Недропользование в России

Недропользование в России

1. Становление и развитие режима недропользования в России

Организационно-правовое закрепление порядка владения, пользования и распоряжения недрами на территории Российской Федерации прошло несколько исторических этапов, характеризующихся различной ролью и значением государственных институтов в установлении нормативных основ и осуществлении разрешительных и контрольных функций со стороны государства за разработкой и использованием ресурсов недр.

Основы системы управления горным делом были заложены во время правления Ивана IV. Анализ архивных источников позволяет сделать вывод, что в 1584 г. в Московском государстве был создан прообраз петровской Берг-Коллегии - Государев приказ Каменных дел. Особенностью данного органа государственного управления было то, что его деятельность ограничивалась только поисками, добычей и обработкой строительных материалов и не охватывала широкого спектра минералов и руд. Со временем правления Ивана IV связывается и появление организованных геологоразведочных экспедиций.

В XIV-XVI вв. отсутствовала какая-либо системность в поисках месторождений полезных ископаемых. В основном направляемые из Москвы прообразы геологических экспедиций занимались проверкой «заявок», т.е. ранее обнаруженных проявлений полезных ископаемых. При этом в архивных источниках имеются данные об активном развитии рудосыскного дела на Руси в XVI-XVII вв. Деятельность по добыче и последующей обработке полезных ископаемых в рассматриваемый исторический период была достаточно динамичной, существовали государственная система управления и контроля, разрешительный, хотя и носящий во многом индивидуальный характер разработки полезных ископаемых.

Характеризуя основы правового регулирования отношений недропользования, следует отметить, что российское законодательство о недрах стало формироваться в Средние века, как и в странах феодальной Европы, на основе монархических регалий, означавших в феодальной Европе королевские привилегии на получение дохода от добычи полезных ископаемых. Первоначально регалии на право распоряжаться недрами устанавливались лишь на отдельные виды ископаемых, например; золото, серебро, медь, олово, каменный уголь, соль, но постепенно они стали распространяться на все полезные ископаемые.

По-разному выстраивались взаимоотношения между государством и недропользователями в государствах Европы, их колониях и в Америке.

Так, право регалий господствовало во Франции, в Англии, Германии, Испании, Италии, Норвегии, Швеции. Позднее, в период колониальных войн, оно распространилось и закрепилось и в других странах. В начале Средних веков право регалий подразумевало личное право государей на получение доходов от эксплуатации месторождений, в дальнейшем это стало правом государственной власти, государственной казны. Постепенно право регалий переходило к императорам, затем к республиканской власти, от центральной верховной власти к местным правителям, а иногда к лендлордам, как в Англии, или крупным землевладельцам, как во Франции. Процесс развития права регалий постепенно преобразовался из личного права государей на получение доходов от эксплуатации недр в право, учитывающее публичные интересы.

Распоряжаясь недрами на основе предоставления регалий, монархи получили возможность объявлять промысел полезных ископаемых свободным, т.е. допускающим право каждого искать полезные ископаемые на любых землях. В случае открытия месторождения первооткрывателю предоставлялось право получить участок недр для разработки. В то же время было необходимо соблюдение ряда условий, таких как уплата подати, постоянное ведение добычи, вознаграждение владельцу участка за причиненные убытки либо совместная с ним разработка месторождения. Такой порядок получил широкое распространение в XVIII в. в Германии, а затем был законодательно закреплен в других государствах и получил название горной свободы.

Принцип горной свободы был закреплен в первом Горном законе Соединенных Штатов Америки 1872 г., где предусматривалось, что запасы полезных ископаемых, «находящиеся на землях, принадлежащих федерации, как разведанных, так и не разведанных, должны быть свободны для изыскания и приобретения».

Институт горной свободы основывался первоначально на нормах общего права, которые в дальнейшем нашли свое воплощение в законодательстве в государствах континентальной системы права и в судебных прецедентах англосаксонской правовой системы.

В России эпоха правления Петра Первого стала переломной в развитии поисков, разведки, добычи и переработки полезных ископаемых, развитии законодательства о недрах, формировании системы органов государственного управления отношениями недропользования. Именно в этот период были заложены основы государственной политики и определены приоритеты в сфере освоения и использования недр, которые сохраняют свою значимость и актуальность до наших дней.

В период с 1700 по 1701 г. было издано более 15 указов и записей по вопросам сыска руд, горного производства и переработки полезных ископаемых. Следует подчеркнуть, что правовые нормы и регламенты стали во многом приобретать общеобязательный характер.

августа 1700 г. был издан Указ Петра I «Об учреждении Приказа Рудокопных дел», который наделялся полномочиями по поискам «золотых, серебряных, медных и других руд в Московском государстве». С момента учреждения Приказа началась централизация управления рудокопными и рудосыскными делами в едином государственном органе.

Нововведением эпохи Петра I было публичное информирование об открытиях новых месторождений полезных ископаемых.

Наиболее полно основные принципы государственной политики той эпохи в сфере поисков полезных ископаемых и горного производства отражены в Указе Петра I о сыске золотых, серебряных, медных и других руд в Московском государстве от 2 ноября 1700 г. В нем были установлены нормы, определяющие стадийность работ по поиску и разведке полезных ископаемых, проведению экспертизы образцов найденных руд и минералов, порядку фиксации места их обнаружения. Указом предусматривались возможность получения государственного вознаграждения за обнаруженное месторождение полезных ископаемых и санкции за неизвещение о такой находке. Устанавливались централизация управления рудосыскным и горным делом в Приказе Рудокопных дел и передача в него всех существующих в других органах дел в пределах компетенции.

Фактически Указ определял основы государственной политики в сфере поисков, разведки и добычи полезных ископаемых, устанавливал высокую приоритетность и общегосударственную значимость деятельности по изучению и освоению недр.

Устанавливался государственный контроль за осуществлением деятельности по поискам и разведке месторождений полезных ископаемых иностранцами, а также привлекались передовые для того времени иностранные технологии и знающие специалисты в этой сфере. Активное привлечение Петром I иностранных специалистов к поискам и разведке полезных ископаемых подтверждают и данные из Посольского приказа.

Следует отметить, что на определенном этапе вопросы правового регулирования и управления отношениями недропользования были переданы в регионы и имела место их децентрализация. Так, в июне 1711 г. было принято решение об упразднении Приказа Рудокопных дел и о передаче полномочий по управлению губерниям. Источником финансирования работ определялись средства губерний. Был учтен особый ресурсный потенциал Сибирской губернии.

В начале XVII в, государство проявляло озабоченность состоянием минерально-сырьевой базы, осуществляло функции по ее учету и контролю, в том числе по следующим направлениям: виды полезных ископаемых, их объем, месторасположение, горно-геологические условия залегания и т.д. Особое значение установление основ контрольной деятельности государства того периода имеет в связи с тем, что заложенные и определенные в тот период объекты анализа и круг вопросов, по которым осуществляются государственный учет и представление сведений в государственные органы, используются практически в неизменном виде и в настоящее время.

В указанный исторический период были заложены основы организации государственного управления в данной, достаточно значимой для обеспечения экономического благополучия государства сфере, также прошли апробацию формы управленческого воздействия государства в сфере недропользования на основе централизации и децентрализации полномочий.

Опыт свидетельствовал о том, что передача полномочий в сфере рудосыскного дела и добычи полезных ископаемых на уровень губерний не принесла ожидаемых результатов, и в 1715 г. Петр I подписал Указ о восстановлении Приказа Рудокопных дел и наделении его всеми ранее имевшимися полномочиями.

На поиск оптимальных организационно-правовых форм, методов и системы органов управления в сфере недропользования было направлено создание 11 декабря 1717 г. Берг-Коллегии в соединении на непродолжительное время с Мануфактур-Коллегией. 10 декабря 1719 г. была издана Берг-Привилегия. Ею устанавливались концентрация всех полномочий по управлению рудосыскным делом в Берг-Коллегии, порядок получения разрешений на строительство рудоперерабатываюших заводов, определялось немало привилегий и возможностей для получения льгот и кредитов в случае обнаружения месторождения руд.

В Берг-Привилегии устанавливались порядок поисков руды на государственных землях, привилегии государства на покупку некоторых видов минерального сырья, порядок продажи полезных ископаемых за границу, санкции за непредставление информации о найденных полезных ископаемых, что во многом способствовало усилению регулятивного и контрольного влияния государства в данной сфере.

Характеризуя Берг-Привилегию как нормативный правовой акт, регулирующий отношения в сфере недропользования и устанавливающий систему органов государственного управления в данной сфере, следует отметить, что ею;

устанавливалось централизованное управление поисками, разведкой, добычей полезных ископаемых. Губернаторы и иные представители власти на местах лишались полномочий по регулированию отношений в сфере поисков, разведки, добычи полезных ископаемых;

провозглашались горная регалия, т.е. право государственной власти на получение доходов от эксплуатации богатств недр, и горная свобода, которая подразумевала право первооткрывателя месторождения на его разработку;

устанавливался принцип равного доступа к открытому месторождению вне зависимости обладания правом собственности на земельный участок;

регламентировался порядок получения государственных разрешений на строительство рудоперерабатываюших заводов;

предусматривались значительные субсидии и различного рода льготы;

устанавливалось приоритетное право государства на покупку золота, серебра, меди и селитры;

определялись предельные размеры участков недр, предоставляемых в пользование, - 250 саженей долготы и 250 саженей ширины.

Нормативно-правовое регулирование и система органов государственного управления, их полномочий в период XVII в. и начала XVIII в. характеризуются достаточно активным влиянием государства в сфере поиска, разведки и переработки полезных ископаемых. Государство осуществляло правовое регулирование, определяло политику в сфере недропользования, вводило ограничения на предельные размеры участков недр, предоставляемых в пользование, и другие особенности пользования недрами.

