|
Конфликты в государственно-управленческой
сфере по существу являются одной из самых многочисленных разновидностей
социально-политических конфликтов, возникающих в процессе реализации антагонистских
интересов различных институтов и государственных структур по поводу
перераспределения и реализации публичной власти. Объект таких конфликтов в
сфере государственного управления - распоряжение властью, а
предметно-содержательная основа образует пересечение политико-правовых,
социально - экономических, организационно - административных и других
аспектов.
Конфликты
в этой сфере представляют собой форму взаимодействия
государственно-политических институтов, организаций и лиц, осуществляющих
власть в рамках определенной государственной системы, и занимающих в ней
различные позиции. Такие конфликты необходимо рассматривать как сложную и
имеющую целый ряд противоречий систему, но благодаря этому динамичную,
способную приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям и развиваться.
Можно сказать, что конфликты являются основой механизма адаптации
государственно-административной системы, так как, с одной стороны, они
позволяют отследить существующие противоречия, а, с другой, при условии
эффективного управления, возможно, добиться повышения эффективности всей
системы.
Конфликтность присуща самой природе государственной власти,
призванной согласовывать, координировать различные интересы, определять
четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные ценности и
блага. Отсюда множественность возникновения конфликтов в сфере
государственного управления. Первичный источник их находится в иерархичности
структуры управленческих статусов и ролей, закладывающей противоречие между
властвующими (управляющими) и подвластными (управляемыми) и порождающей
неравенство в распределении власти между самими субъектами управления.
Вторичным источником государственно-административных конфликтов являются
нечеткая организация структуры власти и, нечеткое разграничение полномочий
различных государственных органов и служащих. Отсутствие системы ротации
кадров, органов арбитража или апелляции, процедуры выяснения различий во
мнениях и подходах, в результате чего конфликт может разрастись. Еще один
источник конфликтов - расхождение государственных служащих в определении
базовых ценностей и политических идеалов, в оценке текущих событий. Как
правило, они затрагивают проблемы путей реформирования общества и
государства, справедливости или обоснованности принятого решения.
4
Большой источник конфликтов заложен в технологиях управленческой
коммуникации, прежде всего - в недостатке или ошибочности информации или
намеренном манипулировании ею.
В связи со специфичностью внешних и внутренних отношений, существующих в государственно-административной
сфере, выделяют несколько наиболее распространенных здесь видов конфликтов, а
также формы и способы их разрешения.
1. Конфликты между
политическими и государственно-административными структурами и субъектами
(групповыми и индивидуальными) управления. Они проявляются чаще всего в
условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается
мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных
структур. Наиболее острые формы конфликт принимает тогда, когда отдельные
ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу
правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства
поддерживают линию законодательных органов вопреки позиции президента, а
другие ¾ наоборот). Если «мятежные» ведомства поддерживает оппозиция
или же конфликт имеет место накануне очередных выборов, то спор двух уровней
государственной власти способен перерасти в открытое политическое
противоборство, следствием которого может стать падение существующего режима.
Как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами с
помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними
механизмов персональной ответственности государственных чиновников, путем
реорганизации административной структуры и кадровых назначений.
2. Конфликты между
государственно-административными структурами и организациями государственного
и частного секторов. В конфликтах между государственными органами и
предприятиями главным источником противоречий являются взаимоисключающие
стремления сторон: государство пытается усилить (или ослабить) свой контроль,
а госпредприятия — освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и
ведомств (или наоборот ¾ стремятся к защите со стороны государства).
Чаще всего подобные конфликты вызываются стратегическими макроэкономическими
действиями государства (либерально-монетарного или мобилизационного
характера) или активностью определенных групп интересов. Развитие и
урегулирование данных конфликтов имеет, как правило, преимущественно
институализированный характер.
Сложнее отношения между
государством и частным сектором. Причинами конфликтов здесь могут стать как
неполное исполнение государством своих обязанностей (создание, например,
четкой правовой базы и соответствующего надзора), монополизм на рынке
определенных услуг, коррумпированность
5
государственных чиновников,
разрешительный характер учреждения частных структур и пр., так и
неразвитость и неорганизованность субъектов частногосектора, не способных отстоять
свои интересы в споре с государственными органами. Урегулирование
конфликтов подобного рода зависит от совершенствования стиля деятельности
государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности
частного сектора (образования различного рода союзов и партий, активного
влияния на законотворческий процесс, развития навыков использования судебных
инстанций, формирования определенного общественного климата) ¾ с одной
стороны, а с другой ¾ от возможностей создания различного рода
коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения
конкретных экономических, правовых и социальных задач.
