Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно–правовой анализ

Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно–правовой анализ

Содержание

Введение

Глава I. Объекты, процедуры и задачи правового регулирования обращения с радиоактивными отходами

1.1 Радиоактивные отходы: классификации и анализ понятийного аппарата

1.2 Правовое регулирование этапов обращения с радиоактивными отходами

1.3 Цели, принципы и направления правового обеспечения обращения с радиоактивными отходами

Глава II. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами в международном и европейском праве

2.1 Источники международного права в сфере обращения с радиоактивными отходами: общая характеристика

2.2 Основные направления деятельности Европейского Сообщества в сфере обращения с радиоактивными отходами

2.3 Опыт правовой регламентации обращения с радиоактивными отходами в отдельных странах

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы дипломной работы.

Радиоактивные отходы (РАО) - это тот элемент атомной энергетики, который должен быть постоянно во внимании и разработчиков, и операторов, которые непосредственно работают с данными материалами, и во внимании законодателей. Обращение с радиоактивными отходами является серьёзной проблемой атомной отрасли. Поэтому, безусловно, необходимо уделить максимальное внимание законодательному обеспечению этого процесса.

На сегодняшний день многих специалистов самых разных областей научного знания, в том числе юриспруденции, волнует положение дел в области охраны окружающей среды. Особые опасения ученых, практиков и общественности вызывают проблемы накопления опасных отходов, в первую очередь радиоактивных; слабая разработка и реализация мер по обеспечению безопасного обращения с ними; превалирование экономических, нередко сиюминутных, интересов над задачами сохранения и улучшения окружающей среды и обеспечения конституционно закрепленного права каждого на благоприятную окружающую среду; снижение исполнительской дисциплины среди работников атомной промышленности; усиление коррупции в сфере обращения с радиоактивными отходами и др. Особо в этом ряду стоит проблема ввоза на территорию страны тепловыделяющих сборок ядерного реактора на временное технологическое хранение и переработку.

В этой связи возникает множество правовых, организационно-правовых и экономико-правовых вопросов, требующих законодательного, а также практического анализа и решения.

Развитие норм атомного и экологического права в конце XX века и начале века XXI происходит весьма интенсивно на всех уровнях - международном, региональном, на национальном, в том числе и в России.

радиоактивный отход правовое регулирование

В нашей стране был принят ряд специальных федеральных законов, регулирующих отношения в области использования атомной энергии и обеспечения радиационной безопасности населения, реализации специальных программ реабилитации загрязненных радионуклидами территорий.

Однако, вопрос обращения с радиоактивными отходами затрагивается в них как один из многих. Во многих актах экологического законодательства существуют лишь отдельные нормы, устанавливающие требования к обращению с радиоактивными отходами в целях охраны тех или иных компонентов окружающей среды (вод, лесов и проч.) либо здоровья и жизни людей. Таким образом, рассмотрение вопросов, касающихся обращения с радиоактивными отходами в правовом аспекте, принимая во внимание не только законодательство Российской Федерации в данной сфере, но и анализируя опыт зарубежных государств (на примере Финляндии, Франции и США), представляется весьма актуальным.

Объектом дипломной работы являются общественные отношения, связанные с процессом обращения с радиоактивными отходами различных категорий.

Предметом дипломной работы является совокупность правовых норм, регулирующих вопросы обращения с радиоактивными отходами, выделенных в российском законодательстве и законодательствах зарубежных стран.

Целью работы является выявление закономерностей и особенностей правового регулирования обращения с радиоактивными отходами в Российской Федерации и в зарубежных странах.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

. Систематизировать терминологию, употребляемую в законодательных и иных нормативно-правовых актах, для обозначения радиоактивных отходов, их видов.

. Определить содержание основных и смежных понятий в области обращения с радиоактивными отходами, выделить их родовые, видовые и частные признаки.

. Выделить цели и принципы правового регулирования в ходе анализа законодательства Российской Федерации, международно-правовых актов в области использования атомной энергии, обеспечения радиационной безопасности, обращения с радиоактивными отходами и охраны окружающей среды.

. Проанализировать отдельные понятия законодательства об обращении с радиоактивными отходами Европейских государств (на примере Финляндии, Франции и Италии), а также нормы законодательства об обращении с радиоактивными отходами США.

Методологической основой дипломной работы является диалектический и системный подходы к анализу и оценке правовых явлений, процессов и фактов: правового регулирования поведения людей и иных субъектов права в области обращения с радиоактивными отходами. Использовались индуктивные и дедуктивные методы теоретического исследования: аннотирование, цитирование. Результаты и выводы получены на основе использования общих и частных методов научного познания: логического, системно - структурного и статистического. Наряду с этим при работе над дипломом применялись общепризнанные методы научного исследования действительности (в данном случае правовой): наблюдение, обобщение, сравнение, а также сравнительно-правовые методики.

Теоретическую основу исследования составляют труды ученых в области теории государства и права С.С. Алексеева, В.В. Лазарева, В.С. Нерсесянц. Анализ международно-правовых предписаний проведен с учетом работ А.Г. Вылегжанина, Г.М. Даниленко, И.И. Лукашука, а норм и практики регулирования обращения с радиоактивными отходами в странах Европейского Союза - на основе трудов ученых Г. Винтера, Е.Е. Вылегжанина, О.Л. Дубовик, С.Ю. Кашкина, Л. Кремера, Б.Н. Топорнина, А.А. Третьякова, и Я.Х. Янса.

Нормативную основу дипломной работы образуют Конституция РФ, федеральное законодательство об атомной энергии, радиационной безопасности, охране окружающей среды и обращению с отходами производства и потребления, а также соответствующие подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты). Кроме того, широко использовались акты международного права, регулирующие ядерную энергетику, обращение с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами, директивы Европейского Союза и иные источники европейского права и законодательства стран участниц ЕС.

Новизна дипломной работы заключается в том, что она представляет собой исследование проблем правового регулирования обращения с радиоактивными отходами, выполненное путем сопоставления характерных черт российского, международного и зарубежного права.

Практическое значение дипломной работы заключается в том, что материалы, в ней содержащиеся, можно использовать при чтении лекций по экологическому праву, при проведении семинарских и практических занятий на юридическом факультете.

Глава I. Объекты, процедуры и задачи правового регулирования обращения с радиоактивными отходами

1.1 Радиоактивные отходы: классификации и анализ понятийного аппарата

При всём значении, которое имеют для охраны окружающей среды, охраны здоровья людей и обеспечения безопасности проблемы радиоактивных отходов и обращения с ними, а также при всем внимании, которое уделяют им специалисты в области атомного, международного и экологического права, многие вопросы не получили однозначного решения. В первую очередь, это касается понятия радиоактивных отходов. В настоящее время в международном праве и в национальном законодательстве различных стран, в том числе в российском, в правовой доктрине используется целый комплекс смежных понятий, характеризующих отходы, которые образуются в результате производства и использования атомной энергии, ядерных материалов и радиоактивных веществ, т.е. осуществления самых разных видов деятельности, так или иначе связанных с указанными объектами. Их содержание нуждается в толковании, а применение при реализации правовых предписаний вызывает значительные трудности.

Наиболее часто употребляются понятия: "радиоактивные отходы", "ядерные отходы", "отработанное ядерное топливо", "отработавшие ядерные материалы", "отработавшие радиоактивные вещества", "тепловыделяющие элементы", "тепловыделяющие сборки ядерных реакторов". Рассмотрим их содержание.

