. При плане в251 662,0 было собрано 230 258,5 тыс. сом.

В графическом виде структуру налоговых поступлений в бюджет города в сравнении за три года можно представить в виде нижеследующей диаграммы (3).

Из представленной диаграммы следует, что ключевыми видами налогов, составляющими основу налоговых поступлений в бюджет столицы, выступают подоходный налог, налог на основе добровольного патента и налог с продаж.

При этом представляется, что рост объемов собранных средств по подоходному налогу и налогу с продаж в 2013 г. может быть обусловлен введением двухуровневой бюджетной системы в 2012 г. В свою очередь, сокращение поступающих средств по этим видам налогов в 2014 г. детерминирован, прежде всего, тем, что имеющиеся данные охватывают только девять месяцев 2014 г.

В систематизированном виде данные по объемам поступивших в бюджет города средств можно представить в виде следующей таблице 4.

Рис. 3. Сравнительный анализ объемов налоговых поступлений в бюджет г. Бишкека за 2012, 2013, 9 месяцев 2014 гг. (тыс. сомов)

*Диаграмма составлена на основе данных источника: материалы официального сайта Министерства финансов КР

Таблица 4

Сравнительная таблица налоговых поступлений в бюджет г. Бишкека*

*Таблица составлена на основе данных источника: материалы официального сайта Министерства финансов КР

Анализ таблицы позволяет сделать ряд выводов:

−  во-первых, прогнозы возможных объемов поступлений средств в бюджет Бишкека на 2014 г. были снижены по сравнению с 2013 г.;

−       во-вторых, рост выполнения плановых показателей по ряду налоговых (роялти, налог с продаж, налог на недвижимое имущество, единый налог, подоходный налог, земельный налог за пользование земель населенных пунктов и земель несельскохозяйственного назначения) и неналоговых отчислений происходил за счет их снижения;

−       устойчивый рост отчислений в бюджет столицы обеспечивается тремя видами налогов: налог на основе обязательного патента, налог на основе добровольного патента и земельного налога за пользование приусадебными и садово-огородными участками.

Таким образом, доходная часть бюджета города Бишкека складывается из налоговых и неналоговых отчислений, поступление которых регулируется Бюджетным кодексом КР. В настоящее время столица является самым доходным муниципальным образованием, которое обеспечивает более половины объема всех поступающих в государственную казну средств. Однако, несмотря это, объем остающихся в местном бюджете средств постоянно сокращается. Внедрение двухуровневой системы бюджета в первый год дало высокие результаты, выразившиеся в росте поступлений от подоходного налога, налога с продаж и налога на основе добровольного патента в 2013 г. Кроме того, важным моментом стало принятие в 2013 г. Закона КР «О статусе столицы КР», в котором норма доходов, надлежащих к отчислению в бюджет столичного муниципалитета, установлена на уровне в 35%.

Однако в целом отмечается снижение объемов доходной части бюджета столицы как на прогнозном уровне, так и фактически. В этом аспекте решающими могут быть как внешние факторы - замедление темпов экономического рота в странах, которые являются основными торговыми и инвестиционными партнерами КР, так и внутренние - ожидания вступления республики в ТС, результирующие в постепенную трансформацию национально-хозяйственной системы страны, сопряженную с сокращением доходов хозяйствующих субъектов

Глава 3. Проблемы и пути решения финансов местного самоуправления на современном этапе

3.1 Проблемы органов местного самоуправления по местному бюджету

В 2011 году исполнилось 20 лет с того момента когда в апреле 1991 года был принят первый закон о местном самоуправлении. К 2011 году данный закон принимался 5 раз (1991, 1992, 2001, 2008, 2011 гг.), за это время были приняты также ряд других законодательных актов в сфере МСУ.

Начиная с первой конституции 1993г., местное самоуправление (МСУ) составляет одну из основ конституционного строя и направлено на обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. В соответствии с новой Конституцией, местное самоуправление - это право и реальная возможность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Согласно пункта 4 статьи 3 Конституции Кыргызской Республики функции и полномочия государственных органов и органов местного самоуправления разграничены.

