основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, имеющих отношение к административно-территориального устройства и в том числе к казахстанскому. В работе широко использовался сравнительный метод, а также исторический, системный, ценностно-нормативные подходы. Теоретической основой исследования выступают общепринятые требования к форме государства, а также сложившиеся в юридической науке представления о государственно-правовому устройству.
Практическая значимость представленная работа состоит в том, что ее можно использовать студентами по дисциплинам Теория государства и права, Конституционное право Республики Казахстан.
В первой главе "Вопросы территориального единства и административно-территориального деления в унитарном государстве" дается правовая характеристика административно-территориальному устройству государства, определяются правовые основы регулирования данного вопроса, а также рассматривается система административно-территориального устройства Республики Казахстан.
Вторая глава "Проблемы правового регулирования взаимоотношения органонов унитарного государства" затрагивает актуальные проблемы взаимоотношения территориальных органов государства с центральными органами, а также взаимоотношения местных органов управления с территориальными органами зарубежных стран.
административное территориальное устройство правовой
1. Административно-территориального деления в унитарном государстве
1.1 Особенности административно-территориального устройства Республики Казахстан
Начальный период становления суверенного государства предполагает уяснение сущности его административно-территориальной организации с тем, чтобы определить наиболее приемлемые параметры эволюционного реформирования административно-территориального устройства государства, выявить количественное и качественное соотношение структурных составных административно-территориальной организации.
Вопросам теоретической разработки проблем административно-территориального устройства уделялось достаточно серьезное внимание еще в недавние советские времена. Теоретики государственного права, отмечая значение института административно-территориального устройства, в частности, указывали на следующие обстоятельства:
) административно-территориальное устройство имеет определенное значение для построения системы местных представительных органов и всего аппарата государственного управления;
) административно-территориальное устройство тесно связано с организацией на местах различных массовых общественных организаций;
) административно-территориальное устройство служит определенной базой для взаимосвязанного сочетания отраслевой и территориальной систем управления хозяйством;
) административно-территориальное устройство играет определенную роль для нормотворческой деятельности органов государственной власти, а также для применения законодательных актов;
) административно-территориальные единицы (наряду с национально-государственными образованьями), выступая в качестве субъектов определенных государственно-правовых отношений, располагают необходимыми правомочиями, связанными с реализацией этих правоотношений [1, с.4].
Необходимо заметить, что отдельные из указанных обстоятельств, характеризующих значение института административно-территориального устройства, не потеряли своей актуальности и на сегодняшний день. К примеру, тезис о значении административно-территориального устройства при построении системы местных органов власти является одним из основополагающих факторов всей организации системы административно-территориального устройства нашего государства. Что касается обусловленности функционирования на местах массовых общественных организаций с административно-территориальным устройством, то этот вопрос вообще приобретает еще большую актуальность, ибо формирование местного самоуправления, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения, напрямую связано с развитием самоорганизации граждан в пределах местных сообществ. С учетом большей или меньшей степени корректировки имеют основание для существования и три других приведенных выше обстоятельства. Поэтому применительно к суверенному Казахстану с его унитарным государственным устройством, организация административно-территориального деления должна быть адекватна современным задачам, а полномочия местных государственных органов соответствовать управляемым территориальным пределам.
Тесная связь административно-территориального деления страны с построением местных представительных и исполнительных органов в теоретическом аспекте обуславливает логический вопрос - система административно-территориального устройства должна быть идентична системе местных органов государственного управления или наоборот? Что чему должно соответствовать? Теоретические дискуссии по этому вопросу велись и в союзные времена [2, с. 20]. По всей вероятности, нельзя противопоставлять данные понятия, поскольку в контексте рассматриваемой проблемы институт административно-территориального устройства государства тесно взаимосвязан с системой органов местного государственного управления. Административно-территориальное деление, как уже отмечалось, служит организационно-правовой и социально-экономической основой для всей системы местных органов власти. Каждый из местных представительных и местных исполнительных органов создается административно-территориальной единице соответственного уровня.
Без определенного пространственного предела социально-экономической основы функционирование местных органов власти было бы если не беспредметным, то по крайней мере проблематичным. О тесной взаимосвязи административно-территориального устройства с организацией органов местного управления свидетельствует и тот факт, что в республике процесс оптимизации административно-территориального устройства проводится параллельно с реформированием системы органов государственного управления (более подробно этот вопрос будет освещен ниже).
В этой связи необходимо подчеркнуть, что развитие административно-территориального устройства нашего государства предполагает, прежде всего, совершенствование на основе конституционных норм специального законодательства в этой области. При этом развитие и совершенствование законодательства об административно-территориальном устройстве государства и законодательства о местном государственном управлении и местном самоуправлении должно идти если не в тандеме, то по крайней мере параллельно, ибо проводимая оптимизация административно-территориального деления государства без эффективной и адекватной системы управления территориями обречена.
Исследование вопросов территориального единства и административно-территориального устройства в унитарном государстве должно опираться, прежде всего, на конституционные основы административно-территориального устройства. Под конституционными основами административно-территориального устройства принято считать выраженные и закрепленные в конституциях важнейшие отношения, связанные с организацией территории, с характером административно-территориальных единиц как субъектов государственно-правовых отношений, а также с особенностями конституционных норм, которые регулируют права различных государственных органов по рассмотрению и разрешению различных административно-территориальных вопросов.
Территориальная организация страны - важный компонент государственного устройства любого государства. Поэтому в Конституциях почти всех стран мира содержатся нормы по вопросам территориального устройства государства, хотя объем и содержание указанных конституционных норм очень разнятся.
Авторы монографии "Сравнительное конституционное право" отмечают, что действительно содержание конституционно-правового института территориально-политической организации государства неодинаково и подвержено широкой трактовке. Конституционно-правовой институт политико-территориальной организации государства включает:
) нормы, правовую и политическую практику, определяющую территорию и границы государства;
) нормы, правовую и политическую практику, устанавливающую способ политико-территориальной организации государства (унитаризм, федерализм, автономию, виды административно-территориальных единиц);
) нормы, правовую и политическую практику, связанную с разграничением компетенций между государством и его составными частями (между федерацией и штатами, между унитарным государством и автономными образованиями, между унитарным государством и административно-территориальными единицами). В свете данного определения конституционно-правовой институт политико-территориальной организации нашего государства выглядит следующим образом [3, с.186].
. В Конституции РК (ст.2) имеется специальная конституционная норма, закрепляющая суверенитет республики, который распространяется на всю территорию. Государство обеспечивает целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость своей территории. Относительно границы специальная конституционная норма отсутствует, но вопросы государственной границы регулируются отдельным законодательным актом [4]. Кроме того, в заключительных и переходных положениях Конституции Республики Казахстан в части 2 ст.91 подчеркивается, что установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены, что означает конституционную исключительность и незыблемость обозначенных положений. Они не могут быть предметом и республиканского референдума.
Таким образом, из вышеизложенного можно заключить, что в Конституции нашей республики присутствуют прямые нормы, определяющие территорию и границы государства как одну из составных частей конституционно-правового института политико-территориальной организации государства.
. Что касается второго компонента конституционного правового института политико-территориальной организации государства - норм, устанавливающих способ политико-территориальной организации государства (унитаризм, федерализм, автономию, виды административно-территориальной единицы), то они также присутствуют в Основном Законе нашей республики. Так, в ст.2 указывается, что Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления. К ней тесно примыкает приведенная выше конституционная норма о незыблемости унитарности нашего государства. Все другие компоненты, несмотря на их важность, все же в определенной степени являются производными от унитарного устройства государства. Они в какой-то мере дополняют содержание унитаризма, раскрывают его.
Что касается составных частей территории государства, наша Конституция избегает перечисления видов административно-территориальных единиц, ограничиваясь указанием, что административно-территориальное устройство республики, местонахождение и статус ее столицы определяются законом. Обычно в мировой практике перечисление в Конституции составных частей территории, названия субъектов применяются в федеративных государствах. Хотя бывают исключения. Так в Конституции Молдовы отмечается, что территория подразделяется на районы, города и села, а некоторые города могут быть признаны муниципиями.
. Относительно такого компонента конституционно-правового института политико-территориальной организации государства (применительно к нашей республике), как разграничение компетенции между унитарным государством и административно-территориальными единицами, можно констатировать, что попытка разграничения предметов ведения и полномочий центра и мест решается как на конституционном, так и на законодательном уровнях.
Так, в Конституции нашей республики определено правовое положение всех высших органов государственной власти. За состояние дел на соответствующей территории ответственны местные представительные и исполнительные органы.
В 8 разделе Конституции определены предметы ведения органов местного государственного управления. Можно констатировать, что на конституционном уровне проводится разграничение компетенций не только между центральными органами власти и местными органами государственного управления, но и между последними. Конечно, вопрос о соотношении компетенций между этими органами является предметом отдельного разговора, причем далеко не беспроблемным. Здесь же нам предоставлялось немаловажным подчеркнуть сам факт присутствия попытки на конституционном уровне разграничения компетенций между государством и его административно-территориальными единицами.
Прежде чем перейти к характеристике административно-территориальных единиц, следует признать, что в юридической литературе нет единообразного понимания и определенной ясности в отношении применяемых терминов "административно-территориальное устройство" и "административно-территориальные единицы". В одних случаях их употребляют как тождественные понятия. В других случаях термин "административно-территориальное устройство" подвергается более расширительному толкованию, поскольку в данное понятие включается не только совокупность территориальных единиц, но и система государственных и общественных организаций. В отдельных случаях оба этих термина заменяются новым понятием - политико-территориальная организация государства.
Наше отношение к данному вопросу было определено в начале раздела, и мы склонны считать, что термин административно-территориальное устройство - это более широкое понятие, которое включает в себя не только административно-территориальное деление, но и систему местных органов государственного управления и местного самоуправления, а также совокупность правовых актов, регламентирующих деятельность органов управления в соответствующих территориях. Как отмечалось, наряду с понятиями административно-территориальное устройство, территориальная организация государства в юридической литературе употребляется термин "политико-территориальная организация государства". Термин "политико-территориальное устройство" или "политико-территориальная организация государства" появился в начале 70-х годов, сторонники этого термина считали, что термин "административно-территориальное устройство" устарел, что он не отвечает содержанию системы территориального деления государства и что в него плохо вписываются такие новые понятия, как местное территориальное сообщество, местные территориальные общности и т.д.
Думается, что на данном этапе развития нашего государства все эти понятия имеют равное основание для употребления. Несмотря на наличие противников применения термина "политико-территориальное устройство", последний активно вводится в научный юридический оборот.
Что касается принципов, положенных в основу административно-территориального устройства унитарного государства, то они несколько отличаются от принципов федеративного государства. Так, к числу основных принципов административно-территориального устройства относятся такие, как учет экономических, географических, демографических, исторических условий; оптимальная приближенность местных органов государственного управления к населению; пропорциональное разнице экономической сферы и социально-бытовой инфраструктуры. Выделяемый в советские времена такой принцип, как укрепление руководящей роли рабочего класса, автоматически отпал как пережиток тоталитарной системы. Несмотря на полиэтнический состав населения нашего унитарного государства, учет национального состава населения не может рассматриваться как принцип административно-территориального устройства. Данный принцип имеет право на существование и реализацию в федеративных государствах [7, с.4].
Территориальная структура унитарного государства характеризуется, как правило, тем, что в его составе отсутствуют другие государственные образования. В концепции формирования государственной идентичности Республики Казахстан подчеркнута данная характеристика Республики Казахстан как унитарного государства. "Главным в характеристике унитарного государства является то, что оно не имеет внутри себя иных национально-государственных и автономных образований". Унитарное государство Казахстан состоит из административно-территориальных единиц.
Административно-территориальное деление государства обычно бывает многозвенным. Все зависит от размеров территории соответствующего государства, от сложившихся в соответствующем государстве традиций и практики такого деления и, конечно, от концепции регионального управления территорией.
В период существования Советского Союза одним из основных направлений деятельности местных Советов считалась деятельность по обеспечению комплексного экономического и социального развития на своей территории. Словосочетание "комплексное экономическое и социальное развитие территории" в настоящее время необоснованно выпало как из научного оборота, так и из текстов нормативных правовых актов, хотя ни крамольного, ни тем более антидемократического оттенка в термине "комплексное экономическое и социальное развитие" не имеется. Более того, на наш взгляд, по существу нереализованная на деле задача обеспечения комплексного экономического и социального развития территории в настоящее время приобретает новое звучание.
Если проанализировать содержание норм, определяющих цели создания специальных экономических зон, то можно сказать, что они по существу были направлены на обеспечение комплексного развития соответствующей территории. Так, Жайрем-Атасуйская, Кзылординская, Акмолинская и Лисаковская специальные зоны были созданы в целях интенсивного развития производительных сил соответствующих регионов, рационального комплексного освоения природных ресурсов, внедрения современных достижений науки и техники путем активизации предпринимательской деятельности и привлечения отечественного и иностранного капитала, формирования современной производственной и социальной инфраструктуры, решения задач социально-экономического развития данных регионов. Как известно, все перечисленные положения являются основными показателями комплексного развития соответствующей территории.
1.2 Пути оптимизации системы административно-территориального устройства Республики Казахстан
В соответствии с Законом Республики Казахстан об административно-территориальном устройстве, в систему административно-территориального устройства республики входят следующие административно-территориальные единицы (ст.1 Закона): аул (село), поселок, аульный (сельский) округ, район в городе, город, район, область.
В Республике Казахстан сложилась трехзвенная система административно-территориального деления, призванная обеспечивать необходимое организационное единство и упорядоченность внутренней структуры унитарного государства.
Административно-территориальное устройство унитарного государства Казахстан представляет собой единую целостную систему. Системный подход в исследовании этого вопроса, как считают ученые, состоит в оценке его как сложного, целостного образования с внутренним единством и согласованностью элементов и структурных подразделений этой системы [8, с.54]. Примером может послужить следующее высказывание: "В качестве элементов системы административно-территориального устройства выступают административно-территориальные единицы.
Между элементами (административно-территориальными единицами) в процессе развития и функционирования системы складывается совокупность устойчивых отношений, которые образуют структуру системы" [9, с.172].
Верхнее звено системы административно-территориального устройства Республики Казахстан образуют области и приравненные к ним города республиканского значения - г. Алматы и столица республики - г. Астана. Данное звено системы административно-территориального устройства республики характеризуется как наиболее крупная по размерам составная часть республики. Обычно области состоят из нескольких районов, а также городов областного значения.
В настоящее время в республике переходный период к рыночным отношениям сопровождается далеко неоднозначным процессом по упразднению отдельных областей. На сегодняшний день количество областей сокращено почти на четверть. Так, Указом Президента Республики Казахстан от 22 апреля 1997 г. вначале были упразднены Талдыкорганская и Тургайская области. Через небольшой промежуток времени (менее чем за 10 дней) упразднены еще три области - Жезказганская, Кокшетауская и Семипалатинская области. В первом случае территория упраздненной Талдыкорганской области была включена в Алматинскую область, а территория Тургайской области - в Акмолинскую и Кустанайскую области.
Что касается других упраздненных областей, то они претерпели следующие преобразования: Жезказганская вошла в состав Карагандинской области, территория Кокшетауской области была включена в состав Северо-Казахстанской, а территория Семипалатинской области была полностью включена в состав Восточно-Казахстанской области.
Такая радикальная мера по упразднению указанных областей объяснялась необходимостью совершенствования административно-территориального устройства республики в целях оптимизации процесса административно-территориального деления. Для обоснования процесса упразднения Талдыкорганской и Тургайской областей приводились следующие аргументы: упраздняемые области, хотя и были самостоятельными административно-территориальными единицами, но существенного вклада в социально-экономическое развитие республики не вносили, являлись дотационными, а в последнее время наблюдался спад производства и очень высокий уровень безработицы.
Основным аргументом для упразднения следующих трех областей послужила необходимость создания сильных экономических зон в Восточном, Северном и Центральном регионах Казахстана и укрепления интеграционных процессов в границах укрупненных новых областных образований.
Наше отношение к процессу оптимизации административно-территориального устройства путем упразднения некоторых областей неоднозначно. С одной стороны, естественно, что реформа административно-территориального деления назрела. Действительно, некоторые области не выполняли функций основных административно-территориальных образований республики не только потому, что в них с переходом на рыночные преобразования произошел резкий спад производства, но и в силу их изначально слабого экономического потенциала.
Сохранять в условиях рыночных отношений территориальные образования, не имеющих перспектив для самостоятельного выживания и самообеспечения, нецелесообразно.
К примеру, Талдыкорганская область существовала чисто инерционно с советских времен, когда дань отдавалась экстенсивному развитию.
Несмотря на отсутствие экономической отдачи, в этой области функционировал весь комплекс, весь арсенал управленческих структур, целесообразность которых уже не вписывалась в сегодняшние реалии. То же самое можно сказать и о Тургайской области.
Что касается Жезказганской, Кокшетауской и Семипалатинской областей, то здесь несколько иная картина.
Экономический потенциал этих областей отличался от первых двух в более лучшую сторону, кроме того, открывалась возможность более тесной увязки добывающих отраслей промышленности с их переработкой, социальная инфраструктура в этих регионах также выглядела относительно (по нашим, постсоветским меркам) более жизнеспособной.
В настоящее время создание трех областей на базе прежних шести, в свою очередь, вызывает массу проблем, в особенности в начальной стадии. Так, к примеру, территория Карагандинской области и до включения в ее состав Жезказганской области была достаточно большой, даже в масштабах нашего государства. Поэтому, естественно, возникает вопрос об эффективной управляемости нынешней Карагандинской областью. То же самое относится и к Северо-Казахстанской области, где наряду с огромными масштабами территории встает и вопрос о диверсификационной политики в этой области, поскольку налицо проблема необходимости обеспечения единообразного развития инородных отраслей агропромышленного комплекса с чисто промышленным производством.
Кроме того, упразднение областей обострило и такую проблему, как сохранение (хотя бы в существовавшем в период их функционирования как областных центров) социальной инфраструктуры бывших областных центров. Не секрет, что реалии в нашей республике таковы, что относительно развитую социальную инфраструктуру имели столица и только областные центры, что было связано, в первую очередь, с их бюджетными возможностями. Переход же всех бывших областных центров в разряд районных моментально сказался на их социальной инфраструктуре. И сейчас вопрос идет не о дальнейшем развитии, а об их элементарном поддержании хотя бы на бывшем уровне.