. Радиоактивные отходы. В самом общем виде они определяются как "используемые радиоактивные вещества, образующиеся при работе ядерных реакторов и при производстве и применении радиоактивных изотопов, нуждающиеся в дезактивации и тщательном захоронении". В данном определении упор сделан на источники образования радиоактивных отходов и последствия их образования, но не разъясняется их отличие от смежных понятий.

Согласно статье 3 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии", перечисляющей объекты применения Закона, "радиоактивные отходы - это ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается". Здесь данное понятие формулируется путем отсылки к его составляющим и негативного указания на дальнейшую судьбу. При этом становится ясно, что подразумевается невозможность использования указанных материалов и веществ по прямому назначению в первоначальных целях. Совершенно верно отмечают авторы комментария к указанному закону, что с этих позиций радиоактивные отходы являются частным случаем ядерных материалов и радиоактивных веществ. Они ссылаются на раннее издание Глоссария МАГАТЭ в области гарантий, согласно которому: "отходы - ядерный материал, находящийся в концентрациях или химических формах, не позволяющих экономично проводить его восстановление, и предназначенный для сброса". В данном определении уже вводятся дополнительные характеристики состояния отходов в виде указания на концентрации или химические формы ядерного материала, а также качественная оценка негативного характера о невозможности экономичного восстановления и конечная цель.

А.И. Константинов указывает, что радиоактивные отходы относятся к неизбежным "побочным продуктам" атомных станций и раскрывает содержание этого термина, ссылаясь на международные документы: "Радиоактивными отходами признаются любые, не подлежащие дальнейшему использованию материалы, содержащие радионуклиды (радиоактивные химические элементы) или загрязненные ими с концентрациями или уровнями активности, превышающими установленные компетентными органами значения". Это определение значительно шире, чем приведенные выше, поскольку к радиоактивным отходам отнесены любые не подлежащие дальнейшему использованию материалы, либо содержащие радионуклиды, либо загрязненные ими. Указан здесь и формально-юридический критерий отнесения материалов к радиоактивным отходам: обязательность установления компетентными органами соответствующих значений (нормативов) концентрации или уровня активности радионуклидов. Тем не менее, его понимание требует дополнительных разъяснений таких терминов как радионуклиды / радиоактивные химические элементы, концентрация, уровень активности. Важно также, что здесь вводится, хотя и "скрытым" образом, признак опасности радиоактивных отходов, поскольку речь идет о превышении концентрации и уровня активности, устанавливаемых исходя из критерия их безопасности для здоровья человека и окружающей среды.

Близким к приведенному можно считать и определение радиоактивных отходов, согласно которому это "все радиоактивные и зараженные материалы, образующиеся в процессе использования радиоактивности человеком и не находящие дальнейшего применения".

Состояние радиоактивных отходов учитывается и в определении этого термина, данном в Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997г. Здесь радиоактивные отходы понимаются как радиоактивный материал в газообразном, жидком или твердом состоянии, дальнейшее использование которых не предусматривается.

В ряде случаев понятие радиоактивных отходов понимается в более узком смысле. Например, в Постановлении Правительства РФ от 11 июля 2003 г. № 418 "О порядке ввоза в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов" указывается, что радиоактивные отходы - это образовавшиеся при переработке облученных сборок ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается.

В литературе по вопросам экологического права в тех или иных вариантах обычно воспроизводится легальное определение радиоактивных отходов, сформулированное в Федеральном законе "Об использовании атомной энергии". Так, авторы юридического энциклопедического словаря "Экология" ограничиваются указанием на то, что радиоактивные отходы - это ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается.О.Л. Дубовик относит радиоактивные отходы к понимаемым в широком смысле радиоактивным веществам и раскрывает их понятие как ядерные материалы и радиоактивные вещества в любом агрегатном состоянии, а также материалы, изделия, оборудование, объекты биологического происхождения, дальнейшее использование которых не предусматривается и в которых содержание радионуклидов превышает уровни, установленные нормативными актами.

Такого рода примеры можно продолжить, но попытаемся раскрыть содержание использованных в приведенных нормативных и доктринальных определениях признаков (характеристик, элементов) понятия радиоактивные отходы. Здесь, в первую очередь, надо обращаться к головному акту российского законодательства - Федеральному закону "Об использовании атомной энергии", поскольку в уже упоминавшейся ст.3 раскрывается ряд смежных понятий, а именно ядерные материалы, радиоактивные вещества и др.

Ядерные материалы - материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества. К ядерным материалам относится уран (обедненный, естественный или обогащенный, в том числе уран-238), плутоний и торий, которые могут находиться в форме металла, сплава, химического соединения или концентрата и использоваться для получения атомной энергии, производства ядерного оружия.

Ядерные материалы приобретают статус радиоактивных отходов в основном в двух случаях: когда они не подлежат дальнейшему использованию и когда они попадают в окружающую среду, например, в результате аварии, совершения преступления, и не могут быть извлечены из нее с целью дальнейшего использования. Возможна и третья ситуация, когда ядерные материалы являются составным компонентом ядерной установки и не могут быть извлечены из нее в случае, если такая установка расценивается как отходы, если прекращается ее жизненный цикл, а утилизация невозможна по техническим или иным причинам. Наконец, следует учесть и четвертую ситуацию, когда они могут стать радиоактивными отходами в случае применении ядерного оружия.

Под ядерными установками в российском законодательстве понимаются сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства: сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и под критическими ядерными стендами; сооружения, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях; другие содержащие ядерные материалы сооружениям комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов.

Радиоактивные вещества. Согласно ст.3 упомянутого Федерального закона это не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение. Это понятие в принципе охватывает (с физической точки зрения) и ядерные материалы, но потребности правового регулировании и необходимость установления раздельных режимов их оборота потребовали их дифференциации.

В зарубежном законодательстве, в актах международного атомного и экологического права, в работах специалистов термин "радиоактивные вещества" всё чаще заменяется понятиями "радионуклиды" или "радиоактивные элементы". Видимо здесь проявляется ориентация на более точное воспроизведение физико-химических свойств, предмета правового регулирования и сказывается тенденция прямого заимствования правом естественно - научной терминологии.

Радионуклиды - нестабильные атомные ядра, или нуклиды, подверженные радиоактивному распаду, которые превращаются непосредственно или через промежуточные продукты распада (дочерние нуклиды) в стабильные нуклиды. Каждый радионуклид имеет свой физический период полураспада. К первозданным радионуклидам относятся калий-40, торий-232, уран-235, уран-238. Торий и уран распадаются с образованием различных радионуклидов в соответствии с их радиоактивными рядами (наибольшее значение из этих радиоактивных изотопов имеют радон-220 и - 222, радий-224 и - 226, свинец-210 и полоний-210). Кроме того, в атмосфере под воздействием космического излучения образуется углерод - 14 и тритий.

Смежным с понятием "радиоактивные вещества" является понятие радиационных источников. В ст.3 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" оно раскрывается следующим образом: это "не относящиеся к ядерным установкам комплексы, установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение". В комментарии к указанному закону отмечается, что это понятие отчасти соответствует термину "источник ионизирующего излучения", являющемся базовым в сфере правового регулирования радиационной безопасности. Он означает "устройство или радиоактивное вещество, испускающее или способное испускать ионизирующее излучение".