3. Конфликты между
госорганами и другими организационно оформленными звеньями управления
проистекают из такой характеристики российской практики управления, как
«секторизация», которая означает, что различные ведомства имеют склонность
формировать автономные программы своей деятельности, не всегда совпадающие с
общегосударственными. Практика функциональной раздробленности существует и на
Западе, однако она существенно отличается от российской. В западных странах
выработке того или иного государственного решения предшествуют длительные,
многоступенчатые переговоры с близкими ведомствами, затем со «своими»
группами интересов, политическими субъектами ¾ партиями, фракциями
парламента и т.п. Отсюда и такая характерная для Запада черта, как лоббизм,
когда правительство ведет переговоры с устоявшимися, оформленными группами
интересов. Эти переговоры ведутся как на основе писаных законов, регулирующих
характер взаимоотношений различных субъектов при выработке, принятии и
реализации решений, так и в соответствии с исторически сложившимися
традициями, общепринятыми «правилами игры», как, скажем это имеет место в
Англии, где действует так называемая прецедентная система права.
Нельзя сказать, что группы
интересов в России не участвуют в процессе принятия решений. Часто приходится
слышать заявления со стороны представителей официальной власти, депутатского
корпуса и т.д. о действиях директорского, аграрного лобби, групп давления
ВПК, ТЭКа. Но эти процессы согласования интересов между ними окутаны покровом
секретности. О подобных действиях можно судить по решениям правительства,
отдельных министерств, которые, выдав, скажем, лицензию на продажу (покупку)
товаров той или иной фирме и т.п., не доводят до сведения общественности не
только основания выбора конкретной фирмы, но и информацию о выгоде такого
решения для страны в целом, и т.п.
4. Конфликты между
государственными органами центрального, регионального и местного уровней.
Ввиду сложности процесса федеративного строительства российского государства
и соответствующего ему аппарата возникает множество
6
нормативно-юридических
конфликтов компетенционного характера. Причина их ¾ неточные,
неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей, ответственности
и взаимоотношений между федеральными органами и органами государственной
власти субъектов федерации, между органами государственной власти и местным
самоуправлением. Отчасти эту проблему снимают договоры между субъектами
федерации и федеральным центром. Все договоры, которые заключались до сих пор
и будут заключены в будущем, неизменно исходят из главенства федеральной
Конституции, уточняя лишь сферы компетенции федерального центра и региона. Обострению
противоречий между Российской Федерацией и ее субъектами способствует
отсутствие пакета многих актуальных законов, необходимых для дальнейшего
регулирования конфликтов и разрешения проблемных ситуаций: закон о статусе
субъектов федерации и об изменении этого статуса; о федеральных территориях и
т.д. Правовые тупики во взаимоотношениях между центром и регионами стали
причиной многих конфликтов. Другая причина конфликтов компетенционного
характера — в устойчивости плохой традиции «выходить» за пределы статуса
органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно государственные органы
вторгаются в сферу действия других, мешают им действовать целеустремленно и
слаженно и берут на себя выполнение не свойственных им функций.
Противостояние государственных органов влечет за собой конфликты между
органами государства и населением, между центром и регионами, регионами и
местными властями. Управление в итоге рассогласовывается, его эффективность
падает.
Как же преодолеваются эти
конфликты? Возможно несколько средств. Одно из них связано с более точной и
предметной регламентацией компетенции органов государства. Другое касается
споров о компетенции, которые разрешаются судом. Наконец, разногласия между
органами государственной власти разрешаются с помощью согласительных
процедур, используемых президентом.
5. Внутриорганизационные
конфликты в государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются
от аналогичных конфликтов в организациях частного сектора. Выделим главное.
Для административно-государственных организаций характерно строгое разделение
обязанностей в соответствии с правилами и нормами, закрепляющими определенную
иерархию власти. Благодаря этому деятельность организации становится
скоординированной и предсказуемой. Наличие структурных нормативных правил
гасит и ослабляет возникающее напряжение. Большинство конфликтов в
административных организациях носит рациональный характер. Поскольку каждое
подразделение создается под какую-то цель, часто цели и задачи подразделений
могут оказываться противоположными или конкурирующими, постольку объективное
противостояние целей может привести к так называемым позиционным конфликтам.
Это конфликты между различными подразделениями, которые в, свою очередь,
делятся на конфликты между косвенно конкурирующими группами: например, между
представителями администрации и специалистами
7
за усиление влияния в
организации; конфликты между непосредственно конкурирующими подразделениями
за большее влияние на руководство, повышение своего статуса и веса. И,
наконец, конфликты по поводу средств и методов руководства. Часто
неоправданная жесткость, недоверие, неуважение к членам группы могут
спровоцировать враждебность и конфликтное столкновение. Урегулирование
административно-организационных конфликтов особо не отличается от методик
регулирования организационных конфликтов вообще. Следует особо отметить метод
рационализации системы норм и правовых механизмов, улучшающих работу
организации и снимающих «очаги» напряжения нормативно-институционального
характера. Особую роль здесь играют политические и культурные особенности
стран. Так, американская бюрократия принимает решение после совместного
обсуждения с заинтересованными сторонами, а французские чиновники
предпочитают передавать вопрос на рассмотрение арбитра, настаивая на
беспристрастности обсуждения проблемы.