При упразднении отдельных областей и определении областных центров, на наш взгляд, мало учитывались интересы местного населения. Во главу угла была поставлена, прежде всего, экономическая целесообразность оптимизации административно-территориального устройства в указанных регионах. Отрицать необходимость оптимизации административно-территориального устройства нашей республики было бы, по меньшей мере, неверно. Это действительно назревший вопрос, имеющий государственное значение. И он требует научно обоснованного подхода, четких экономических расчетов. Всякая спонтанность в решении этих вопросов недопустима. Не должны были оставаться в стороне и граждане соответствующих регионов, поскольку эти преобразования напрямую касались их социального положения. Поэтому при укрупнении путем включения территории одной области в другую, возможно, не мешало обратиться к институту опроса местного населения при определении центра объединенной области, а также наряду с чисто экономическими расчетами брать во внимание и историческое значение центров упраздненных областей.
Между административно-территориальным устройством и положением личности в обществе существует тесная связь: "Для граждан далеко не безразлично, как решаются вопросы административно-территориального устройства. Вот почему учет мнения населения - обязательное предварительное условие для правильного решения соответствующих вопросов". Пока данный вопрос законодательно не урегулирован, и, следовательно правовые нормы законодательства об административно-территориальном устройстве, предусматривающие учет мнения местных исполнительных и представительных органов при упразднении, образовании областей и районов, переносе или установлении их административных центров, имеют лишь опосредованный характер и не выражают всего спектра общественного мнения населения соответствующей территории [10].
С потерей статуса областных центров эти города в недалеком будущем могут пополнить ряды малых городов. В последних же существует такой пласт трудноразрешимых проблем, которые из местных давно переросли в общегосударственные.
Кстати, первоначально в Указе Президента Республики Казахстан не было указания, которое лишало бы тот или иной город его прежнего статуса областного центра.
У нас же получилось, что в определении центра областей автоматически сработало название области, в которую включалась упраздненная. Причем произошло это во всех пяти случаях. Уникальная история возникновения и развития таких городов, как Семипалатинск, Кокшетау, не то, что не бралась во внимание, она даже не обсуждалась. Кстати, если судить о них по степени формирования рыночных отношений, по размерам инвестирования в экономику отечественных инвесторов, также нельзя не признать, что отечественный капитал в той или иной мере заработал именно в бывшей Семипалатинской области.
Расчет на то, что вновь образованные (на базе упраздненных) области достигнут высокого уровня развития и могут называться самодостаточными, пока выглядит иллюзорным.
Самодостаточными наши области не были и тогда, ни тем более сейчас (в настоящее время с некоторой натяжкой к бездотационным относятся лишь 2-3 области из Западного региона республики, где находятся месторождения нефти).
Предпринимаемые меры по оптимизации областей путем упразднения отдельных из них вряд ли обеспечат скорую их самодостаточность. Да и сам по себе термин "самодостаточность" несет в себе элемент автаркии. На наш взгляд, автаркическое развитие какой-либо из областей республики входит в прямое противоречие с унитарным устройством нашего государства, поскольку замкнутое самодостаточное развитие одного из регионов, при наличии сложного полиэтнического состава населения, может послужить основанием для формирования сепаратистских настроений в этих регионах. Эти опасения больше относятся к северным регионам, где численность коренного населения невелика. Большую привлекательность имеет формирование географических районов с тесными координационными связями между входящими в их состав административно-территориальными единицами, в которых бы не только создавались условия, обеспечивающие полный экономический цикл отдельных производств, но и получала дополнительное одновременное развитие социально-культурная инфраструктура соответствующего региона. Только тогда можно будет достичь в определенной степени самообеспеченности регионов. Вообще в территориальном развитии больше применима категория "самообеспечение", нежели "самодостаточность". В полном объеме самодостаточными не бывают даже отдельные государства. Что же касается территориальных образований - административно-территориальных единиц, то здесь речь может идти скорее о самообеспечении (в смысле стремления к бездотационному существованию).
Законодательство об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан относит области к категории регионов. В ст.2 Закона дается обоснование подразделения административно-территориальных единиц на категории и определение региона. В частности, указывается, что для осуществления государственного управления на началах оптимального сочетания республиканских и местных интересов территория республики Казахстан подразделяется на две основные категории - регионы и населенные пункты. Регион - это часть территории республики, включающая несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в интересах республики. По законодательству регионами являются область, район, аульный (сельский) округ как основные звенья республиканского административно-территориального устройства.
Следует отметить, что регион - это очень сложное, комплексное понятие, включающее целый ряд аспектов. В правовой и экономической литературе термин "регион" употребляется достаточно часто и имеет очень широкое толкование и применение.
На практике превалирует употребление термина "регион" в географическом аспекте, в экономгеографическом плане.
Нам представляется, что к понятию "регион" следует подходить осторожно. По закону об административно-территориальном устройстве в данное понятие вкладывался конкретный смысл и конкретное содержание, где ключевым моментом является образование региона и управление им в интересах республики. Интересы государства превалируют над местными, стоят на первом плане. Следует заметить, что в этом отношении нынешние укрупненные области отвечают этим требованиям, поскольку оптимизация областей проводится прежде всего в интересах государства.
По нашему мнению, внесение термина "регион" в законодательство об административно-территориальном устройстве нашего государства по большей части носит искусственный характер. В том правовом определении, что закладывалось законодательством, термин "регион" употребляется не часто. На практике, как уже отмечалось, превалирует его применение чисто как экономгеографическое определение части территории государства. И поскольку административно-территориальная реформа государства находится еще в начальной стадии, в предлагаемых мерах по дальнейшей оптимизации территории данное понятие вообще выпало из оборота. Так, предлагается административно-территориальное устройство по следующей схеме: улус; аймак; аудан.
В принципе, конечно, данное предложение имеет в какой-то мере основание быть реализованным. Но поскольку в улусы будут объединены несколько областей, то это больше будет напоминать существовавшие в советские годы экономические зоны. И главный вопрос, который закономерно возникает, - как и кем будет осуществляться управление предложенными структурами? Что существующая система местных органов государственного управления не вписывается в параметры предлагаемых территориальных образований - это аксиома. На наш вряд ли существует настоятельная необходимость формирования надобластных образований.
Вместе с тем следует сказать, что достичь совпадения между экономическим районированием и административно-территоиальным делением очень сложно. "Изменения в экономическом развитии территорий порождают проблемы управляемости со стороны существующей системы местных органов власти и управления, построенных по территориальному принципу. Управленческие органы не подвергаются воздействию динамизма экономического районирования, а как бы "приспосабливаются" к изменениям экономического характера на подведомственной территории" [11, с.18]. Справедливость данного высказывания не потеряла значения и сегодня, ибо несовпадение границ отдельных областей с формирующимися хозяйственными комплексами может вызвать массу проблем. В этой связи абсолютно верным был подход к формированию специальных экономических зон в республике, когда границы последних совпадали с соответствующим административно-территориальным делением, что обеспечивало не только отсутствие расхождения между ними, но и надлежащее управление на данных территориях [12, с.77].
Поэтому области необходимо просто переименовать в улусы. Как мы уже отмечали, некоторые области в результате укрупнения за счет упраздненных и без того представляют собой достаточно сложные формирования в плане управления. Возможно, более резонным было бы предложение о таком экономическом районировании территории республики, как разделение ее на пять экономических регионов - зон, аймаков (здесь название не суть важно), каждый из которых объединял бы несколько областей по их географическому расположению. К примеру, Западный регион объединял бы Мангистаускую, Атыраускую, Западно-Казахстанскую и Актюбинскую области.
Для координации деятельности органов государственного управления в соответствующих регионах можно было бы предусмотреть особый консультативно-совещательный орган, главной задачей которого стала бы разработка диверсификационной политики и обеспечение межотраслевых и территориальных связей между этими административно-территориальными единицами.
Образовывать административно-территориальные единицы выше областного звена нет острой необходимости. Существующая система административно-территориального устройства - это апробированная система. Она выступает организационно-правовой и социально-экономической основой для всей системы местных органов государственного управления. Эксперименты по предполагаемому выше варианту возможны после успешных рыночных реформ.
Другое дело вопрос об изменении наименования административно-территориальных единиц по предложенной выше структуре: улус, аудан, аймак, город [13, с.63].
Всем известно, что необходимость пересмотра наименований территориальных единиц и приведения их в соответствие с государственным языком республики давно назрела. Поэтому произношение предлагаемых названий территориальных единиц не доставит никаких трудностей ни для иностранцев, ни тем более для граждан республики, где государственным языком считается казахский язык. В свое время, отдавая дань языку межнационального общения, местные представительные органы также носили достаточно сложное название, по истечении же нескольких лет, как об этом наглядно свидетельствует практика, все граждане без труда усвоили новое их название - маслихаты. Так что в этом плане особых нареканий ожидать не приходится. Другое дело, насколько удачен выбор названия, заменяющего собой область, поскольку слово "улус" имеет древние корни, которые уходят своими истоками к родоплеменным отношениям, что может вызвать широкую дискуссию со стороны самого коренного населения, В любом случае, думается, трудно найти более адекватную замену для наименования верхнего звена административно-территориальной единицы. Официальное и повсеместно употребляемое наименование районного звена - ауданом выглядит привычным, и замена одного названия другим особых возражений не вызовет. Что касается низового звена, то наименование аймак не получило закрепления в законодательном порядке и на практике больше применяется его аналог - сельский (аульный) округ, что в переводе и означает аймак. Поэтому и данное предложение имеет полное основание быть осуществленным.
Несколько дискуссионным представляется предложение Н.Н. Галихина о дальнейшем сокращении количества областей республике. Это свое предложение он обосновывает на примере Франции, которая при населении 52 млн. человек имеет всего 52 области. Однако такая аналогия неправомерна, поскольку проводится без учета многих параметров, в том числе без учета разницы в развитии социальных инфраструктур сравниваемых стран.
Кроме того, уменьшение количества областей за счет механического объединения двух и т.д. административно-территориальных единиц может иметь и отрицательный эффект, ибо неоправданно укрупненными административно-территориальными единицами столь же трудно управлять, как и неоправданно раздробленными. Поэтому и достижение одной из основных целей реформы, такой как создание экономичной системы управления, представляется маловероятным.
В итоге можно сделать следующий вывод: требуется системное реформирование административно-территориального устройства республики, предусматривающее не механическое упразднение отдельных областей, а научно-обоснованную оптимизацию административно-территориального устройства, включающую совершенствование законодательства в данной сфере в тандеме с законодательством о местном управлении.
Как уже говорилось, в последнее время в качестве способов оптимизации административно-территориального деления предлагалась следующая структура: улус - аудан - аймак - город.
В систему административно-территориального устройства унитарного государства, естественно, входят города. В соответствии с действующим законодательством города отнесены к категории населенных пунктов. Ибо, как уже отмечалось, законодательство выделяет категории административно-территориальных единиц в лице регионов и населенных пунктов (ст.2 Закона об административно-территориальном устройстве). В свою очередь, законодательством определены категории собственно городов. Так, они подразделяются на города республиканского значения, города областного значения и районного значения. К категории городов республиканского значения относятся населенные пункты, имеющие особое государственное значение или имеющие численность населения, как правило, более одного миллиона человек. К городам областного значения относите населенные пункты, являющиеся крупными экономическими и культурными центрами, имеющие развитую производственную и социальную инфраструктуру и численность более 50 тыс. человек. Что касается городов районного значения, то к ним могут быть отнесены населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, коммунальное хозяйство государственный жилищный фонд, развитая сеть учебных и культурно-просветительных, лечебных и торговых объектов с численностью населения не менее 10 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют свыше двух третей от общего числа жителей.
Если вернуться к действующему закону об административно-территориальном устройстве, то следует заметить, что далеко не все города соответствуют вышеуказанным показателям, которые определяют их категории. В особенности это касается городов районного и отчасти областного значения. По отношению ко многим из них вряд ли имеет смысл говорить о наличии промышленных предприятий, развитой сети учебных и культурно-просветительских учреждений, коммунального хозяйства, сферы бытовых услуг, лечебных объектов и т.п. Как правило, промышленные предприятия, когда-то бывшие градообразующим фактором, теперь или не работают, или же простаивают, если, конечно, не переданы в управление иностранным компаниям. Что касается такого показателя, как наличие государственного жилищного фонда, то и он в настоящее время выглядит несколько анахроничным, поскольку процесс приватизации не мог не отразиться на существенном сокращении коммунального жилищного фонда.
Таким образом, получается, что показатели категориальности городов ныне не соответствуют действительности. По всей вероятности, следует пересмотреть их с учетом новых реалий рыночной действительности. Пока же многие города районного значения продолжают по инерции существовать и считаться таковыми.
Кстати, в Японии, в соответствии со ст.8 закона о местном самоуправлении для получения статуса города населенным пунктом (что соответствует категории городов районного значения по нашим стандартам) предусмотрены почти аналогичные требования: так, его население должно превышать 50 тыс. человек; более 60 % жилых строений должны находиться в центральной населенного пункта; не менее 60% населения должно быть в промышленности, торговле или других отраслях, типичных для города; кроме того, населенный пункт обязан обладать городскими сооружениями и службами, перечень которых определяется актами префектуальных органов.
В Японии статус префектуры соответствует нашим областям. Думается, что, несмотря на то, что закон о местном управлении Японии был принят более полувека назад, многие его положения имеют право на существование. В нашем законодательстве о местных органах такая норма отсутствует.
На практике перевод отдельно взятого населенного пункта в разряд города осуществлялся высшими исполнительными органами. И так называемые наши малые города возникали в основном вокруг градообразующего промышленного объекта, а не потому, что поселки в своем социально-экономическом развитии достигали позитивных перемен. Это такие, к примеру, города, как Лисаковск, Рудный, Жетикара, Жанатас, Каратау и т.п. Принимаемые государством меры по реформированию административно-территориального устройства коснулись и этих городов. Так, Жетикара была отнесена к категории городов районного значения. В соответствии с указами Президента г. Жанатас стал административным центром Сарысуйского района, г. Каратау - административным центром Таласского района Жамбылской области.
Что касается городов областного значения, то здесь показатели, определенные в действующем законодательстве, вряд ли должны подвергаться серьезному пересмотру. На наш взгляд, за всеми без исключения бывшими областными центрами упраздненных областей (Кокшетау, Семипалатинск, Талдыкорган, Жезказган, Аркалык) необходимо закрепить статус городов областного значения. Это в какой-то степени позволит сохранить сформировавшуюся в них десятилетиями социально-бытовую, производственную инфраструктуру. Тем более по численности населения все они, естественно, попадают под категорию городов областного значения. Это необходимо и для поддержания позитивного психологического климата среди населения упраздненных областных центров, у которых до сих пор, и это естественно, наблюдается наряду с социальным и психологически" дискомфорт.
Более четкие показатели установлены законодательством для определения категории городов республиканского значения которых у нас не много. К городам республиканского значения на сегодняшний день относятся город Алматы и столица республики - город Астана. Статус каждого из этих городов определен специальными законодательными актами. Особо следует подчеркнуть значение закона о статусе столицы Республики Казахстан, который достаточно емко определяет правовой статус, организационно-политические и экономические основы столицы Для осуществления столицей своих функций необходима, естественно, своя экономическая база. В этой связи законодательство о статусе столицы определило, что экономическую основу столицы составляет ее коммунальная собственность. На наш взгляд, существенным подкреплением для формирования соответствующей экономической базы столицы послужила правовая основа, в соответствии с которой столице или отдельным ее территориям была предоставлена возможность введения специальных экономических режимов.
На наш взгляд, при всей неоднозначности проводимых экономических и политических реформ, перенос столицы республики в центральный регион является событием государственного значения. Несмотря на издержки экономического порядка, в принципе перенос столицы - явление дальновидной, стратегической политики государства. Он послужит одним из факторов, обуславливающих укрепление формы государственного устройства Казахстана, и свою достойную оценку данное событие, думается, получит в недалеком будущем.
Чем четче определены полномочия органов местного управления, тем эффективней будет их деятельность. Специальный статус столицы республики вносит определенные коррективы и в полномочия местных представительных и исполнительных органов столицы. Так, несмотря на наличие специального закона о местных представительных и исполнительных органах, в котором определены компетенции маслихатов и акимов соответствующих административно-территориальных единиц, в ст.3 Закона о статусе столицы республики определены полномочия акима столицы и столичного маслихата. Учитывая специфику столицы как административно-политического центра государства, законодатель наряду с полномочиями, установлен в законе о местных представительных и исполнительных органах, предусмотрел дополнительный объем полномочий за исполнительными органами столицы по осуществлению контроля и разработке мер по обеспечению экологической безопасности; по предоставлению земельных участков под строительство зданий и сооружений для нужд государственных органов Республики Казахстан и дипломатических представительств иностранных государств. К числу полномочий местных исполнительных органов столицы отнесены и такие, как предоставление зданий, строений и сооружений, находящихся в коммунальной собственности, государственным органам Республики Казахстан и дипломатическим представительствам иностранных государств в порядке, установленном законодательством, что также подчеркивает специфику правового статуса столицы и ее представительных и исполнительных органов.
Как уже отмечали, в надлежащем функционировании столицы первостепенное значение имеет ее экономическая основа, в подкреплении которой были призваны сыграть роль специальные экономические режимы.
Особый правовой режим определенной экономической зоны, к числу которой относилась Астана, создавался в целях ускоренного развития регионов, для активизации вхождения экономики республики в систему мировых хозяйственных связей, создания высокоэффективных экспортоориентированных производств, освоения выпуска новых видов продукции, привлечения инвестиций, отработки правовых норм рыночных отношений, внедрения современных методов управления и хозяйствования, а также решения социальных проблем [14].
Территориальная концепция образования специальной экономической зоны заключалась в выделении части территории государства из остальной его территории, на которой устанавливался специальный льготный режим, для расположения на ней предприятий. И здесь особый интерес представлял вопрос об управлении специальной экономической зоной [15, с.117].