Подчиненным понятием следует признать обозначенное оборотом "пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов". В статье 3 Закона оно раскрывается как не относящиеся к ядерным установкам и радиационным источникам стационарные объекты и сооружения, предназначенные для хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранения или захоронения отходов. Различие с термином "ядерные установки" осуществляется по этапу обращения с предметом правового регулирования. В ядерных установках ядерные материалы (и ядерное топливо) производятся, используются, перерабатываются и транспортируются, в пунктах хранения они "хранятся", т.е. находятся, размещаются, сосредотачиваются, содержатся, накапливаются и т.п. - временно или постоянно.

Сложнее обстоит дело с разграничением понятий "пункт хранения" и "радиационный источник", поскольку Закон говорит, что в последнем радиоактивные вещества содержатся или (но не "и") генерируется ионизирующее излучение. Видимо, здесь следует учитывать цель этапа обращения - использование или сохранение (захоронение). Кроме того, определяющим является слово "стационарные", что исключает из понятия пунктов хранения транспортные контейнеры. В то же время автор комментария к федеральному закону "Об использовании атомной энергии" убеждён в том, что к стационарным должны быть отнесены "наряду с береговыми, плавучие хранилища ядерного топлива судовых ядерных установок и жидких радиоактивных отходов. Пришвартованные к берегу в течение длительною времени плавучие хранилища, по существу, являются стационарными, и на них должны распространяться те же нормы права, что и на пункты хранения". Добавим к этому аргумент о целевом назначении плавучих хранилищ. Они предназначены для накопления и сохранения в течение определенного срока ядерных материалов, радиоактивных веществ либо отходов и до того момента, пока они не начнут движения к месту переработки либо окончательного захоронения, не могут считаться транспортными средствами, поскольку используются в некотором роде лишь как емкости, а не средство перемещения.

Анализ приведенных понятий показывает, что радиоактивные отходы по своей физической сущности являются веществами, испускающими ионизирующее излучение (радиоактивными веществами, радионуклидами), в том числе содержащими или способными воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества, и могут содержатся (находиться) в ядерных установках, радиационных источниках, пунктах хранения / захоронения, в различных изделиях, оборудовании, материалах, т.е. в неживых объектах, и в биологических объектах (живых и неживых). Они образуются в результате разнообразной деятельности в самых разных сферах: от атомной энергетики до медицины, от строительства до производства ядерного оружия.

. Отработавшее ядерное топливо. Многие специалисты включают его в понятие радиоактивных отходов. Например, А.И. Константинов аргументирует это следующим образом: "радиоактивные отходы образуются как в ходе эксплуатации и вывода из эксплуатации атомных станций, так и при переработке в целях повторного использования отработавшего ядерного топлива, отличающегося высоким уровнем радиоактивности". В процессе переработки достаточно компактного твердого обработавшего ядерного топлива образуется большой объем высокоактивных жидких радиоактивных отходов, поэтому в ряде стран отказались от этой технологии "производства отходов от отходов", предпочитая долговременное (до 50 лет) хранение с перспективой окончательного захоронения. Но для Российской Федерации ситуация сложилась иначе: лишь часть отработавшего ядерного топлива не подлежит переработке, часть же перерабатывается на п/о "Маяк" и масштабы этой переработки планируется расширить.

Понятие отработавшего ядерного топлива используется в Постановлении Правительства РФ от 11 июля 2003 г. № 418 "О порядке ввоза в Российскую Федерацию облучённых тепловыделяющих сборок ядерных реакторов", в Указе Президента РФ от 20 апреля 1995 г. № 389 "О дополнительных мерах по усилению контроля за выполнением требований безопасности при переработке отработавшего ядерного топлива" и некоторых других актах. Термин "отработанное ядерное топливо" фигурирует в двух базовых федеральных законах того же периода, т.е., "Об использовании атомной энергии" и "О радиационной безопасности: населения".

. Тепловыделяющие сборки ядерного реактора. Это понятие в российское законодательство (атомное и экологическое) введено Федеральным законом от 10 июля 2001 г. , внесшим изменения и дополнения в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии". Оно охватывает машиностроительные изделия, содержащие ядерные материалы и предназначенные для получения тепловой энергии в ядерном реакторе за счет осуществления контролируемой ядерной реакции.

Это понятие легитимно, поскольку оно включено в перечень основных понятий, определяемых в Федеральном законе от 10 июля 2001 г, № 93-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации загрязненных участков территории", а также в Федеральном законе от 10 июля 2001 г. № 94-ФЗ "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии".

Смежным является понятие облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, т.е. облученных в ядерном реакторе и извлеченных из него тепловыделяющих сборок, содержащих отработавшее ядерное топливо.

Таким образом, российский законодатель принял решение ввести ряд идентичных понятий как в ранее действовавший акт, так и во вновь принятый Федеральный закон, т.е. осознанно осуществить дублирование правовых норм, что всегда расценивается как существенный недостаток правового регулирования в целом и экологического законодательства (где это излишне распространено), в частности. Это произошло ввиду особого значения данного понятия, по соображениям политико-экономической потребности его выделения из ряда терминов, характеризующих радиоактивные отходы, с целью создания правовых оснований особого режима обращении с ними и формировании льготных условий обращения, в отличие от всех остальных радиоактивных отходов.

Более общим и распространенным в международном праве и зарубежном законодательстве - по отношению к указанным понятиям - выступает термин "тепловыделяющий элемент" (ТВЭЛ). Это важнейшая часть ядерного реактора атомных электростанций, которая состоит из групп тепловыделяющих стержней (кассет, сборок). Отдельные стержни имеют диаметр 1,5 см и длину 4-5 метров. Главным их элементом является сердечник из расщепляющихся материалов, окруженный высококачественной стальной оболочкой (или оболочкой из специального циркониевого сплава). Облученные ТВЭЛы высокорадиоактивны и содержат около 200 различных расщепляющихся продуктов, т.е. искусственных радионуклидов.

Приходится сделать вывод о том, что только политико-экономические соображения и относительные удобства правового регулирования привели к тому, чтобы в общем массиве радиоактивных отходов выделять специальные понятия, обозначающие особый объект правового регулирования - тепловыделяющие сборки ядерных реакторов (облученных и необлученных). Эти понятия означают лишь виды радиоактивных отходов, к которым в Российской Федерации по финансовым и иным соображениям создалось особое отношение. Вряд ли - даже в перспективе имеет смысл создавать легальные понятия отдельных видов радиоактивных отходов с целью установления льготного режима обращения с ними, тем самым, отдавая им предпочтение перед иными видами, возможно, не менее опасными и, наверняка, более массовыми и более распространенными. Этим замечанием отнюдь не опровергается подход проявляющийся в как можно более полной детализации и конкретизации правовых предписаний об охране окружающей среды в актах федерального законодательства об обращении с данным видом радиоактивных отходов.

Такая тенденция экологической политики, по меньшей мере, свидетельствует о её подверженности сиюминутным выгодам (соображениям) и отсутствии реального подхода к потенциально опасным радиоактивным отходам во всей совокупности и разнообразии таковых.

