права защищать права и интересы ребенка и др.
Опекун (попечитель) обязан воспитывать ребенка и защищать его интересы, однако его статус не дает ему права, например, изменить имя или фамилию ребенка. Опекун или попечитель не вправе избирать любые способы воспитания ребенка, поскольку в соответствии со ст. 150 СК РФ он обязан придерживаться рекомендаций органа опеки и попечительства.
Но главное, поскольку в данном случае не устанавливаются столь же прочные правовые связи, как при усыновлении, то не возникает и алиментных обязательств опекунов (попечителей) и их подопечных. Это означает, что как опекуны (попечители) не обязаны содержать своих подопечных, так и последние, став совершеннолетними, не несут такой обязанности (см. п. 3 ст. 96 СК РФ) по отношению к бывшим опекунам или попечителям.
И, наконец, усыновление производится в судебном порядке, а опекун или попечитель назначаются актом органа опеки и попечительства (органа местного самоуправления).
Таким образом, особое назначение опеки и попечительства над детьми проявляется в тех случаях, когда усыновление ребенка невозможно или нецелесообразно. Во-первых, он может оказаться "невостребованным" для усыновления, во-вторых, он может проживать вместе с кем-то из родственников, желающих стать опекуном или попечителем (как правило, с бабушкой, теткой), и его перемещение в другую семью будет противоречить его интересам. В этих и подобных ситуациях установление опеки (попечительства) предпочтительнее усыновления.
Во многих регионах институт опеки и попечительства над детьми, помимо своей основной функции - помещения ребенка в семью, выполняет и еще одну. Речь идет о том, что установление опеки (попечительства) рассматривается как предварительный этап, своего рода "ступенька" к усыновлению ребенка. Действительно, передача ребенка под опеку или попечительство может показать, будет ли "удачным" последующее усыновление, и в том случае, если проживание ребенка в этой семье не сложилось, возможно прекращение опеки (попечительства). Понятно, что это сделать значительно проще, нежели отменить усыновление.
2.2 Отличие опеки (попечительства) от передачи ребенка в приемную семью
Сам Семейный кодекс РФ не содержит определения понятия "приемная семья". Ввиду того что эта форма устройства детей не получила на сегодняшний день широкого распространения на практике, о ее существовании известно не всем. Однако аналог данной формы в недавнем прошлом был хорошо известен. Еще в 1987 году Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР на Министерство просвещения СССР и Госстрой СССР была возложена обязанность разработать проект и осуществить строительство опытного детского дома семейного типа. Такие дома были созданы и функционировали, однако с введением в действие Семейного кодекса РФ (с 1 марта 1996 года) более не могли создаваться, так как Кодекс четко установил новый перечень форм устройства детей. Ранее учрежденные детские дома семейного типа существуют и по сей день, и многие из них в приемные семьи так и не преобразованы.
После введения в действие Семейного кодекса РФ возник вопрос о том, как поступить с ранее созданными домами. Письмом Минобразования РФ от 30.01.1997 года органам опеки и попечительства было рекомендовано проявить к детским домам семейного типа "особое внимание и бережное отношение и предоставить родителям - воспитателям возможность самим определить дальнейший статус: преобразовать детский дом семейного типа в малокомплектный детский дом с соответствующим штатом сотрудников или - в приемную семью". В конце 2000 года в России существовало 383 приемные семьи (вместе с неупраздненными детскими домами семейного типа). К сожалению, число приемных семей в настоящее время не увеличивается, что связано с отсутствием в местных бюджетах средств, необходимых для их содержания. Так, например, во всей Томской области в 2000 году существовало только 8 приемных семей, а новые приемные семьи не создавались.
Как указывалось ранее, одним из отличительных признаков приемной семьи является специфическое основание возникновения - договор. Опека (попечительство) возникает из акта органа местного самоуправления, однако это не означает, что для назначения опекуна или попечителя не требуется его волеизъявления. Как раз наоборот, согласно п. 3 ст. 35 ГК РФ опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия. Такая процедура назначения не тождественна заключению договора, однако имеет много с ним общего.
Закономерен вопрос о том, в каких правоотношениях приемные родители состоят с тем, кто выплачивает им денежные средства - с органом опеки и попечительства? Семейный кодекс РФ не дает на него прямого ответа. Вместе с тем ст. 152 Кодекса указывает, что "размер оплаты труда приемных родителей... устанавливается законами субъектов Российской Федерации". Эта же формулировка используется Постановлением Правительства РФ от 17.07.1996 года N 829 в п. 32 и в Приложении N 1, содержащем типовой договор о передаче ребенка в приемную семью.