Так, до недавнего времени в соответствии с законодательством о специальных экономических зонах функции управления на территории специальной экономической зоны осуществлял Административный Совет данной зоны, возглавляемый Председателем. По законодательству он назначался на должность и освобождался от должности Президентом Республики. Но в действовавших на территории Республики специальных экономических зонах не было параллельно функционировавших с акимами Председателей Административного Совета. Поскольку в случае совпадения границы специальной экономической зоны с границей административно-территориальной единицы (например, города, района или района в городе) аким соответствующей территории одновременно являлся Председателем Административного Совета специальной экономической зоны а Административный Совет специальной экономической зоны одновременно являлся исполнительным органом административно-территориальной единицы. Таким образом, в случае совпадения границы специальной экономической зоны с границей административно-территориальной единицы (границы всех действовавших на территории республики специальных экономических зон совпадали с границами соответствующих административно-территориальных единиц) действовал особый местный исполнительный орган, наделенный специфическими полномочиями, к числу которых относились полномочия: по регистрации хозяйствующих субъектов на территории специальной экономической зоны; по открытию представительств Административного Совета за пределами этой территории; по формированию финансового фонда (бюджета) специальной экономической зоны и определению использования средств этого фонда; по привлечению отечественных и иностранных инвестиций и кредитных средств; по представлению интересов специальной экономической зоны в государственных органах; по урегулированию взаимоотношений хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на территории специальной экономической зоны с государственными органами и т.п. При этом все решения Административного Совета специальной экономической зоны, принятые в пределах своей компетенции были обязательны для исполнения на ее территории всеми юридическими и физическими лицами.
Кроме того, в соответствии с законодательством для всех действовавших на территории республики специальных экономических зон были разработаны положения, утвержденные указами Президента, в которых была закреплена специальная норма о том, что территория специальной экономической зоны является неотъемлемой частью территории Республики Казахстан. Закрепление данной нормы исключало двойное толкование понятия специальной экономической зоны, служило правовым заслоном для возможных сепаратистских настроений, являлось безусловным подтверждением целостности территории унитарного государства.
Для нас специальные экономические зоны были новой формой территориальной организации экономических отношений, которые существенно отличались от существовавших свободных экономических зон. Поэтому эффективность их функционирования зависела от надлежащего правового регулирования управления данными территориями, имевшими особый правовой режим.
Анализ положения всех бывших четырех специальных экономических зон (Кзылординской, Жайрем-Атасуйской, Лисаковской и г. Астаны) показывает, что в них были установлены четкие административно-территориальные границы.
Территория специальных экономических зон являлась неотъемлемой частью территории Республики Казахстан. То есть конституционное положение о целостности и неотчуждаемости территории Республики Казахстан нашло свое соответствующее отражение в правовых актах Президента и Правительства.
Скоропалительное упразднение сначала трех из четырех действовавших на территории Республики Казахстан специальных экономических зон, а затем упразднение последней специальной экономической зоны - г. Астаны вызвало неоднозначную реакцию со стороны жителей указанных регионов. Так, например, жители г. Лисаковска негативно оценивают закрытие специальной экономической зоны и утверждают, что это удар не только конкретно по городу, но и по престижу государства, поскольку моментально снизился интерес инвесторов к Лисаковску. Обитатели Каражала, Жайрема и Атасу теперь не без основания опасаются за положительное разрешение разработки Месторождений гранита, мрамора и других минералов, ибо с потерей статуса специальной экономической зоны также резко снизился интерес со стороны зарубежных компаний США, Италии и Турции.
Официальная причина закрытия Жайрем-Атасуйской, Лисаковской и Кызылординской специальных экономических зон сформулирована таким образом:". в целях защиты отечественных товаропроизводителей и ограничения недобросовестной конкуренции". Но как верно заметили республиканские журналисты, данная формулировка выглядит несколько двусмысленной и вызывает ряд вопросов. К примеру: "Насколько реальна угроза далеко не самого крупного областного центра одного маленького города и трех поселков для конкуренции и товаропроизводителей всего Казахстана?" Ведь специальные экономические зоны для того и создавались, чтобы данные регионы обрели конкурентоспособность без государственных финансовых вливаний, только за счет налоговых и экономических послаблений [16, с.33].
Также как в случае со статусом Астаны, в Законе об особом статусе города Алматы специальное закрепление получили полномочия представительных органов и полномочия исполнительных органов города (ст. З; ст.4). В частности, маслихат города Алматы вправе: утверждать порядок регулирования миграционных процессов на территории города; устанавливать порядок и размер сбора за использование юридическими и физическими лицами символики города; определять размеры и порядок взимания штрафов за административные правонарушения, совершаемые на территории города Алматы и т.п.
За маслихатом города Алматы закреплено право устанавливать международные связи с местными представительными органами других государств в пределах и порядке, установленных законодательством нашей Республики. Данному полномочию представительного органа нами будет уделено особое внимание несколько ниже. Здесь же хотелось отметить специфику деятельности акимата Алматы, которая исходит из особого статуса года когда исполнительный орган города Алматы наряду с другими наделен и полномочиями такого характера, как право лицензирования деятельности казино, тотализаторов, туристической деятельности; деятельности, связанной с привлечением иностранной рабочей силы, а также вывозом рабочей силы из города Алматы; лицензированием деятельности учебных заведений, дающих среднее и средне-специальное образование с правом выдачи дипломов по конкретным специальностям и т.д. Словом, законодательством в определенной степени урегулированы относительно новые сферы деятельности акимата, связанные с формированием рыночных отношений, которые не могли быть предусмотрены в общем законе о местных представительных и исполнительных органах 1993 г.
Одним из основных звеньев в административно-территориальном делении республики является, безусловно, район. Район - как правило, составная часть территории определенной области. Число районов формируется в зависимости от общей территории каждой конкретной области и ее экономического потенциала. В настоящее время наблюдается существенное сокращение количества районов в областях. Оптимизация числа районов коснулась не только упраздненных, но и не подвергшихся реформированию областей. Так, в мае 1997 г. Указом Президента были упразднены Аксуйский и Экибастузский районы Павлодарской области, Тайпакский и Акжаикский районы Западно-Казахстанской области. Аналогичную картину можно видеть почти во всех областях республики. Сокращение числа административно-территориальных единиц, можно сказать, проводилось параллельно с реорганизацией и реформированием органов государственного управления. Совпадение сроков принятия правовых актов по реформированию административно-территориального устройства отдельных регионов (большей частью по упразднению областей) с реорганизацией отдельны государственных управленческих структур создают иллюзию, что эти акции носят взаимосвязанный характер.
На наш взгляд, вряд ли можно говорить о целенаправленной государственной программе по реформированию административно-территориального устройства республики, поскольку эти действия со стороны властей по приведению территориального деления республики в некое оптимальное состояние носят пока несколько хаотичный, конвульсивный характер. На наш взгляд оптимизацию административно-территориального устройства следовало бы начать с разработки конкретной программы, рассчитанной на моментальную одновременную перестройку административно-территориального устройства или же, наоборот, на плавный в течение определенного срока пересмотр существующего деления.
Поскольку упразднение отдельных регионов затрагивает интересы немалого числа жителей этих регионов, негуманно уведомлять их в одночасье о таком жизненно важном для них событии. Прежде чем начать процесс оптимизации регионов путем их упразднения, следовало бы коренным образом пересмотреть существующий закон об административно-территориальном устройстве. Принятый относительно недавно, этот закон не полностью отвечает требованиям сегодняшнего дня. Изначально в него была заложена достаточно перспективная идея, когда территория республики подразделялась на две основные категории - регионы и населенные пункты. Причем четко оговаривалось, что регион как часть территории республики включает несколько населенных пунктов. Образуется и управляется регион в интересах республики., В отличие от региона, населенный пункт - это часть компактно заселенной территории республики, управляемая местными представительными и исполнительными органами. То есть была предпринята попытка разграничения сфер государственного управления и местного управления в отношении административно-территориальных единиц.
По законодательству об административно-территориальном устройстве к регионам были отнесены наряду с областями - районы и аульные (сельские) округа. Если относительно районов как определенного звена в административно-территориальном делении республики более или менее ясно, то применительно к аульным округам следует сказать, что это несколько новое разделение в территориальном устройстве. И хотя законодательство не дает четкого определения данному звену административно-территориального деления, на практике аульные (сельские) округа функционируют почти повсеместно. В основном они представляют собой ряд объединенных в один округ и иных населенных пунктов с небольшой численностью населения, в свою очередь сельский (аульный) округ входит в состав определенного района. Начавшийся процесс оптимизации административно-территориального устройства коснулся и числа сельских округов в областях республики. К примеру, в Актюбинском области из 135 осталось 23 сельских округа путем включения их территорий в состав других сельских округов.
Так, совместным решением Актюбинского областного маслихата и акима области "О внесении изменений в административно-территориальное устройство области" от 30 мая 1997 г. был упразднен в Айтекебийском районе Тасоткельский сельский округ, поскольку его территория вошла в состав Богетсайского сельского округа (Бегалинский сельский округ в Хобинском районе) и т.д.
При рассмотрении вопросов административно-территориального устройства области местные представительные и исполнительные органы стремятся соблюдать следующие принципы:
объединение по принципу присоединения более слабого к сильному и создание объединенного района с более высоким производственным потенциалом, с налоговой базой, что позволит обеспечить бездотационное содержание и развитие инфраструктуры регионов;
объединение районов с примерно одинаковым экономическим потенциалом с целью создания еще более мощного региона за счет рационального использования имеющихся производственных мощностей, укрепление финансовой, налоговой базы и получения средств, достаточных не только для развития своего региона, но и поддержания тех, кто по специфике административно-территориального устройства, состоянию развития экономики их не имеет;
исключение тех структурных образований исполнительной власти, без которых можно обойтись за счет объединения Двух-трех районов, что дает определенные возможности для экономии средств, которые будут направлены на решение социальных проблем.
Законодательство разграничивает полномочия республиканских органов и местных исполнительных и представительны органов по решению вопросов административно-территориального устройства. При этом Указом Президента, имеющим силу Закона, "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан "Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан" существенный блок полномочий по решению вопросов административно-территориального устройства перешел к главе государства. Так, Президент образует и упраздняет области и районы, устанавливает административные центры; устанавливает и изменяет границы областей и городов республиканского значения; относит населенные пункты к категории городов республиканского, областного и районного значения и изменяет их подчиненность; решает вопросы наименования и переименования областей, районов и городов, а также изменения транскрипции их названий. Несмотря на то, что указанные полномочия Президента осуществляются по представлению Правительства и с учетом мнения местных исполнительных и представительных органов, по существу определяющие вопросы административно-территориального устройства республики вошли в сферу президентской компетенции.
Правительство, наряду с внесением представления по вышеуказанным вопросам Президенту, совместно с областными маслихатами и исполнительными органами решает вопросы об изменении границ районов и городов областного значения.
Областные маслихаты и областные акимы по согласованию с Правительством устанавливают и изменяют границы районов области, городов областного значения, а также устанавливают и изменяют границы городов районного значения, аульных (сельских) округов; решают вопросы о передаче поселков, аулов (сел) из одного района в другой или в административное подчинение городских органов власти. Законодательством установлен, в соответствии с их статусами, определенный объем полномочий за городскими, районными представительными и исполнительными органами, а также за акимами поселковой, сельской администрации.
Анализ законодательства показывает, что в число органов, принимающих решение об образовании, упразднении административно-территориальных единиц, установлении и изменении их границ, их наименований и переименований не входит Парламент Республики Казахстан. Участие Парламента в решении вопросов, касающихся административно-территориального устройства, по всей видимости, ограничивается только принятии закона об административно-территориальном устройстве республики, что вытекает из подпункта 10 п.3 ст.61 Конституции РК.
Но наряду с указанной статьей, в ст.54 Конституции записано: "Парламент устанавливает порядок решения вопросов административно-территориального устройства Республики Казахстан", что, по всей видимости, означает не только принятие Парламентом закона об административно-территориальном устройстве Республики.
На наш взгляд, образование и упразднение областей должно осуществляться Президентом если не по согласованию, то по крайней мере с учетом мнения хотя бы Парламента Республики. Тем более, что на практике с мнением местных представительных и исполнительных органов в вопросах упразднения областей мало кто считается, а это может привести к принятию односторонних решений
2. Правовое регулирования органов унитарного государства
2.1 Территориальные органы государства и их взаимоотношения с центром
Организация управления в унитарном государстве строится на основе оптимального сочетания централистских и децентрализованных форм управления [18, с.4], что являются многообразие социальных интересов, повышение политической и правовой культуры [19, с.65].
Кроме того, не следует забывать, что правовая база деятельности местных органов власти складывалась еще в условиях действия Конституции Республики 1993 г. Поэтому многие положения старого закона не только не отвечают современным социально-политическим и экономическим условиям, но и прямо противоречат нормам действующей Конституции и нормам законов, принятых на ее основе. С другой стороны, это приводит к корректировке некоторых положений Закона 1993 г. подзаконными актами Президента и Правительства, хотя без внесения изменений в него это, конечно, недопустимо.
Хотя Конституция определила двухлетний срок для принятия названных ею законов, а также для проведения в соответствие с ней действующего законодательства, новый закон о местных органах, уже спустя 5 лет со дня вступления в силу новой Конституции, так и не принят Парламентом. Во многом это связано со стремлением Правительства - инициатора законопроекта - навязать закон, практически сохраняющий существующий статус-кво в системе построения и функционирования местных органов государственного управления, более того - усиливающий централизованные начала в управлении государством на местах. Об этом свидетельствует попытка Правительства закрепить за собой право рассматривать на своем заседании любой вопрос, отнесенный к компетенции местных исполнительных органов, путем внесения соответствующих дополнений в конституционный закон "О Правительстве Республики Казахстан".
Изменения, внесенные 7 октября 1998 г. в Конституцию, направлены на демократизацию власти в Казахстане, повышение роли Парламента в решении многих вопросов. Очевидно, что именно с этих позиций должны быть переосмыслены, соответствующим образом переработаны и в ближайшее время приняты законопроекты о местном государственном управлении и о местном самоуправлении.
В территориальных единицах в настоящее время действуют две группы органов - представительные и исполнительные.
Местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление.
Маслихаты, будучи органами народного представительства, избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года.
В отличие от местных Советов, которые формировались на всех уровнях управления, маслихаты образуются только в областях, районах и городах областного и республиканского значения и столице. В поселках, аулах, селах они не создаются.
Кроме того, если Советы народных депутатов представляли собой единую систему органов государственной власти и управления с подчинением нижестоящих Советов вышестоящим, маслихаты в пределах своей компетенции осуществляют свою деятельность самостоятельно и не связаны отношениями соподчиненности по вертикали. Они являются представительными органами населения, тогда как местные Советы объединяли как собственно собрания депутатов (выборные органы), так и их исполнительные органы (исполкомы). Исполнительные органы подчинялись выборным, а также имели подчиненность по вертикали - Совету Министров. В свою очередь выборные учреждения подчинялись Верховному Совету Республики - высшему органу государственной власти. Для такого централизованного унитарного государства, каковым являлась Казахская ССР в составе СССР, это был естественный порядок, поскольку все государственное управление строилось на принципе демократического централизма и было объединено интересами экономической, политической и социальной систем того периода.
Последовавшие в годы перестройки, распада СССР и первые годы независимости республики попытки реформировать местные Советы с отделением исполнительных органов от выборных, разделением их функций и полномочий, приспособить их к президентской форме правления особых успехов не дали. Введение в 1992 г. института глав местных администраций окончательно показало несостоятельность Советов в новых политических и экономических условиях. Кризисное состояние местных Советов закончилось их массовым самороспуском в октябре-декабре 1993 г.
Статус маслихатов, закрепленный в Конституции и Законе от 10 декабря 1993 г., не означает, что они являются органами какой-то особой ветви власти - представительной. Недаром Конституция использует термин "местные представительные органы", но не "органы представительной власти". Принцип разделения властей, как известно, предполагает три ее ветви - законодательную, исполнительную, судебную.
Маслихаты не принимают законов, поэтому они не относятся к органам законодательной власти. Столь же ошибочным было бы привязывать их к исполнительной ветви власти. Данная ветвь объединяет систему исполнительных органов и возглавляется Правительством. Исполнительными органами являются те, которые прямо названы Конституцией и конституционно-правовым законодательством. Это Правительство, министерства, агентства, центральные исполнительные органы, не входящие в состав Правительства, ведомства и местные исполнительные органы. Маслихаты к таковым не относятся.
Во-первых, термин "государственное управление" не идентичен понятию "исполнительная власть". Это более широкое понятие, охватывающее деятельность всех органов государства.
В Казахстане, как, впрочем, и в других странах, существуют и действуют органы, не вписывающиеся в традиционную триаду. Это Президент, прокуратура, Конституционный Совет и другие структуры. Но все они так или иначе занимают определенное место в механизме государственного управления, осуществляют круг полномочий, закрепленных за ними.
Поэтому и маслихаты в качестве органов местного государственного управления занимают свою нишу в указанном механизме.
Отсутствие вертикальной линии подчинения у маслихатов не означает их полной оторванности друг от друга. Ведь само административно-территориальное деление Казахстана в состав одних территориальных единиц включает другие. Области состоят из районов, городов, а районы - из аульных (сельских) округов. Поэтому, естественно, что областные маслихаты проводят свою политику не только через собственные структуры и не подчиненные им исполнительные органы, но и через районные и городские представительные учреждения. Решения вышестоящего маслихата, принятые в пределах его компетенции и не противоречащие законам Республики Казахстан, обязательны для исполнения нижестоящими маслихатами. Однако законодатель подчеркивает, что решения должны приниматься в пределах компетенции маслихата. Следовательно вышестоящий маслихат не вправе вмешиваться в компетенцию нижестоящего органа. Даже принятие последним незаконно решения не влечет за собой в вертикальном порядке его отмены, как было раньше. Законодательство предусматривает только судебный порядок отмены актов местных представительных органов. Вообще, любые разногласия между маслихатами различных уровней и возникающие отсюда правовые споры должны рассматриваться и решаться судом. В статье 3 Закона от 10 декабря 1993 г. судебная процедура разрешения споров между маслихатами установлена только в отношении вопросов принадлежности имущества, находящегося на их территории, а также разграничения доходов между их бюджетами. Из этого вытекает, что споры, возникающие по другим вопросам (например, по факту неисполнения актов вышестоящего маслихата нижестоящими или вмешательства их в дела друг друга), могут рассматриваться в ином порядке. Безусловно, судебная процедура не исключает создания какой-либо согласительной комиссии представительных органов, личного взаимодействия должностных лиц и депутатов маслихатов. Однако то, что данная норма явно устарела, вполне очевидно.