За все годы реформирования местного самоуправления в Кыргызстане была только практика принудительного делегирования государственных полномочий органам МСУ. В соответствии со статьей 20 Закона КР «Об основных принципах бюджетного права» средства из бюджета местного самоуправления не должны направляться только на выполнение собственных функций и задач.

На практике до настоящего времени органы МСУ делегированные государственные полномочия выполняют зачастую за счет бюджета местного сообщества. Это вызвано тем, что отдельные министерства и ведомства через отраслевые законы смогли переложить решение собственных проблем за счет доходов местного самоуправления.

В результате подавляющее большинство муниципалитетов, особенно сельских, стали дотационными, иными словами, просящими. И в положение просящих они попали не только потому, что их собственный доходный потенциал незначителен, но и потому, что значительная часть средств местного бюджета направляется на выполнение государственных обязательств, которые должны финансироваться за счет республиканского бюджета. В этих условиях повышение эффективности и качества предоставления гражданам государственных и муниципальных услуг чрезвычайно затруднено.

Средства местного бюджета, предусмотренные на ремонт инфраструктур (дороги, мосты, водопроводные линии и т.д.) и оказание услуг местному сообществу направляются на выполнение делегированных функций негативно сказывается на качестве работы органов МСУ и порождает недовольство населения. Экономические и бытовые проблемы в многонациональных сообществах, зачастую перерастает в межэтнические конфликты.

В целом, вокруг делегирования органам МСУ государственных полномочий группируется большой круг нерешенных проблем - юридических, административных, финансовых, что не способствует развитию городов и сел и порождает недовольство жителей

Конституционный принцип порядка делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления не получил своего применения в силу отсутствия правоприменительной практики, порядка делегирования и отсутствия механизмов финансирования.

Проблема финансирования делегированных государственных полномочий обсуждается в течении многих лет, но концептуально и кардинально проблема не решается по причине того, что у государства нет последовательной политики по отношению к будущему местного самоуправления в стране^.

Местные бюджеты являются составной частью государственного (консолидированного) бюджета. В соответствии с законодательством Кыргызской Республики о бюджетном праве, местными бюджетами являются бюджеты местного сообщества аила, города, формирование, утверждение и исполнение которых осуществляются органами местного самоуправления.

Общее количество местных бюджетов составляет 484 единиц. Из них, 2 города республиканского значения, 12 городов областного значения, 17 городов районного значения и 453 айыльного аймака.

В целом обьем местных бюджетов постепенно увеличивался с 13,4 миллиардов сомов в 2009 году до 24,9 миллиардов сомов в 2013 году.

В 2014 году объемы местных бюджетов значительно сократился в связи с переводом финансирования образования на республиканский бюджет. Из указанных выше источников доля собственных доходов в 2009 году составила 52,2%, а в 2014 году данный показатель составляет 87,1%.

Общий объем проекта местных бюджетов республики на 2015 год составляет 16 660,3 млн. сомов или по сравнению с 2014 годом увеличился на 804,9 млн. сомов

Доходами местного бюджета, в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, являются денежные средства, сформированные от налоговых, неналоговых и иных источников. Доходы состоят из закрепленных (или местных) и регулируемых доходов, а также трансфертов финансируемых из республиканского бюджета.

Собственные доходы местных бюджетов за 2009-2014 годы выросли с 7 миллиардов сомов до 13,8 миллиарда сомов. В 2015 году собственные доходы составят 15, 1 млрд. сом.

Рисунок 4. Развитие местных бюджетов за 2009-2015 гг.

Кроме этого, местным бюджетам предоставляются трансферты из республиканского бюджета,

Категориальные гранты в проекте 2015 года и прогнозах 2016-2017 гг. не предусмотрены в связи с переводом организаций образования на республиканский бюджет.