Иными словами, в данном специфическом случае законотворческого решения, если не сказать решения об использовании определенного приема юридической техники, проявляются стратегические установки политики в области обращения с радиоактивными отходами и обозначаются ее приоритеты - извлечение финансовых выгод определенными структурами и лицами и пренебрежение целями защиты окружающей среды и обеспечения реализации экологических прав граждан, как минимум, тех, кто проживает на территориях, подверженных опасности загрязнения вследствие возможного поступления в окружающую среду радиоактивных отходов в результате реализации "дифференцированного" подхода к различным видам радиоактивных отходов или к разным их составляющим.

. Что касается классификаций радиоактивных отходов, то здесь, как в законодательстве, так и в доктрине, используется множество критериев, что вызвано, вероятно, сложностью самого понятия радиоактивных отходов и совмещением (пересечением) его с иными понятиями. Именно поэтому вопрос о классификации радиоактивных отходов заслуживает специального анализа.

В литературе и законодательстве сформировался довольно жесткий круг критериев, по которым выделяются те или иные группы радиоактивных отходов.

Так, по критерию реальности реализации возможности их дальнейшего использования выделяются две группы: а) те радиоактивные отходы, которые сегодня можно перерабатывать и каким-либо образом использовать, и б) те радиоактивные отходы, а также в широком смысле входящие в них ядерные материалы и радиоактивные вещества, которые не находят дальнейшего применения в связи с ограниченностью имеющихся на сегодняшний день научных знаний, разработанных и могущих быть применимыми технологий.

По физическому состоянию радиоактивные отходы разделяются на:

а) жидкие радиоактивные отходы;

б) твердые радиоактивные отходы.

Кроме того, в ряде источников атомного и экологического права отмечается возможность газообразного существования радиоактивных отходов - путем выделения газа - радона.

К жидким радиоактивным отходам относятся растворы неорганических веществ (отработавшие фильтроматериалы и др.), а также органические растворы и соединения (масла, растворители и иные вещества и соединения органического происхождения).

К твердым радиоактивным отходам относится изделия, материалы, металлы, содержащие радиоактивные вещества (и/или ядерные материалы). При этом надо учитывать, что в зависимости от мощности излучения твердые радиоактивные отходы, в свою очередь, делятся на три группы.

По активности различают слабоактивные радиоактивные отходы, когда их активность составляет менее 0,1 ки/куб. м), средне активные (0,1 - 1000 ки/куб. м) и высокоактивные (свыше 1000 ки/куб. м).

Рассмотрим эту классификацию подробнее, поскольку именно она определяет многие правовые последствия и является базовой при решении вопросов захоронения радиоактивных отходов.

Высокоактивные радиоактивные отходы должны в течение очень длительного времени - свыше 100 тыс. лет тщательнейшим образом изолироваться от окружающей среды. Регенерация отработавшего топлива с отделением плутония понижает активность отходов всего в два-пять раз. Активность радиоактивных отходов при окончательном захоронении также, как и после их переработки, лишь через несколько миллионов лет может понизиться до уровня активности природного урана.

Захоронение слаборадиоактивных и среднерадиоактивных отходов обычно осуществляется в бочках в старых рудниках и соляных копях.

По происхождению радиоактивные отходы, а также с учетом практики обращения с радиоактивными отходами, разделяются на природные (естественного происхождения) и техногенные / антропогенные.

По своей биологической, если таковая имеет место, природе, они делятся на радиоактивные отходы, в состав которых преимущественно входят вещества органического, неорганического и биологического происхождения.

По источникам образования радиоактивных отходов можно выделить те, которые образуются:

а) при добыче и переработке радиоактивных руд - в различных целях;

б) при производстве ядерного топлива;

в) при производстве ядерного оружия и оружейных ядерных материалов;

г) при производстве энергии на атомных электростанциях;

д) при переработке отработавшего ядерного топлива;

е) в процессе эксплуатации и утилизации кораблей и судов с транспортными ядерными энергетическими установками;

ж) при проведении научно-исследовательских работ с использованием радиоактивных веществ, делящихся материалов, ионизирующего излучения и его источников;

з) при использовании радионуклидов в медицине;

и) при осуществлении ядерных испытаний (в наше время - при проведении подземных ядерных взрывов, поскольку наземные ядерные испытания более не проводятся);

к) при применении ядерного оружия (единственным примером такого образования радиоактивных отходов являются атомные бомбардировки Хиросимы и Нагасаки, осуществленные военно-воздушным и силами США в 1945 г.).

В наши дни потенциально существует угроза применения этой разновидности оружия массового поражения при совершении террористических актов. Международное сообщество постоянно осуществляет чрезвычайно активные меры по контролю за нераспространением ядерного оружия, за работами по его созданию и испытанию, за возникающими в данной сфере межгосударственными конфликтами, за экспортно-импортными операциями по передаче технологий, оборудования и т.п., а также выражает готовность к принятию самых суровых санкций к государствам, нарушающим сложившуюся стабильность в сфере ядерного оружия.

Таким образом, в результате анализа легальной дефиниции, а также доктринальных определений радиоактивных отходов, обращения с радиоактивными отходами, следует признать, что они означают более чем сложное правовое явление, характеризующееся рядом признаков, не получившее однозначного понимания. Учет содержательно - правовых и физико-химических индикаторов данного понятия играет существенную роль как при установлении правил обращения с радиоактивными отходами, так и при формулировании запретов и ограничений в данной сфере, а также при решении вопросов о квалификации преступных посягательств по статьям гл.24, 26 и 34 УК РФ, когда радиоактивные отходы могут выступать предметом либо средством совершения преступления, либо означать цель преступного деяния - завладения ими.

1.2 Правовое регулирование этапов обращения с радиоактивными отходами

Правовое регулирование этапов обращения с отходами вообще и радиоактивными и иными опасными отходами, в частности, остается одной из самых актуальных и сложных задач. Постоянно возникают новые вопросы, требующие решения; детализация требований к сбору отходов, формулирование особых условий их перевозки, создание правил безопасного для здоровья человека и окружающей среды хранения, поиск критериев, по которым можно сравнивать возможные негативные воздействия при выборе тех или иных средств обращения с отходами, и т.п. и т.д. Более того, в результате увеличения общей массы отходов и осознания связанных с этим проблем, а также появлением новых видов поведения выделяются отдельные элементы (этапы) обращения с отходами, которые ранее не принимались во внимание. В данном случае наиболее наглядным примером выступает ввоз (вывоз), экспорт (импорт) опасных отходов.

При всем этом нельзя сказать, что эколого-правовая доктрина предоставила надлежащие разработки в данной области. Нет единого понимания понятия "обращение с отходами" (в том числе опасными, радиоактивными). Не всегда четко разделяются отдельные этапы процесса обращения с отходами, а ведь любой из них требует разработки специальных правил безопасности для защиты здоровья человека и окружающей среды, охраны иных правовых благ. Наука, да и законотворческая практика, как в России, так и в других странах, не выработала единого подхода к проблеме выделения, последовательности и содержания отдельных этапов обращения с отходами.

Изучение российского и зарубежного законодательства в той его части, которая регламентирует именно правовые требования и порядок, процедуры, этапы обращения с радиоактивными и иными опасными отходами показывает, что ситуация здесь сложилась неоднородная. Процедуры ввоза в РФ тепловыделяющих сборок ядерных реакторов в настоящее время урегулированы достаточно подробно, а процедуры вывоза полученных в результате этого продуктов - нет. Требования к хранению радиоактивных отходов сформулированы во многих актах российского (и международного) права, а правила их сбора выглядят абстрактными.