Законодательное закрепление получило приоритетное право государства на покупку стратегических видов полезных ископаемых. Были установлены санкции за нарушением норм и правил, например, за необъявление об обнаружении полезного ископаемого. Лица, не объявившие о своей находке, приравнивались к «врагам общенародной пользы», лишались всего имущества, подвергались телесным наказаниям, вплоть до смертной казни.

Указом Петра 1 от 4 марта 1720 г. «О заводах» были введены нормы о государственном учете и систематизации данных о существующих на территории страны рудоперерабатывающих заводах и об объеме производства продукции на них, были закреплены система налогообложения владельцев заводов и контроль за полнотой уплаты, меры наказания за нарушение уплаты налогов. Указом устанавливалась централизованная система государственного управления.

В эпоху правления Петра 1, в конце XVII - начале XVIII в., регулирование общественных отношений в сфере недропользования приобрело публично-правовой характер. Законодательно были определены нормы и принципы, устанавливающие общегосударственное значение ресурсов недр, их влияние на экономическую и политическую независимость государства.

В результате поиска оптимальной системы организации государственного управления в сфере недропользования была сформирована централизованная система органов государственной власти, сосредоточившая в себе все полномочия по управлению горным делом: регистрацию месторождений полезных ископаемых; выдачу разрешений на их разработку; урегулирование имущественных вопросов с собственниками земель, на которых открыты месторождения; государственный учет и систематизацию данных о местах нахождения месторождений полезных ископаемых и др.

Законодательно были закреплены формы и методы административно-правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования. В их числе - регистрация и государственный учет месторождений полезных ископаемых, систематизация данных о местах нахождения месторождений полезных ископаемых, установление единых требований к качеству образцов полезных ископаемых, представляемых на экспертизу, государственный контроль. Были заложены основы финансовых взаимоотношений между государством и недропользователями, установлена система налогообложения владельцев заводов в государственную казну и контроля правильности их уплаты, система мер наказания за нарушение установленного порядка налогообложения, централизованная система государственного управления. Поиски и разведка месторождений полезных ископаемых, строительство рудоперерабатывающих заводов стали важным элементом государственной политики, одним из существенных элементов стратегии государственного развития. Активная роль государства в сфере горных отношений позволила России за короткий промежуток времени проделать путь от страны - импортера полезных ископаемых до государства, независимого от зарубежных поставок, а впоследствии и до страны-экспортера.

С 1725 г., в царствование Екатерины I, система управления горным делом и законодательство, регулирующее данную сферу общественных отношений, не претерпел и значительных изменений. Берг-Коллегия оставалась централизованным коллегиальным органом, подотчетным лишь главе государства и Сенату. Она занималась организацией «сыска» руд, отведением земель под рудники и заводы, обеспечением их стабильной работы и осуществляла контроль над выполнением обязательств со стороны владельцев заводов перед казной государства, а также разбор жалоб и ряд других ранее установленных полномочий.

Однако в последующий период историческое развитие административно-правового регулирования и управления общественными отношениями в сфере недропользования характеризуется частичным изменением политики государства в данной сфере. Проведенный анализ свидетельствует, что в течение XVIII - начала XX в. система управления горным делом и законодательство в этой сфере неоднократно претерпевали значительные изменения.

Существенные изменения система управления горным делом в Российской империи и законодательство о недрах претерпели в период с 1727 по 1729 г. - в царствование Петра II. Часть полномочий Берг-Коллегии в отдаленных регионах империи была передана городским воеводам. При этом обнаруженные месторождения полезных ископаемых уже не подвергались предварительной оценке и обязательному учету.

Безусловно, данные нововведения негативно отразились на системе управления горным делом в силу того, что при проведении геологоразведочных работ большое значение имеют систематизация и учет месторождений полезных ископаемых, опробование качества минералов и руд. Однако внесенные изменения сделали это практически невозможным. Был нарушен централизованный порядок правового регулирования в отрасли, затруднительным стало взимание налогов в отдаленных местностях, что повлекло за собой снижение их поступления в казну государства.

Заложенное в конце XVII - начале XVIII в. Петром I отношение к сфере горного дела как к одной из приоритетных и стратегически важных в развитии государства отрасли претерпело существенное изменение. К числу полезных ископаемых, являющихся стратегическими для государства, относились золото, серебро, свинец и селитра, право первоочередной покупки которых издревле принадлежало государству. При этом право пользования месторождениями, содержащими вышеперечисленные виды полезных ископаемых, могло быть предоставлено иностранцам.

Очевидной была половинчатость мер по защите государственных интересов: с одной стороны, государство определяло особый статус месторождений, содержащих те или иные виды полезных ископаемых, а с другой допускало к их разработке и последующей реализации добытого минерального сырья всех желающих.

Система управления горным делом была основана на единоначалии и сосредоточении всех административных и управленческих функций в Берг-Директориуме. При этом императрица передала имеющиеся у губерний полномочия по управлению горным делом в централизованный орган. В сформированной системе управления горным делом под единоличным и абсолютным руководством барона фон Шемберга лишение губерний их правомочий еще более негативно сказалось на развитии этой отрасли.

По моему мнению, реформирования как в системе государственного управления, так и в системе правового регулирования отношениями недропользования не были успешными: замена существовавшей коллегиальной системы управления создала предпосылки для принятия недостаточно взвешенных и обоснованных решений и породила коррупцию.

В конце царствования императрицы Елизаветы Петровны отношение государства к горно-геологическому делу вновь изменилось. Почти все казенные рудники и горные заводы снова были отданы частным лицам, преимущественно вельможам. Более того, заводы передавались в частную собственность по цене ниже своей себестоимости. Этот период времени был не лучшим для горнорудного дела в России. Отношение власти к горному делу на протяжении 20 лет правления Елизаветы менялось. Так, в первые годы ее царствования преобразования носили созидательный, позитивный характер, значительный вклад был сделан в становление и развитие геологии как науки. К негативным явлениям можно отнести передачу в частные руки горноперерабатываюших заводов, что породило рассредоточение управленческих полномочий и отсутствие единой государственной стратегии развития горного дела.

В 1762-1796 гг., в период царствования Екатерины II одним из наиболее значимых нововведений в системе государственного управления была реорганизация губернских учреждений. Эта реформа и ее итоги оказали значительное влияние на развитие горного дела в России. Если ранее основной объем управленческих полномочий сосредоточивался в Берг-Коллегии, то теперь управление горными заводами и промыслами было передано Казенным палатам, в которых образовали Экспедицию горных дел. Формально Казенные палаты всех губерний были подведомственны Экспедиции о государственных доходах, расходах, счетах и недоимках, учрежденной при Сенате. Однако вопросы сыска руд и горного производства не были основными в сфере компетенции Экспедиции. Практически такое реформирование системы органов государственного управления лишило центральные органы реальных управленческих полномочий в рассматриваемой сфере.

Следует отметить, что проведенной реформой была разрушена сложившаяся система управления горным делом. Функционирование Управления Казенных палат неблагоприятно отразилось на результатах деятельности казенных горных заводов: производительность некоторых горных заводов сразу же упала, другие же хотя и продолжали действовать по-прежнему, но только до тех пор, пока оставались запасы руд и других материалов.

По моему мнению, проведенное изменение в системе построения органов государственного управления недропользованием в период 1762-1796 гг. не позволило обеспечить интересы государства в использовании ресурсов недр, выстроить эффективную систему органов государственного управления в этой сфере. В результате сосредоточения управленческих полномочий на уровне губерний в государстве перестали существовать специализированный орган по управлению горным делом и единая государственная политика, был потерян значительный кадровый потенциал отрасли. Рассредоточение управленческих полномочий сделало невозможными систематизацию и анализ данных по вопросам поисков и добычи полезных ископаемых, что негативно сказалось на хозяйственной деятельности предприятий.

Ряд исследователей (например, А.И. Перчик) высказывает мнение, что к такому изменению российского законодательства, помимо либеральных ценностей и взглядов, господствовавших тогда в Европе, Екатерину II подвигло действующее французское законодательство.

Следует заметить, что в то время во Франции владельцы земли обычно не лишались права собственности на недра, однако они не имели права распоряжаться большинством полезных ископаемых, находящихся в земле, принадлежащей им на праве собственности. Право распоряжения абсолютным большинством полезных ископаемых принадлежало государству.

Время правления Павла I подводит вековую черту функционирования горно-геологической службы России как государственного органа, осуществлявшего государственный контроль и управление в сфере недропользования.

Рассматривая этот период, следует отметить, что, несмотря на проводимые преобразования в системе управления и правовой регламентации отношений в сфере недропользования, он во многом характеризуется значительным влиянием реформ, проведенных Петром I в данной сфере, Однако отмечается непоследовательность в реформировании органов государственного управления и в правовом регулировании рассматриваемых отношений. За период с 1689 по 1801 г. были установлены административно-правовые основы управления в сфере недропользования, регламентирующие порядок предоставления права пользования недрами, контроль за их использованием, порядок уплаты и размеры налогов в государственную казну, различного рода льготы, преференции и санкции. Были установлены также различные административные организационно-правовые формы и методы управления в сфере недропользования, такие как регистрация и государственный учет месторождений полезных ископаемых, систематизация данных о местах нахождения месторождений полезных ископаемых, стандартизация и установление единых требований к качеству образцов полезных ископаемых, представляемых на экспертизу.