Однако употребление данными актами термина "труд" само по себе не означает, что правоотношения приемных родителей и органа опеки и попечительства регулируются законодательством о труде. Проанализировав предмет договора о передаче ребенка, мы сможем отчетливо увидеть, что от исполняющей стороны в данном случае требуется всецело отдавать себя ребенку, воспитывать его, заботиться о его здоровье и развитии, "готовить его к самостоятельной жизни". Такой широкий спектр обязанностей в совокупности с условиями их исполнения не позволяет сказать, что от приемного родителя требуется выполнение определенной трудовой функции. Согласно ст. 56 ТК РФ трудовой договор (контракт) есть соглашение, "в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда... своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать действующие в организации правила внутреннего трудового распорядка". Приемный родитель, в свою очередь, свободен в выборе времени исполнения своих обязанностей, режимом и распорядком дня не связан.
Эти и другие особенности деятельности приемных родителей позволяют совершенно четко утверждать, что отношения между ними и органом опеки и попечительства не являются трудовыми.
Невозможно определить данные правоотношения и как административно - правовые, т.к. в основании их возникновения лежит договор - акт встречного волеизъявления сторон, в силу которого возникают взаимные права и обязанности сторон, причем одна из сторон (орган опеки и попечительства) возлагает на себя денежные обязательства.
По нашему мнению, анализируемое правоотношение является гражданско - правовым. Налицо обязательство, возникающее из договора возмездного оказания услуг, заключаемого на определенный срок (в частности, до достижения ребенком совершеннолетия). В силу данного договора исполнитель обязан осуществлять присмотр за ребенком, его воспитание и пр., причем эти обязанности должны исполняться безотносительно ко времени суток. Функции исполнителя сходны с функциями няни, воспитателя или гувернантки с той только разницей, что они осуществляются круглосуточно. Следствием такого вывода является применение к обязательствам сторон норм гражданского права о договорах, например о договоре возмездного оказания услуг (гл. 39 ГК РФ), однако лишь в субсидиарном порядке, как это предписывают положения статей 4 и 5 СК РФ.
Мы намеренно упускаем из виду неимущественную сторону вопроса. Можно было бы сказать, что приемный родитель обязан любить ребенка, заботиться о нем как о родном и так далее. Однако эти слова будут пустыми, ибо ни закон, ни договор обеспечить любви не могут. И тем не менее специфическое назначение приемной семьи - воспитание ребенка - влечет особые правовые последствия.
Данному правоотношению присущ лично - доверительный характер, а потому от приемного родителя требуется личное исполнение обязанностей по договору. Кроме того, данный договор может быть расторгнут в связи с такими обстоятельствами, как болезнь, изменение семейного или имущественного положения приемного родителя, отсутствие взаимопонимания с ребенком, конфликтные отношения между детьми, возвращение ребенка родителям или усыновление ребенка и прочее (п. 2 ст. 152 СК РФ). Понятно, что приемным родителям в случае досрочного расторжения договора связанные с этим убытки не возмещаются.
Семейный кодекс в п. 3 статьи 153 наделяет приемных родителей по отношению к принимаемому на воспитание ребенку правами и обязанностями опекунов (попечителей). Однако, несмотря на это, в том и другом случае возникает особый, индивидуальный правовой статус.
Необходимо учитывать, что права и обязанности опекунов (попечителей) даны приемным родителям только по отношению к детям. Иными словами, у приемных родителей тот же "список" прав и обязанностей, что и у опекунов (попечителей). Это своего рода прием законодательной техники, в соответствии с которым при регулировании каких-либо отношений применяются нормы сходного института, с помощью чего достигается экономия правового материла.
Таким образом, приемных родителей нельзя называть опекунами или попечителями, у них есть свое собственное юридическое наименование, обозначающее их правовой статус, - "приемные родители".
2.3 Отличие опеки (попечительства) от передачи ребенка в специальное учреждение
Помещение ребенка в лечебное, воспитательное или иное учреждение представляет собой наименее соответствующую его интересам форму устройства. Возможно функционирование нескольких вариантов детских учреждений - в тех формах, которые предусмотрены действующим законодательством. Такими учреждениями могут быть, например: детский дом (для детей раннего (с 1,5 до 3 лет), дошкольного, школьного возрастов, смешанный); детский дом - школа, школа - интернат для детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; специальный (коррекционный) детский дом для детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии; специальная (коррекционная) школа - интернат для детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии.
При передаче ребенка на воспитание в детское учреждение не происходит помещения его в семью как коллектив совместно проживающих, ведущих общее хозяйство граждан. Понятно, что, находясь в детском учреждении, ребенок не только лишен возможности получить больше тепла и заботы, но и, что не менее важно, лишен возможности приобрести опыт семейного общения, проживания в кругу близких, обеспечения быта, заботы друг о друге и пр.
Юридическая разница между двумя этими формами устройства детей заключается в том, что при опеке (попечительстве) обязанности по воспитанию и защите интересов ребенка возлагаются на физическое лицо, а при передаче в учреждение - на юридическое лицо (соответствующее учреждение). В последнем случае администрация учреждения обязана представлять интересы ребенка и исполнять функции его законного представителя.