Кроме того, значительный интерес представляет собственно понимание содержания и атрибутов того или иного этапа обращения с отходами. Так, в законодательстве (российском, иных государств, международном) употребляются самые разные термины для обозначения различных этапов обращения с отходами (и радиоактивными отходами).

Иногда это "пересекающиеся" синонимы, иногда - смежные понятия, но очень часто такие терминологические расхождения определяют принципиально разный подход к целям и последствиям законотворческих и экономико-политических решений в области обращения с радиоактивными отходами.

Иной аспект состоит в том, что в зависимости от разделения целостного процесса обращения с радиоактивными отходами на этапы зависит определение гарантий обеспечения его безопасности, зависит содержание правовых предписаний, устанавливающих специальные (экологические, медико-санитарные и иные) требования, объем и пределы запретов и ограничений, в случае нарушения которых могут быть применены меры юридической ответственности. Здесь возникает целый комплекс сложных - в юридико-техническом плане - вопросов: о соотношении понятий отдельных этапов, например, понятий временного хранения, хранения и захоронения. Это в случае радиоактивных отходов имеет свою специфику, определяемую объективно, т.е. по физическим законам, длительным периодом распада радиоактивных отходов, выходящим за пределы разумного/предвидимого правового регулирования. Также актуальным является вопрос о границах соприкосновения/перехода одного этапа обращения с радиоактивными отходами к другому. Пока что он не поднимался в юридической литературе, но легко представить правовую проблемную ситуацию, в которой его решение может быть крайне значимым. Например, кто несёт ответственность в момент передачи/перегрузки радиоактивных отходов, доставленных железнодорожным транспортом с места их образования к месту переработки/хранения за не обеспечение надлежащих мер безопасности и физической защиты, в случае совершения террористического акта с целью вызвать экологическую катастрофу.

Наконец, важно само по себе регулирование всех деталей производственных процессов и контроля за их осуществлением. В этом плане достаточно сравнить правовое регулирование ввоза радиоактивных отходов и их хранения, мер контроля и надзора, осуществляемых с позиций защиты окружающей среды, с позиций защиты здоровья населения, с позиций защиты экономических интересов, неважно, государства, собственников радиоактивных отходов, собственников территорий и объектов, на которых они размещаются, или граждан, проживающих на соответствующей территории. Все вышеупомянутые интересы должны быть защищены законодательством и охраняться существующими мерами и способами в ходе выполнения обязанностей уполномоченных на это субъектов правоприменительной деятельности.

Наиболее общим, охватывающим все этапы "движения" радиоактивных отходов, начиная с момента их образования, до конечного этапа, является понятие "обращение". Это все виды деятельности (работ), в процессе осуществления которых образуются (производятся), испытываются, собираются, перемещаются, используются, перерабатываются, обезвреживаются, хранятся радиоактивные отходы.

Фактически в каждом из названных этапов можно выделить его составляющие, которые тоже представляют собой отдельные виды деятельности, регулируемые правом. Например, этап транспортирования сопрягается с понятиями ввоза и вывоза, которые, в свою очередь, в ряде случаев требуют разъяснения понятия такого термина как "возврат", представляющего собой специфический этап, следствие ввоза (вывоза) отработавшего ядерного топлива на временное технологическое хранение и (или) переработку. Это понятие было введено пакетом федеральных законов 2001 г. и до сих пор относится к числу не урегулированных в достаточной степени. В атомном и экологическом законодательстве регулируется также специальный этап вывода объектов атомной энергетики из эксплуатации, что подразумевает установление особых требований к имеющимся на выводимых объектах радиоактивным отходам.

Каждый из этапов сопровождается совершением действий, имеющих юридическое значение, например, сбор предполагает упаковку и маркировку радиоактивных отходов, ввоз их в Россию - получение разрешения и т.п.

По отношению к каждому из названных видов работ (этапам и процедурам) обращения с отходами устанавливается и специфическая система требований безопасности, экологических, санитарно-гигиенических и других требований, формулируемых в различных отраслях права - атомном, экологическом, медицинском и подкрепляемых средствами уголовного закона.

Анализируя вопросы уголовной ответственности за нарушение правил обращения с радиоактивными (и иными опасными) отходами, О.Л. Дубовик пишет: "Это понятие должно иметь экологическое содержание, в котором отражается технологическая сторона обращения и уголовно-правовое содержание, которое содержит в себе набор значений, существенно важных именно для толкования и применения данной уголовно-правовой нормы. В эколого-технологическом смысле обращение с предметом данного преступления включает в себя деятельность, состоящую в создании данной категории веществ и отходов, в их сборе, включая упаковку, маркировку, другие операции, например, инвентаризацию, а также их использование, обеззараживание, т.е. хранение и захоронение, трансграничное перемещение, размещение, переработку, уничтожение как элемент или направление переработки".

И, далее, она уточняет: "Обращение экологически опасных веществ и отходов в связи со сказанным представляет собой многообразный технологически определенный процесс, включающий в себя самые различные операции и этапы специализированной деятельности, регламентированной специальными нормами для обеспечения экологических нормативов и требований. Разумеется, обращение экологически опасных веществ и отходов включает в себя ряд экологически нейтральных процедур, неизбежных технически. Однако в данном случае "обращение" как понятие отражает именно экологически значимые процедуры и операции, а, не скажем, экономические, маркетинговые либо транспортные, отражающие организацию транспортных потоков".

Понятие "обращение" следует отличать от понятия "оборот" радиоактивных веществ, которое имеет иное юридическое содержание. Действия по обороту радиоактивных веществ регулируются гражданским правом, в случае нарушения правил оборота - уголовным законодательством, в котором в главе 24 установлена уголовная ответственность за незаконное приобретение, хранение, использование, передачу или разрушение ядерных материалов или радиоактивных веществ (ст.220 УК РФ "Незаконное обращение с ядерными материалами или радиоактивными веществами"), за хищение или вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ (ст.221 УК РФ). При толковании этих норм возникает ряд трудностей, связанных с отмеченным выше несовпадением терминов "обращение" и "оборот", поскольку законодатель в названии статьи употребляет первый из них, а в тексте статьи - раскрывается второй путем перечисления незаконных действий, а также с понятием разрушение.

Отметим, что, например, термин "хранение", обозначающий один из этапов процесса обращения с радиоактивными отходами или веществами, - в случае ст.220 УК РФ приобретает совсем другое значение. Его смысл заключается в удержании незаконно полученных радиоактивных веществ или ядерных материалов.

Термин "оборот", подчеркивает О.Л. Радчик, имеет гражданско-правовое содержание и подразумевает возможность совершения сделок с опасными веществами и отходами. Уголовно-правовое содержание оборота предполагает наличие ряда значений, существенно важных для толкования и применения уголовно-правовой нормы (цель сбыта, незаконность оборота и др.) . Таким образом, понятие "оборот", скорее, ближе понятиям торговли и собственности, чем термину "обращение". На содержание терминов "производство", "разработка", "накопление", "приобретение", "сбыт" применительно к оружию массового поражения обращают внимание специалисты в области уголовного права, хотя и не проводят четкого различия применительно к процессам его обращения и оборота.