Однако основы законодательства и управления, заложенные Петром I в конце XVII - начале XVIII в., не оставались неизменными. Практически каждая царствующая особа вносила в законодательство, систему органов управления и их компетенцию существенные коррективы, которые касались объема полномочий и порядка их осуществления, менялись взаимоотношения центра и регионов. Были изменены организационные начала в работе органа государственного управления горным делом: от коллегиальности к единоначалию, от самостоятельной структуры государственного управления к подведомственности.

Были изменены также отношение государства и объем его полномочий, влияние на регулирование горных отношений - от признания общегосударственной значимости ресурсов недр как «общенародного блага» до введения частной собственности на недра.

Следующим этапом в становлении административно-правового института недропользования и системы государственных органов управления в данной сфере была реформа государственного управления 1802 г. Манифестом Александра I от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» были созданы восемь министерств, в том числе и Министерство финансов, которому стала подведомственна Берг-Коллегия со всеми подчиненными ей организациями. Государственное управление горным производством не было обособлено в специальном министерстве: в 1806 г. в составе Министерства финансов был создан Горный департамент, к которому отнесены вопросы управления горным делом. Преобразования как центрального органа управления, так и власти на местах позволили упорядочить механизм управления заводами, поскольку горному начальству делегировались некоторые функции центрального отраслевого органа управления.

В 1811 г. Горный департамент был упразднен, и вместо него создан Департамент горных и соляных дел, в состав которого также вошли Монетный департамент и Комиссия снабжения государства солью. При этом Монетный департамент был соединен с Лабораторией разделения золота и серебра. В то же время, учитывая специфику горного дела, его значимость для экономики государства, было бы целесообразно создание обособленного централизованного органа управления, сосредоточивающего управленческие функции в этой сфере.

В период царствования Николая I, с 1825 г., наблюдается существенное реформирование российского законодательства, в том числе и национального горного законодательства. Данный период в развитии правового регулирования отношений в сфере недропользования характеризуется отходом от публично-правовых к частноправовым началам. Созданный в результате работы комиссии по кодификации Устав Горный Российской империи был отнесен к гражданским законам.

Однако соединение права собственности на землю с правом собственности на недра, а соответственно, и отнесение вопросов правового регулирования горных отношений к гражданским законам не поддерживалось рядом дореволюционных исследователей.

Характеризуя Устав Горный Российской империи, следует отметить, что он был весьма обширен и регулировал практически весь спектр отношений в отрасли. Предметом регулирования были общественные отношения, связанные с осуществлением горного производства и государственного горного надзора, а также с прохождением государственной службы, наймом и увольнением чиновников горного ведомства, их пенсионным обеспечением, взиманием налогов и сборов и др.

Устав Горный Российской империи обладал признаками межотраслевого кодифицированного акта и объединял в себе нормы горного (горно-земельного) права, гражданского права, административного права, экологического права, трудового права, финансового права и регламенты по порядку государственного управления в сфере горных отношений. При регулировании горных отношений на частновладельческих землях значительные полномочия по порядку и механизму предоставления и распоряжения недрами принадлежали частным лицам - владельцам земельных участков.

В то же время государство осуществляло свои распорядительные и контрольные полномочия. Регистрации и учету в Департаменте горных и соляных дел Министерства финансов подлежали любые действия, связанные с вовлечением участков недр в пользование. Кроме того, горные заводы со всеми их принадлежностями не могли быть проданы или заложены без согласия Департамента. Также государством разрабатывались специальные регламенты и правила проведения работ, обязательные для владельцев заводов.

В Уставе Горном содержались нормы, ограничивающие возможность предоставления права пользования недрами ряду категорий граждан. Так, например, в статье 313 Устава Горного определялось, что чиновникам и их близким родственникам запрещалось заниматься горным промыслом. Кроме того, устанавливались соответствующие ограничения для генерал-губернаторов, чинов судебного ведомства и полиции. Указанные ограничения распространялось и на иностранцев, например, при добыче нефти и газа. Введение ограничений снижало число злоупотреблений со стороны чиновников и не допускало иностранных граждан к эксплуатации стратегических видов полезных ископаемых.

С момента первого издания Устава Горного Российской империи и до революции 1917 г. законодательное закрепление административно-правовых форм и методов воздействия на общественные отношения в сфере недропользования развивалось эволюционно и поступательно. Устав Горный Российской империи стал крупным, системным кодифицированным нормативным правовым актом, позволяющим регулировать значительный объем общественных отношений в сфере горного дела. Охват правоотношений, полнота регулирования, эволюционность и поступательность развития национального горного законодательства, оптимальное влияние государства на регулирование отношений в указанной сфере позволили эффективно развиваться горной и горно-перерабатывающей отраслям промышленности. Кроме того, дифференциация правовых норм по видам пользования недрами и видам полезных ископаемых, закрепленная в первом издании Устава Горного, позволила заложить основы как для развития специального законодательства, так и для функционирования соответствующих добывающих отраслей.

Наиболее существенным недостатком Устава Горного Российской империи является отнесение его к гражданским законам, в то время как широта императивных предписаний, государственное влияние на регулирование горных отношений были весьма значительными и во многом нормы имели публично-правовой характер.

В Устав Горный Российской империи также были внесены изменения, значительно усиливающие государственное влияние на регулирование отношений недропользования, и заложены основы автономности понятий земли и недр применительно к горным отношениям. Определена первичность ресурсов недр, а не земли, т.е. приоритетность для государства горных отношений.

Так, в статье 871 Устава Горного прямо определялось, что «принадлежащие казне месторождения каменной соли, соляные озера и другие соляные источники… не могут быть отчуждаемы в частную собственность».

В период царствования Александра II в правовом регулировании недропользования получают развитие государственно-ориентированные подходы, нацеленные на сосредоточение возможно большего объема полномочий по распоряжению недрами в руках суверена.

Дальнейшее развитие система органов государственного управления и административно-правовых основ в сфере недропользования получила 31 января 1882 г. при императоре Александре III, который по представлению Государственного совета утвердил Положение о Геологическом комитете России и его штаты.

Создание комитета - первого государственного геологического учреждения стало важным событием; наступал новый этап в развитии отечественной геологии - этап систематического изучения геологического строения страны и познания на научной основе особенностей размещения полезных ископаемых в ее недрах.

В период царствования Николая II, в 1912 г., был утвержден одобренный Государственным советом и Государственной думой Закон «Об установлении Положения о Геологическом комитете и штата сего комитета».

При Николае II были внесены изменения в Устав Горный Российской империи. Трансформации подверглась система управления горным делом на местах, были уточнены компетенция горных управлений, обязанности их руководителей, окружных инженеров, особенности комплектования штатов в различных округах империи. Кроме того, в этот же период формируются основы законодательства, регулирующего правоотношения при добыче нефти на шельфах морей. Были ужесточены нормы, регламентирующие порядок разработки нефтяных месторождений на шельфе.

За 35 лет деятельности Геологический комитет (Геолком) сформировался как центральное учреждение государственной геологической службы страны и одновременно как научно-исследовательский геологический институт.

На протяжении XVIII - начала XX в. законодательство, устанавливающее административно-правовые основы регулирования горных отношений и систему органов государственного управления в сфере недропользования, развивалось достаточно динамично, при этом тенденции реформирования нередко имели противоположную направленность. Однако управленческие функции в этой сфере были сосредоточены не в самостоятельном министерстве, а лишь в специализированных департаментах непрофильных министерств.

К концу XIX в. произошло наделение значительной самостоятельностью геологической службы при формальном сохранении ее подчиненности горному ведомству. В результате законодательной реформы, осуществленной комиссией М.М. Сперанского, Россия получила нормативный правовой акт - Устав Горный Российской империи, который обладал чертами межотраслевого кодифицированного акта, объединяющего в себе нормы по поискам, разведке, геологическому изучению недр, добыче полезных ископаемых, их последующей переработке, определял государственно-правовые формы государственного управления и контроля в данной сфере. Исторически национальное законодательство в рассматриваемой сфере формировалось путем объединения в едином акте всего объема норм по регулированию геологических, горных отношений, а также вопросов по переработке добытых полезных ископаемых.

Несмотря на то, что формально Устав Горный Российской империи был отнесен к гражданским законам, в нем содержалось значительное количество императивных норм и предписаний, призванных обеспечить государственное влияние на регулирование отношений недропользования. По мере развития и совершенствования соответствующего законодательства в Устав вносилось значительное количество публично ориентированных изменений и дополнений.

Октябрьская революция 1917 г., установив новый общественно-политический строй, безусловно, внесла существенные изменения в развитие административно-правовых основ регулирования правоотношений и управления в сфере недропользования.

Одним из первых указов советского государства стал Декрет «О земле», принятый на II Всероссийском съезде Советов 26 октября 1917 г. Декретом было установлено, что земли, леса, изымались из чьей-либо собственности и поступали в собственность всего народа. В статье 1 Декрета «О социализации земли» от 6 февраля 1918 г. определялось, что «всякая собственность на землю, недра, воды и живые силы природы… отменяется навсегда».

Декреты стали «основанием возникновения права государственной собственности на недра», т.е. их национализации. В то же время следует отметить, что декреты не содержали положений о национализации природных объектов, согласно их текстам отменялась не только частная, но и любая иная собственность на природные ресурсы, т.е. речь шла не о национализации, а о социализации - отмене всех видов собственности на природные ресурсы.

После Октябрьской революции все ранее действовавшее законодательство признавалось утратившим силу, правовое регулирование недропользования осуществлялось только Декретом «О недрах земли», весьма кратким, состоявшим из восьми пунктов.

Декретом устанавливалось, что отменяется «…право собственности на поверхность земли и ее недра…», была произведена дифференциация по видам пользования недрами и видам полезных ископаемых.