Кроме того, при передаче ребенка такой организации место нахождения самого учреждения является местом его проживания и другие варианты места жительства ребенка исключены. В то же время раздельное проживание попечителя с подопечным, достигшим шестнадцати лет, допускается согласно п. 2 ст. 36 ГК РФ (однако лишь с разрешения органа опеки и попечительства и при условии, что это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов подопечного).
И, наконец, рассматривая соотношение данных форм устройства, хотелось бы остановить внимание читателя еще на одной проблеме.
Помещение ребенка в специализированное учреждение для постоянного проживания возможно лишь в соответствии со статьей 123 СК РФ. По смыслу данной нормы учреждение, куда помещается ребенок, должно быть специализированным, детским, предназначенным для проживания детей. Да и с точки зрения здравого смысла, с позиции педагогики и психологии это должно быть именно так.
Однако, например, в 2000 - 2001 гг. активно пропагандировалась идея о необходимости передачи детей - сирот в воинские части. Впервые соответствующая норма была закреплена в Законе "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". В соответствии с ним были приняты подзаконные акты, подробно регулирующие порядок зачисления несовершеннолетних в воинские части, а также статус таких воспитанников <**>. Суть меры состоит в том, чтобы передать мальчика в возрасте от 14 до 16 лет, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в воинскую часть. При этом ребенок будет поставлен на довольствие, однако должен помимо учебы "совершенствовать свою физическую подготовку и добросовестно готовить себя к военной службе".
Можно утверждать, что институт "сына полка" продиктован велением времени, отсутствием финансов, переполненностью детских домов. И тем не менее ни одна из этих причин не может оправдать стремления государства таким нетрадиционным и далеким от педагогики способом решить судьбу детей. Более того, такая мера, что гораздо важнее, противоречит семейному законодательству. Как отмечалось выше, СК РФ содержит закрытый перечень форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Дополнения в него могут быть внесены лишь региональным законодательством.
Среди указанных в ст. 123 СК РФ форм упомянуто лишь помещение ребенка в специализированное детское учреждение (учреждение, где находятся только дети), но никак не в какой-либо иной коллектив. Таким образом, ст. 24 упомянутого Федерального закона противоречит ст. 123 СК РФ и не подлежит применению. Как указывает ст. 2 СК РФ, семейное законодательство (и только оно) определяет формы и порядок устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей. В свою очередь, семейное законодательство состоит из данного Кодекса, а также принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных актов. Кодексом не предусмотрено принятие закона, регулирующего помещение детей в воинские части, и вообще какого-либо закона, регулирующего формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Следовательно, проанализированные положения Закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" противоречат ст. 123 Семейного кодекса РФ.
Вопрос о возможности использования потенциала Вооруженных Сил в деле борьбы с детской беспризорностью начал обсуждаться в 1997 году, когда было принято обращение Государственной Думы к Президенту РФ и Правительству РФ "Об использовании ресурсов, высвобождаемых в Вооруженных Силах РФ в ходе проведения военной реформы, в целях воспитания детей, оставшихся без попечения родителей". В этом документе предлагалось лишь использовать высвобождаемых военных и их семьи как основу для создания детских домов семейного типа, а кроме того, на высвобождаемой материальной базе создавать школы - интернаты.
И, наконец, необходимо произвести отграничение опеки (попечительства) над детьми от иных форм устройства детей, которые могут быть предусмотрены законодательством субъектов РФ.
В законодательстве большинства субъектов РФ такие формы не предусмотрены. Однако республики Алтай, Марий Эл, Саха (Якутия), Краснодарский, Красноярский края, Алтайский край, Воронежская, Владимирская, Калининградская и Тамбовская области в нормативных актах, посвященных регулированию семейных отношений и охране прав детей, употребляют термины "патронат", "патронатная семья", "патронажная семья", "семья патронатных воспитателей". Эти термины встречаются и в актах органов местного самоуправления.
Сразу отметим, что термин "патронат" в данном случае не имеет ничего общего с термином "патронаж над дееспособными гражданами", который использует статья 41 ГК РФ для обозначения формы охраны прав дееспособных граждан.
Известно, что такая форма, как "патронат" над детьми, в свое время была введена Постановлением СНК СССР от 23.01.1942 "Об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей", закреплялась в положениях КоБСа Латвийской ССР, Узбекской ССР и означала передачу ребенка в семью на основании договора, заключаемого с органом опеки и попечительства. На сегодняшний день каждый из субъектов РФ, закрепляющий в своем законодательстве положения о патронате, вкладывает в этот термин свое собственное значение. Так, согласно Закону Тамбовской области "Об опеке и попечительстве в Тамбовской области", патронатная семья и приемная семья - одно и то же.