Размеры выравнивающих грантов ежегодно определяются на основе математической формулы. Так, на 2015 год размеры выравнивающих грантов рассчитаны на уровне 2014 года в сумме 1 349,2 млн. сомов, что по сравнению с в 2013 году (696,1 млн. сомов) больше на 603,7 млн. сомов.

Министерством финансов Кыргызской республики планируется в социальном пакете республиканского бюджета на 2015 год предусмотреть в виде средств, передаваемых из республиканского бюджета в местные бюджеты в сумме 230,0 млн. сомов, на следующие расходы:

компенсация по электрической энергии для высокогорных труднодоступных зон республики - 118,0 млн. сомов;

теплоснабжение города Ош - 105,0 млн. сомов;

на коммунальные услуги и приобретение угля - 7,0 млн. сомов.

Переход на новые принципы межбюджетных отношений сопровождается усилением самостоятельности органов местного самоуправления при формировании и исполнении местных бюджетов и повышением их заинтересованности в увеличении доходного потенциала местных бюджетов через установление максимальных ставок и введением новых видов местных налогов и сборов, в рамках своих полномочий. Это дает органам местного самоуправления большую независимость при решении проблем местного значения.

Система межбюджетных отношений, действующая с 1998 года накопила много проблем и назрела реальная необходимость ее совершенствования. В этом направлении следует модернизировать принципы и формы регулирования взаимоотношений между республиканским и местными бюджетами.

В соответствии с Программой развития местного самоуправления Кыргызской Республики на 2013-2017 годы определены основные направления устойчивого и эффективного местного самоуправления (МСУ), создания условий для реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление и повышения ответственности органов МСУ перед гражданами.

В целях разрешения текущих проблем и задач в условиях финансовой децентрализации основными направлениями на среднесрочный период являются:

§ совершенствование системы межбюджетных отношений;

§  дальнейшее проведение оптимального административно-территориального разделения;

§  обеспечение прозрачности бюджета в системе единого казначейского счета;

§ совершенствование модели децентрализованной бюджетной системы, которая требует финансовой самостоятельности, органам местного самоуправления четкого закрепления расходных полномочий, функций, обязательства и соответствующего разделения и закрепления доходных источников за каждым уровнем бюджетной системы;

§ совершенствование правовых актов, регулирующих систему межбюджетных отношений;

§ продолжение практики внедрения подушевого финансирования системы образования по пилотным проектам;

§  внедрение единой автоматизированной системы отчетности для органов местного самоуправления;

§  совершенствование мер и подходов по расширению налоговой базы органов местного самоуправления.

§  сокращение дотационных органов МСУ путем равномерного распределения совокупного объема налоговых и неналоговых доходов между местными бюджетами до распределения финансовой помощи и путем укрупнения некоторых малообеспеченных органов МСУ;

§  дальнейшее совершенствование методики расчета межбюджетных трансфертов в условиях среднесрочного бюджетного планирования;

§  совершенствование среднесрочного прогнозирования местных бюджетов с учетом экономического плана развития территорий;

§  повышение уровня квалификации работников местных финансовых органов.

Таким образом, бюджетная политика на местах должна быть ориентирована на развитие и на уменьшение дотационных территорий. Необходимо сфокусировать усилия не только на перераспределении общегосударственных ресурсов, но и на поиск, наращивание и эффективное использование имеющихся внутренних резервов, которые будут направлены на местное развитие, ответственное отношение к средствам бюджета, сокращение необоснованных расходов. Следует выстроить рациональную трансфертную политику, продумать совершенные механизмы бюджетного, налогового и иного стимулирования развития территорий, учитывающие местные особенности.

3.2 Совершенствование формирования и исполнения местного бюджета в условиях проведения реформы местного самоуправления (на примере города Бишкек)

Бюджет Бишкека должен формироваться и исполняться в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики, законами «О финансово-экономических основах местного самоуправления», «Об основных принципах бюджетного права», принимаемым на ежегодной основе Законом «О республиканском бюджете» и другими нормативно-правовыми актами, регулирующими бюджетный процесс.