Нормами Декрета закреплялись такие виды деятельности, связанные с пользованием недрами, как: поиски полезных ископаемых, не влекущие за собой земляных работ и рубки леса и состоящие только в поверхностном обзоре местности, собирание горных пород и образцов полезных ископаемых, разведочные работы. Такой хозяйственно значимый вид пользования недрами, как разработка месторождений полезных ископаемых, положениями Декрета предусмотрен не был.

Одним из наиболее существенных недостатков было отсутствие в Декрете каких-либо регламентов по порядку, механизму, последовательности учета месторождений полезных ископаемых. Кроме того, не предусматривалась необходимость систематизации информации в специализированных государственных органах о наличии и объемах тех или иных видов полезных ископаемых, сосредоточенных в недрах, В рассматриваемом документе отсутствовали нормы, устанавливающие порядок пользования недрами при добыче полезных ископаемых, а также требования по рациональному использованию и охране недр, по надзору и контролю.

Порядок правовой регламентации недропользования носил ярко выраженный публично-правовой характер с закреплением значительных полномочий государства в сфере надзора и контроля.

Гражданским кодексом РСФСР 1922 г. было прямо закреплено, что недра и иные виды природных ресурсов были изъяты из гражданского оборота.

Первыми нормативными правовыми актами, устанавливающими административно-правовой режим недропользования в СССР, были Положение о недрах и их разработке от 7 июля 1923 г. и Горное положение СССР от 9 ноября 1927 г., введенное в действие с 1 января 1928 г.

Горным положением СССР было определено, что недра земли в пределах Союза ССР составляют государственную собственность и не могут быть предметом частной собственности. С момента принятия Горного положения СССР на нормативно-правовом уровне получило свое закрепление право государственной собственности на недра, что сохранялось на протяжении всего периода существования Союза ССР. Горным положением СССР были установлены общие принципы регулирования доступа к недрам, порядок осуществления промышленной разработки месторождений полезных ископаемых - горного промысла, а также значительное внимание было уделено вопросам горно-промыслового надзора, систематизации и учета данных о месторождениях полезных ископаемых.

Характеризуя динамику формирования системы органов государственного управления в сфере недропользования советского периода, необходимо отметить, что в период до 1940 г. были достаточно частые трансформации в системе государственного управления горно-геологической службой с целью поиска оптимальной модели государственного управления.

Так, в конце 1929 г. в Москве на базе Геологического комитета было организовано Главное геологоразведочное управление, непосредственно подчиненное Президиуму ВСНХ СССР с широкой сетью периферийных организаций. В 1931 г. Главное геологоразведочное управление было преобразовано во Всероссийское хозрасчетное объединение «Союзгеологоразведка» Наркомата тяжелой промышленности; на базе местных управлений в крупных городах были созданы геологоразведочные тресты. В ноябре 1937 г. проведение всех геологосъемочных, поисковых и частично разведочных работ было вновь передано Главному геологическому управлению Наркомата тяжелой промышленности, а в марте 1939 г. было проведено разукрупнение промышленных наркоматов, на базе Главного геологического управления был образован Комитет по делам геологии при Совнаркоме СССР. Одновременно при наркоматах черной, цветной, угольной и нефтяной промышленности, выделившихся из существовавших ранее более крупных наркоматов тяжелой и топливной промышленности, были созданы самостоятельные отраслевые геологоразведочные управления.

В результате проведенной реорганизации геологоразведочная служба вновь стала структурированной по отраслевому принципу, имела децентрализованный характер управления, что, как представляется, не может быть признано оптимальным и отвечающим стоящим перед ней задачам.

В период нэпа в системе советского права была закреплена возможность применения концессионных отношений, в том числе при пользовании недрами. Указанные отношения получили свое развитие прежде всего благодаря активному участию иностранного капитала. По различным данным, на рубеже 1927-1928 гг. на добывающую промышленность приходилось 23-25 концессий из 144 концессионных договоров, действовавших в советской России.

Рассматривая и анализируя состав законодательства, регулирующего концессионные отношения в советской России, отметим, что оно было достаточно обширным.

Декрет 1920 г. отличался тем, что предусматривал для концессионеров значительный объем изъятий из национального законодательства. Так, концессионерам гарантировалось, что имущество, вложенное ими в предприятие, защищено от национализации, реквизиции и конфискации. Кроме того, была законодательно закреплена возможность вывоза за границу своей доли добытой продукции, а также неизменность условий концессии.

Порядок заключения, правовые и экономические условия и исполнение концессионных соглашений посредством разработки и принятия специальных нормативных правовых актов и создания специализированных органов государственного управления дают основания для вывода об их административно-правовой природе и использовании в качестве формы регулирования общественных отношений в сфере недропользования административных договоров. Применению такой договорной формы административно-правового регулирования общественных отношений было закрепление гражданским законодательством раннего советского периода особого статуса природных ресурсов и изъятие их из гражданского оборота. К 1928 г. концессионерами в советской России добывалось до 25% нефти и до 40% золота.

Применение концессионных отношений, которые по правовой природе можно отнести к административным договорам, поскольку стороной в них выступало государство в лице уполномоченных органов государственной власти, было одним из немногих возможных вариантов получения государством как собственником недр доходов от эксплуатации своих полезных ископаемых в сложной экономической ситуации.

Изменения в системе государственного управления горно-геологической службой обусловили ряд положительных моментов в отрасли.

Во-первых, весь объем деятельности, связанной с поисками и разведкой полезных ископаемых, а также охраной недр, был отнесен к компетенции одного государственного органа, что позволило осуществлять единую общегосударственную политику в рассматриваемой сфере, дало возможность устранить имевший место параллелизм в деятельности органов государственной власти.

Во-вторых, была значительно расширена компетенция специализированного органа государственного управления геологической службой: помимо координации деятельности в сфере поисков и разведки полезных ископаемых, к предметам ведения Министерства были отнесены вопросы рационального использования полезных ископаемых и охраны недр. Расширение компетенции было обосновано прежде всего тем, что государство как собственник недр стало контролировать состояние минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны как в интересах настоящего, так и будущих поколений.

Для административно-правового регулирования режима недропользования советского периода характерно то, что большая часть источников права была представлена правилами, инструкциями и иными подзаконными нормативными правовыми актами. При этом, как свидетельствует практика, временные инструкции и иные подзаконные нормативные правовые акты являлись действующими документами на протяжении 15 и более лет, по сути заменяя собой законы.

Единственным специальным отраслевым актом, устанавливающим общие принципы правового регулирования, в развитие которого могли приниматься инструкции, правила и иные подзаконные нормативные правовые акты, являлось Горное положение Союза ССР 1927 г., нормы и принципы которого к 60-м годам XX в. устарели, на практике не применялись и фактически утратили силу.

К началу 70-х годов XX в. в национальном законодательстве накопилось достаточно большое количество нормативных правовых актов разного уровня, часто не согласованных между собой, что создавало правовые коллизии и трудности в их применении.

Безусловно, во многом подзаконный характер установления административно-правового режима недропользования не мог обеспечить достаточных правовых основ для эффективного управления этой отраслью. В 1976 г. Верховным Советом СССР были введены в действие Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, на их базе разработаны кодексы союзных республик о недрах. Основы обеспечивали системность отрасли законодательства, исключали параллелизм действия системы федерального законодательства и систем законодательства субъектов Федерации. Кодексы союзных республик по своему нормативному наполнению в большинстве своих положений повторяли нормы и принципы Основ законодательства.

Основы закрепляли исключительную государственную собственность на недра. Недра и их ресурсы рассматривались как «общее достояние всего советского народа», в качестве основной цели правового регулирования горных отношений устанавливалось обеспечение интересов настоящего и будущих поколений. Законодатель, определяя государство как собственника недр и содержащихся в них в естественном состоянии полезных ископаемых, осознавая значимость указанных ресурсов для развития государства на далекую историческую перспективу, закрепляя в системообразующем акте в качестве постулата для построения отношений в сфере недропользования интересы настоящего и будущего поколений, устанавливал публично-правовую ответственность за рациональное использование недр, их охрану, воспроизводство минерально-сырьевой базы. Важно отметить, что советское законодательство о недрах одно из первых в мировой практике закрепило этот постулат; за рубежом лишь в 90-х годах XX в. публично-правовой характер отношений недропользования стал активно получать свое правовое закрепление.

Основами законодательства были внесены существенные изменения в дифференциацию видов пользования недрами. Так, статьей 9 Основ было определено, что участки недр могут предоставляться для геологического изучения, для добычи полезных ископаемых, для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Основы устанавливали систему и порядок государственного управления в сфере использования и охраны недр. В статье 7 Основ определялось, что государственное управление в рассматриваемой сфере отношений осуществляется Советом Министров СССР, Советами Министров союзных и автономных республик, исполнительными комитетами местных Советов депутатов, а также специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, устанавливаемом законодательством Союза ССР и союзных республик.

Система государственного управления включала в себя как органы обшей, так и специальной компетенции. Общая компетенция в сфере управления недропользованием возникала в связи с реализацией государством своих прав собственника недр и находящихся в них в естественном состоянии полезных ископаемых. В системе государственного управления использованием и охраной недр выделялось общее и специальное государственное управление, ведомственное (отраслевое) управление (компетенция министерств и ведомств, управляющих отдельными отраслями горнодобывающей промышленности) и внутрихозяйственное управление (управление, осуществляемое в рамках хозяйственной деятельности предприятий). Это позволило сформировать целостную структуру, которая в течение достаточно длительного времени обеспечивала публично ориентированное развитие отношений недропользования.