Рассмотрим институт передачи ребенка под патронат на примере Закона Алтайского края от 06.03.2000 (ред. от 27.12.2001) N 15-ЗС "О порядке передачи детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на патронат в семьи граждан". Этот нормативный акт предусматривает передачу ребенка совершеннолетним дееспособным лицам в соответствии с договором, "предусматривающим двусторонние обязательства об условиях содержания и воспитания детей". К Закону прилагается типовой договор, после заключения которого у сторон возникают следующие права и обязанности. Воспитатель должен обеспечить обучение, воспитание, а также "полноценное питание и содержание" ребенка. При этом в договоре должен быть указан некий материальный "вклад" воспитателя в содержание ребенка. В свою очередь орган опеки и попечительства обязуется "осуществлять материальную поддержку патронатной семьи", оказывать ей помощь, обеспечивать защиту прав и интересов детей. На деле такая материальная поддержка обычно выражается в предоставлении семье топлива, детской одежды и пр. Нельзя не заметить, что, к сожалению, появление данного нормативного акта связано с отсутствием в бюджете субъекта РФ и в местных бюджетах средств, достаточных для создания приемных семей, и даже для выплаты пособий опекунам (попечителям). Поэтому патронат представляется алтайскому законодателю своеобразным выходом из сложившейся ситуации, ведь патронатные родители обязуются воспитывать и содержать ребенка за свой счет.
Итак, патронат не является усыновлением, что совершенно очевидно. Невозможно отнести патронат и к разновидности приемной семьи - исходя из того понятия приемной семьи, которое было указано выше. Патронатную семью нельзя считать и разновидностью опеки (попечительства). Во-первых, патронатный воспитатель не может быть признан опекуном (попечителем) потому, что согласно п. 3 статьи 145 СК РФ установление и прекращение опеки или попечительства над детьми определяются Гражданским кодексом РФ. Соответственно, статья 35 ГК РФ определяет порядок назначения опекуна или попечителя, который не предусматривает заключение договора как основание возникновения правоотношений по опеке (попечительству). Таким образом, иной порядок установления опеки или попечительства (в частности, при помощи заключения договора) не может быть предусмотрен законом субъекта РФ, поскольку это противоречило бы ст. 145 СК, ст. 35 ГК, ст. 71 Конституции РФ. Субъект РФ не вправе установить иные, помимо указанных в гражданском законодательстве, основания возникновения опеки (попечительства).
Во-вторых, сам Закон Алтайского края разграничивает понятия "опека" и "патронат", указывая в п. 6 статьи 3, что воспитатели патронатной семьи могут по истечении определенного срока "учредить" над воспитанниками опеку (попечительство). В-третьих, другой краевой Закон "Об органах опеки и попечительства" от 10.02.1999 в ст. 3 определяет понятия "опека" ("попечительство") и "патронатная семья" по-разному, не допуская их смешения.
Таким образом, не имеет юридической силы положение ст. 5 анализируемого Закона Алтайского края: "Родители - воспитатели наравне с органами местного самоуправления исполняют функции опекуна (попечителя)".
Все вышеуказанное означает, что данным актом создана ситуация, потенциально опасная для законных прав и интересов ребенка. "Патронатные воспитатели" не являются законными представителями несовершеннолетнего и не могут представлять его интересы во всех отношениях. Воспитатель не вправе давать согласие на медицинское вмешательство в отношении здоровья ребенка, не вправе заключать договор о помещении ребенка в дошкольное или иное учреждение, не может защищать интересы ребенка в суде, в отношениях с различными органами государственного управления. Как выясняется, воспитатель, не являясь опекуном или попечителем, не обязан проживать вместе с ребенком, не обязан извещать орган опеки и попечительства о перемене места своего жительства.
В то же время это лицо в связи с принятием ребенка на воспитание приобретает целый ряд льгот и преимуществ (например, предусмотренные Законом РФ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", трудовым законодательством). Так, не являясь опекунами (попечителями) ребенка, патронатные воспитатели могут быть признаны в соответствии со ст. 96 СК РФ фактическими воспитателями ребенка и поэтому вправе потребовать взыскания алиментов в свою пользу от бывшего воспитанника, достигшего совершеннолетия.
Кроме того, в соответствии со ст. 53 Жилищного кодекса РСФСР факт совместного проживания и ведения общего хозяйства означает, что патронируемые дети могут быть признаны членами семьи нанимателя (родителя - воспитателя), а, значит, не могут быть выселены при прекращении патроната (членства в семье). Если при вселении патронируемого ребенка не будут соблюдены нормы жилой площади, наниматель может перейти в разряд граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Кстати, именно это обстоятельство может оказаться одним из побудительных мотивов принятия ребенка на воспитание.
В целях защиты прав детей, находящихся сегодня в таких "патронатных" семьях, необходимо более четко урегулировать права и обязанности сторон по договору о передаче ребенка, исключив из него положения о защите прав ребенка (которая в данном случае может по закону осуществляться лишь органом опеки и попечительства) и акцентировав внимание на имущественных правах и обязанностях сторон и их взаимной ответственности, а также ответственности за вред, причиненный ребенку. Такой выход из ситуации не исключает, однако, возможности воспитателей представлять интересы ребенка вовне, однако всякий раз на основании выдаваемой органом опеки и попечительства доверенности.