Вызывает сомнение и часть 4 ст.3 Закона, гласящая, что вышестоящий маслихат вправе делегировать нижестоящим маслихатам часть своих полномочий и по взаимному согласию принять на себя осуществление части полномочий нижестоящих маслихатов. Данная норма как бы объединяет два противоположных начала в государственном управлении: принцип децентрализации и принцип централизации.
Каждый из этих принципов в унитарном государстве имеет право на жизнь и находит свое теоретическое обоснование, остается только выяснить, насколько приемлемо применять их в отношении местных представительных органов, которые в своей деятельности автономны. Круг их полномочий в настоящее время достаточно сужен. Основная функция их заключается в принятии местных бюджетов, планов и программ развития территории и контроле за их выполнением. Делегирование же представляет возможность областным маслихатам передавать свои полномочия даже по решению таких вопросов, хотя у районных и городских представительных органов аналогичные полномочия есть на собственном уровне. Делегирование фактически позволяет областным органам самоустраняться от решения местных проблем и перекладывать груз ответственности на нижестоящие маслихаты. Причем ведь делегирование может осуществляться в приказном порядке: достаточно соответствующего решения областного маслихата. Согласия районных, городских депутатов здесь не требуется.
С другой стороны, принятие на себя части полномочий нижестоящих маслихатов вышестоящим должно осуществляться уже по взаимному согласованию. Это уже обратная сторона медали, когда вдет самоустранение районных и городских собраний депутатов.
Учитывая централизованный характер нашего государства значительный интерес вызывают отношения маслихатов с Парламентом.
В первую очередь отметим, что Парламент, как и маслихаты является органом народного представительства. Но если последние отнесены к категории "местных представительных органов", то первый - это высший представительный орган Республики Казахстан. Нижняя Палата Парламента - Мажилис также формируется на основе всеобщих, равных и прямых выборов. Но представительный характер разводит эти органы по разные стороны принципа разделения власти. Парламент, как уже говорилось выше, является органом законодательной власти, маслихаты же к указанной ветви не принадлежат.
В то же время Конституция закрепляет участие местных представительных органов в формировании Сената Парламента. Согласно п.2 ст.50 Конституции Сенат образуют депутаты, избираемые от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области, города республиканского значения и столицы. Таким образом, депутаты маслихатов всех уровней от каждой области представляют собой коллегию выборщиков по избранию сенаторов Парламента. Подобный принцип избрания депутатов Сената (за исключением семи депутатов, назначенных Президентом) предполагает, что данная Палата является выразителем интересов территорий. Кстати, в этом и заключается традиционная роль верхних палат парламентов за рубежом. В федеративных странах они представляют интересы субъектов федерации, в унитарных государствах - территориальных единиц высшего уровня. Хотя указанная роль Сената ни в Конституции, ни в законодательстве о Парламенте не закреплена, тем не менее косвенный принцип его формирования указывает на это. Тем самым не только общегосударственные интересы учитываются в деятельности местных представительных органов, но и местные потребности находят отражение в формировании воли законодателей. Тем более для такого крупного унитарного государства, каковым является Казахстан, участие территориальных единиц в создании общегосударственных законов, пусть и косвенным образом актуально и естественно. Все же было бы желательно роль Сената как представителя территориальных единиц в органе законодательной власти отразить в законодательстве о Парламенте. Иначе теряется смысл его формирования по территориальному принципу.
В процессе законотворчества происходит преобразование различных социальных интересов в единую общегосударственную волю, выраженную в законе.
Для законодателя важно вычленять интересы ведомственные и региональные (локальные), с одной стороны, а с другой - общегосударственные или общие интересы членов общества. Определение вида, содержания, структуры, специфических интересов, придание им свойств всеобщего интереса - важнейшая задача законодательной работы [20, с.103].
Об учете интересов территорий в законодательной деятельности Парламента свидетельствует и тот факт, что в Сенате образован постоянный комитет по вопросам регионального развития и местного самоуправления.
Однако участие маслихатов в законотворческой деятельности Парламента, как видим, все-таки косвенное или происходит непосредственно через депутатов Сената, избранных от той или иной области. Между тем, мировой опыт показывает, что в ряде унитарных государств выборные органы территориальных единиц высшего уровня могут быть субъектами права законодательной инициативы, инициаторами проведения общенационального референдума и т.д.
Так, в Италии области на национальном уровне участвуют в выборах Президента республики, обладают инициативой при проведении голосований в форме Народного вето и конституционных референдумов (ст.75 и 138 Конституции), правом законодательной инициативы (ст.121). В своих взаимоотношениях с государством области правомочны оспаривать его решения и отстаивать свою компетенцию, обращаясь в Конституционный суд.
Кстати, в литературе высказывалось мнение о целесообразности предоставления областным маслихатам права законодательной инициативы [21, с.127].
Здесь возникают определенные опасения. Наделение местных представительных органов подобным правом может привести к дальнейшему расширению круга субъектов законодательной инициативы. Предоставления им подобного права могут потребовать общественные объединения, группы избирателей, различные государственные органы. В конечном итоге все это приведет к тому, что Парламент захлестнет поток законопроектов, причем не всегда хорошего качества. Даже Правительство, обладая огромными материальными, кадровыми, финансовыми ресурсами, зачастую вносит очень "сырые" проекты законов. Что же говорить о других субъектах, не обладающих таким потенциалом.
Между тем правом вносить законопроекты наделены и депутаты Парламента. Но практика показывает, что фактически они этим правом не пользуются. Поэтому как раз можно было бы активнее использовать этот канал законодательной инициативы.
В этой связи возникает проблема лоббирования в законотворческом процессе. Пункт 25 Регламента Мажилиса устанавливает, что проекты законов, исходящие от государственных органов, общественных объединений и отдельных граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Мажилис лишь через органы и лиц, обладающих правом законодательной инициативы.
Областные маслихаты имеют все шансы активно участвовать в законотворческом процессе, лоббируя законопроекты через депутатов Мажилиса и Сената, избранных от данной области. Думается, что в случае подготовки качественных и отвечающих реалиям, чаяниям и нуждам соответствующих регионов проектов парламентарий не откажет в реализации данной инициативы.
Поэтому дело заключается не в расширении круга субъектов обладающих правом вносить проекты законов в Парламент, а в более эффективном использовании имеющихся возможностей.
Другое дело, что в будущем законе о местной власти указанное право областных маслихатов желательно обозначить. Ведь местные депутаты осуществляют свои полномочия не на профессиональной основе. Им зачастую не хватает не только знаний или опыта депутатской работы, но и проявления собственной инициативы в постановке ряда вопросов. Другими словами, зациклившись на местных проблемах и конкретно ощущая и видя на собственном опыте соответствующие недостатки и проблемы в правовом регулировании, все тем не менее уповают, что только центру под силу решить все эти проблемы.
Пожалуй, в маслихате любого уровня не раз говорилось о необходимости скорейшего принятия закона о местном управлении. Предложенный Правительством законопроект прошел повсеместное обсуждение в местных представительных и исполнительных органах. Высказывались самые разные суждения, порой противоречивые. Но не один из областных маслихатов не представил альтернативного законопроекта. Хотя кому как не на местах знать реальное положение дел, и то, как работал Закон от 10 декабря 1993 г., и в каком направлении надо идти. Одних разрозненных предложений, поступающих в Парламент, недостаточно. Они ведь все равно так или иначе исходят из существующего проекта. А нужны, по-видимому, и другие концептуальные подходы, альтернативы. О том, что внесенный Правительством законопроект не содержит каких-либо радикальных положений, обеспечивающих подлинный переход от централизованного управления к децентрализованному, свидетельствует тот факт, что данный законопроект до сих пор Парламентом не принят.
Полагаем, что связь Парламента с областными представительными органами должна быть налажена не только по линии данного проекта, но быть постоянной. Если не все законопроекты, то по крайней мере наиболее важные из них, особенно касающиеся социальной сферы, должны направляться не только в министерства, ведомства и другие центральные государственные органы, но и в областные, городские (города республиканского значения и столицы) маслихаты и акиматы. Обсуждение на местах, подготовка предложений местными депутатами и работниками аппаратов местных органов, знающих проблемы изнутри, будет способствовать не только совершенствованию актов, но именно станет реальным шагом к децентрализации.
Маслихаты верхнего уровня могли бы возглавить при необходимости и работу по формированию народной инициативы о проведении республиканского референдума. Как известно, подобная инициатива принадлежит не менее 200 тысячам граждан республики, обладающим правом на участие в республиканском референдуме, в количественном отношении в равной мере представляющим все области, столицу республики и города республиканского значения, которые обращаются с инициативой о назначении референдума к Президенту Республики.
Скорее всего, первоначальный источник инициативы будет исходить от соответствующих политических партий, массовых движений, общественных объединений, которые в политически активных регионах возглавят эту работу. Но там, где население не политизировано или структурные подразделения партий, объединений не созданы, как раз в дело могут включиться маслихаты. Возможно, стоит подумать и о наделении областных маслихатов, а также маслихатов городов республиканского значения и столицы в количестве, скажем, не менее пяти, самостоятельно проявлять такую инициативу. Подобное право есть, например, у областных Советов в Италии.
В таком качестве роль областных маслихатов как региональных представительных органов, реально участвующих в процессах как формирования общегосударственной воли, так и дальнейшей децентрализации управления, будет неоценимой.
Соответствующие отношения складываются между Парламентом и маслихатами в связи с правом Сената досрочно прекращать полномочия местных представительных органов.
Ни Конституция, ни конституционной закон "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" не закрепляют оснований для такого роспуска. По этой причине Регламент Сената Парламента процедуру рассмотрения данного вопроса не установил, ограничившись указанием на право Сената предварительно поручить рассмотрение данного вопроса одному их комитетов Палаты.
В Конституции Казахстана 1993 г. названным правом в отношении местных представительных органов наделялся Верховный Совет. Согласно ст.60 Закона "О местных представительных и исполнительных органах в Республике Казахстан" от 10 декабря 1993 г. полномочия маслихата могли досрочно прекращаться Верховным Советом в случае неоднократного нарушения маслихатом Конституции и законов Республики Казахстан, прав и свобод граждан на основании заключения Конституционного Суда. Полномочия маслихата также досрочно прекращались Верховным Советом по представлению вышестоящего маслихата в случае:
если вновь избранный маслихат в течение месяца со дня открытия первой сессии не определил структуру и не образовал свои органы;
если маслихат более двух месяцев не может созвать сессию из-за неявки необходимого для кворума числа депутатов.
Принятие маслихатом решения о самороспуске могло осуществляться большинством не менее двух третей голосов депутатов данного маслихата.
Из анализа указанных норм вытекает, по меньшей мере, несколько вопросов. Что подразумевается под "неоднократностью" нарушений? Означает ли это нарушение законов более двух, трех и т.д. раз? Кто будет отслеживать подобные противоправные действия и докладывать Парламенту? Если маслихатом нарушаются Указ Президента и постановления Правительства, может ли это быть основанием для досрочного прекращения его полномочий?
Конечно, в связи с тем, что Закон от 10 декабря 1993г. значительно устарел и противоречит Конституции, многие его положения не действуют. Тем не менее некоторые его нормы могут быть восприняты новым законодательством. В частности, основания досрочного прекращения полномочий местного представительного органа и порядок его самороспуска должны быть закреплены в отдельной статье.
На наш взгляд, неоднократное нарушение Конституции и законов республики является очень серьезным поводом для досрочного роспуска местных выборных органов. Причем следует подчеркнуть, что ни в прежнем, ни в действующем законодательстве не оговаривается, полномочия маслихатов какого уровня разрешается прекращать досрочно. И это правильный подход, так как нарушения могут исходить от местных представительных органов разного уровня.
Однако данное основание необходимо дополнить указами Президента, в том числе имеющими силу закона, и постановлениями Правительства. Надо учитывать, что сейчас законодательная функция Парламента ограничена и нормативное регулирование ряда вопросов осуществляется правовыми актами Президента и Правительства. Последние могут быть направлены на реализацию законов и к тому же имеют обязательную силу на всей территории Республики Казахстан. Кроме того, в случаях, определенных Конституцией, Президент наделяется правами законодателя: издавать законы и указы, имеющие силу закона, юридическая сила которых приравнивается к законам, принятым Парламентом и на республиканском референдуме.
Что касается органа, который отслеживал бы подобные нарушения и сигнализировал бы об этом Сенату, то им, без сомнения, должна быть прокуратура.
Согласно ст.4 Указа Президента, имеющего силу Закона, "О Прокуратуре Республики Казахстан" от 21 декабря 1995 г. целях обеспечения верховенства Конституции и законов, защиты прав и свобод человека и гражданина, осуществляя высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов, прокуратура от имени государства:
опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики.
Таким образом, для прокуратуры - это не новое поле деятельности. Подобные нарушения в деятельности местных органов власти она выявляет постоянно.
В этой связи Генерального Прокурора целесообразно наделить правом вносить соответствующие представления в Сенат Парламента. Вполне обоснованным было бы в случае нарушения Конституции указанный вопрос выносить на рассмотрение Сената Парламента лишь при наличии заключения Конституционного Совета. Ведь действия маслихата оформляются в виде его решений. Конституционный Совет должен быть наделен правом давать заключения о соответствии актов местных представительных органов Конституции при обращении Председателя Сената. Полагаем, что данное полномочие вполне укладывается в рамки такой основной функции Совета, как обеспечение верховенства Конституции.
Свое мнение по поводу нарушения маслихатом Конституции, законов, указов Президента и постановлений Правительства должен выразить и комитет Сената по вопросам региональной политики в виде заключения. Причем если речь идет о противоречиях актов местного выборного органа актам главы государства и Правительства, целесообразно также запрашивать соответствующие заключения от Администрации Президента и Канцелярии Премьер-Министра. Парламент, хотя ныне и не имеет права толковать свои законы, но как орган, принимающий законы, может выявлять соответствие им подзаконных актов. Кроме того, это неизбежно вытекает и из его контрольной функции за соблюдением законов. Аналогичные доводы можно привести в отношении указов Президента и постановлений Правительства. Следует добавить также, что согласно п.2 ст.45 Закона "О нормативных правовых актах" от 24 марта 1998 г. официальное толкование подзаконных актов дают органы или должностные лица, их принимавшие (издавшие).
Необходимо конкретизировать минимальное количество нарушений Конституции и законодательства, являющееся поводом для роспуска маслихатов. Следует также решить вопрос и о том, каким большинством голосов принимается постановление верхней Палаты о досрочном прекращении полномочий местного представительного органа. Поскольку пункт 78 Регламента Сената этот вопрос не оговаривает, можно предположить, что для его решения требуется простое большинство голосов. Тем не менее, в отдельных процедурах, закрепляющих порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению Сената, порядку голосования уделяется специальное внимание.
Учитывая, что речь идет о досрочном прекращении деятельности органа, непосредственно избранного народом, более последовательной и обоснованной представляется позиция о вынесении соответствующего постановления Совета большинством в две трети голосов от общего числа депутатов. Не следует также забывать, что именно депутаты местных представительных органов избирают депутатов Сената в областях, городе республиканского значения и столице.
Что касается других оснований для досрочного прекращения полномочий местных представительных органов (кроме упразднения административно-территориальных единиц), то они не выдерживают критики. Выборы в маслихаты сейчас проходят, как правило, на альтернативной основе. И вряд ли возможна ситуация, что депутаты, выдержавшие жесткую конкуренцию в предвыборной борьбе, не явятся на сессию и не образуют органы маслихата.
Нарушение Конституции и другого законодательства, упразднение административно-территориальных единиц должны быть единственными основаниями для прекращения деятельности выборных учреждений на местах. Их роспуск по другим соображениям нанес бы ощутимый удар по демократическим преобразованиям в нашем обществе, а задачу децентрализации управления не только не выдвинул бы на передний план, а, наоборот, скорее способствовал бы обратным процессам.
Требуют уточнения правовые основы взаимоотношений маслихатов и между собой. На протяжении многих лет Верховный Совет и его аппарат оказывал определенную методическую и консультативную помощь местным представительным органам. Эта работа должна быть продолжена и новым Парламентом. В то же время необходимо усиливать их взаимодействие по вертикали. Характерно, что собрания депутатов разных уровней начинают все больше сотрудничать друг с другом, предпринимать какие-то совместные акции. Многие областные маслихаты оказывают помощь районным и городским выборным учреждениям в обучении депутатов, организуют для них семинары, направляют методические и справочные материалы. Этому все большее значение придается в Южно-Казахстанской и Карагандинской областях. Актобинский областной маслихат разработал регламент работы, который взят за основу всеми районными и городскими маслихатами области. Словом, взаимодействия между собраниями депутатов разных уровней - требование самой жизни, оно отражает и нынешнее положение дел, и сложившиеся на протяжении десятилетий и веков писаные и неписаные установления, по которым органы власти довольно строго были соподчинены по вертикалии [22, с.70].
Кстати, на необходимость укрепления связей маслихатов по вертикали указывают и практические работники. Так, предлагалось, чтобы областной представительный орган определял компетенцию нижестоящих органов по вопросам, не урегулированным законодательством, осуществлял в отношении их контрольно-распорядительные функции через формирование местного бюджета и контроля за его исполнением либо через суд [23, с.25].
А.А. Тарановым высказывалась идея о реформировании местной власти путем преобразования областных и городских (в крупных промышленных, культурных и научных центрах) маслихатов в областные, городские законодательные собрания. Причем статус городского собрания может быть двойным: как органа государственной власти и как органа самоуправления. Это обосновывалось бы тем, что, во-первых, государство, переуступая от центра местным органам часть своих дел, контролирует ситуацию с помощью законов, в основе которых заложена государственная теория самоуправления и административного надзора за самоуправлением со стороны представителей Президента. Во-вторых, этот путь создает правовые возможности для моделей самоуправления. При этом в качестве достоинства данной модели подчеркивалось, что законодательное собрание может внести необходимую коррекцию в разделения властей на местах и в своих решениях может учесть местные особенности, что невозможно учесть в законе. Опасность здесь может заключаться только в том, что при низкой правовой и политической культуре законодательное собрание может быть поражено региональным эгоизмом [24, с.7].