Наряду с Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах и принятыми в их развитие кодексами союзных республик о недрах существенное значение в регулировании отношений недропользования имели подзаконные административно-правовые акты, инструктивные и методические документы министерств и ведомств.

Недостатком данных административно-правовых форм в виде административных нормативных правовых актов является то, что большинство из них были ведомственными и чаше всего официально опубликованы не были.

На протяжении более 70 лет существования советского государства система государственного управления недропользованием многократно претерпевала существенные изменения. При этом была выработана оптимальная модель государственного управления с наличием централизованного органа государственной власти, формирующего государственную политику, и органов государственной власти, рассредоточенных по территории страны, в компетенцию которых входили вопросы оперативного управления и реализации предписаний центрального органа.

2. Правовые основы регулирования отношений недропользования в Российской Федерации

.1 Правовой режим недропользования: сущность и содержание

Анализ законодательных отношений недропользования свидетельствует о наличии особых условий предоставления участков недр в пользование для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, досрочного прекращения прав пользования недрами, переоформления лицензий на право пользования недрами. Кроме того, в законодательстве установлены особые требования к субъектам, претендующим на получение лицензии на пользование недрами.

В данной сфере также установлены особые требования к производству работ, связанных с пользованием недрами, и режим государственного контроля и надзора за рациональным использованием и охраной недр. Это дает основание говорить о законодательном установлении особого административно-правового режима недропользования.

Предметом правового регулирования административно-правового режима недропользования выступают общественные отношения, возникающие в сфере геологического изучения, разведки, добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

В правоотношениях, складывающихся в недропользовании, как и в административно-правовых отношениях в целом, выделяется субъект управления, который в пределах своей компетенции обязан реализовывать государственно-властные полномочия. В данном случае такими субъектами на федеральном уровне являются Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России). Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). На данные органы исполнительной власти возложены полномочия по нормативно-правовому регулированию общественных отношений в сфере геологического изучения, разведки полезных ископаемых, определения правового режима осуществления различных видов пользования недрами и т.д.

Федеральное агентство по недропользованию осуществляет также предоставление права пользования недрами, прекращение права пользования недрами, переоформление лицензий на пользование недрами, ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых и государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и т.д. Кроме того, осуществляется контроль и обеспечивается соблюдение всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации. В рамках геологического контроля осуществляется контроль за выполнением условий недропользования, содержащихся в лицензиях на пользование участками недр, достоверностью содержания геологической и иной первичной документации, сохранностью разведочных горных выработок и скважин и т.п.

В уполномоченных органах государственной власти, ведающих вопросами предоставления права пользования участками недр для целей их геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, административно-правовой статус подразделений должен соответствовать возложенным задачам по реализации административно-правовых режимов, а нормативные правовые акты, определяющие их статус и функции, должны соответствовать определенным законодательством требованиям.

Административно-правовой статус субъектов правоотношений, регулируемых административно-правовым режимом, должен состоять из определенных компонентов, которые позволяют субъекту правоотношений выполнять задачу, установленную правотворческим органом. К таким структурным компонентам правового статуса следует отнести компетенцию и полномочия органа, которые в последующей детализации преобразуются в его функции и позволяют обеспечить:

организацию внутренней деятельности государственных органов в сфере недропользования;

регулятивное воздействие на деятельность подконтрольных субъектов правоотношений;

реализацию ответственности и подчиненности подконтрольных субъектов;

реализацию органами геологического контроля государственно-властных полномочий.

Совокупность указанных полномочий, функций, позволяющих государственным органам реализовать административно-правовые режимы в сфере соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований стандартов (норм, правил) в сфере геологического изучения, использования и охраны недр, ведения государственного учета и отчетности, осуществление геологического контроля за рациональным использованием и охраной недр, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации, выполнения условий пользования недрами, содержащихся в лицензиях на пользование участками недр, и образует их административно-правовой статус.

Существование административно-правовых режимов возможно только в случае их соответствующего нормативно-правового обеспечения, т.е. издания формирующих эти режимы нормативных правовых актов. Посредством регулятивного воздействия нормативных правовых актов должны осуществляться функции государства по обеспечению зашиты его интересов в сфере недропользования. Анализ действующих в рассматриваемой сфере общественных отношений норм различных отраслей права и законодательства, их взаимосвязей позволяет прийти к выводу о том, что наиболее аффективным средством правового регулирования отношений недропользования является административно-правовой режим.

Необходимость рассмотрения правового регулирования в сфере недропользования через призму административно-правового режима обусловлена следующим факторами:

во-первых, режимное регулирование в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых создает условия для формирования специального порядка деятельности хозяйствующих субъектов в данной сфере, необходимые как для устойчивого решения задач в области обеспечения экономической безопасности государства, так и для нормального функционирования механизма геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых в интересах российского народа в целом;

во-вторых, публичное управление в сфере недропользования в современных условиях испытывает потребность в особых регулятивных свойствах административно-правового режима, его обеспечения. Это позволит эффективно организовывать деятельность Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, органов государственной власти субъектов Федерации согласно их компетенции;

в-третьих, в рамках административно-правового режима недропользования субъекты правоотношений (хозяйствующие субъекты, федеральные органы исполнительной власти и др.) имеют возможность для эффективного взаимодействия между собой, так как заранее определен легальный порядок действий каждого из них;

в-четвертых, административно-правовой режим недропользования позволяет объединить и дифференцировать административно-правовые нормы и организационные меры, образующие данный режим, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих как перед федеральными органами, так и перед органами государственной власти субъектов Федерации и иными органами государственного управления в сфере недропользования.

Современной тенденцией правового закрепления режима недропользования является единый вектор развития законодательства о недрах как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Регулирование недропользования на федеральном уровне закрепляется в Законе Российской Федерации «О недрах», иных федеральных законах, а также подзаконных нормативных правовых актах. Законодательство, закрепляющее режим недропользования на уровне субъектов Российской Федерации, имеет аналогичный состав. Установление регулирования недропользования по основным видам полезных ископаемых осуществляется на федеральном уровне. На уровне субъектов Российской Федерации регулирование недропользования, отличный от норм, закрепленных Законом Российской Федерации «О недрах», может устанавливаться исключительно по отношению к участкам недр, содержащим общераспространенные полезные ископаемые, включенные в перечни общераспространенных полезных ископаемых, утвержденные в установленном порядке.

Основными тенденциями развития законодательства о недрах на федеральном уровне являются:

дифференциация правового регулирования недропользования в зависимости от вида участка недр, а также месторасположения объекта недропользования.

Федеральным законом №58 от 29.04.2008 для участков недр федерального значения, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, установлены иные административные процедуры предоставления в пользование по сравнению с прочими участками недр. Так, для участков недр федерального значения решение о предоставлении права пользования принимает Правительство Российской Федерации по итогам конкурса или аукциона на право пользования недрами, для прочих участков недр - федеральный орган управления государственным фондом недр в лице Федерального агентства по недропользованию также по результатам состязательных процедур.

Для участков недр федерального значения, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, решение о предоставлении права пользования недрами также принимается Правительством Российской Федерации без проведения конкурса или аукциона на право пользования недрами, в то же время пользователями недр на участках федерального значения континентального шельфа РФ, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории РФ и простирающихся на ее континентальный шельф, могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством РФ, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа РФ не менее пять лет, в которых доля (вклад) РФ в уставных капиталах составляет более 50% и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50% общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.

К видам пользования недрами относятся недра, предоставляющиеся в пользования для:

) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Объекты правоотношений (предметы материального мира), регулируемые административно-правовыми режимами, весьма разнообразны и имеют различный правовой статус. К ним, например, относятся: месторождения углеводородного сырья (нефть, газ, конденсат), месторождения твердых полезных ископаемых (уголь, металлы и др.), месторождения драгоценных металлов и камней (золото, платина, алмазы и др.), месторождения подземных вод, месторождения общераспространенных полезных ископаемых (песок, глина, галька и др.).

Классификация по месту залегания полезных ископаемых формирует два режима недропользования:

режим геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации (на суше);

режим геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации.

По статусу участка недр административно-правовые режимы недропользования можно классифицировать как:

режим участков недр федерального значения;

режим участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые;

режим резервных участков недр;

режим иных участков недр.

В соответствии со статьей 2.1 Закона Российской Федерации «О недрах» к участкам недр федерального значения относятся участки недр:

) содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы;

) расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года:

извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн;

запасы газа от 50 миллиардов кубических метров;

запасы коренного золота от 50 тонн;

запасы меди от 500 тысяч тонн;

) внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации;

) при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.

Если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого, в том числе по совмещенной лицензии, пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее требованиям, установленным частью третьей статьи 2.1 закона «О недрах», Правительством Российской Федерации может быть принято решение об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения такому лицу или в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии решение о прекращении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства. Порядок принятия таких решений устанавливается Правительством Российской Федерации.

К участкам недр, содержащим общераспространенные полезные ископаемые, относятся участки недр, содержащие в себе вид полезного ископаемого, включенный в утвержденный в установленном порядке перечень общераспространенных полезных ископаемых по соответствующему субъекту Российской Федерации.

К резервным участкам недр относятся не предоставленные в пользование объекты, содержащие в себе стратегические и дефицитные виды полезных ископаемых. Отнесение участков к указанному фонду осуществляется Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

К иным участкам недр по предлагаемой классификации надлежит относить участки недр, не подпадающие под категорию участков недр федерального значения и категорию участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые.

Субъекты правоотношений в сфере недропользования - это те участники правовых отношений, которые имеют субъективные права и юридические обязанности, закрепленные в соответствующих нормативных правовых актах.