Согласно Закону «О республиканском бюджете на 2014 год и прогнозе на 2015-2016 гг.», в бюджет Бишкека поступают 2 вида налоговых платежей:

-   общегосударственные (подоходный, налог с продаж, налог за пользование недрами (роялти), налоги на основе добровольного патента и на основе обязательного патентирования, единый налог);

-        местные (земельный и налог на имущество).

         Есть еще платежи неналоговые, которые выплачиваются гражданами в рамках своих обязательств перед государством и всем сообществом.

Налоговые платежи - это основной источник доходов столицы - 87%, на неналоговые платежи приходится 12% и активы составляют 1%.

По сравнению с бюджетами других органов местного самоуправления Кыргызской Республики, где собирается 47% налогов, на бюджет столицы приходится 53%: в нем отражаются также налоги многих предприятий, работающий вне территории города (компания «Кумтор» и другие горнорудные компании, филиалы компаний «Газпром нефть Азия», «Бител», «Мегаком» и пр).

При этом имеется ряд особенностей, которые придают бюджету города Бишкека характеристики, отличные от бюджетов других органов местного самоуправления:

• особые условия расщепления общегосударственных налогов (см. таблицу 3.1);

• наличие широкой налоговой и доходной базы в связи с тем, что основные налогоплательщики сосредоточены и зарегистрированы в Бишкеке.

Таблица 5

Особенности бюджетов ОМСУ КР

Доходную базу бюджета Бишкека составляют также местные налоги - земельный налог и налог на имущество, а также неналоговые поступления и трансферты, поступающие из республиканского бюджета.

Возникает вопрос, достаточно ли этих доходов, чтобы обеспечить деятельность мэрии Бишкека и качественно оказывать услуги горожанам?

Руководители мэрии считают, что этих средств крайне недостаточно, что государство забирает у Бишкека львиную долю доходов. Однако анализ фактических поступлений по видам налогов (таблица 3.2) показывает, что бюджет Бишкека получает все финансовые средства, причитающиеся ему в соответствии с Законом «О республиканском бюджете». То есть, государство в лице налоговой службы и Казначейства выполняет свои обязательства на 100%. По таким же правилам живут все органы местного самоуправления Кыргызской Республики.

Таблица 6

Доли от всех собираемых на территории Бишкека налогов, поступающих в республиканский бюджет и бюджет Бишкека, %

Таким образом, можно опровергнуть заявление о том, что государство «обкрадывает» или несправедливо относится к бюджету Бишкека - это очередной миф. Так в чем же причина, что в последние годы бюджет Бишкека испытывает огромные трудности и к сегодняшнему дню сложилась критическая ситуация в отношении финансирования муниципальных, особенно коммунальных услуг? Ответ можно получить, если проанализировать эффективность расходов, т.е. как тратят деньги.

Структура расходной части бюджета г. Бишкека имеет три приоритета расходования средств бюджета: образование, здравоохранение, жилищные и коммунальные услуги.

Необходимо обратить внимание на два самых больших расходных обязательства: образование и здравоохранение, которые в сумме дают 3,11 млрд. сомов или 59% всего бюджета Бишкека. Вместе с тем, в соответствии с Конституцией КР и Законом «О местном самоуправлении», образование и здравоохранение являются ответственностью государственных органов и эти полномочия только могут передаваться органам местного самоуправления. На сегодняшний день нет нормативного правового акта, на основании которого эти полномочия передавались Бишкеку. Более того, Министерство финансов КР неоднократно ставило вопрос о передаче финансирования здравоохранения и образования республиканскому бюджету, но мэрия Бишкека с непонятным упорством отказывается от этих предложений. Еще нелогичней ситуацию делает то, что деньги Бишкека идут на оплату чиновников, которые имеют статус государственных служащих, что уже совсем непонятно и противоречит действующему законодательству. Вероятней всего упорство это обусловлено политическими мотивами, желанием контролировать огромную армию послушных бюджетников в лице врачей и учителей и их руководителей, влиять на кадровую политику, использовать этих людей как административный ресурс.