Пример с Законом Алтайского края заставляет задуматься о том, возможно ли вообще изобрести иную форму устройства детей, помимо тех, которые предусмотрены федеральным законодательством. На этот вопрос должен быть дан положительный ответ. Однако законодателям субъектов РФ необходимо учитывать, что представительство интересов ребенка влечет возникновение гражданских правоотношений. Они, в свою очередь, могут быть урегулированы только законодательством РФ.
Итак, выше было показано отличие опеки (попечительства) над детьми от иных форм устройства детей, предусмотренных действующим законодательством.
Опека (попечительство) над детьми - это такая форма их устройства, которая:
обеспечивает проживание ребенка в семье;
обеспечивает охрану прав и интересов несовершеннолетнего со стороны конкретного физического лица, отвечающего за свои действия;
носит временный характер;
не влечет за собой возникновения наследственных и алиментных правоотношений;
не предусматривает выплаты лицу, осуществляющему охрану прав и интересов несовершеннолетнего, вознаграждения за его действия;
не предусматривает обязанности опекуна (попечителя) совершать необходимые действия за свой счет.
Из перечисленных признаков вытекает и особая задача опеки (попечительства) над детьми. Это обеспечение семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, в тех случаях, когда отсутствует возможность передачи ребенка на усыновление или в приемную семью.
Преимущества данной формы устройства вполне могли бы привести к широкому распространению передачи детей под опеку (попечительство). Однако, по данным Министерства образования РФ, почти половина сирот и "социальных сирот" помещены в детские учреждения. Отсутствие широкого применения опеки и попечительства на практике связано в немалой степени с недостаточной государственной поддержкой этого социального института.
3. Государственная поддержка опеки и попечительства над несовершеннолетними
Государственная поддержка опеки и попечительства в настоящее время выражается прежде всего в предоставлении материальной помощи лицам, взявшим на себя заботу о ребенке.
) Опекуны имеют право на ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им полутора лет (ст. 13 Закона РФ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей").
) В случае если опекун или попечитель не получают денежных средств на содержание ребенка (так называемое "опекунское пособие"), они имеют право на ежемесячное пособие на ребенка в соответствии со ст. 16 этого же Закона. Данное пособие выплачивается на каждого принятого под опеку (попечительство) совместно проживающего с опекуном (попечителем) ребенка до достижения им возраста шестнадцати лет (на учащегося общеобразовательного учреждения - до окончания им обучения, но не более чем до достижения им возраста восемнадцати лет). При этом право на пособие возникает лишь при условии, что среднедушевой доход вновь образованной семьи не превышает величину прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации, установленную в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации".
) Дети, помещенные в семьи опекунов и попечителей, имеют право на "полное государственное обеспечение" согласно Закону РФ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" <*>. Это право реализуется путем выплаты опекунам (попечителям) денежных средств на содержание ребенка ("опекунское пособие"). Приказом Министерства образования РФ от 19.08.1999 N 199 <**> утверждено Положение о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством).
В настоящее время выплачиваемые суммы составляют соответственно 500 рублей ежемесячно для первого пособия и 70 (или 105) рублей для второго. В то же время сумма денежных средств на содержание ребенка (третье из указанных видов пособий) определяется, согласно упомянутому Приказу, исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона. К сожалению, не во всех регионах выплата данных сумм производится именно в таком порядке. Так, например, в соответствии с Указом Президента Республики Бурятия "О выплате опекунских пособий детям - сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей" с 1 января 2000 года (до 1 июля 2002 г., когда этот Указ был отменен) выплата данных средств в республике осуществлялась из расчета 440 рублей на одного ребенка. Данная сумма, во-первых, являлась фиксированной и устанавливалась для платежей, производимых в течение всего года. Во-вторых, данная сумма была практически в три раза меньше прожиточного минимума в республике. Такое положение вещей, безусловно, противоречит законодательству.
В тех регионах, где начисление выплачиваемых сумм производится в полном соответствии с упомянутым Приказом Министерства образования РФ, ежемесячные платежи составляют до 100 у.е.
Нельзя не заметить, что по целому ряду причин в настоящий период государственная поддержка опеки и попечительства осуществляется крайне неудовлетворительно. В конце 90-х - начале 2000-х годов существовала ситуация, в которой выплата денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), почти не производилась или производилась со значительными задержками и не в полном объеме.