Административно-правовые режимы недропользования по видам субъектов правоотношений можно классифицировать следующим образом:

административно-правовые режимы, регулирующие деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в сфере геологического изучения, разведки, добычи полезных ископаемых, а также обеспечения контроля и надзора в названной сфере;

административно-правовые режимы, регулирующие деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере геологического изучения, разведки, добычи полезных ископаемых, а также обеспечения контроля и надзора в названной сфере;

административно-правовые режимы, регулирующие повеление российских юридических лиц в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых;

административно-правовые режимы, регулирующие поведение иностранных юридических и физических лиц в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.

По своему целевому назначению данные режимы относятся к функциональным административно-правовым режимам и устанавливаются для реализации функциональных обязанностей органов государственной власти, действующих в сфере управления государственным фондом недр с основной целью - обеспечение функций государственного управления в сфере недропользования.

2.2 Правовые основы закрепления режима недропользования в Российской Федерации

Основой правового регулирования общественных отношений являются правовые нормы, которые оказывают юридическое воздействие на отношения, устанавливают правовые статусы, должное поведение их субъектов.

Нормативные правовые акты, устанавливающие режимные правила и регулирующие правоотношения в сфере недропользования, направлены на решение определенных задач:

) определение издаваемыми нормативными правовыми актами органов исполнительной власти, уполномоченных обеспечивать устойчивое функционирование административно-правового режима недропользования;

) регламентацию административно-правовыми нормами действий субъектов правоотношений, регулируемых административно-правовым режимом недропользования, установление запретов, дозволений, позитивных обязываний, стимулирований;

) установление порядка деятельности уполномоченных органов исполнительной власти в сфере управления государственным фондом недр;

) установление правового статуса субъектов правоотношений в сфере недропользования в структуре административно-правового режимного регулирования;

) установление режимных правил с учетом специфики правового регулирования правоотношения в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых;

) формирование системы организационных, юридических, материально-технических гарантий, обеспечивающих устойчивое функционирование административно-правового регулирования отношений недропользования;

) определение системы функционирования государственного геологического контроля и горного надзора за соблюдением недропользователями режимных правил;

) установление ответственности за нарушение режимных правил в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых (административной, гражданской, уголовной):

) установление порядка реализации режимных правил в целях обеспечения возможности функционирования объекта режимного регулирования: веление государственного баланса запасов полезных ископаемых и государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, организация и проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами, регистрация лицензий на пользование недрами и т.д.

Административно-правовой режим недропользования устанавливается комплексом нормативных правовых актов разной иерархической принадлежности: федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации, приказами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и т.п.

Законодательно определяется обязательность ведения государственного кадастра и государственного баланса запасов полезных ископаемых. В соответствии с нормами Закона государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народно-хозяйственных целях, а государственный баланс - с целью учета состояния минерально-сырьевой базы.

Отдельный раздел Закона Российской Федерации «О недрах» посвящен государственному регулированию отношений недропользования. В нем определяются цели и задачи государственного регулирования отношений недропользования, порядок государственного контроля и надзора, устанавливается обязательность государственного геологического изучения недр.

Учитывая содержащуюся в Конституции Российской Федерации норму о возможности нахождения природных ресурсов в государственной, частной и иных формах собственности, законодательное закрепление права государственной собственности на недра в качестве нормы специального закона можно сделать вывод о том, что суверен устанавливает безальтернативность права собственности на невозобновляемые природные ресурсы, находящиеся в недрах в естественном состоянии.

Изменениями и дополнениями было установлено, что полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования отношений недропользования, и прежде всего федерального органа управления государственным фондом недр, значительно расширяются.

Субъекты Российской Федерации в соответствии со статьей 4 Закона Российской Федерации «О недрах» наделяются полномочиями по распоряжению совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях, по участию в разработке государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации, по установлению порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений и местного значения, по участию в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых, по распоряжению информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации и соответствующих местных бюджетов, по участию в государственной экспертизе информацию разведенных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность и др.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод: хотя наиболее существенный объем полномочий в сфере недропользования сосредоточен на федеральном уровне, а субъекты Российской Федерации наделяются компетенцией по участию в подготовке соответствующих решений, пункт «в» статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящий вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсам и к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, формально соблюден.

Обеспечить долгосрочные стратегические интересы Российской Федерации и уточнить порядок пользования участками недр континентального шельфа Российской Федерации призван Федеральный закон от 18 июля 2008 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Законом предусмотрено внесение изменений в том числе и в Закон Российской Федерации «О недрах».

К числу субъектов, на которых распространяется запрет на переоформление лицензий, отнесены группы юридических лиц с участием иностранного инвестора, которые:

) имеют право прямо или косвенно распоряжаться (в том числе на основании договора доверительного управления имуществом, договора простого товарищества, договора поручения, или в результате других сделок, либо по иным основаниям) более чем 10% общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал такого юридического лица;

) имеют право на основании договора или по иному основанию определять решения, принимаемые таким юридическим лицом, в том числе условия осуществления им предпринимательской деятельности;

) имеют право назначать единоличный исполнительный орган, и (или) более чем 10% состава коллегиального исполнительного органа, и (или) имеют безусловную возможность избирать более чем 10% состава совета директоров (наблюдательного совета) или иного коллегиального органа управления такого юридического лица.

Но вместе с тем предусмотрено, что в исключительных случаях по решению Правительства Российской Федерации допускается переход права пользования участками недр федерального значения к вышеуказанным субъектам предпринимательской деятельности.

Следует отметить, что законодательно перечень исключительных случаев не установлен и отнесен к компетенции Правительства Российской Федерации. Представляется, что такое изъятие из общего порядка перехода права пользования участками недр федерального значения к юридическим липам с участием иностранных инвесторов подменяет законодательно установленный особый режим недропользования.

Особый административно-правовой режим недропользования по участкам недр федерального значения характеризуется также законодательным установлением, что геологическое изучение на участках недр федерального значения на суше и континентальном шельфе Российской Федерации не осуществляется. Геологическое изучение таких участков недр возможно лишь в рамках совмещенных лицензий (на геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых).

Согласно статье 6 Федерального закона к компетенции федеральных органов государственной власти на континентальном шельфе в сфере недропользования относятся:

координация деятельности федеральных органов государственной власти в отношении континентального шельфа и деятельности на нем, защита законных прав и интересов Российской Федерации на континентальном шельфе и охрана его минеральных ресурсов и водных биоресурсов;

определение стратегии изучения, поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов на основе государственной программы изучения и освоения континентального шельфа, которая утверждается Правительством Российской Федерации;

установление порядка использования минеральных ресурсов, включая порядок лицензирования, и разработка соответствующих стандартов (норм и правил);

установление порядка проведения конкурсов (аукционов) на получение права пользования участками континентального шельфа и определение победителя конкурса (аукциона);

заключение соглашений о разделе продукции;

введение ограничений и особых условий пользования морским дном и его недрами на отдельных участках континентального шельфа;

регулирование и проведение ресурсных и морских научных исследований;

установление системы платежей, определение размеров, условий и порядка взимания платы за пользование участками континентального шельфа в целях поиска, разведки.

Следует отметить, что два основных законодательных акта, устанавливающих административно-правовые основы недропользования на континентальном шельфе, действуют в их системной взаимосвязи. Так, в частности, статья 7 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации», устанавливая порядок предоставления пользователям участков континентального шельфа по характеристике субъектов, отсылает к требованиям, предусмотренным частью третьей статьи 9 Закона Российской Федерации «О недрах».

Проведенный анализ законодательства, определяющего правовой режим участков недр континентального шельфа Российской Федерации, позволяет выделить его особенности, состоящие в следующем:

) предоставление в пользование участков для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых (по совмещенной лицензии) осуществляется без проведения конкурсов и аукционов. Порядок предоставления в пользование участков и пользования участками регламентируется нормами Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации», Закона Российской Федерации «О недрах», иными нормативными правовыми актами;

) пользователям недр, которые соответствуют требованиям, предусмотренным частью третьей статьи 9 Закона Российской Федерации «О недрах», и осуществляют геологическое изучение участков в рамках соответствующих федеральных целевых программ, могут предоставляться субсидии из федерального бюджета на осуществление работ по геологическому изучению участков недр;

) геологическое изучение недр как самостоятельный вид пользования недрами отсутствует.

Оценивая законодательство, регулирующее отношения недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации, следует указать, что существенный объем правовых регламентов в этой сфере общественных отношений содержится в Законе Российской Федерации «О недрах».

Очевидно, что нормы и принципы правового регулирования. содержащиеся в указанном Федеральном законе, не адаптированы к специфике регулирования отношений на континентальном шельфе, при этом специальный закон - Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» также недостаточно регулирует весь спектр вопросов, связанных с геологическим изучением, разведкой, добычей полезных ископаемых на континентальном шельфе Российской Федерации, рациональным использованием и охраной недр континентального шельфа Российской Федерации и т.д.

В связи с изложенным представляется необходимым принятие специального закона «О недропользовании на континентальном шельфе Российской Федерации», который комплексно урегулировал бы весь спектр общественных отношений, связанных с изучением и освоением ресурсов недр континентального шельфа Российской Федерации, включая вопросы предоставления права пользования недрами; содержания лицензии на пользование недрами; оснований и порядка досрочного прекращения права пользования недрами; оснований и порядка предоставления субсидий из федерального бюджета на осуществление работ по геологическому изучению участков; государственного контроля и надзора за осуществлением недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации.

К числу наиболее значимых документов для анализа административно-правового режима недропользования относится постановление Правительства Российской Федерации от 18 января 2005 г. №27 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователями недр, проводившими работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации за счет собственных (в том числе привлеченных) средств для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения»».