Таким образом, предложенная модель рассматривается как непосредственная ступень для перехода к местному самоуправлению на уровне района, города и нижестоящих территориальных единиц. В ее основе лежит принцип областной автономии, применяющийся в ряде децентрализованных государств, таких, как Франция, Италия, Испания. Данный принцип предполагает конституционное распределение полномочий между центральной властью и территориальными единицами высшего уровня. Во Франции верхний уровень территориального деления составляют регионы, в Италии - области, в Испании так называемые автономные сообщества, которые образуют граничащие между собой провинции, имеющие общие черты исторического, культурного и экономического развития, а также островные территории и провинции, представляющую единую историческую область.
Поскольку Казахстан в построении государственного механизма во многом опирался на французскую модель, небезынтересной является теория, выдвинутая французскими государство ведами. Под регионализмом они понимают систему политической и административной децентрализации, предоставляемой каким-либо частям государства, обладающим некоторым географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством (общностью), более или менее значительную независимость по отношению к центральной власти.
Принцип регионализма или областной автономии, несмотря на некоторые национальные и прочие особенности его применения в той или иной стране, имеет следующие общие черты.
. Статус территориальных автономий определен в Конституции. Именно на конституционном уровне установлен круг вопросов, по которым автономная единица обладает самостоятельностью.
. Правовое положение территорий, кроме Конституции, закреплено также специальными конституционными или обычными законами.
. В автономных сообществах имеются выборные органы, избираемые населением, которые, как правило, пользуются правом принятия законов по вопросам, установленным Конституцией.
Например, в Италии область может законодательствовать по 18 позициям: организация ведомств и административных учреждений, подчиненных областям; территория Коммун; местная городская и сельская полиция; ярмарки, рынки, благотворительные учреждения; санитарная и больничная службы; градостроительство; музеи и библиотеки местного значения; туризм и гостиничное дело; транспортные пути и автомобильные дороги областного значения; сельское хозяйство и леса; ремесла и пр.
. Автономные территории пользуются в определенных пределах финансовой самостоятельностью: имеют собственный бюджет, могут вводить местные налоги и сборы.
. В указанных территориальных единицах исполнительные органы формируются законодательным собранием и им контролируются.
. Для контроля за деятельностью органов автономии назначаются правительственные чиновники (комиссары, префекты, и т.д.).
. Территориальные единицы высшего уровня, пользующиеся автономией, имеют административную структуру, т.е. делятся на районы, города, уезды, общины, коммуны, и т.д., в которых осуществляется местное самоуправление.
Следует отметить, что данная модель территориальной автономии существуют в децентрализованных унитарных государствах с развитой экономикой, демократическими институтами, системой местного самоуправления, сложившейся в течение десятилетий.
Несмотря на всю привлекательность выдвинутой идеи, механическое заимствование зарубежного опыта для Казахстана неприемлемо. Необходимо исходить из реалий сегодняшнего дня. А реалии таковы.
Казахстан, сравнительно недавно провозгласивший свою независимость, до сего времени является централизованным унитарным государством. Несмотря на то, что на местах действуют выборные органы населения - маслихаты, пользующиеся некоторой самостоятельностью, реальная власть принадлежит акимам, назначаемым сверху и возглавляющим исполнительные органы на местах.
Экономика переходного периода, социальная нестабильность требовали жесткой исполнительной вертикали, построенной на принципе безусловного подчинения нижестоящих структур вышестоящим, единой государственной дисциплины, не допускающей проявлений каких-либо самоуправленческих начал на местах. Поэтому принятая в 1991 г. попытка реформировать систему местной власти, придав местным Советам двойной статус - органов государственной власти и местного самоуправления, была обречена на провал.
Из предложения А.А. Таранова неясно, каким статусом будет обладать областное законодательное собрание. Будет ли это орган государственной власти или орган территориального сообщества, обладающий автономией. В отношении городского собрания депутатов (крупных городов) автор высказал однозначное суждение об их двойном статусе: как органа государственной власти и самоуправления. Однако, если уж опираться на зарубежный опыт, представительные органы высших территориальных единиц (те самые законодательные собрания) органами государства уже не являются. Двойным статусом могут обладать мэры, возглавляющие исполнительную власть на соответствующей территории.
В Конституции Республики статус маслихатов как представительных органов местного государственного управления обозначен достаточно ясно.
Кроме того, резкий переход от централизованного государственного управления к полной децентрализации может повлечь за собой определенные негативные политические, экономические, социальные последствия. Очевидно, что метод "шоковой терапии" здесь неприемлем, а переход к децентрализации должен осуществляться постепенно.
В Конституции не предусмотрено, что к ведению маслихатов относится принятие законов. Хотя вся их компетенция не закреплена и установлена возможность придания им и иных полномочий законодательством Республики, тем не менее наиболее важные вопросы из них на конституционном уровне обрисованы. Поэтому вводить в будущий закон норму, представляющую областным органам право принимать законы, это значило бы в обычном законе предусматривать нормы, которые должны иметь конституционный характер. Это явно бы противоречило главному закону страны. Ведь в Конституции названы только три субъекта, имеющие право принимать законы: Парламент, Президент и народ на референдуме.
Можно также задаться вопросом: что собственно дает областям, кроме вышеперечисленных доводов, право принятия местных законов? Ведь регулирование тех или иных вопросов местного значения вполне может осуществляться в форме подзаконных актов. Конституция не предусматривает расширения рамок нормотворческой деятельности местных представительных органов. Довод автора о том, что расширяются тем самым возможности правового регулирования местного самоуправления, не выдерживает критики. Ведь регулирование, помимо будущего закона о местном самоуправлении, вполне может осуществляться в рамках существующих форм подзаконных актов: постановлений маслихатов и решений акима.
На наш взгляд, маслихаты, конечно, нужно укреплять, наделять их властными полномочиями, усилить их контрольные функции по отношению к акимам. Но все эти мероприятия нужно проводить в рамках конституционных установлений, в этом плане прежде всего надо укрепить статус областных маслихатов как региональных органов власти, постепенно вводя в нижестоящих территориальных единицах местное самоуправление.
В печати высказывалась еще одна точка зрения, касающаяся реформирования местной власти и, в частности, маслихатов. Так, областные маслихаты предлагается преобразовать в так называемые советы акимов, образуемые путем делегирования одного-двух или более членов из состава представительных органов местного самоуправления, входящих в регион (т.е. область). Совет акима действует под председательством последнего, осуществляет региональные бюджетные прерогативы и социально-экономические программы, контролирует и координирует деятельность отраслевых и функциональных подразделений центральных органов государственного управления, обладает правом выражения недоверия председателю совета - акиму. Районные, городские маслихаты являются представительными органами местного самоуправления [25, с.3].
Интересная точка зрения, но она тоже не вполне укладывается в рамки конституционных норм. Ведь Конституция не предусматривает статуса маслихатов как представительных органов самоуправления. Они, как уже говорилось выше, отнесены к органам местного государственного управления, и недавние поправки в Конституцию этого статуса не изменили.
Кроме того, преобразование областных маслихатов в советы при акимах ставит их в еще более приниженное и подчиненное положение. О каком же выражении воли населения может идти речь, когда они становятся придатком исполнительного аппарата и будут проводить не "волю населения", а "волю акима".
Представляется, что, введя самоуправление на уровнях, начиная с района и города, и сохранив областные, городские (столицы и города республиканского значения) маслихаты как региональные представительные органы населения, целесообразно несколько изменить порядок формирования последних. Считаем, что в состав областных маслихатов наряду с депутатами, избираемыми населением, надо включать по должности председателей районных, городских представительных органов, а в состав районных, городских органов - председателей органов самоуправления, находящихся на их территории. Такой порядок не противоречит конституционной норме о выборности масли-хатов. Но при этом достигается цель законодательного формирования взаимоотношений представительного органа власти с выборными учреждениями самоуправления. Это создает дополнительные возможности для взаимодействия указанных структур, косвенного участия органов самоуправления в принятии региональных программ развития, лоббирования их интересов при принятии областных бюджетов и планов. В конечном счете это дает для них возможность выхода на центральные органы управления.
Необходимость усиления и закрепления роли маслихатов во взаимоотношениях по вертикали не снижает остроты проблемы их отношений по горизонтали, перераспределения компетенции между представительными и исполнительными органами на местах.
Ряд предложений о предании реальных властных полномочий высказан В.А. Калюжным: о передаче им полномочий в социальной сфере, предоставлении им права законодательной инициативы, утверждению состава территориальных избирательных комиссий, участия их (путем дачи согласия акиму) в назначении должностных лиц местного управления.
Действительно, многие из этих предложений заслуживают внимания и осмысления как с теоретической, так и с практической точки зрения.
Предприняты попытки законодательного характера, направленные на повышение роли представительных органов.
В 1998 г. Парламент Республики принял два Закона: "О статусе столицы Республики Казахстан" и "Об особом статусе города Алматы". Устанавливая правовые, организационно-политические и экономические основы функционирования г. Алматы и г. Астаны, законодатель предоставил выборным органам дополнительные полномочия. Так, маслихат г. Алматы вправе: определять размеры и порядок взимания штрафов за административные правонарушения, совершенные на территории г. Алматы; устанавливать порядок и размер сбора за использование юридическими и физическими лицами символики г. Алматы в их фирменных наименованиях, знаках обслуживания, товарных знаках; утверждать списки памятников истории и культуры местного значения по представлению территориальных государственных и общественных органов охраны памятников, согласованному с государственным органом Республики Казахстан по охране и использованию историко-культурного наследия; утверждать порядок регулирования миграционных процессов на территории г. Алматы. Реализация последних двух полномочий предполагает вступление маслихата в диалог с центральными государственными органами.
Сегодня компетенция маслихата сводится, в основном, к утверждению планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении, решению отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства.
Однако этого явно недостаточно. Учитывая непрофессиональный характер деятельности местных представительных учреждений и отсутствие у них реальных рычагов воздействия на исполнительную власть, их существование сводится фактически к оформлению решений, вырабатываемых местными исполнительными органами [26, с.17].
В настоящее время маслихаты не оказывают никакого влияния ни на процесс назначения акимов, ни на кадровую политику самих акимов.
Назначение и освобождение от должности руководителей местных органов управления осуществляется ими единолично или по согласованию с вышестоящими органами управления. А ведь маслихаты несут свою долю ответственности за выполнение законов, актов Президента и Правительства, программ развития территорий. Именно с депутатами массовое сознание связывает защиту своих прав и интересов. Поэтому, не вмешиваясь в деятельность исполнительных структур, представительные органы должны иметь возможность воздействия на процесс принятия управленческих решений, в том числе и через кадровую политику. Желательно было бы закрепить порядок, согласно которому руководители некоторых органов местной администрации назначались и освобождались бы от должности с согласия маслихата. Причем это более "мягкий" вариант компромиссного решения проблемы, чем, скажем, назначение и освобождение от должности с последующим утверждением маслихатом.
Процедура дачи согласия в отличие от утверждения не предполагает обсуждения кандидатуры, длительных дебатов депутатов с точки зрения ее соответствия или несоответствия должности. Дача согласия означает одномоментное выражение одобрения предложенной кандидатуры по профессиональному критерию и носит, если можно так выразиться, более доверительный характер. Тем самым представительный орган "не связывает руки" акиму, не выбивает у него инициативы, т.к. указанная процедура более формальна и более упрощена, чем утверждение.
Что же касается вопросов, руководители каких подразделений должны назначаться с согласия депутатского собрания, то здесь надо брать во внимание следующее. Маслихат как представительный орган должен обеспечивать защиту всех слоев населения, проживающего на его территории. И с этой позиции к проблемам, затрагивающим наиболее близко права и интересы избирателей данного региона, относятся вопросы бюджета, социальной защиты населения, охраны окружающей среды, управления и приватизации коммунальной собственности. Поэтому целесообразно руководителей указанных комитетов и управлений назначать с согласия маслихата.
Аналогичный порядок, по нашему мнению, должен применяться и в отношении заместителей или хотя бы первого заместителя акима. Данные должностные лица, во-первых, выполняют отдельные функции главы исполнительного органа, а в определенных случаях и замещают его; во-вторых, каждый из них курирует несколько направлений деятельности и соответствующие комитеты, управления и отделы областной администрации. Поэтому доля ответственности, возлагаемая на заместителей акима за эффективность осуществления управленческой политики на данной территории, достаточно велика. Сегодня маслихаты на местах практически лишены возможности реализовать свою социальную роль даже через предоставленное им право утверждения местного бюджета. Формирование местных бюджетов продолжает осуществляться путем перераспределения сверху налогов, забираемых из регионов. Например, бюджет по доходам и расходам Хромтаускому району Актюбинской области был установлен в сумме 220 млн. тенге, в то время как только 1997 г. район перечислил в республиканский и областные бюджеты более 1 млрд. 200 млн. тенге. В результате такого подхода район искусственно превратился в дотационный [27, с.35].
Мы вполне солидаризуемся с мнением о целесообразности привлечения маслихатов к формированию состава территориальных и участковых избирательных комиссий, одновременно выполняющих функции комиссий референдума. Правильно отмечается, что существующий порядок, когда территориальные и окружные комиссии образуются решением центральной избирательной комиссии по представлению акимов, а участковые - вышестоящими избирательными комиссиями также по представлению соответствующих акимов, противоречит как логике построения избирательных органов, составляющих систему, действующую на принципах соподчиненности, так и роли маслихатов как выразителей воли населения соответствующих административно-территориальных единиц [28, с.15]. Действительно, если опять же провести аналогию с республиканскими структурами, избрание и освобождение от должности членов Центризбиркома является прерогативой Мажилиса Парламента, основанной на представлении Президента. Референдум и выборы - это формы прямой демократии, являющейся одной стороной медали принципа народного суверенитета, закрепленного в Конституции. Другой его стороной или формой реализации выступает представительная демократия, выраженная в том числе и в учреждении местных выборных органов. Поэтому участие последних тем или иным образом в утверждении состава территориальных и участковых избирательных комиссий нуждается в законодательном оформлении. Кстати, ранее в этом процессе на равных участвовали как исполнительные, так и представительные органы.
Ж. Бусурмановым и М. Самалдыковым предлагается определить лицо (куратора) из числа советников Президента, осуществляющего координацию и помощь маслихатам в установлении равноправных взаимоотношений с местными акимами. Отмечается, что институт кураторства поможет эффективнее решить многие вопросы деятельности маслихатов, а также при обсуждении развитых демократических традиций поднимет их статус и авторитет у местных акимов [29, с.16].
На наш взгляд, это интересное предложение, однако оно требует четкого правового обеспечения. Ведь ранее нормативно закреплялась попытка введения института представителей Президента в регионах, но практического воплощения она не имела. Необходимо в этой связи ясно определить круг задач, возлагаемых на таких координаторов, их конкретные полномочия направленные на оказание помощи маслихатам в обеспечении их взаимодействия с акимами. В то же время они не должны подменять собой сами местные органы, вмешиваться в их деятельность.
Маслихаты практически лишены и контрольных полномочий в отношении исполнительных органов. В законе от 10 декабря 1993 г. установлен перечень вопросов, по которым отчитывается аким, и круг отчитывающихся субъектов. Это отчеты о выполнении планов, программ и бюджета, о состоянии владения, пользования и управления объектами государственного имущества, расположенными на данной территории, о деятельности подведомственных администрации предприятий, учреждений и организаций, решении земельных вопросов. Конституция же конкретно оговорила только отчетность по выполнению планов, программ и местных бюджетов. Что касается других проблем местного значения, то к ведению маслихатов относится рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата.
Получается замкнутый круг. Ведь некоторые из вопросов, отнесенных к компетенции маслихатов Законом 1993 г., как, например, установление местных налогов и сборов, согласно действующему законодательству не входят в прерогативу представительных учреждений. Те же местные налоги и сборы закреплены уже Налоговым кодексом. В чем же конкретно маслихат будет заслушивать руководителей местных исполнительных органов? В соблюдении утвержденных им правил, предусматривающих административную ответственность за их нарушение или в соблюдении правил застройки и генеральных планов сельских населенных пунктов? Абсурд.
В то же время вопросы о том, как управляется коммунальная собственность, каково состояние местного здравоохранения, социального обеспечения, транспорта, охраны окружающей природной среды и т.д. - ускользают от контроля. Ведь они входят в компетенцию акиматов.
Фактически - налицо явное принижение роли местных представительных органов.
Логично спросить, а нужно ли вообще законодателю устанавливать, по каким вопросам аким и другие должностные лица местных исполнительных органов обязаны отчитываться перед депутатами? В сущности, почти все направления деятельности акимата затрагивают интересы населения. Может быть, лучше дать представительному органу право заслушивать отчеты руководителей местных органов управления по любым вопросам, отнесенным к их компетенции?
Если провести аналогию отношений между правительственными и исполнительными органами на местах и в центре, то контрольные полномочия Парламента имеют тенденцию к расширению. Каждая Палата вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палат заслушивать отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности и большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Палаты принимать обращения к Президенту об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов республики (п.6 ст.57 Конституции). Согласно поправкам, внесенным в Конституцию, если Президент отклоняет такое обращение, то депутаты Палаты по истечению шести месяцев со дня первого обращения могут вновь поставить перед главой государства этот же вопрос. В этом случае Президент обязан освободить от должности члена Правительства.
Логично наделить таким правом и маслихаты, если не в отношении любых должностных лиц исполнительного аппарата, то, по крайней мере, тех, которые назначались бы с согласия. В то же время освобождение таких должностных лиц по инициативе акима должно осуществляться с согласия представительного органа.