Широкое применение термина "обращение" в атомном и экологическом законодательстве вызвано тем, что обозначаемая им деятельность весьма распространена. В отдельных этапах, операциях, процедурах, видах работ заняты десятки тысяч людей. Количественные показатели радиоактивных отходов очень велики и, судя по всему, будут возрастать в ближайшие годы. Это объясняется как накоплением радиоактивных отходов в связи с осуществлявшейся на протяжении десятилетий деятельностью по созданию ядерных вооружений и по использованию атомной энергии в мирных целях, продолжением её ныне и даже расширением в связи с ввозом отработавшего ядерного топлива на временное технологическое хранение и/или переработку. В результате дополнительно возникает необходимость регулирования правового, организационного, технического и финансового решения вопросов, связанных с:

а) сокращением ядерных вооружений и конверсией ядерного оружейного комплекса России в соответствии с международными обязательствами в области разоружения;

б) накоплением больших объемов радиоактивных, как жидких, так и твердых, отходов на предприятиях ядерного топливного цикла, ядерно - и радиационно-опасных объектах и установках, подлежащих выводу из эксплуатации;

в) наличием береговых и плавучих баз, выведенных из состава Военно-Морского Флота, подлежащих утилизации атомных подводных лодок;

г) наличием загрязненных радионуклидами территорий, в том числе подлежащих реабилитации, вследствие катастроф (например, на Чернобыльской АЭС), производства ядерных испытаний (например, на Семипалатинском полигоне), осуществления иной хозяйственной и научной деятельности на ряде предприятий ядерно-топливного цикла, например, в районе расположения п/о "Маяк", размещения отходов (Красноярск-26 (Железногорск) и в других местах) и т.п.

Понятно, что специфическую группу подлежащих решению вопросов составляют так называемые "долги" государства, образовавшиеся в основном на начальном этапе создания ядерного оружейного комплекса и объектов атомной энергетики СССР, усугубляющие экологические и экономические показатели ситуации в области обращения с радиоактивными отходами. В литературе в этой связи указываются такие негативные последствия как: загрязнение территорий радиоактивными отходами в результате деятельности по созданию ядерного оружия (в частности, в результате санкционированных сбросов в открытые гидросистемы - озеро Карачай, водоемы Теченского каскада - значительного количества радиоактивных отходов); накопление радиоактивных отходов в результате эксплуатации ядерных энергетических установок судов ВМФ России.

Представляется необходимым привести определение термина "обращение с отходами", содержащееся в ст.1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". Это деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Кроме того, следует учитывать и определение обращения с радиоактивными отходами, которое дано в Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами. Это все виды деятельности, включая деятельность, связанную со снятием с эксплуатации, которые имеют отношение к физическому манипулированию, предварительной обработке, обработке, кондиционированию, хранению или захоронению радиоактивных отходов, за исключением перевозки за пределы площадки.

Образование радиоактивных отходов - это их производство, создание, получение в результате деятельности по извлечению ядерных материалов и радиоактивных веществ из естественных и искусственных (вторичное образование) источников, содержащих радиоактивные элементы. В качестве синонима термину "образование" отходов в ст.247 УК РФ использовано понятие "производство" в отношении запрещенных видов опасных отходов. Оно трактуется как процесс, в результате которого возникают отходы как побочный продукт. Такое понимание основывается на правовой и материальной природе отходов как продукта нежелательного, ненужного, лишнего, хотя и неизбежного.О.Л. Дубовик отмечает, что под производством в специальном смысле следует понимать эксплуатацию предприятий и иных объектов с целью получения промышленной продукции, товаров, изделий, материалов, веществ, а также в целях выполнения работ и оказания услуг. В этом смысле производство представляет собой определённым образом организованную систему действий, операций, приемов. При этом производством являются только действия целевого характера, состоящие в изготовлении некоторого продукта, который может быть как конечным результатом производства, годным к использованию, так и промежуточным, потребляемым как исходная часть сырья, изделия и т.п., необходимого для иного производства, для целевого получения какого-либо иного продукта.

Далее она пишет: "Важно учитывать для уяснения данного вопроса такое обстоятельство: действия по производству или действия, образующие производство, - это операции или приемы, предусмотренные принятой технологией или необходимые для осуществления принятой технологии. Производственные действия имеют качественные и количественные показатели. Они осуществляются в рамках соответствующей технологической процедуры, которая предполагает соблюдение некоторого, заранее обусловленного соотношения между жестким соблюдением правил и усмотрением лица, производящего ту или иную операцию".

Сбор радиоактивных отходов - это понятие, как уже отмечалось, разработано недостаточно. Сбор отходов представляет собой процедуру идентификации побочного продукта (радиоактивных отходов) производственной деятельности, извлечения его в процессе получения готового или промежуточного изделия/материала, отделения от них, удаления из технологической цепочки, из оборудования и т.п.

Сбор радиоактивных отходов, взятый как целостный процесс, помимо их извлечения предполагает размещение радиоактивных отходов в специальных контейнерах, препятствующих загрязнению окружающей среды и оказанию вредных воздействий на другие объекты, а также учет количественных и качественных характеристик собираемых отходов, наконец, принятие решения о дальнейшей их судьбе - направлению на хранение, переработку и т.п. в соответствии с действующим законодательством и экологическими, санитарно-гигиеническими и иными нормативами.

Сбор иных видов (категорий) радиоактивных отходов, например, образовавшихся в результате использования медицинского оборудования и материалов, изделий, приборов и т.п., содержащих радиоактивные вещества, и непосредственно не пригодных более к применению по прямому (первоначальному) назначению, может сопровождаться процедурой обеззараживания, состоящей в извлечении остаточных количеств радиоактивных веществ и раздельном захоронении компонентов таких изделий, оборудования, материалов.

Хранение радиоактивных отходов представляет собой очень сложную деятельность. Как уже отмечалось, оно может быть временным и постоянным, осуществляться производителями отходов и специализированными организациями. Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" определяет этот термин как содержание отходов в объектах размещения отходов, т.е. специально оборудованных сооружениях, предназначенных для этой цели в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования.

Федеральным законом от 10 июля 2001г. № 94-ФЗ "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" был введен терминологический оборот "временное технологическое хранение облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов". Такое хранение осуществляется в целях повышения безопасности и снижения затрат при последующем обращении с ними и их переработки в целях извлечения из них ценных компонентов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 1 Федерального закона от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории" определяет временное технологическое хранение как временное хранение облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов в специально приспособленных хранилищах в целях повышения безопасности и снижения затрат при последующем обращении с ними.

Понятие хранения радиоактивных отходов тесно связано с понятием размещения пунктов хранения, которое является этапом деятельности, предшествующей собственно хранению, и включает принятие решения о сооружении пунктов хранения, о выборе места его размещения, об отводе земельного участка, о подготовке обосновывающих материалов, проектов, а также о строительстве и вводе в эксплуатацию. Решение о сооружении пунктов хранения радиоактивных отходов федерального значения принимает Правительство РФ, а решение о месте их размещения принимается совместно Правительством РФ и органами государственной власти субъекта Федерации, на территории которого предполагается размещение пунктов хранения.