Положение регламентирует основания процедуры получения права пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых при установлении факта открытия месторождения, определяет требования к комплектности и порядку представления материалов при установлении факта открытия месторождений полезных ископаемых, процедуру установления факта открытия.

В связи с изменениями в Законе Российской Федерации «О недрах» 2008 г. в регламентирование данной процедуры также были внесены изменения и установлена необходимость получения заключений уполномоченных государственных органов о том, что предоставление права пользования участком недр первооткрывателю месторождения не нанесет ущерб интересам обороны и безопасности страны. При указании уполномоченного органа на наличие подобной угрозы участок недр пользователю недр не предоставляется, но ему компенсируются затраты на геологическое изучение недр и норма прибыли, устанавливаемая в соответствии со специальной методикой. В связи с этим вышеуказанное постановление было признано утратившим силу и принято новое постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2008 г. №897 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения».

Процессуальные аспекты реализации положений Закона Российской Федерации «О недрах» регламентированы в постановлении Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2004 г. №827 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов».

В постановлении определены особые требования к лицам, претендующим на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов. Статус пользователя недр могут получить только юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации и имеющие разрешения (лицензии) на ведение работ по обращению с радиоактивными, токсичными и иными опасными отходами, выданные уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти. Установленные требования к лицам обусловлены высокими экологическими и природоохранными требованиями при работе с радиоактивными и токсичными материалами.

Постановлением также установлены процедурные вопросы и требования к заявителям и представляемым материалам, определены порядок их рассмотрения в Федеральном агентстве по недропользованию, необходимость получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Согласно постановлению разведка и добыча полезных ископаемых на участке недр федерального значения, предоставленном в пользование по совмещенной лицензии, могут осуществляться на основании решения Правительства Российской Федерации о возможности осуществления на этом участке недр разведки и добычи полезных ископаемых только после завершения геологического изучения недр на данном участке недр.

В случае, если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого по совмещенной лицензии, пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее требованиям, установленным частью третьей статьи 2.1 Закона Российской Федерации «О недрах», Правительством Российской Федерации может быть принято решение о прекращении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на нем при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства.

Наиболее существенное значение в рассматриваемой сфере имеют акты, принятые Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (и его предшественниками). Необходимо обратить внимание на то, что определенное влияние на регулирование вопросов осуществления горного надзора, технической безопасности при недропользовании, выдачи горноотводных документов и некоторые иные вопросы оказывают нормативные правовые акты, изданные Ростехнадзором (и его предшественниками).

К числу наиболее значимых ведомственных нормативно-правовых актов можно отнести:

приказ МПР России от 15 марта 2005 г. №61 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей геологического изучения участков недр (за исключением недр на участках недр федерального значения)» (в ред. приказа Минприроды России от 28 августа 2008 г. №198) (зарегистрирован в Минюсте России 26 апреля 2005 г. №6559);

приказ МПР России от 29 ноября 2004 г. №711 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов» (в ред. приказа от 10 сентября 2008 г.) (зарегистрирован в Минюсте России 17 декабря 2004 г. №6196);

приказ МПР России от 29 ноября 2004 г. №712 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов» (в ред. приказа от 10 сентября 2008 г.) (зарегистрирован в Минюсте России 17 декабря 2004 г. №6194);

приказ МПР России от 2 декабря 2004 г. №715 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых» (зарегистрирован в Минюсте России 17 декабря 2004 г. №6195);

приказ МПР России от24 января 2005 г. №22 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение краткосрочного (сроком до одного года) права пользования участком недр» (зарегистрирован в Минюсте России 16 февраля 2005 г. №6328);

приказ МПР России от 19 ноября 2003 г. №1026 «Об утверждении Порядка переоформления лицензий на пользование участками недр (с изменениями от 28 марта 2007 г.) (зарегистрирован в Минюсте России 17 декабря 2003 г. №5333).

приказ МПР РФ от 17 июня 2009 г. №156 «Об утверждении административного регламента федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами» (зарегистрировано в Минюсте РФ 5 августа 2009 г. №14476)

приказ МПР РФ от 29 сентября 2009 г. №315 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесение изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по предоставлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр» (зарегистрировано в Минюсте РФ 25 декабря 2009 г. №15837)

Не менее важным является Федеральный закон РФ от 29 декабря 2008 года №294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

Данные нормативные правовые акты являются подзаконными актами, принятыми органами исполнительной власти на основании и во исполнение Закона Российской Федерации «О недрах». Они во многом имеют процедурный характер. Развивая положения Закона Российской Федерации «О недрах», приказы регламентируют процедуру предоставления права пользования недрами по основаниям, предусмотренным названным Законом, определяют требования к составу документов, подаваемых претендентами для получения лицензий, устанавливают сроки рассмотрения представленных документов.

Характеризуя содержание вышеуказанных актов Минприроды России, следует отметить, что все они имеют сходную структуру, включающую в себя:

указание на норму Закона Российской Федерации «О недрах», для реализации которой они разработаны, и содержание этой нормы;

указание административно-правовой процедуры, по результатам которой принимается решение о предоставлении права пользования недрами (решение Роснедр, решение Комиссии и т.д.);

требования к составу документов, представляемых заявителем для получения права пользования недрами;

процедуру и сроки рассмотрения документов, представленных заявителем для получения права пользования недрами;

основания для отказа в предоставлении права пользования недрами.

На основе проведенного анализа представляется возможным выделить следующие основные тенденции развития административно-правового режима недропользования на уровне подзаконных нормативных правовых актов Минприроды России:

подзаконные нормативные правовые акты Минприроды России в сфере недропользования разрабатываются преимущественно в целях реализации норм Закона Российской Федерации «О недрах». При этом проведенный анализ показал, что не все акты Минприроды России в настоящее время приведены в соответствие с указанным Законом в связи с внесением в него изменений федеральными законами от 29 апреля 2008 г. №58-ФЗ и от 18 июля 2008 г. №120-ФЗ;

внесение изменений в подзаконные нормативные акты Минприроды России в сфере недропользования осуществляется в целях ликвидации коллизий, выявленных правоприменительной практикой.

Таким образом, можно сделать вывод, что законодательству Российской Федерации о недрах на всех рассмотренных уровнях (федеральные законы, акты Правительства Российской Федерации, акты Президента Российской Федерации, ведомственные нормативные документы) свойственны сходные недостатки, а именно: несвоевременное приведение ранее принятых актов в соответствие с нормами источников права, принятых позднее, коллизии как между актами равной юридической силы, так и находящимися в соподчиненности. Кроме того, выявленные правоприменительной практикой пробелы в правовом регулировании не всегда своевременно устраняются, что негативным образом сказывается на формировании прозрачного правового поля.

Проведенный анализ законодательства о недрах позволяет утверждать, что существует необходимость проведения комплексного мониторинга указанной сферы правового регулирования в целях ликвидации коллизий и пробелов.

3. Административно-правовые основы и формы регулирования правоотношений и в сфере недропользования

.1 Органы государственной власти как субъекты правоотношений в сфере недропользования

Оценивая современное состояние минерально-сырьевого комплекса Российской Федерации, приходится констатировать, что созданный преимущественно в советское время фонд месторождений наиболее ликвидных полезных ископаемых в значительной степени (а по отдельным полезным ископаемым практически полностью) передан добывающим компаниям. Добыча основных полезных ископаемых не компенсируется приростом запасов, произошла убыль прогнозных ресурсов, по некоторым видам полезных ископаемых - отсутствуют объекты, подготовленные для разведки и последующей добычи минерального сырья. Это требует серьезного анализа и поиска путей совершенствования действующей системы государственного управления.

Государственное управление опирается на государственную власть, оно есть способ ее реализации. Особо значимым структурно-функциональным ингредиентом в системе государственного управления выступает институт оперативного управления (так называемое правительственное управление), обеспечивающий практическое исполнение, реализацию законодательных решений (исполнительная власть).

Последнее время идет поиск оптимальных моделей построения системы государственного управления. Обоснованно отмечается, что для управления страной, особенно в сложные периоды, при радикальных преобразованиях для нормального течения государственных дел требуется, чтобы у законодательной и исполнительной власти были единые цели, общий стратегический курс, тесная координация их работы, даже объединение их усилий

В субъектах Российской Федерации реформа государственного управления должна происходить в тесной связи с мероприятиями по реализации региональной социально-экономической политики и по разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Реорганизация государственного аппарата и государственной службы в субъектах Российской Федерации напрямую зависит от тех целей и задач, которые будут поставлены перед ними в рамках региональной политики, и от тех полномочий, которые будут им предоставлены в результате разграничения федеральных и региональных предметов ведения.

Согласно Закону Российской Федерации «О недрах» под «регулированием» понимается упорядочение достаточно широкого круга отношений. Закон закрепляет, что наряду с ним правовое регулирование отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Государственное управление недропользованием следует рассматривать как специфический вид властной государственной деятельности, содержанием которой является практическая реализация государственных полномочий в обозначенной сфере, направленных на создание условий для комплексного и рационального недропользования и государственный контроль за названной деятельностью.

Государственное управление в сфере недропользования представляет собой организующее и регулирующее воздействие, осуществляемое в общегосударственном масштабе специальными субъектами. В процессе государственной управленческой деятельности решаются задачи рационального и безопасного недропользования и контроль за ним.

Практическое функционирование исполнительной власти проявляется в тех видах деятельности, в рамках которых оно реализуется, т.е. в функциях органов исполнительной власти.