Столица г. Бишкек - основной донор других регионов, но с каждым годом доля остающихся в самой столице доходов сокращается. По данным мэрии, если в 2012-м году в республиканский бюджет для поддержки дотационных областей страны перечислялось 86,4% собираемых здесь налоговых поступлений, в 2013 г. -88,9% , то в нынешнем году уже 92,9%.

Картина доходов выглядит так: в 2012г. - 14,6%; в 2013г. - 11,1% и в 2014г. - 7%.

Бюджет столицы на 2014 г. составляет порядка 7,1 млрд. сомов. Основная доля бюджета - 3,8 млрд. сомов - уходит на здравоохранение и образование и в основном на защищенные статьи - зарплату, социальные отчисления, приобретение продуктов питания и материалов. 4,3 млрд. сомов идет на финансирование социальной сферы (или 61,2% от общего размера бюджета Бишкека). Объемы финансирования чисто городских программ просто несопоставимы. Например, на культуру и отдых выделяется 270 млн. сомов, а на социальную защиту - 283 млн. сомов. Как отметил мэр столицы Кубанычбек Кулматов на развитие города направлено всего 6% от общего городского бюджета, что составляет всего 420 млн. сомов.

Картина расходных обязательств в бюджете столицы выглядит следующим образом: 32% - расход на образование, 23% - на здравоохранение. Итого уже на саму столицу остается 45%. Из них - 22% - на ЖКХ, 8% - на муниципальные службы, по 4% - на соцзащиту и культуру и спорт, 2% - на общественную безопасность. Остается 5% в разделе «Прочие расходы».

Для решения данной проблемы, на наш взгляд, необходимо:

привести расходные обязательства по финансированию системы образования и здравоохранения в соответствие с действующим законодательством и передать их в республиканский бюджет;

- при обсуждении и принятии расходной части местного бюджета предоставлять депутатам городского кенеша детальное обоснование по прогнозам расходной части местного бюджета;

- разработать поэтапную программу перевода процесса формирования и исполнения бюджета Бишкека на программную основу.

Без учета трансфертов, направляемых в качестве грантов из республиканского бюджета, собственные доходы бюджета Бишкека занимают 54% всего объема доходов местных бюджетов, включая 459 айыльных аймаков и 25 городов, а также южную столицу - город Ош. При этом число жителей Бишкека составляет примерно 20-22% от числа жителей страны. Налицо явный дисбаланс в объеме доходов местных бюджетов в разрезе по муниципалитетам. Бишкек является самым обеспеченным собственными доходами муниципалитетом. Поэтому требование властей Бишкека о дополнительных преференциях в предоставлении финансовых ресурсов явно не обоснованы.

Анализ показывает, что основу бюджета г. Бишкека составляют 5-6 видов доходов, которые в целом дают примерно 82% всех поступлений.

В то же время вызывает удивление незначительная часть доходов городского бюджета за счет налога на земли населенных пунктов и налога на имущество 2 и 3 группы, которое используется в производственно-коммерческих целях. В сумме поступления от этих налогов дают 430 млн. сомов, что составляет всего 8% от доходов городского бюджета. Международная практика показывает: как правило, доходы от коммерческой недвижимости являются основой местных бюджетов.

Для решения проблем в доходной части бюджета г. Бишкек, необходимо следующее:

- провести анализ экономических и статистических показателей, влияющих на формирование доходов местных бюджетов, прежде всего, площадей земель несельскохозяйственного назначения и населенных пунктов в разрезе по видам производственно-коммерческой деятельности;

- провести независимый аудит процедур формирования доходов местного бюджета;

при принятии доходной части местного бюджета представлять депутатам детальное обоснование по прогнозированию и расчету налогов и неналоговых платежей.

Таким образом, ситуация с формированием бюджета Бишкека с каждым годом усложняется. Основная причина тенденции в том, что темпы роста расходных обязательств и выплат по ним значительно опережают темпы роста доходов. Это приводит к тому, что под удар поставлены социальные программы, в том числе по оказанию поддержки незащищенным слоям населения, а также выплаты заработной платы в первую очередь учителям. А вопрос, например, строительства муниципального жилья или транспортных развязок вообще безнадежно «висит».