Практически отсутствуют реальные права по контролю у постоянных комиссий, хотя ранее контрольная функция была одной из основных. Например, они уже не вправе проводить проверки исполнения законов и иных нормативных актов местными исполнительными органами. Законопроектом о местном государственном управлении и самоуправлении им предоставлено право вносить в маслихат предложения о заслушивании на сессии отчетов должностных лиц местных исполнительных органов, а также заслушивать информацию руководителей местных исполнительных органов по вопросам исполнения нормативных правовых актов, решений маслихатов. Но заслушивание информации не адекватно проверке, да к тому же не влечет никаких правовых последствий для должностного лица.
За невыполнение решений маслихата, решений постоянных комиссий или предоставление им заведомо недостоверной информации, в случае неоднократного игнорирования законных требований депутатов секретарь маслихата ранее мог вносить представления в соответствующие органы, в том числе и в местные исполнительные, о привлечении виновных должностных лиц к ответственности.
Ослабление контроля маслихатов за деятельностью местных исполнительных органов может стать фактором усиления нарушений законности со стороны исполнительного аппарата. Об этом же свидетельствуют и данные обобщения судебно-прокурорской практики.
В соответствии с п.5 ст.87 Конституции маслихат вправе выразить недоверие акиму и поставить вопрос об его освобождении перед Президентом либо соответствующим акимом. Именно глава государства или вышестоящий аким решает вопрос об участии руководителя местного исполнительного органа. А если недоверие высказано дважды или трижды? Не здесь ли кроется очаг противостояния между органами представительной и исполнительной власти?
К слову сказать, маслихаты практически не пользуются этим правом. Существует мнение, и оно активно поддерживается депутатами на местах, о том, что в случае несогласия маслихата с решениями органов, назначивших главу и руководителей органов администрации, по поводу выраженного недоверия к ним со стороны выборного органа, должно проводиться повторное голосование. Если маслихат подтвердит свое решение о недоверии, то вышестоящий исполнительный орган в месячный срок должен освободить от должности соответствующего руководителя и назначить другого [30, с.6].
Думается, что все же представительный орган должен дать провинившемуся руководителю шанс на исправление допущенных ошибок. Лишь повторное выражение недоверия (через какой-то промежуток времени) должно явиться причиной его отставки. При этом следует заложить автоматический порядок решения от должности - импичмент местного масштаба. Только решение об этом издает не маслихат, а вышестоящий исполнительный орган. Целесообразно регламентировать также основания для выражения недоверия и последующей отставки. Полагаем, что представительный орган должен иметь право выражать недоверие и заместителям акима с теми же последствиями. В законе 1993 г. закреплен механизм решения спорных вопросов между маслихатом и акимом. Они вправе внести мотивированные представления друг другу, что приостанавливает действие данных актов. В случае взаимного отклонения таких представлений оспариваемое решение может обжаловаться в судебном порядке. В новом законопроекте статья аналогичного содержания вообще отсутствует. Конечно, право на обжалование незаконных актов друг друга у акима и маслихатов сохраняется. Но ведь досудебный порядок решения спорных вопросов между ними - это дополнительная гарантия устранения нарушений законности, а также возможность для эффективного взаимодействия и сотрудничества этих органов, позитивного и мирного решения конфликтных ситуаций. И почему бы при этом не дать маслихату право требовать отмены распоряжений заместителей акима и приказов начальников управлений, председателей комитетов и заведующих отделов? В свою очередь, главу исполнительной власти можно было бы наделить аналогичным правом в отношении актов, издаваемых органами и должностными лицами маслихата. Таким образом, система сдержек и противовесов должна существовать не только на республиканском уровне, но и на территориальном. Именно соблюдение баланса интересов населения (через маслихаты) и государства (через акимов), а также центра и мест способно обеспечить гибкое взаимодействие местных представительных и исполнительных органов.
Нуждается в совершенствовании и организационная структура маслихатов. Аморфной является фигура председателя сессии маслихата. Многие практические работники подчеркивают нецелесообразность сохранения этой должности [31, с.21]. Как свидетельствует практика, руководство подготовкой сессии, возложенное на председателя сессии, на самом деле осуществляется секретарем маслихата. Функции председателя сессии сводятся к ведению заседаний маслихата и подписанию принимаемых им решений. Подобное раздвоение функций, которые ранее принадлежали председателю выборного органа, между двумя должностными лицами, одно из которых работает на общественных началах, показало свою неэффективность. В свое время в основе такого раздвоения было стремление законодателя не допустить возможности возникновения противостояния между главой местной администрации и главой местного представительного органа. Это было в период существования местных советов. Но сейчас подобной опасности нет, т.к. полномочия маслихата и акима разведены. Они не подчиняются друг другу. Порядок их избрания и назначения совершенно разный. Поэтому желательно было бы вернуться к введению должности председателя маслихата и передачи ему полномочий как председателя сессии, так и секретаря маслихата.
Следует поддержать высказанные в литературе предложения о необходимости создания условий для повышения квалификации секретарей маслихатов, роста их заработной платы и, в частности, распространения на них полномочий о доплатах, как и к государственным служащим. Справедливо подчеркнуто, что сегодня в заработной плате указанная категория лиц значительно проигрывает в сравнении с сотрудниками администрации акимов. Лишение секретарей маслихата материальных стимулов служит одним из препятствий для привлечения на выборные должности высоквалифицированных кадров из депутатского корпуса.
Необходимо усилить гарантии деятельности депутата маслихата: наделить его правом на безотлагательный прием должностными лицами местных исполнительных органов, руководителями предприятий, организаций и учреждений всех форм собственности оставления ему необходимой информации по вопросам к ведению маслихата, а также связанным с защитой прав граждан.
Целесообразно более подробно регламентировать право депутатского запроса: дать его определение, признаки, закрепить в общих чертах порядок его внесения и рассмотрения.
В будущем законе должны быть закреплены обязанности официального опубликования решений маслихатов и акимов нормативного характера и сроки такого опубликования.
Важнейшая задача - усиление гласности в работе местных представительных органов. С этого шага может начаться реальный переход к самоуправлению на местах. В частности, можно было бы транслировать заседания маслихата по местному телевидению, предоставить избирателям право свободного присутствия на сессиях. Это рано или поздно выявило бы тех, кто желает внести лепту в совершенствование управления, создавало бы также преемственность в депутатской деятельности. В третьих, равная, достойная связь с избирателями нужна и самим депутатам [32, с. 20].
Местный исполнительный орган возглавляет аким соответствующей административной территориальной единицы. В отличие от маслихатов исполнительные органы представлены на всех уровнях территориального деления - областях, городах, районах, аульных (сельских) округах, поселках. Акимы города республиканского значения и столицы приравнены по статусу к областным акимам, акимы городов областного значения имеют равный статус с акимами районов. Третий уровень составляют акимы поселков, аульных (сельских) округов, городов районного значения и районов в городе.
Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики по представлению Премьер-Министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на Должность в порядке, определяемом Президентом.
Такой порядок наделения полномочиями акимов среднего и нижнего звена установлен поправками, внесенными в Конституцию 1995 г. Фактически он направлен на постепенное внедрение выборности акимов и в то же время создает возможность для маневра. Очевидно, выборы акимов будут проводиться не повсеместно, а вначале в тех регионах и населенных пунктах, где складывается более или менее стабильная социально-экономическая и политическая ситуация.
Президент Республики вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должности. Следовательно, Конституция не оговаривает, глав местных исполнительных органов какого уровня вправе снимать с должности Президент, т.е. это полномочие распространяется и на акимов районов, городов, областного и районного значения и т.д. Но как показывает практика, Президент данное право использует только в отношении акимов верхнего уровня. Это и понятно, так как он назначает их и, следовательно, может оценить их деятельность на соответствующем посту.
Аким имеет двойной статус. С одной стороны, он глава местного исполнительного органа, с другой стороны, - является представителем Президента и Правительства Республики. На наш взгляд, данная конституционная норма нуждается в уточнении. Представителями Президента и Правительства выступают не все акимы, а только акимы областей, городов республиканского значения и столицы. Это показывает порядок назначения и освобождения их от должности. Причем их полномочия прекращаются также при вступлении в должность вновь избранного Президента.
В условиях такого крупного унитарного государства, как Казахстан, и учитывая произведенное сравнительно недавно укрупнение областей области и приравненные к ним единицы - это уже скорее региональное звено управления, чем местное. Поэтому в системе исполнительной вертикали акимы областей занимают среднее звено, связывающее высшие и низовые уровни управления. Ведь именно на них падает основная тяжесть по выполнению законов, указов Президента и постановлений Правительства. Причем они, возглавляя систему местных исполнительных органов, ответственны за реализацию актов по областям в целом, включая каждый район, город, поселок, аульный (сельский) округ. В условиях унитарного государства именно аким области опосредует связь Президента и Правительства с низовыми органами управления. Именно он выступает непосредственным представителем Президента и Правительства республики в области. В то же время районные и городские акимы являются его представителями в районах и городах. Глава области состыковывает интересы территорий и отраслей, поскольку вступает в прямые взаимоотношения с Правительством, министерствами, агентствами, ведомствами, их территориальными органами, а также со своими органами управления по вопросам, входящим в его компетенцию. Наконец, областной аким выходит на руководство предприятий, организаций и учреждений республиканской собственности, т.к. имеет право координировать их деятельность. При переходе в ближайшем будущем к системе местного самоуправления аким области, независимо от принципа его назначения или избрания, будет опосредовать также связь между исполнительными органами государства и самоуправления. Таким образом, ведущая роль главы исполнительной власти области в системе государственного механизма очевидна.
В Законе о местных представительных и исполнительных органах нет специальной статьи, регулирующей отношений акима области с Правительством. Они регламентируются частично отдельными нормами данного закона. Правительство отвечает за материально-техническое и финансовое обеспечение аппарата и органов местной исполнительной власти, поскольку устанавливает для них лимиты и предельные ассигнования (ст. ст.28,29). На Правительство возлагается обязанность разрабатывать и утверждать примерный перечень самостоятельных отделов, управлений, других подразделений и служб областных и приравненных к ним акиматов. Высший исполнительный орган передает местным исполнительным органам на правах хозяйственного ведения объекты государственной собственности (ст.34). Акимы областей вправе вносить в Правительство предложения по вопросам, относящимся к их компетенции (ст.42). Последнее также координирует деятельность областных акимов по социально-экономическому развитию соответствующих административно-территориальных единиц (ст.42).
Координация предполагает не прямое подчинение, а согласование деятельности. Однако эта норма противоречит подпункту 6 ст.66 Конституции, согласно которому Правительство руководит деятельностью местных исполнительных органов. В конституционном законе от 18 декабря 1995 г. "О Правительстве Республики Казахстан" отношениям Правительства с местными исполнительными органами отведена специальная ст.16 Правительство осуществляет руководство деятельностью местных исполнительных органов по вопросам государственного управления, контролирует исполнение ими законов, актов Президента и Правительства, отменяет либо приостанавливает полностью или в части действие актов местных исполнительных органов, вносит предложения по их отмене либо приостановлении на рассмотрение Президента. Акимы административно-территориальных единиц, являясь представителями Правительства, вносят в Правительство предложения по вопросам государственного управления.
Итак, координация со стороны органа, возглавляющего исполнительную вертикаль, уступила место функциям руководства и контроля, что, безусловно, усиливает и расширяет связь между акимом и Правительством. В этой связи в новом законе это обстоятельство нужно учесть Конституционное законодательство право отменять акты акимов предоставило и Президенту, и Правительству. Причем высший исполнительный орган может обратиться с соответствующим предложением к главе государства. Вполне вероятно, что Правительство будет избирать преимущественно второй путь, учитывая прямую подчиненность акимов областей высшему должностному лицу страны. Законодательство не производит разграничения полномочий Правительства и Президента по этому вопросу. По нашему мнению, здесь должен присутствовать дифференцированный подход. Те решения акимов областей, городов республиканского значения и столицы, которые затрагивают права граждан, общественных объединений, взаимоотношения местных исполнительных структур с представительными органами местного самоуправления, касающиеся их полномочий в области организации и проведении выборов (референдума), а также принятые на основе и во исполнения актов Президента, должны отменяться или приостанавливаться только Президентом. Правительство по этим вопросам может вносить соответствующие предложения главе государства. В отношении актов областных акимов, связанных непосредственно с их исполнительными функциями в сфере государственного управления (например, по вопросам управления коммунальной собственностью), а также направленных на реализацию правительственных постановлений, Правительство обязано брать на себя ответственность по их отмене или приостановлении действия.
Часть 2 ст.42 Закона предоставляет акиму право осуществлять иные полномочия, возлагаемые на него действующим законодательством, а также переданные ему Президентом. Из этого вытекает, что делегирование дополнительных полномочий главе области допускается только со стороны Президента, но никак не от Правительства. На практике же последнее как раз непосредственно работает с акимами областей. Реализация большинства постановлений Правительства осуществляется через местный исполнительный аппарат и нередко с возложением соответствующих полномочий.
Очевидно, что многие просчеты в правовом регулировании взаимоотношений глав местных исполнительных органов с Правительством связаны с тем, что, во-первых, первоначальные нормативные основы таких взаимоотношений закладывались еще в период существования Советов народных депутатов и действия Закона о местном самоуправлении 1991г.; во-вторых, Президент, являвшийся в то время главой исполнительной власти республики, фактически руководил работой Кабинета Министров. Естественно, при таком раскладе руководящее воздействие на местный исполнительный аппарат исходило, главным образом, от Президента.
С принятием Конституции 1995 г. статус последнего претерпел изменения. Президент является главой государства, но более не возглавляет систему исполнительной власти. Роль Правительства в отношении акимов усилена. И необходимо эту тенденцию более последовательно закрепить в законодательстве. В частности, следует предоставить Правительству право делегировать руководителям областных органов исполнительной власти вопросы государственного управления, контролировать их деятельность.
Целесообразно в нормативном порядке закрепить участие акимов областей в заседаниях Правительства и его органов при обсуждении вопросов, затрагивающих интересы той или иной области, а также вносить на его рассмотрение проекты постановлений высшего исполнительного органа страны. Следует на законодательном уровне разграничить круг вопросов, по которым право отмены или приостановления действия актов акимов областей принадлежит Президенту и Правительству.
Необходимо регламентировать процедуру и периодичность отчетности областных руководителей исполнительной власти перед Правительством. Требуется оговорить, в каких пределах и в каком порядке областной аким несет ответственность перед Правительством. Хотя его освобождение от должности осталось личной прерогативой Президента Казахстана, Премьер-Министр либо Правительство в целом должны получить право вносить представления (предложения) главе государства об освобождении акима области от должности, о привлечении его к дисциплинарной ответственности. При определенных условиях высший исполнительный орган можно было бы наделить и правом самостоятельного наложения дисциплинарных взысканий (скажем, за невыполнение правительственных постановлений). Словом, здесь есть большое поле для раздумий. Несомненно одно - главы областных исполнительных органов не должны находиться в несколько отстраненном, независимом положении от Правительства, если речь идет о единой исполнительной вертикали.
Регулирование отношений областного акима с нижестоящими исполнительными органами основано на строгом соблюдении принципа субординации. Он включает в себя:
) назначение и освобождение от должности областным акимом районных и городских акимов - в тех территориальных единицах, где не введена выборность. Очевидно, что такое назначение теперь будет производиться по согласованию с высшими должностными лицами страны - Президентом и Премьер-Министром или с уполномоченными ими должностными лицами, что собственно и предусмотрено Положением о порядке согласования, назначения на должность и освобождение от должности руководящих должностных лиц исполнительных органов Республики Казахстан, утвержденным распоряжением Президента от 19 марта 1998 г. № 3874. Оно касается заместителей акимов области, городов республиканского значения и столицы, акимов городов, районов в городе. Все бы ничего, но данное Положение было издано еще до внесения изменений и дополнений в Конституцию, которая в первоначальной редакции никакого согласования не предусматривала. На наш взгляд, оно противоречило действующей на момент его принятия норме высшего закона страны, поскольку подзаконный акт не может расширять смысл конституционной нормы. Ведь в Конституции в отношении руководителей центральных государственных органов, которые назначаются по согласованию, процедура прямо оговорена. Такие корректировки основного нормативного документа страны недопустимы. Другое дело, если бы данный акт был издан Президентом уже после внесения изменений и дополнений в Конституцию. Сейчас уже Президент определяет порядок назначения акимов на должность. Противоречило оно и действующему Закону о местных органах 1993 г. в отношении заместителей акимов областей. Ведь Закон не отменен, соответственно его нормы, не противоречащие Конституции, сохраняют свое действие и имеют приоритет перед подзаконными актами;
) право отмены противоречащих законодательству актов нижестоящих исполнительных органов;
) делегирование нижестоящим органам исполнительной власти дополнительных полномочий;
) право дачи обязательных указаний по вопросам, связанным с реализацией законов, актов Президента и Правительства;
) обязательность решений акима области для исполнения главами нижестоящих органов;
) утверждение акимом области лимитов общей численности работников районных и городских акимов, их отделов, управлений и комитетов;
) утверждение главой области примерного перечня отделов, управлений, других подразделений и служб районных и городских исполнительных органов.
В случае подачи в отставку акимом области в отставку подают также и акимы районов и городов областного значения. В некоторых областях практиковали и практикуют согласование с акимом области, его заместителями и начальниками областных служб назначения руководителей и других должностных лиц исполнительного аппарата районов и городов.
Например, приложением № 2 к постановлению главы Алма-тинской областной администрации № 1-234 от 27 июля 1994 г. в перечень должностей, согласуемых с главой области, были включены заместители и первые заместители глав районных и Капчагайской городской администрации, главы городских (районного подчинения), сельских и поселковых администраций.
Приложением № 3 к этому же постановлению заместителями главы областной администрации и соответствующими областными управлениями и комитетами назначались начальники районных управлений экономики, сельского хозяйства заведующие отделами образования, культуры, социальной защиты.
Такой порядок противоречит действующему законодательства, в частности, определяющего эти назначения как личную прерогативу глав районных и городских администраций, не требующей согласования по вертикали. Возможно, на практике эти вопросы нужно решать именно по согласованию, но базой для таких решений должны быть соответствующие нормы закона. Подобные нарушения еще раз демонстрируют стремление исполнительных структур к чрезмерной централизации управления, сосредоточения в своих руках всех организационно-кадровых рычагов, нежелания расставаться со стереотипами административного мышления.