Для организации размещения пунктов хранения радиоактивных отходов и, в частности, отработавшего ядерного топлива в соответствии с действующим законодательством необходимо оформить акт выбора земельного участка, получить решение органа местного самоуправления об отводе земельного участка, согласовать акт выбора и отвода земельного участка с рядом ведомств, осуществляющих экологический, технологический и атомный надзор, земельный государственный контроль, надзор в области гидрометеорологии и др., оформить план места расположения пункта хранения радиоактивных отходов; разработать характеристики и состав сооружений и установок пункта хранения радиоактивных отходов. Так, характеристика любого пункта хранения должна содержать данные о местоположении, наименовании и присвоенном номере; о наличии обосновывающих документов на размещение пункта хранения радиоактивных отходов, о сроках его эксплуатации, занимаемой площади в квадратных метрах, о вместимости отходов на данном пункте хранения, о виде размещаемых радиоактивных отходов по разработанной классификации их опасности, о периодичности и объемах поступающих на данный пункт отходов, о режиме (видах технологий) эксплуатации объекта размещения радиоактивных отходов, о системе физической защиты и о мерах охраны окружающей среды от ионизирующего воздействия пункта хранения радиоактивных отходов. При этом к пунктам хранения отработавшего ядерного топлива, металлических радиоактивных отходов, отходов, образующихся при утилизации атомных подводных лодок и некоторым другим предъявляются дополнительные требования ввиду их особой опасности для человека и окружающей среды.

Захоронение радиоактивных отходов - процедура окончательного размещения их в специально приспособленных местах с обеспечением максимально возможной с учетом развития науки и техники условий безопасности, т.е. непопадания их в окружающую среду.

До сегодняшнего дня эта проблема не решена нигде в мире в отношении высокорадиоактивных отходов, а именно тепловыделяющих сборок ядерных реакторов и облученных тепловыделяющих сборок. После регенерации отработавшего ядерного топлива высокоактивные радиоактивные отходы должны поступать в твердом виде в остеклованных блоках или в небольших количества в бетонных и битумных блоках, т.е. с использованием материалов, как можно меньше подверженных хрупкости и разрушению под влиянием радиации и высокой температуры. При выборе места для могильника высокорадиоактивных отходов особое внимание обращается на состояние и потоки грунтовых (подземных) вод, геологическую устойчивость, сейсмостойкость. Слабо и средне активные радиоактивные отходы в бочках захораниваются в старых соляных копях, горных выработках, которые приобретают статус могильника радиоактивных отходов. До 1984 г, захоронение радиоактивных отходов осуществлялось и в море.

Согласно упоминавшейся выше Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами захоронение означает, помещение отработавшего топлива или радиоактивных отходов в соответствующую установку без намерения их изъятия.

В определенном плане - хотя и с другой целью - к понятию захоронения (и хранения) примыкает термин "сбросы", также используемый в указанной Конвенции. Сбросы означают планируемые и контролируемые выбросы в окружающую среду в качестве законной практики в пределах, санкционированных регулирующим органом, жидких или газообразных радиоактивных материалов, которые образовались на регулируемых ядерных установках в ходе нормальной эксплуатации.

Что касается транспортировки радиоактивных отходов, то это понятие означает перемещение отходов с места образования в пункт переработки, временного хранении или захоронения, из пункта временного хранения к месту окончательного захоронения или к месту переработки.

Особо опасной считается транспортировка облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, плутония и гексафторида урана.

Транспортировка опасных (к которым относятся и радиоактивные) отходов по общему правилу и в соответствии с предписаниями ст.16 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", осуществляется при соблюдении следующих условий: наличие паспорта опасных отходов; наличие специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств; соблюдение требований безопасности к транспортированию опасных отходов на транспортных средствах; наличие документации для транспортирования и передачи отходов с указанием количества транспортируемых опасных отходов цели и места назначения их транспортирования.

Порядок транспортирования опасных отходов на транспортных средствах, требования к погрузочно-разгрузочным работам, упаковке, маркировке, к обеспечению экологической и пожарной безопасности определяются техническими регламентами, международными и национальными стандартами, иными нормативными правовыми актами.

В российском законодательстве существует легальное определение термина "трансграничное перемещение отходов", под которым понимается перемещение отходов с территории, находящейся под юрисдикцией одного государства на территорию (через территорию), находящуюся под юрисдикцией другого государства, или в район, не находящийся под юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такое перемещение отходов затрагивает интересы не менее чем двух государств (ст.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления").

В определенном смысле к этим понятиям примыкают термины "ввоз" и "вывоз" радиоактивных отходов. Ввоз означает поступление радиоактивных отходов на территорию Российской Федерации. Вывоз - удаление с территории Российской Федерации радиоактивных отходов.

Общий порядок и условия ввоза таких отходов были определены федеральными законами от 20 декабря 2001 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и от 10 июля 2001 г, № 94-ФЗ "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии". Здесь, в частности, сказано, что ввоз в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки разрешается в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Ввоз в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов осуществляется на основе международных договоров Российской Федерации. Соответственно, такой договор должен содержать обязательства и гарантии государства-поставщика по приему облученных сборок, вывозимых с территории РФ по окончании срока временного технологического хранения, который обосновывается в материалах единого проекта. Внешнеторговый контракт на ввоз облученных сборок с целью их временного технологического хранения с последующим обязательным возвратом должен содержать положения, определяющие порядок взаимодействия сторон в случае изменения установленного срока временного технологического хранения, а также предусматривать финансовые гарантии сторон.

Ввоз в РФ облученных сборок с целью временного технологического хранения с последующей переработкой осуществляется несколько на иных условиях. Так, международный договор должен содержать обязательства по переработке облученных сборок после окончания срока их временного технологического хранения. Внешнеторговый контракт на их ввоз содержит разные условия в зависимости от происхождения сборок - российского или зарубежного производства. В первом случае он может предусматривать условия последующего оставления радиоактивных отходов в российской Федерации, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. Во втором случае внешнеторговый контракт должен предусматривать условия последующего возврата радиоактивных отходов в государство поставщик, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.

Возврат продуктов переработки тепловыделяющих облученных сборок в государство-поставщик осуществляется - с соблюдением международных обязательств Российской Федерации по нераспространению ядерного оружия.

Порядок ввоза облученных, тепловыделяющих сборок ядерных реакторов устанавливается Правительством РФ исходя из основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей природной среды и экономических интересов РФ, принимая во внимание приоритетность права возвратить образовавшиеся после переработки радиоактивные отходы в государство происхождения ядерных материалов или обеспечить их возвращение.

Ввоз в РФ (как и вывоз) такой категории радиоактивных отходов как тепловыделяющие сборки ядерных реакторов осуществляется на условиях гражданско-правовых договоров.

Тем самым российский законодатель сделал исключение для особой категории радиоактивных отходов - тепловыделяющих сборок ядерных реакторов - облученных и необлученных, разрешив их ввоз в страну на переработку и временное хранение.

В связи с этим возникает ряд имеющих важное юридическое значение вопросов: о возможности распространении этих предписаний на иные категории радиоактивных отходов: о действии статьи 17 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", которая устанавливает запрет ввоза отходов на территорию Российской Федерации в целях их захоронения и обезвреживания (ч.1), о выполнении международных обязательств и т.п.