В этих условиях необходимо ставить вопрос о кардинальном пересмотре бюджетной политики Бишкека. Необходимо четко разграничить расходные обязательства республиканского бюджета и расходные обязательства бюджета столицы. Основой для разграничения расходных обязательств должны стать Конституция КР, законы, регулирующие деятельность госорганов и органов МСУ и другие нормативные правовые акты. Желания политической элиты управления городом держать под контролем другие сферы, образование в частности, не могут быть принципами бюджетной политики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, очевидно, главная финансовая основа местных органов власти - местные бюджеты. Именно благодаря им общественные фонды потребления распределяются между группами населения. В основном из этих источников финансируется развитие отраслей местной промышленности и коммунального хозяйства. Территориальные бюджеты являются каналом для проведения общегосударственных экономических и социальных задач, через них распределяются государственные средства на развитие социальной инфраструктуры общества.

Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. При этом круг финансовых мероприятий постепенно расширяется. Сейчас финансируется не только народное образование, здравоохранение, коммунальное хозяйство, строительство и содержание дорог, но и высшие, средние специальные учебные заведения, мероприятия по правопорядку, внутренней безопасности, охране окружающей среды. Через местные бюджеты осуществляется важное практически для всех регионов выравнивание экономического и социального развития территорий.

Таким образом, местные органы власти должны обеспечить комплексное развитие своих местностей, производственной и непроизводственной сфер. Результатом проводимой государством политики стал переход функций регулирования этих процессов от центральных органов власти к местным. Очевидно, что роль местных финансов, в их числе и местных бюджетов, усиливается, а сфера их использования расширяется.

В заключении диссертационного исследования можно сделать следующие выводы:

1. Бюджетная система Кыргызской Республики - регламентируемая нормами права система отношений по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению республиканского и местных бюджетов, внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Кыргызской Республики.

Местный бюджет представляет собой бюджет местного сообщества аила, поселка, города и района, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

Финансово-экономические основы местного самоуправления в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О местном самоуправлении» от 29 мая 2008 года №99, базируются на следующих принципах:

разграничения функций государственной власти и органов местного самоуправления;

обеспечения необходимыми финансово-экономическими средствами для решения вопросов местного значения;

обеспечения необходимыми финансово-экономическими средствами для исполнения делегированных государственных полномочий;

независимости местных кенешей в управлении финансово-экономическими средствами местного самоуправления.

. Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

Сущность местного бюджета как экономической категории реализуется через распределительную и контрольную функции.

Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии районов страны характеризуется следующим.

Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете муниципального образования позволяет местным органам власти иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики.

Во-вторых, главная роль местных бюджетов заключается в создании финансовой базы.

Таким образом, можно сделать вывод что, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Кыргызской Республики. В качестве власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

. В соответствии с законодательными актами республики формирование местных бюджетов базируются на следующих принципах:

. Принцип единства бюджетной системы

. Принцип самостоятельности местных бюджетов.

. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы.

. Принцип сбалансированности местных бюджетов

. Принцип эффективно сти использования бюджетных средств

. Принцип транспарентности (гласность, прозрачность и достоверность)

Исполнение местных бюджетов осуществляется исполнительными органами местного самоуправления через региональные отделения казначейства и органы налоговой службы в соответствии с росписями доходов и расходов, составленными на основании утвержденных бюджетов.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Законодательная и нормативно-регламентирующая литература

1.   Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010 года.

2.      Проект Бюджетный кодекс КР.

.        Закон КР «О местном самоуправлении» от 29 мая 2008 года №99.

.        Закон Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» от 11 июня 1998 года №78.

.        Закон КР «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2015 год и прогнозе на 2016-2017 годы».

6.      Стратегия развития местного самоуправления Кыргызской Республики на 2013-2017 гг.