И все же более
распространенными и характерными для государственных организаций являются
конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той
или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, писаных и
неписаных правил, традиций, обычаев, ритуалов и пр. Речь идет о разнообразных
проявлениях противоречий, связанных с принадлежностью госслужащего к
определенному формальному или неформальному коллективу. Общеизвестно, что
наряду с формальной организацией всегда спонтанно возникает и существует
неформальная организация, являющаяся продуктом более или менее длительного
межличностного и внутриличностного общения. Неформальная организация может
быть представлена двумя разновидностями: 1) внеформальной, которая является
спонтанно развиваемой членами данной организации системой неформализованных
служебных отношений, направленных на решение организационных задач способами,
отличными от формально предписанных; как правило, данная организация
возникает как система, обеспечивающая «выживаемость», совершенствование
организации при несовершенстве формальной организации; 2)
социально-психологической, возникающей на основе взаимного интереса и
симпатии, основанных на личном выборе связей и ассоциаций между сотрудниками.
В целом неформальная структура
выполняет компенсационную функцию в организации, восполняя недостатки
формальной организации и психологически защищая индивида от ограничивающих
действий последней. В то же время конкурентные взаимоотношения, при которых
служащие начинают ориентироваться только на неформальные нормы и отношения,
расходящиеся с целями формальной организации или каких-то ее структурных
подразделений, порождают негативные для государственных учреждений
последствия.
8
6. Конфликт между
государством и населением (проблема легитимности). Если государственная
власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность
управления, то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти,
ее престижа, утрата общественного доверия -это острые сигналы конфликта между
властью и обществом.
Наиболее характерный
конфликт ¾ гражданское неповиновение: массовые протестные выступления,
демонстрации, пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных
структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных
объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных
отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и
стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко
обостряется проблема легитимности (т.е. правомочности власти) в ее
теоретическом и прикладном аспектах.
Принцип легитимности
сформировался в рамках классической теории демократии (теории общественного
договора) как результат поиска формулы разрешения противоречия между
необходимостью государственного порядка и недопустимостью произвола
властителя. Согласно представлениям классических либералов, лишь та форма
правления правомочна, которая гарантирует всеобщее и сознательное участие в
политическом процессе и получает активную поддержку граждан. Узурпатору,
недостойному правителю подданные имеют право не повиноваться, более того,
народ имеет право на восстание, если правитель злоупотребляет властью.
С точки зрения прикладной конфликтологии,
легитимность не означает следования принципу «чем больше законов, тем меньше
конфликтов», она требует добровольного согласия, готовности людей соблюдать
установленный порядок. Если, например, какой-то закон устарел, а другой,
отвечающий новым условиям, не принят, то роль эффективной институциональной
процедуры может выполнять и незаконный (с точки зрения юриспруденции) акт,
если он поддерживается значительной частью общества. И наоборот: если
большинство не склонно исполнять тот или иной закон или указ, они становятся
бессильными.
Чем
сильнее поддержка, тем эффективнее сможет действовать государственный лидер и
тем шире его возможности в случае необходимости использовать принудительные
или непопулярные меры для выполнения принятого решения. Но если необходимая
мера легитимности не достигнута и добровольное желание выполнять это решение
у большинства населения отсутствует, то, следовательно, не признается и право
управляющих органов на принуждение с целью реализации данного
решения.Имеющиеся исследования показывают, что при 30\% недовольных или
критически настроенных начинается дезориентация социальной системы, а при
50¾60\% ¾ наступает кризис, развал. Из этого вытекает, что
планку добровольного согласия при принятии и реализации решения желательно
иметь на уровне 60-70\%.
9
7. Конфликт между
чиновниками и гражданами. Государство реализует свои функции через
государственную службу. Обеспечивая результативность органов государственной
власти, содействуя реализации законов, защищая права и законные интересы граждан
и тем самым связывая общество и государство, госслужба призвана отвечать за
прочность и стабильность государственной жизни, реализацию на деле
демократической сущности государства, поддержание жизнедеятельности и
устойчивости общества в целом. Но когда государственные чиновники подменяют
служение общенациональным интересам своими корпоративными интересами, мы
получаем один из самых значительных видов конфликтов в системе
государственного управления ¾ конфликт между гражданами и госслужащими,
поскольку нарушается система обратных связей между обществом и государством.
|
|