Действующим законодательством не предусмотрена отчетность районного, городского акима по вертикали, однако в ее существовании не приходится сомневаться. Порядок и периодичность отчетов сейчас произвольно устанавливаются главами областей, но необходимо закрепить их в нормативном порядке. В частности, целесообразно, чтобы акимы областей приняли специальные постановления, которые регламентировали бы основные принципы взаимоотношений акима области и районных, городских акимов, а также сроки, процедуру и периодичность проведения отчетов глав районных и городских исполнительных органов.
Еще один вопрос касается ответственности акимов. К сожалению, между теорией юридической ответственности должностных лиц и практикой ее применения еще сохраняются расхождения, а порой и противоречия. Отсюда - девальвация отдельных видов и мер ответственности, прежде всего дисциплинарной в порядке подчиненности, низкая эффективность в предупреждении повторных должностных правонарушений.
Желательно разработать специальные нормативные акты, которые в отношении глав районных, городских и низовых исполнительных органов и должностных лиц областного аппарата принимались бы главой области, а в отношении последнего - Президентом либо Правительством. В них следует закрепить основания, процедуру привлечения и меры дисциплинарной и материальной ответственности указанных лиц. Иначе невозможно гарантировать права местных представительных органов, предприятий, организаций, учреждений и граждан. Нереальным будет и наказание за нарушение ст.59, устанавливающей ограничения в занятии должностей и получения доходов для должностных лиц маслихата и местной администрации.
Соблюдение принципа субординации в отношениях между акимом области и районными, городскими акимами не означает права вмешательства первого в деятельности нижестоящих исполнительных органов. Однако в целях реализации актов республиканских органов власти и своих собственных решений, а также для проведения единой социально-экономической политики глава области должен использовать не только директивные методы, но и координацию.
Децентрализация управления, объявленная в качестве стратегии регионального развития, ставит вопрос о новой системе взаимоотношений между центром и регионами. Как подчеркивал Президент на республиканском совещании акимов, она "не должна уже строиться на принципе примитивной вертикали. Она далеко не есть форма унитарного государства, провозглашенного в нашем Основном Законе. Объективно необходимая вчера, сегодня она начинает тормозить преобразования, об нее может споткнуться реализация стратегии Президента".
Децентрализация предполагает усиление самостоятельности местных органов власти за счет расширения их полномочий и ответственности.
Один из путей решения этой задачи многие ученые и практики видят во введении принципа выборности акимов. Сторонники этого принципа обосновывают его необходимостью расширения демократических начал в управлении, поддержки населением социально-экономических, политических реформ, проводимых органами власти на местах, усиления их ответственности за свою политику, наконец, постепенного перехода к местному самоуправлению. Отмечается, что усиление зависимости местных органов исполнительной власти от местного населения поможет локализовать всплески недовольства и тем самым предотвратить расползание социальных конфликтов в случае их возникновения [33, с.5].
Противники такого подхода считают, что в условиях унитарного Казахстана выборы акимов - прямой путь к федерализации. По крайней мере, это касается акимов областного уровня [34, с.7].
Институт акимов, по их мнению, потому мало приемлем, что каждый аким по отношению к подчиненным звеньям все более и более начинает со временем проявлять себя в качестве "сюзерена", обладающего абсолютными правами в пожалованной вотчине. Выборность местных руководителей предполагает и их не подотчетность центру по большому кругу вопросов. Но мы не можем похвастать, что различными уровнями управленческой администрации достигнута та степень демократической зрелости, когда можно не опасаться их безнаказанности и самоуправства, а различные институты (такие, как суд, прокуратура и т.д.) на местах способны без воздействия сверху стремиться к выравниванию отклонений и нарушений.
Поправки, внесенные в Конституцию в 1998 г., изменили порядок наделения полномочиями акимов районов, городов, районов в городе, аульных (сельских) округов, поселков. Теперь они будут назначаться или избираться на должность в порядке, определяемом Президентом. Что касается акимов областного уровня, городов республиканского значения и столицы, то сохранен жесткий порядок их назначения и освобождения по вертикали.
Альтернатива, установленная Конституцией для получения властных полномочий акимами среднего и нижнего звена, позволяет более гибко подойти к данному вопросу. В принципе выборность акимов - прямой путь к введению местного самоуправления. В связи с тем, что в настоящее время активизируется стремление законодателя нормативно оформить
данную систему, а затем приступить к ее практическому внедрению, то Можно предположить два варианта решения проблемы.
Первый вариант - провести прямые выборы акимов первоначально в тех административно-территориальных единицах (кроме областей, городов республиканского значения и столицы) где наблюдается более или менее стабильная социально-экономическая и политическая ситуация, а также реально начинает складываться система местного самоуправления. Причем возможность баллотироваться в качестве кандидатов должны получить не только нынешние акимы, но и другие лица. Поскольку Конституция сохранила государственную исполнительную вертикаль, аким получает двойной статус: оставаясь представителем вышестоящей администрации, одновременно становится главой местного самоуправления. Позднее выборы акимов могут быть проведены уже повсеместно.
Второй вариант - это сохранение существующего порядка назначения акимов по вертикали, который теперь усиливается за счет дополнительного согласования с Президентом и Правительством, а для акимов сельского, поселкового уровня - очевидно, с главой исполнительной власти области. Но совмещения функций акима как главы местного исполнительного органа и представителя вышестоящей администрации с функциями главы местного самоуправления здесь не происходит.
В мировой практике нет единого рецепта решения этой проблемы, хотя преобладает тенденция к разграничению функций исполнительного органа местного самоуправления и представителя центральных государственных органов. Например, в США такого совмещения нет. В Италии и ФРГ на уровне районов и ниже допускается совмещение указанных функций одним лицом. В качестве представителей правительства мэры и бургомистры отвечают за выполнение ряда государственных функций, которые возлагаются на органы самоуправления помимо их собственных. Во Франции в регионе - высшей территориальной единице - органом управления является комиссар республики, назначаемый правительством и представляющий его в отношениях с населением и органами самоуправления. В его компетенцию входят вопросы финансов, безопасности, образования, культуры, туризма, социальной помощи, экономического и пространственного развития, которыми занимаются подчиненные комиссару структуры. Такой же статус у префекта Департамента. На территории округа функции органа государственного управления осуществляет супрефект.
Есть мнение о том, что акимы областей и районов, сняв с себя ответственность за коммунальные дела, должны получить статус и полномочия, близкие к полномочиям префектов (суперкоординаторов) во Франции. Ответственность за работу в области микроэкономики следует возложить на акимов. При этом они должны лишаться возможность действовать вне поля задач, определенных Президентом и Правительством. Последние вряд ли согласятся взять все на себя ответственность за некоторые действия акимов в регионах как за своих представителей. Предполагается изменить ситуацию путем изменения подчиненности акимов, способа координации их действий и способа назначения на должность [35, с.4].
Передача полномочий от центра к регионам неизбежно усиливает самостоятельность местных исполнительных органов в решении вопросов территориального развития. Через действия своих силовых структур акиматы все большее влияние оказывают на процессы перераспределения и передела собственности в регионах. Это грозит развитием местничества и ослаблением центральной власти. Поэтому наряду с расширением прав акимов должно происходить и усиление их ответственности за результаты своих действий и выполнение региональных программ.
Следует установить четкие критерии снятия акимов с должности. Возможно, эту задачу должны совместно решить орган Правительства, ответственный за исполнения стратегических задач, вместе с органом Администрации Президента, отвечающим за кадровую политику. При таком изменении мотивации действий и целеполагания акиму волей-неволей придется заботиться о развитии бизнеса, о соблюдении законов, охране прав и интересов населения регионов, создании благоприятного инвестиционного климата.
Очень важно четко определить круг задач, возлагаемых на государственные исполнительные органы на местах, и полномочия по их осуществлению.
Конституция закрепила только наиболее важные полномочия местных исполнительных органов, касающиеся разработки планов, программ развития территории, местного бюджета и обеспечения их исполнения, управления коммунальной собственностью, организации их работы. Законом 1993 г. установлены полномочия, принадлежащие лично акиму, и полномочия местного исполнительного органа в отдельных отраслях и сферах деятельности, которые осуществляются отраслевыми службами и отделами аппарата акимата. Личные полномочия акима условно можно объединить в следующие группы:
) полномочия, связанные с представлением на утверждение маслихата документов, разработанных исполнительным аппаратом (проектов бюджета, планов, программ, схем управления);
) организационно-кадровые полномочия (назначение и освобождение от должности нижестоящих акимов, заместителей и других должностных лиц своего аппарата, руководителей отраслевых и функциональных отделов и предприятий, организаций и учреждений коммунальной собственности; утверждение структуры и штатов аппарата и местных отраслевых органов; дача согласия на назначения руководителей территориальных органов, министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций республиканской собственности и т.д.).
При этом надо подчеркнуть, из какого критерия исходит законодательство, разграничивая те или иные отраслевые органы на "местные" и "территориальные" органы министерств и ведомств. Большинство отделов и служб, будучи разновидностью местных органов государственного управления, входит в систему соответствующих министерств и госкомитетов, хотя вертикальной подчиненности не имеют. Ведомства могут осуществлять в отношении их только организационно-методическое руководство, контроль, обеспечивать соответствие их деятельности общим направлениям отрасли, особенно в вопросах научно-теоретического прогресса, стандартов продукции. Поэтому практически все отраслевые и функциональные органы акимата выступают одновременно в роли территориальных структур министерств и ведомств. Сугубо "местными" являются только отделы аппарата акима. Но именно по этому признаку производится назначение и освобождение от должности их руководителей. Причем нечетко решен вопрос, как производится согласование: кто назначает, а кто дает согласие. Очевидно, если подобные подразделения содержатся за счет местного бюджета, то приоритет должен быть именно за акимом. Видимо, говоря о "местных" подразделениях, законодатель подразумевал так называемые "самостоятельные отделы и управления", примерный перечень которых для областного акимата утверждается Правительством, а для районных, городских органов - областным акимом. В советский период правовой статус таких отделов и управлений областного уровня определялся Правительством путем утверждения примерных положений о них. Сейчас акимы абсолютно свободны в своем нормотворчестве и на местах царит разнобой. Поэтому было бы желательно вернуться к прежней практике и постановлениями Правительства утвердить примерное положение о самостоятельных отделах и управлениях областных акиматов. На его основе акимы уже могли бы применять свои акты, закрепляющие статус местных органов управления. При этом все-таки было бы обеспечено их некоторое единообразие.
В таких актах помимо назначения и освобождения от должности руководителей и других должностных лиц указанных подразделений необходимо определить вопросы отмены их незаконных актов, в частности во избежание двойной отчетности и ответственности и т.д.
Кстати, практически не работает норма закона о даче акимом согласия на назначение руководителей предприятий, организаций, учреждений республиканской собственности. Большинство таких руководителей назначается Президентом или Правительством или соответствующими министерствами, ведомствами без всякого согласования. Однако децентрализация государственных функций актуализирует данное право областных акимов. Видимо, его не только следует сохранить в новом законе, но и подкрепить в законодательстве, регулирующем статус государственных предприятий, учреждений и организаций, а также в Положениях о министерствах и ведомствах;
) полномочия, связанные с регулированием хозяйственной деятельности (управление коммунальной собственностью, заключение договоров, принятие решений о ссудах и местных займах, решение земельных вопросов, образование, реорганизация и ликвидация предприятий коммунальной собственности и пр.);
) полномочия, обеспечивающие реализацию контрольных функций маслихата и самого акима (представление отчетов маслихату, заслушивание отчетов подчиненных структур, отмена их незаконных решений и т.д.).
Отраслевая и межотраслевая компетенция местного исполнительного органа охватывает полномочия в области: а) планирования, бюджета, хозяйственной деятельности, транспорта и связи; б) землепользования, охраны природы и рационального использования природных ресурсов; в) строительства, жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания, торговли, общественного питания; г) социально-культурного обслуживания населения; д) обеспеченности законности, охраны правопорядка, прав, свобод и интересов граждан.
Подробное рассмотрение компетенции местных исполнительных органов не входит в задачу нашего исследования. Но необходимо отметить, что большинство из указанных полномочий дают реальную возможность местным исполнительным органам осуществлять управление на местах, решать общегосударственные задачи с учетом местных условий.
С учетом тех задач, которые возлагаются на акиматы Законами "О статусе столицы Республики Казахстан" и "Об особом статусе города Алматы", местным исполнительным органам этих городов приданы дополнительные полномочия. Так, акимат г. Астаны предоставляет земельные участки под строительство зданий, строений, сооружений, а также сами здания, строения и сооружения, находящиеся в коммунальной собственности, государственным органам республики и дипломатическим представительствам иностранных государств; создает необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий республики. Нужно ли говорить, что решение таких вопросов обуславливает постоянное взаимодействие акимата г. Астаны и центральных органов управления.
Исполнительный орган г. Алматы утверждает перечень коммунального имущества, не закрепленного за коммунальными юридическими лицами, осуществляет владение, пользование и распоряжение государственным пакетом акций хозяйственных товариществ, зарегистрированных на территории г. Алматы, за исключением юридических лиц, определяемых Правительством Республики Казахстан; выносит решение о приватизации коммунального имущества в порядке, установленном законодательством; осуществляет лицензирование деятельности: пунктов общественного питания; казино; тотализаторов, по содержанию и эксплуатации автозаправочных станций; туристической; по организации и проведению местных лотерей; по дезинфекции и дезодорации производственных и жилищно-гражданских объектов; по занятию медицинской и врачебной практикой; ветеринарной; связанной с привлечением иностранной рабочей силы а также вывозом рабочей силы из г. Алматы; по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом; учебных заведений, дающих среднее и среднее специальное образование с правом выдачи дипломов по конкретным специальностям в порядке, определяемом Правительством.
Как видим, многие из полномочий республиканских органов управления в г. Алматы переданы городскому акимату. Но наряду с усилением самостоятельных местных исполнительных органов возрастает и их ответственность за решение вопросов, которые ранее находились в ведении центральных органов.
Кроме того, на территории этих городов, и даже в большей степени г. Алматы, находится значительное количество объектов республиканского значения, что предполагает прямую связь между местными и центральными исполнительными органами по вопросам материально-технического и организационного обеспечения, охраны данных объектов, проведения общереспубликанских мероприятий и т.д.
Децентрализация управления, передача от центра на места дополнительных полномочий должны сочетаться с дальнейшей оптимизацией административно-территориального деления страны. Административно-территориальная реформа преследует цели совершенствования государственного управления территорий и создания эффективного механизма взаимодействия центральных и местных органов власти (управленческий и правовой аспекты реформы) и более экономичной системы государственного управления (экономический аспект), обеспечения непрерывности процессов регулирования общества в целом, расширения географии реформ, переноса их центра тяжести в регионы, поддержки курса реформ населением (политический и социально-психологический аспекты) [36, с.37].
Передача регионам дополнительных полномочий, усиление их самостоятельности создает предпосылки для роста общественной активности, расширения конструктивного диалога различных общественно-политических сил, мобилизации их усилий для совместного решения задач, способствует сбалансированию государственных интересов и потребностей территорий и местного населения, возрастанию инициативы местных органов власти в результативности реформ.
2.2 Взаимоотношения местных органов управления с территориальными органами зарубежных стран
Взаимоотношения местных органов управления с территориальными органами зарубежных государств строятся прежде всего на основе соблюдения конституционных принципов территориальной целостности государств, невмешательства во внутренние дела, нерушимости границ, уважения прав и свобод человека, добросовестного выполнения обязательств и т.п. То есть конституционные принципы внешней политики государства являются одновременно и основополагающими принципами взаимоотношений между местными органами управления соответствующих государств.
В то же время взаимоотношения местных органов управления с территориальными органами зарубежных государств имеют свою специфику. Здесь следует сказать, что если законодательное регулирование межгосударственных отношений на уровне высших органов государственной власти получило достаточно полное отражение как в Основном Законе нашего государства так и в текущем законодательстве, то сфера деятельности государственных органов управления в данной области не получила должного правового регулирования. Так, в действующем Законе о местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан вообще отсутствуют нормы, регулирующие участие местных органов управления во внешнеэкономических и культурных связях. Признавая, что сфера деятельности местных органов управления очень широка и что даже Закон о местных органах не дает исчерпывающего перечня их полномочий, думается, что отсутствие нормы, определяющей основы взаимоотношения местных представительных и исполнительных органов с соответствующими территориальными органами зарубежных государств, не лучшая характеристика указанного законодательства.
Существующий пробел в законодательстве о местных представительных и исполнительных органах восполняется в том плане, что деятельность этих органов регулируется и другими законодательными актами Республики Казахстан, о чем свидетельствует ст.9 Закона о местных представительных и исполнительных органах; но и этого явно не достаточно. В новом Законе о местных органах управления необходимо предусмотреть специальные нормы, регулирующие взаимоотношения местных представительных и исполнительных органов с территориальными органами зарубежных государств.
В своих публикациях мы не раз отмечали, что предыдущий закон Республики Казахстан от 1 февраля 1991 г. о местном самоуправлении и местных советах был более разработанным, содержательным, в отличие от действующего. Например, в нем содержалась правовая норма, предусматривающая участие местных Советов во внешнеэкономических связях. Так, в ст.34 отмечалось, что местный Совет вправе организовывать внешнеэкономические связи предприятий, организаций, учреждений, объектов производственной и социальной инфраструктуры, входящих в местное хозяйство, участвовать в них на принципах валютной самоокупаемости в соответствии с законами Республики Казахстан. Кроме того, закреплялось, что местный Совет и его органы имеют право создавать совместные предприятия по выпуску товаров народного потребления и оказания услуг населению; организовывать пограничную торговлю; в зонах свободного предпринимательства имеют и иные дополнительные полномочия в области внешних связей.
Переход к рыночным отношениям не только не умаляет, но еще более актуализирует вопрос внешних связей местных органов управления. Поэтому, несмотря на отсутствие норм, регулирующих данную сферу деятельности местных органов управления, в Законе о местных представительных и исполнительных органах последние на практике вступают в достаточно тесные взаимоотношения с территориальными органами зарубежных государств. Правовой базой в регулировании этих отношений выступают нормативные правовые акты Президента, Правительства, нормы международных договоров и т.д. При этом взаимоотношения местных органов управления с территориальными органами зарубежных государств не ограничиваются только экономическим связями, а распространяются на социальные, культурные и другие сферы деятельности. Наиболее наглядно об этом свидетельствуют деловые и социально-культурного характера контакты между областными органами управления республики с аналогичными территориальными органами зарубежных государств.