7.   Постановление Правительства КР «Об утверждении Инструкции по формуле расчета выравнивающих грантов» от 2 сентября 2005 года №403.

8.      Постановление Бишкекского горкенеша «Об утверждении Временного положения о порядке финансирования проектов, направленных на развитие г. Бишкек, за счет стимулирующих (долевых) грантов» от 9 июля 2004 года №235.

9.   Постановление Правительства КР «Об утверждении Положения о резервных фондах глав местных государственных администраций - губернаторов областей и акимов районов Кыргызской Республики» от 11 апреля 2012 года №238.

.     Формирование и исполнение местных бюджетов Кыргызской Республики: Методическое пособие утверждено приказом Министра финансов Кыргызской Республики №312-П от 03.12.2012 г.

.     Среднесрочный прогноз бюджета Кыргызской Республики на 2012-2014 годы. Бишкек, 2011.

Учебная и научная литература

1.   Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов - М.: Финансы: ЮНИТИ, 1999. - 687с.

2.      Брагина Н.В. Государственные финансы: Учебник для вузов эк.спец. / БФЭА. - Б., 2005. - 347 с.

.        Бюджетная система России: Учебник для вузов / Г.Б. Поляк,А.А. Астахов, Л.А. Вафина и др.; Под ред. Г.Б. Поляка. - М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2000. - 540 с.

4.   Бюджетное право: учебник / Под ред. Саттаровой Н.А. - М.: ИНФРА-М, 2008.

.     Внебюджетные специальные фонды: пенсионный фонд /Музурупканов А.Ш., Джумалиева Э.Б., Колходжаева Ч.А.; Министерство образования и культуры, Кыргызский аграрный университет им. К.И. Скрябина. - Бишкек: Б.и., 2003. - 88 с.

6.      Внебюджетные доходы бюджетных учреждений. Центр фискальной политики. М.: Academia, 2002. - 60 с.

.        Государственные финансы. Теория и практика центрально-европейских стран на переходном этапе развития: Учеб. пособие /Пер. Синельщиков Е. Под ред. Г. Райта, Ю. Немеца. Б.: Фонд«Сорос-Кыргызстан», 1999. - 439 с.

.        Повышение бюджетной прозрачности и подотчетности органов местного самоуправления. Методическое руководство для органов местно самоуправления - Б, 2010. - 138 с.

.        Реформирование финансового сектора Кыргызстана в условиях трансформации экономики / Под ред. Д.Ч. Бектеновой. - Б.: КРСУ, 1999. - 91 с.

10. Рубан В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления/ Государственная власть и местное самоуправление в России. - М.: Юнити, 2004.

.     Сарыбаев А. Государственные финансы в экономике Кыргызской Республики / КГНУ им. Ж. Баласагына. - Б.: ИД «Наука и образование», 2002. - 228 с.

12.    Тюлюндиева Н.М. Государственные финансы: Учеб. пособие. - Б., 2005. - 384 с.

.        Тюлюндиева Н.М. Концепция управления бюджетом государства. Монография. - Б., 2011.

.        Тюлюндиева Н.М. Финансовые основы местного самоуправления в Кыргызской Республике: Учебное пособие/ Академия управления при Президенте КР, фонд Ханнса Зайделя. - Б., 2004.- 104 с.

.        Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики. - М.: Дело, 2004. - 544 с.

Периодическая и электронная литература

1. Бюджет Бишкека - для города и горожан!

2.      Бюджет как индикатор реформы. Обзор проекта доходной части местных бюджетов в 2014 году

3. Гражданский бюджет города Бишкека -2014

.   Двухуровневая бюджетная система: догма или новое содержание

.   Законопроект «О статусе столицы» Кыргызстана предполагает увеличение бюджета Бишкека

7.      Кубанычбек Кулматов: Мне нужна прозрачность бюджета Бишкека

8. Моисеева С. Больницы Бишкека переведут из местного бюджета в республиканский

9. Столице Кыргызстана нужна новая бюджетная политика