Проблема сводилась к двум основным вопросам - за счет каких средств и в каком объеме должны производиться выплаты. Приведем пример. Прокурор Тальменского района Алтайского края обратился в суд с иском в интересах нескольких несовершеннолетних о взыскании пособий и возмещении убытков, ссылаясь на то, что согласно распоряжению главы администрации района денежные средства на содержание детей выплачивались в фиксированной сумме - 80 тыс. рублей (1995 год) ежемесячно. Несмотря на рост потребительских цен, размер этих денежных средств не изменялся. При таких обстоятельствах суд первой инстанции руководствовался размером действительных затрат на содержание детей - сирот в сумме 277160 рублей, расчет которых произведен отделом статистики района на 1 января 1995 г. Надзорная инстанция отменила данное решение, однако его правильность была подтверждена Верховным Судом РФ. В этом судебном деле интересен другой момент. Верховный Суд РФ указывает: "Суд правильно привлек администрацию района к участию в деле в качестве надлежащего ответчика и взыскал с нее денежные суммы в пользу истцов. Районный отдел народного образования, который должен производить выплаты на содержание подопечных, не является юридическим лицом. Финансирование расходов на эти цели производится через районную администрацию, которая отпускает денежные средства, подлежащие выплате опекунам и попечителям, в нижестоящие сельские Советы".
Действующие нормы предусматривают, что осуществлять выплату указанных средств должны органы опеки и попечительства. В то же время само пособие "запланировано" Федеральным законом "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Согласно данному акту порядок возмещения расходов на выплату данного пособия должен быть предусмотрен Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Однако Постановление Правительства "О неотложных мерах по социальной защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", посвященное данным вопросам, источника выплаты пособия не указало.
Таким образом, нормативные акты федерального уровня создали ситуацию, в которой обязанность выплаты возложена на конкретное лицо - орган опеки и попечительства, но в то же время предоставление этим органам соответствующих средств из федерального бюджета не предполагается. Как результат - органы местного самоуправления не справились с возложенными на них обязанностями. На практике это породило проблему определения надлежащего ответчика по иску о взыскании невыплаченных пособий - истцы обращались и непосредственно к органам опеки и попечительства, и к администрациям муниципальных образований, и к финансовым комитетам органов местного самоуправления, а также к финансовым комитетам органов власти субъектов РФ. Как было показано выше, Верховный Суд РФ полагает, что надлежащим ответчиком в этих случаях является то подразделение, которое в данном муниципальном образовании является органом опеки и попечительства, но лишь при условии, что оно обладает статусом юридического лица. В противном случае в качестве плательщика, по мнению Верховного Суда, должен выступать следующий вышестоящий орган местного самоуправления общей компетенции (например, администрация района).
4. Основания назначения ребенку опекуна (попечителя)
Закон предусматривает следующие основания для назначения ребенку опекуна (попечителя):
факт отсутствия попечения со стороны родителей или заменяющих их лиц (ст. 145 СК РФ);
рождение ребенка у лиц, не достигших 16 лет (ст. 62 СК РФ).
Отсутствие в отношении ребенка родительского попечения или попечения со стороны иных лиц, обязанных осуществлять его воспитание.
Пункт 1 ст. 121 СК РФ предлагает примерный перечень случаев, в которых ребенок считается оставшимся без родительского попечения (юридических фактов):
смерть родителей (добавим, что в данном случае следует иметь в виду и случаи объявления родителя умершим, которое производится судом и по правовым последствиям приравнивается к смерти);
лишение их родительских прав;
ограничение их в родительских правах;
признание родителей недееспособными;
болезнь родителей;
длительное отсутствие родителей;
уклонение родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов;
отказ родителей взять своих детей из воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений.
В большинстве случаев существуют документы, которые удостоверяют перечисленные факты. Так, например, смерть или объявление умершим в соответствии со ст. 47 ГК РФ и Федеральным законом "Об актах гражданского состояния" подтверждаются свидетельством о смерти. Факт признания родителя недееспособным имеет место при наличии вступившего в силу решения суда, вынесенного на основании ст. 29 ГК РФ.
Отказ родителя забрать своего ребенка на практике, как правило, оформляется письменно. Такое оформление распространено в родильных домах при отказе матери взять ребенка с собой после родов и связано с тем, что на местах по сей день применяют утративший силу Приказ Минздрава СССР от 19.11.1986, которым была утверждена форма отказа от родительских прав. В соответствии с действующим законодательством такой отказ не означает невозможности установления материнства. Напротив, в приведенной ситуации в соответствии с Семейным кодексом РФ и статьей 16 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" запись о матери должна быть произведена по инициативе соответствующего должностного лица медицинской или иной организации.
Например, при оставлении ребенка в родильном доме заявление о рождении должен подать руководитель этой организации, а при рождении ребенка в исправительной колонии - начальник колонии. Во всех случаях женщина должна быть записана матерью на основании медицинского документа, выдача которого может производиться лишь тогда, когда у медицинского работника нет сомнений в личности матери, а ее фамилия, имя, отчество и иные данные ему доподлинно известны. В настоящее время такой документ именуется "медицинское свидетельство о рождении". К другим основаниям совершения записи о матери ребенка Закон "Об актах гражданского состояния" относит заявление лица, присутствовавшего во время родов, а также решение суда об установлении факта рождения ребенка данной женщиной (п. 4 ст. 14).