Исходя из этого, можно сформулировать определение государственного регулирования недропользованием как воздействие государства на отношения в сфере геологического изучения, разведки месторождений полезных ископаемых, добычи содержащихся в недрах полезных ископаемых, а также использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, - в строительстве и эксплуатации подземных сооружений, захоронении отходов и других: как воздействие, направленное на обеспечение устойчивого экономического развития в этой сфере, эффективное использование минерально-сырьевого комплекса в интересах нынешнего и будущих поколений народов России, обеспечение конкурентоспособности экономики страны в целом.

Соответственно государственное управление в этой сфере осуществляется на двух уровнях: на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. В развитие конституционных установок статья 3 Закона Российской Федерации «О недрах» определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации, а статья 4 указанного Закона закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Данное Агентство с даты своего создания в 2004 г., находится введении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В установленной сфере деятельности Федеральное агентство по недропользованию осуществляет следующие полномочия:

полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в сфере недропользования, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятии, подведомственным Агентству:

организует государственное геологическое изучение недр, экспертизу проектов геологического изучения недр; проведение в установленном порядке геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр; проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами; проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр;

осуществляет отнесение запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным запасам, а также определяет нормативы содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживаюших) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства, по результатам технико-экономического обоснования эксплуатационных кондиций для подсчета разведанных запасов: предоставляет в пользование за плату геологическую информацию о недрах, полученную в результате государственного геологического изучения недр; выдает заключения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешение на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений; организационно обеспечивает государственную систему лицензирования пользования недрами, учет поступающих заявок на получение лицензий, информирование о них органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, принятие решений о предоставлении права пользования участками недр в установленном законодательством Российской Федерации порядке, принятие решений об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр в установлен ном законодательством Российской Федерации порядке, выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами, внесение изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформление лицензий, принятие, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр.

3.2 Публично-правовое признание статуса субъектов недропользования в Российской Федерации

Требования к пользователям недр установлены в ряде нормативных правовых актов Российской Федерации, включая: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. №129-ФЗ (в ред. от 01 апреля 2012 г.) «0 государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», Закон Российской Федерации «О недрах», Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции», Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации», Налоговый кодекс Российской Федерации, а также в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Статья 9 Закона Российской Федерации «О недрах» определяет, что пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица. При этом сделана оговорка о том, что рассматриваемая норма действует в случае, если иное не установлено федеральными законами.

Далее, нормами той же статьи Закона Российской Федерации «О недрах» устанавливаются особые требования к субъектному составу пользователей недр по участкам недр федерального значения.

К участкам недр федерального значения относятся участки недр, отвечающие критериям, установленным статьей 2.1 Закона Российской Федерации «О недрах».

Статьей 9 данного Закона конкретизируются требования к пользователям участков недр федерального значения и устанавливается, что пользователями участков недр федерального значения, за исключением участков недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации и участков недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, если Правительством Российской Федерации в соответствии с Законом не установлены дополнительные ограничения допуска к участию в конкурсах или аукционах на право пользования такими участками недр созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц с участием иностранных инвесторов.

При этом законодателем сформулирована гибкая правовая конструкция, относящая к компетенции Правительства Российской Федерации установление дополнительных требований к таким потенциальным пользователям участков недр в части наличия в структуре их уставного капитала участия иностранных юридических лиц.

Статья 9 того же Закона формулирует специальные требования к субъектному составу пользователей недр на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф.

Помимо общих требований, в отношении данной категории участков недр законодателем установлены специальные требования к структуре уставного капитала и опыту проведения работ, связанных с пользованием недрами.

Так, пользователями таких участков недр могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации в случае одновременного исполнения двух условий:

наличия опыта освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет;

наличия доли (вклада) Российской Федерации в уставном капитале в размере более чем 50% и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50% общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц. Таким образом, законодатель путем введения жестких требований к субъектному составу пользователей участков недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации а также участков недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, крайне сузил возможный субъектный состав лиц - потенциальных участников правоотношений в сфере недропользования на таких участках недр.

Помимо перечисленных, статья 9 Закона Российской Федерации «О недрах» выделяет еще одну категорию пользователей недр, относя к ним лиц, проводящих работы по добыче радиоактивных веществ и захоронению радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов, и устанавливает применительно к ним специальные требования:

обязательность создания юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации;

наличие выданного уполномоченным федеральным органом исполнительной власти разрешения (лицензии) на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных веществ, по использованию токсичных и иных опасных отходов.

Установление подобных ограничений вполне обоснованно и обусловлено особой стратегической значимостью добываемого минерального сырья.

Указанная возможность реализуется, например, в Законе Московской области от 6 января 2004 г. №5/2004-03 (в ред. от 7 июля 2005 г.) «О порядке предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых или участками недр местного значения», где установлено что недропользователями могут быть субъекты предпринимательской деятельности.

Представляется, что субъекты Российской Федерации не в полном объеме используют предоставленные им полномочия. Так, например, было бы целесообразно законодательно установить возможность осуществлять деятельность, связанную с разведкой и добычей общераспространенных полезных ископаемых, физическим лицам.

Указанная статья Закона представляет значительный интерес, поскольку закрепляет норму о том, что пользователи недр, осуществляющие разведку и добычу полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых, в границах предоставленных им горных отводов имеют право на основании утвержденного технического проекта для собственных нужд осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых.

Такая норма указанного Закона, по нашему мнению, существенно сужает объем полномочий субъектов Российской Федерации в части возможной законодательной регламентации порядка предоставления и пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, лишает их части бюджетных поступлений и при этом формулирует специальные требования к потенциальному пользователю таких участков недр:

наличие лицензии на пользование недрами по основному виду полезных ископаемых;

наличие утвержденного в установленном порядке технического проекта.

Следует также указать, что нормой статьи 19 Закона Российской Федерации «О недрах» устанавливается возможность для собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в границах этих участков осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющихся источником централизованного водоснабжения.

Так, конструкция статьи 19 в качестве основных потенциальных пользователей недр имеет в виду физических лиц, в то время как статья 9 не указывает на возможность наличия такой категории пользователей недр, в связи с чем следует внести необходимые изменения в Закон Российской Федерации «О недрах».

Заключение

Минерально-сырьевая база Российской Федерации является основой экономики России, ее рациональное использование способно на ближайшие десятилетия обеспечить развитие других видов производства и непроизводственной сферы. В недрах России сосредоточены более 25% мировых запасов природного газа, 34% алмазов, 14% запасов никеля, 18% калийных солей, 19% угля.

На территории страны обнаружены залежи практически всех известных полезных ископаемых. Соответственно Россия занимает лидирующие позиции и в сфере добычи основных видов полезных ископаемых, являясь крупнейшим производителем и экспортером продукции минерально-сырьевого комплекса.

Например, для целей внесения изменений и дополнений в лицензию на право пользования недрами требуется предоставление акта проверки Росприроднадзора. При отсутствии копии акта проверки в пакете документов, Роснедра отказывает в рассмотрении заявки на внесение изменений. В тоже время положения Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

Законодательство Российской Федерации о недрах и сопряженное с ним законодательство содержат существенные противоречия. Сроки получения правоустанавливающих документов, позволяющих приступить к процессу пользования недрами составляют от 1,5 до 2 лет.

Список литературы

1.Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г.

.Гражданский кодекс Российской Федерации по состоянию на 05.06.2012 г.

.Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (ред. от 25.06.2012)

.Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 №200-ФЗ (ред. от 25.06.2012)

.Закон Российской Федерации «О недрах» 1992 г. (в ред. от 07.12.2011 г.)

.Федеральный закон №187 от 30.11.1995 (в ред. от 21.11.2011) «О континентальном шельфе РФ»

.Федеральный закон №225 от 30.12.1995 (в ред. от 19.07.2011 г.) «О соглашениях о разделе продукции»

.Федеральный закон №122 от 22.08.2004. (ред. от 05.06.2012) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

.Федеральный закон №94 от 21.07.2005 г. (в ред. от 12.12.2011 г.) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

.Федеральный закон №58 от 29.04.2008 (ред. от 30.11.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»

.Федеральный закон №222 от 18.07.2011 г. «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и статью 8.2 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»

.Федеральный закон №128-ФЗ от 08.08.2001 г. (в ред. от 02.02.2012 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности»

.Приказ МПР России №61 от 15.03.2005 г. (в ред. от 20 августа 2010 г.) «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения)» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 26.04.2005 №6559)

.Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. №51,2007. №6., 2008. №31.

.Карамзин И.М. История Государства Российского. 1989 г. Т. 6. Гл. 5

.Герман И.Н. Историческое начертание горного производства в Российской империи. Екатеринбург. 1810. С. 25.

.Абамелек-Лазарев. «Вопрос о недрах и развитие горной промышленности в XIX столетии», СПб., 1902.С. 2-5

.Умнова И.А. «Совместное ведение Российской Федерации и её субъектов как предмет конституционного регулирования». Журнал российского права. №11.1999

.Геологическая служба России. Монография - справочник. М.:Роскомнедра, 1995. С. 30., С 40., С 47.

.Башмаков Г.С., Каверин А.М., Краснов Н.И. «Законодательство о недрах». М.:Юрид. лит., 1976. С. 6

.Вестник советской юстиции. 1923. №8.С. 209

.Сосна С.А. «Концессионные соглашения: теория и практика»., 2002. С. 110, С 113

.Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер. Государственное право. 2001. №5. С. 21-30.

.Безруков А.В. «Модернизация форм взаимодействия федеральных и региональных законодателей. Государственная власть и местное самоуправление». 2005 г. №1

.Василевская Д.В. «Правовой режим недропользования в России и Зарубежных странах», 2011.

недропользование власть государственный правовой