На практике работа местных органов управления по содействию предприятиям в установлении деловых контактов ведется по следующим направлениям:
заключение договоров и соглашений о торгово-экономическом сотрудничестве со странами ближнего и дальнего зарубежья;
содействие по созданию совместных предприятий;
участие представителей акиматов и деловых кругов области в выставках, бизнес-встречах, переговорах.
Так, акиматом Актюбинской области были заключены ранее, а теперь пролонгированы договоры о сотрудничестве с пятью областями Российской Федерации (Ростовской, Свердловской, Новгородской, Омской, Оренбургской),
Проведены консультативные встречи с представителями администраций пограничных областей Казахстана и России, в результате которых подписано Соглашение между Оренбургской областью РФ, Актюбинской, Кустанайской и Западно-Казахстанской областями РК о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном приграничном сотрудничестве. В рамках реализации этого Соглашения акиматом области прорабатывались следующие вопросы:
открытие торговых представительств (Торговых домов);
развитие кооперационных связей предприятий (переработка шерсти из Оренбургской области на АО "Актюбруно");
поставки в Оренбургскую область сельхозтехники с АО " Актюбинсксельмаш";
поставки огнеупорных глин на АО "Носта" (г. Новотроицк). В целях развития торговых отношений с другими регионами ближнего зарубежья осуществлен обмен информацией по номенклатуре выпускаемой продукции с Джелалабадской областью Республики Кыргызстан, Новосибирской областью, Краснодарским краем, Удмуртией, Башкортостаном Российской Федерации.
В настоящее время ведутся переговоры с окресом (область) Хомутов Чешской Республики по заключению долгосрочного сотрудничества о культурном и торгово-экономическом сотрудничестве.
По инициативе областного акимата для проведения геофизических исследований и геолого-технической обработки скважин в Актюбинской области создано совместное казахстанско-германское предприятие "КазГео-Дата"; начато строительство газотурбинной электростанции на попутном газе Жанажольского нефтяного месторождения с участием американской компании "Ерем Систем".
В целях привлечения инвестиций акиматом составлен перечень приоритетных инвестиционных проектов, который был представлен в Европейский Банк Реконструкции и Развития (ЕБРР), Постприватизационный Фонд ЕБРР, Центрально-Азиатско-Американский Фонд Поддержки Предпринимательства (ЦААФПП). Ряд проектов находится на рассмотрении для принятия решения об их финансировании.
В рамках освоения средств первого транша Программного займа Азиатского Банка Развития (АБР) в области установлены две мельницы. Проводится работа по освоению средств второго транша, на рассмотрение представлено 6 проектов.
В настоящее время акиматом области ведется работа по получению предпринимателями оборудования на основе лизинга или кредита по бельгийской кредитной линии через АБ "Каз-коммерцбанк".
Как уже отмечалось, местные органы управления особое внимание уделяют сотрудничеству в сфере гуманитарных отношений между территориальными органами сопредельных областей. Так, в протоколе намерений о сотрудничестве между администрацией Оренбургской (Россия), Западно-Казахстанской, Кустанайской (Республика Казахстан) областями были предусмотрены следующие варианты сотрудничества в сфере науки:
содействие в организации обучения специалистов сопредельных территорий в аспирантурах и докторантурах высших учебных заведений;
совместное проведение научных конференций, семинаров, конкурсов научных работ;
осуществление в порядке стажировок взаимных обменов студентами и преподавателями высших учебных заведений.
В сфере культуры и искусства:
совместное проведение национальных праздников и фестивалей;
осуществление взаимного обмена передвижными выставками, творческими коллективами;
организация стажировок и обучение специалистов сферы культуры и искусства.
В сфере образования:
совершенствование учебных программ по изучению казахского и русского языков в системе образовательных учреждений;
обмен учебниками и учебными пособиями для изучения русского и казахского языков;
повышение квалификации учителей русского и казахского языков на базе учебных заведений договаривающихся сторон.
Местные органы управления республики для конкретизации форм сотрудничества с сопредельными областями Российской Федерации в сфере производственно-хозяйственных отношений и социально-культурных взаимосвязей не ограничиваются заключением многосторонних соглашений о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве, а разрабатывают Программы пограничного партнерства. А также решают вопрос о формировании межрегиональной рабочей комиссии как информационно-консультативного органа по вопросам урегулирования проблем приграничного сотрудничества.
Организация совместной деятельности по принципу взаимообмена и делового финансирования программ межрегионального партнерства в гуманитарной сфере позволит укрепить социально-культурную инфраструктуру соответствующих территорий.
О развитии внешнеэкономических связей между местными органами управления нашей республики с территориальными органами зарубежных государств говорит и договор, заключенный между Алматинским акиматом с Правительством г. Москвы, в котором предусматривались как экономическое сотрудничество, так и социально-культурные взаимоотношения.
Соглашения и договоры между местными органами управления заключаются не только на уровне акимов областей и губернаторов (или мэров) российских регионов, но и между органами областных акиматов и органами управления областных администраций. Так, комитет по культуре и искусству администрации Оренбургской области и управление культуры Актюбинского областного акимата, учитывая интересы и положение лиц казахской национальности, проживающих в Оренбуржье, в целях сохранения исторической памяти народа, возрождения и развития национальных культур, народных традиций, обычаев и обрядов, взаимообогащения этнических культур и воспитания культуры межнациональных отношений, подписали договор о культурном сотрудничестве, в котором, в частности, стороны:
обязуются обеспечить равенство и распространение культурных ценностей, получении образования;
обязуются содействовать укреплению в Оренбургской области областного и территориальных обществ казахской культуры, превращению их в координационные центры по формированию и удовлетворению культурных запросов казахского населения в Оренбуржье;
обязуются обеспечить учреждения культуры справочной, учебной, этнографической, историко-краеведческой, методической, художественной литературой (на казахском языке), изданиями по искусству и аудиовизуальными материалами, оказывать помощь в приобретении сценических костюмов, музыкальных инструментов и иных реквизитов художественной деятельности;
обязуются осуществлять отбор абитуриентов в учебные заведения культуры и искусства Актюбинской области, направлять работников культуры казахских сел на курсы повышения квалификации, принимать активное участие в творческих лабораториях, содействовать проведению фестивалей-конкурсов, праздников книги, выставок-аукционов изделий народных умельцев, а также организации гастролей профессиональных и самодеятельных творческих коллективов в Оренбургской и Актюбинской областях;
обязуются ежегодно поочередно проводить Дни национальных культур в Оренбургской и Актюбинской областях.
Таким образом, несмотря на отсутствие соответствующей нормы в законе о местных представительных и исполнительных органах, последние достаточно активно вступают во взаимоотношения с территориальными органами государств по широкому кругу вопросов. Указанный пробел в законодательстве должен быть устранен. И в новом законе о местных органах должна присутствовать специальная статья, закрепляющая основы участия местных органов во внешнеэкономических и культурных связях с зарубежными странами.
До недавнего времени некоторые аспекты взаимодействия местных органов управления республики отчасти регулировались Указом Президента, имеющим силу Закона, "О специальных экономических зонах" и были отражены в Положениях о соответствующих специальных экономических зонах. Так, в Положении о специальной экономической зоне г. Астаны говорилось, что Председатель Административного Совета представляет его интересы в государственных, отечественных и иностранных предприятиях. В полномочия Административного Совета входило привлечение отечественных и иностранных инвестиций и кредитных средств для развития специальной экономической зоны. Интенсификация научно-технического и торгово-экономического сотрудничества с зарубежными органами определяется как одна из целей создания специальной экономической зоны. Но этого, естественно, недостаточно, хотя бы потому, что в настоящий момент все специальные экономические зоны на территории республики упразднены [37].
Но торгово-экономическое сотрудничество осуществлялось не только в пределах специальных экономических зон, но и на территории областей республики. Так, Актюбинская область поддерживает торгово-экономическое сотрудничество более чем с 40 странами мира.
Наиболее тесные экономические связи область поддерживает с государствами СНГ. На долю стран СНГ в общем объеме товарооборота приходится 364,8 млн. долларов (78,5%), стран дальнего зарубежья 99,9 млн. долларов (21,5%).
Основным торговым партнером среди стран СНГ является Россия - 322 млн. долларов или 88.4% от общего объема. В Россию было поставлено 82,9% от общего экспорта зерна, 31,1% химической продукции, 9,3% черных металлов, 35,5% машин и оборудования.
Из России в область поступило 96,6% от общего импорта нефтепродуктов, 93,5% древесины и изделий из нее, 86,9% бумаги и картона.
Из стран дальнего зарубежья преобладающий удельный вес во внешнеторговом обороте занимают страны Европы - 67,2 млн. долларов (14,4%), страны Азиатского региона - 4,1%, страны Африки - 0,4%, Америка - 2,3%.
В отдельных странах СНГ образованы специальные Министерства внешних экономических связей, например МВЭС России. Кроме того, существует комплексная законодательная база, позволяющая местным органам самоуправления Российской Федерации вполне успешно участвовать во внешнеэкономической деятельности. Так, исполнительные органы местного самоуправления вправе заключать хозяйственные договоры с зарубежными партнерами; осуществлять лицензирование и квотирование поставляемой на экспорт продукции (товаров) предприятий, расположенных на их территории. Кроме того, эти органы участвуют в формировании валютных фондов, создают муниципальные внешнеэкономические организации и т.д. [38, с.141].
В предыдущем законе "О местном самоуправлении и местных Советах Республики Казахстан", наряду с нормами, регулирующими участие местных представительных органов во внешнеэкономических связях, также имелась специальная статья о валютном фонде местного органа, чего не скажешь о действующем законе о местных представительных и исполнительных органах.
Заключение
Как итог проделанной работе можно сделать следующие заключения, что территориальная структура унитарного государства характеризуется, как правило, тем, что в его составе отсутствуют другие государственные образования. В концепции формирования государственной идентичности Республики Казахстан подчеркнута данная характеристика Республики Казахстан как унитарного государства. "Главным в характеристике унитарного государства является то, что оно не имеет внутри себя иных национально-государственных и автономных образований". Унитарное государство Казахстан состоит из административно-территориальных единиц.
Административно-территориальное деление государства обычно бывает многозвенным. Все зависит от размеров территории соответствующего государства, от сложившихся в соответствующем государстве традиций и практики такого деления и, конечно, от концепции регионального управления территорией. В соответствии с Законом Республики Казахстан об административно-территориальном устройстве, в систему административно-территориального устройства республики входят следующие административно-территориальные единицы (ст.1 Закона): аул (село), поселок, аульный (сельский) округ, район в городе, город, район, область.
В Республике Казахстан сложилась трехзвенная система административно-территориального деления, призванная обеспечивать необходимое организационное единство и упорядоченность внутренней структуры унитарного государства.
Административно-территориальное устройство унитарного государства Казахстан представляет собой единую целостную систему.
Верхнее звено системы административно-территориального устройства Республики Казахстан образуют области и приравненные к ним города республиканского значения - г. Алматы и столица республики - г. Астана. Данное звено системы административно-территориального устройства республики характеризуется как наиболее крупная по размерам составная часть республики. Обычно области состоят из нескольких районов, а также городов областного значения.
Организация управления в унитарном государстве строится на основе оптимального сочетания централистских и децентрализованных форм управления, что являются многообразие социальных интересов, повышение политической и правовой культуры.
В территориальных единицах в настоящее время действуют две группы органов - представительные и исполнительные.
Местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление.
Маслихаты, будучи органами народного представительства, избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года.
В отличие от местных Советов, которые формировались на всех уровнях управления, маслихаты образуются только в областях, районах и городах областного и республиканского значения и столице. В поселках, аулах, селах они не создаются.
Маслихаты не принимают законов, поэтому они не относятся к органам законодательной власти. Столь же ошибочным было бы привязывать их к исполнительной ветви власти. Данная ветвь объединяет систему исполнительных органов и возглавляется Правительством. Исполнительными органами являются те, которые прямо названы Конституцией и конституционно-правовым законодательством. Это Правительство, министерства, агентства, центральные исполнительные органы, не входящие в состав Правительства, ведомства и местные исполнительные органы. Маслихаты к таковым не относятся.
В Казахстане, как, впрочем, и в других странах, существуют и действуют органы, не вписывающиеся в традиционную триаду. Это Президент, прокуратура, Конституционный Совет и другие структуры. Но все они, так или иначе, занимают определенное место в механизме государственного управления, осуществляют круг полномочий, закрепленных за ними.
Поэтому и маслихаты в качестве органов местного государственного управления занимают свою нишу в указанном механизме.
Отсутствие вертикальной линии подчинения у маслихатов не означает их полной оторванности друг от друга. Ведь само административно-территориальное деление Казахстана в состав одних территориальных единиц включает другие. Области состоят из районов, городов, а районы - из аульных (сельских) округов. Поэтому, областные маслихаты проводят свою политику не только через собственные структуры и не подчиненные им исполнительные органы, но и через районные и городские представительные учреждения. Решения вышестоящего маслихата, принятые в пределах его компетенции и не противоречащие законам Республики Казахстан, обязательны для исполнения нижестоящими маслихатами. Однако законодатель подчеркивает, что решения должны приниматься в пределах компетенции маслихата. Любые разногласия между маслихатами различных уровней и возникающие отсюда правовые споры должны рассматриваться и решаться судом.
Поскольку Казахстан в построении государственного механизма во многом опирался на французскую модель. Но предложенная французская модель приемлема в децентрализованных унитарных государствах, с развитой экономикой, демократическими институтами, системой местного самоуправления, сложившейся в течение десятилетий. Казахстан, сравнительно недавно провозгласивший свою независимость, до сего времени является централизованным унитарным государством. Следовательно, резкий переход от централизованного государственного управления к полной децентрализации может повлечь за собой определенные негативные политические, экономические, социальные последствия. Очевидно, что метод "шоковой терапии" здесь неприемлем, а переход к децентрализации должен осуществляться постепенно.
Список использованных источников
1. Шафир М.Л. Административно-территориальное устройство советского государства (конституционные основы).М. 1983. С.356.
. Азовкин Н.А. Местные советы в системе органов власти.М. 1971. С.247.
. Сравнительное конституционное право.М. 1996. С.469.
. Закон "О государственной границе Республики Казахстан" от 15 июля 1996 года.
5. Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы. 1998. С.473.
. Галихин Н.Н. Административно-территориальная реформа в Казахстане и проблемы местного самоуправления. Алматы, 1998. С.311.
. Концепция формирования государственной идентичности Республики Казахстан. // Казахстанская правда. 1996.29 мая.
. Веденеев Ю.Л. О применении системного подхода в исследовании права.М. 1994. С.371.
. Цветков В.В., Юзков Л.П., Фрицкий О.Ф. Наука управления. Киев, 1970. С.169.
. См: ст.9 Закона РК об административно-территориальном устройстве с изменения и дополнениями, внесенными Указом Президента РК, имеющим силу Закона, "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан "Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан" от 19 декабря 1995 г. "
. Тимченко И.А. Экономическое районирование и административно-территориальное деление союзной республики. Алматы. 1991. С.228.
. Галихин Н.Н. Административно-территориальное деление Казахстана и способы его оптимизации Саясат. 1998. № 9. С.63-67.
. Ст.3 Указа Президента РК, и. с. з. "О специальных экономических зонах в Республике Казахстан" от 26 января 1996 г.
. Дерюгина С.В. Правовые аспекты понятия "свободная экономическая зона" // Государство и право. 1997. № 5. С.115-121.
. Жданов А. Век воли не видать // Караван. 1999.16 апреля. С.31-37.
. Закон РК "Об особом статусе города Алматы" // Казахстанская правда. 1998. №131.
. Указ Президента РК "Об упразднении специальной экономической зоны г. Астаны". САПП. 2000. № 29. Ст.353.
. Алехин А.П., Козлов ЮМ. Административное право Российской Федерации. Ч.2. С.141.
. Жакиянов Г. Власть - это ответственность // Казахстанская правда. 1998.15 апреля.
. Основы государства и права РК. Алматы. 1997. С.265.
. Мамонов В.В. О механизме отражения интересов участников правоотношений в законодательстве Казахстана. Алмагы. 1997. С.133.
. Калюжный В.Л. Местное государственное управление. Алматы. С.290.
. Шопин БД. Маслихаты. О чем говорят их первые шаги // Мысль, 1995. № 1. С.69-77.
. Алибаев А. "Свадебные генералы" не нужны // Мысль. 1994, №11. С.24-27.
. Таранов А.Л. Местное самоуправление - проблемы научного и законодательного обеспечения. Алматы, 1997. С.224.
. Котов А. Региональная политика, выбор модели управления // Казахстанская правда. 1996.16 декабря. С.5.
. Ертжанов Г. Местное государственное управление и самоуправление // Фемида. 1998. № 8. С.15-20.
. КозачокА. Работаем во имя реформ Маслихат. 1998. № 1. С.34-35.
. Бунтхал Л. Организационно-правовые проблемы республиканского референдума. Алматы, 1998. С.116.
. Бусурманов Ж., Самалдыков М. Народ - источник государственной власти Маслихат. 1998. № 1. С.15-16.
. Кудайбергенов У. Демократическое государство и проблемы местной власти // Казахстанская правда. 1990.7 апреля. С.7.
. Талкимбаев А. Секретарь маслихата - фигура странная // Мысль. 1994. № 11. С.21-22.
. Нагаркин И. Депутаты очень спешат, Или с чего может начаться самоуправление // Мысль. 1995, №9.С. 19 - 20.
. Мурзагалин Ж., Карин Е. Децентрализация власти: новый виток спирали? // Казахстанская правда. 1998.20 января. С.5.
. Воронов В. Политические реформы - наступило время ускорения // Казахстанская правда. 1998.10 февраля. С.7.
. Воронов В. Политические реформы - настало время ускорения // Казахстанская правда. 1998.11 февраля. С.4.
. Галихин Н.С. К вопросу о реформе административно-территориального устройства Республики Казахстан // Саясат. 1997. № 6. С.37-38.