Итак, если все же заявление об отказе от ребенка было матерью подписано, то оно может служить одним из доказательств по делу о лишении матери родительских прав (ст. 69 СК РФ). Кроме того, при наличии такого заявления работник медицинской организации обязан в соответствии со ст. 122 СК РФ сообщить об отказе в орган опеки и попечительства по месту нахождения ребенка (по месту нахождения медицинского учреждения), а последний, в свою очередь, обязан осуществить первичный учет ребенка и решить вопрос о его устройстве.
Такие обстоятельства, как болезнь или отсутствие родителя, а также уклонение от воспитания ребенка, необязательно должны подтверждаться какими-либо документами. Поэтому СК РФ устанавливает обязанность всех должностных лиц и граждан, которым стало известно об утрате ребенком родительского попечения, сообщить об этом органу опеки и попечительства.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством основанием для принятия мер по устройству ребенка, оставшегося без попечения родителей, является получение органом опеки и попечительства информации об утрате им родительского попечения как в письменной, так и в устной форме от любых лиц, а также получение информации любым другим способом (проверка условий жизни ребенка, сообщения в средствах массовой информации и пр.).
Обязанность решить вопрос об устройстве ребенка возлагается на орган опеки и попечительства и в других случаях "отсутствия родительского попечения" помимо указанных в ст. 121 СК РФ, к которым относятся:
пребывание родителя (родителей) в местах лишения свободы;
отобрание ребенка у родителей или лиц, их заменяющих, при непосредственной угрозе его жизни или здоровью (ст. 77 СК РФ);
признание усыновителей недееспособными, болезнь усыновителей, их длительное отсутствие, уклонение от воспитания усыновленного и защиты его интересов, отказ забрать ребенка из воспитательных и иных учреждений (то есть все случаи, перечисленные в ст. 121 СК применительно к родителям);
отмена усыновления (п. 2 ст. 143 СК РФ);
расторжение договора о передаче ребенка в приемную семью или истечение срока его действия;
иные ситуации, в которых лицо или лица, осуществляющие попечение над ребенком, перестают исполнять свои обязанности (например, прекращение "патронатной" семьи, ликвидация детского учреждения и пр.).
Как отмечалось выше, избрание конкретной формы устройства ребенка - прерогатива органа опеки и попечительства. Законодательство не диктует ему правил выбора. Однако любые действия, совершаемые кем-либо в отношении ребенка, должны осуществляться в соответствии с его интересами. Интересы ребенка определены Конвенцией ООН "О правах ребенка", Семейным кодексом РФ. Так, в ст. 1 СК РФ указано: "Регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии с принципами... приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии, обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних членов семьи".
Автор не может предложить здесь четко определенного руководства к действию, поскольку всякий раз выбор формы устройства зависит от конкретной жизненной ситуации. Однако во всех случаях лица, принимающие соответствующее решение, должны руководствоваться здравым смыслом. Так, по телевидению была показана передача, в которой рассказывалось о судьбах российских детей, переданных на усыновление за рубеж. Двоих детей, которых бросила мать и воспитывала бабушка, усыновили разные итальянские семьи. По сей день судьба этих детей в Италии не известна. Так оказались разлучены брат и сестра, бабушка потеряла внуков, а российское государство - своих граждан. Именно в такой ситуации наиболее предпочтительной формой устройства детей могло бы стать установление опеки.
Второе основание для назначения ребенку опекуна - недостижение его родителем шестнадцати лет.
В действующем Семейном кодексе РФ прямо закреплено положение, согласно которому несовершеннолетние родители имеют право устанавливать материнство и отцовство в отношении своих детей. Ранее такое правило содержалось не в Кодексе о браке и семье, а в Инструкции Минюста СССР "О порядке регистрации актов гражданского состояния в СССР".
Смысл положения закона сводится к тому, что вне зависимости от возраста отца или матери ребенка они вправе подать в орган загса заявление о регистрации рождения ребенка, даже в том случае, если не состоят друг с другом в браке. При этом, например, матери принадлежит право по достижении 14 лет обращаться в суд с иском об установлении отцовства.
Однако несовершеннолетние родители, не состоящие в браке, не обладают в данных правоотношениях полной семейной дееспособностью. В соответствии с п. 2 ст. 62 СК РФ они вправе самостоятельно осуществлять родительские права лишь по достижении ими возраста шестнадцати лет. До этого времени их ребенку может быть назначен опекун.
Таким образом, статья 62 СК РФ предусматривает дополнительное основание установления опеки. В данном случае ребенок, которому назначается опекун, не относится к категории детей, оставшихся без попечения родителей. Назначение ему опекуна не является обязательной мерой и должно применяться по усмотрению органа опеки и попечительства. Необходимость в назначении опекуна вызвана тем, что сам несовершеннолетний родитель, не обладая в достаточном объеме дееспособностью, не способен представлять интересы своего ребенка. Таким образом, законным представителем ребенка будет его опекун. Именно это лицо вправе получать и расходовать причитающиеся ребенку средства, заключать от его имени сделки, участвовать в иных отношениях в качестве законного представителя.
В то же время, как указано в законе, опекун ребенка несовершеннолетних родителей будет осуществлять его воспитание совместно с родителями. Разногласия, возникающие между опекуном ребенка и несовершеннолетними родителями, разрешаются органом опеки и попечительства.
На деле совместное воспитание ребенка опекуном и родителем возможно лишь в том случае, когда все эти лица проживают в одном жилом помещении. Такое возможно, например, если опекуном ребенка назначена мать несовершеннолетней матери (бабушка ребенка). В остальных случаях функции опекуна сводятся к представительству интересов ребенка.
Заключение
Одним из важнейших прав ребенка является право жить и воспитываться в семье. А полноценная семья - это всегда присутствие маленького человека, которого нужно воспитать и дать ему путевку в большую жизнь, согреть душу ребенка, особенно беззащитного и обездоленного.
Детство - это тот период в жизни человека, когда формируются фундаментальные качества его личности, система ценностей, а также способности, благодаря которым он в будущем сможет выстроить гармоничные отношения с окружающим миром, создать собственную семью и вырастить ребенка.
Существует несколько форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Приемная семья является одной из форм устройства на воспитание таких ребят. Граждане (супруги или отдельные граждане), желающие взять на воспитание ребенка (детей), именуются приемными родителями; ребенок (дети), передаваемый на воспитание в приемную семью, именуется приемным ребенком, а такая семья - приемной семьей.
Приемные родители по отношению к приемному ребенку (детям) обладают правами и обязанностями опекуна (попечителя).
Общее число детей в приемной семье, включая родных и усыновленных, не должно превышать 8 человек.
Приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью.
Лица, желающие взять ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, подают в уполномоченный орган в сфере опеки и попечительства по месту своего жительства заявление с просьбой дать заключение о возможности быть приемными родителями. Перечень необходимых документов предоставляется в органе опеки и попечительства.
После постановки на учет кандидатам в приемные родители предлагаются все сведения о детях, которые могут быть переданы на воспитание в приемную семью, и выдается направление на посещение ребенка по месту его нахождения.
Уполномоченный орган в сфере опеки и попечительства заключает с приемными родителями договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью.
Приемные родители являются законными представителями приемного ребенка, защищают его права и законные интересы; они обязаны воспитывать ребенка, заботиться о его здоровье, развитии, образовании.
Дети, переданные в приемную семью, сохраняют право на причитающиеся им алименты, пенсию (по случаю потери кормильца, инвалидности) и другие социальные выплаты.
За ребенком сохраняется право собственности на жилое помещение или право пользования жилым помещением; при отсутствии жилого помещения он имеет право на предоставление ему жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством.
При передаче ребенка на воспитание в семью приемным родителям выплачивается единовременное пособие, на содержание приемного ребенка выплачивается ежемесячное пособие (его размер зависит от количества приемных детей). Приемный родитель получает ежемесячное вознаграждение, размер которого устанавливается и индексируется Брянской областной администрацией.
Уполномоченные органы опеки и попечительства осуществляют контроль за детьми, переданными на воспитание в приемную семью.
Литература
Нечаева А. М. Семейное право. Курс лекций. М., 2008. С. 242- 248, 267-318.
Нечаева А. М. Исполнение решений суда по делам, связанным с воспитанием детей // Российская юстиция. 2009. № 5. С. 37-39.
Осокина Г. Понятие, виды и основания законного представительства // Российская юстиция. 2010. № 1. С. 43-44.
Пчелинцева Л. М. Практикум по семейному праву. М., 2008. С.124-152.
Пчелинцева Л. М. О семейном законодательстве субъектов Федерации // Журнал российского права. 2010. № 3. С. 32-37.
Сахнова Т. В. Основы судебно-психологической экспертизы по гражданским делам. М., 2011. С. Ill-112.
Шахматов В. П. Законодательство о браке и семье (Практика применения, некоторые вопросы теории). Томск, 2001. С.184-199.
Дюжева О. А. Проблемы законодательства о международном усыновлении // Государство и право. 2007. № 6. С. 40-47.
Кабышев О. А. Усыновление. Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми. М., 2012.
Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Кузнецова И. М. М., 2009. С. 305-392.
Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. Крашенинникова П. В. и Седугина П. И. М., 2012. С.. 229-296.
Кузнецова И. М. Новое в порядке усыновления детей // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 108-114.
Кузнецова. И. М. Как усыновить ребенка. М, 2007.
Масевич М. Г., Кузнецова И. М., МарышеваН. И. Новый Семейный кодекс Российской Федерации // Дело и право. 2010. № 3. С. 33-35.