Отметим в этой связи, что действующее законодательство не решает или практически не решает поставленные вопросы, а даже если их и затрагивает, то чаще всего на уровне подзаконных актов, в основном в Постановлениях Правительства РФ. На мой взгляд, регулирование этих вопросов должно осуществляться только и исключительно Федеральным законом. Аналогичный вывод следует сделать и в отношении рассмотренных выше понятий радиоактивных отходов, которые, конечно, нуждаются в более четком определении, и содержания этапов обращения с радиоактивными отходами всех категорий. Всё это требует, как неоднократно отмечалось в литературе по вопросам атомного и экологического права, принятия специального Федерального закона, регулирующего обращение с радиоактивными отходами.

Кроме рассмотренных выше, следует указать и на иные этапы обращения с отходами. Так, особые требования предъявляются к перегрузке отработавшего ядерного топлива. Это, скорее, промежуточный - между временным хранением и транспортировкой, или, наоборот, между транспортировкой и хранением - этап или даже операция. Она проводится путем размещения сборок из транспортных контейнеров (или помещения их в таковые) в бассейне под слоем воды специальными приспособлениями.

Далее, как уже отмечалось, особое значение в плане обращения с радиоактивными отходами имеет этап вывода атомных электростанций из эксплуатации, завершающий их жизненный цикл. Выводом блока АС из эксплуатации называется согласно ОПБ-88/97 (Основные правила безопасности) процесс осуществления комплекса мероприятий после удаления ядерного топлива исключающей его использование в качестве источника энергии и обеспечивающий безопасность персонала и окружающей среды.

В некоторых документах используется синоним понятия "вывод из эксплуатации" - "снятие атомной электростанции с эксплуатации", А.И. Константинов выделяет плановый и досрочный вывод АЭС из эксплуатации, рассматривая особенности процедур принятия решения об этом.

Далее, он подчеркивает, что радиоактивные отходы образуются как при эксплуатации, так и при выводе АЭС из эксплуатации и разъясняет содержание еще двух терминов, характеризующих этапы (операции) по обращению с радиоактивными отходами. Ссылаясь на Глоссарий по обращению с радиоактивными отходами МАГАТЭ, А.И. Константинов пишет, что термины "обработка" и "кондиционирование" не идентичны друг другу.

Под обработкой понимаются операции, предназначенные для обеспечения безопасности или экономии путём изменения характеристики отходов: а) уменьшением объёмов радиоактивных отходов; б) удалением из них радионуклидов; в) изменением состава радиоактивных отходов.

Определение иерархии основных понятий, характеризующих радиоактивные отходы и этапы обращения с ними, позволяет обеспечить сочетание, соотносимость требований, избежать пробелов правового регулирования, устанавливать дифференцированные правовые режимы и в необходимых случаях вводить дополнительные меры безопасности.

1.3 Цели, принципы и направления правового обеспечения обращения с радиоактивными отходами

Этому вопросу в литературе уделяется существенное внимание, поскольку выработка общих целей и соблюдение принципов в данной области позволяют создать единые в своей основе правила безопасного обращения с радиоактивными отходами и обеспечить минимизацию вреда для окружающей среды и здоровья людей.

Сводом положений МАГАТЭ "Обращение с радиоактивными отходами атомных электростанций" установлена общая цель обращения с ними - предотвратить любой неприемлемый ущерб для человека и окружающей среды как в настоящее время, так и в будущем, и свести до минимума бремя, возлагаемое на последующие поколения, в то же время учитывая социальные и экономические факторы.А.И. Константинов полагает, что эта цель нашла свое отражение и в российском законодательстве, в частности в ст.48 Федерального закона "Об использовании атомной энергии", согласно которой при хранении и захоронении радиоактивных отходов должны быть обеспечены их надежная изоляция от окружающей среды, защита настоящего и будущих поколений, биологических ресурсов от радиационного воздействия сверх пределов, установленных нормами и правилами в области использования атомной энергии.

Добавим к этому, что ст.48 Федерального закона "Об охране окружающей среды" устанавливает обязанности юридических и физических лиц в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов, не указывая целей, но ст.51 того же Закона "Требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления" в части первой устанавливает: "Отходы производства и потреблении, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации". Легко увидеть, что здесь опущена такая цель как обеспечение безопасности человека.

Отечественная доктрина и законодательство следуют основным принципам обращения с радиоактивными отходами, выработанными международной практикой и отражёнными в документах МАГАТЭ и Объединенной конвенции по безопасному обращению с отработавшим ядерным топливом и безопасному обращению с радиоактивными отходами. К числу этих принципов относятся:

Во-первых, принцип социальной ценности мест, где происходит обращение с радиоактивными отходами. Оно должно происходить там, где это наиболее надежно, безопасно и экологически целесообразно. Иными словами, при определении места следует исходить из физических, химических, геологических критериев, а не политических факторов и географических границ между странами.

По общему мнению, захоронение радиоактивных отходов должно базироваться на сочетании принципа социальной ценности и свободы воли государства, принимающего решение о захоронении (в первую очередь, "чужих" радиоактивных отходов) на своей территории. При этом любое государство - в данном случае Российская Федерация - принимает соответствующее решение, учитывая наличие мест, позволяющих обеспечить безопасное захоронение (оптимальные природные условия, т.е. геологическая целостность, сейсмоустойчивость, невысокий уровень природной радиации и т.п.), экономические и иные условия безопасности.

Во-вторых, принцип единства цели экологически надежного обращения с отработавшим ядерным топливом и другими видами радиоактивных отходов во всей ядерной отрасли. Он базируется на выработанных положениях о необходимости "учесть взаимозависимость различных стадий обращения с радиоактивными отходами", о чем говорится в Объединенной конвенции, с использованием оборота "взаимозависимость образования радиоактивных отходов и обращения с ними", а также в Документе МАГАТЭ "Принципы обращения с радиоактивными отходами",

В-третьих, принцип минимизации потенциальных рисков. По общему мнению, его можно сформулировать следующим образом: степень суммарного потенциального риска при хранении и переработке радиоактивных отходов, в том числе отработавшее ядерного топлива" с последующим захоронением должна быть меньше, чем степень риска при захоронении отработавшего ядерного топлива и иных отходов без их переработки с учетом времени, требующегося для мониторинга захоронения.

Эти и другие принципы должны найти свое отражение в Федеральном законе "О безопасном обращении с радиоактивными отходами" в случае его принятия.

С учетом положений Экологической доктрины Российской Федерации, Концепции перехода Российской Федерации, Концепции национальной безопасности и других документов, определяющих политику в области охраны окружающей среды, включая и ее направления в сфере обращения с радиоактивными и иными опасными отходами, можно полагать, что стратегическими направлениями здесь являются совершенствование правового регулирования в области обращения с радиоактивными отходами, обеспечение организационных, научно-технических, финансовых и иных мер безопасности, в том числе принимаемых для предотвращения террористических действий.

В Экологической доктрине РФ сформулирован ряд стратегических целей и направлений, которые носят общий характер и распространяются на все виды деятельности в области охраны окружающей среды и оказания на нее воздействий, а также выделены цели и пути улучшения ситуации в сфере обращения с радиоактивными отходами.

Так, в разделе втором среди стратегических целей, задач и принципов государственной политики в области экологии указывается на предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий; отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды.

В разделе третьем обращает на себя внимание выделение такого направления государственной экологической политики как максимально полное использование извлеченных полезных ископаемых и минимизация отходов при их добыче и переработке, выступающие одним из направлений обеспечения устойчивого природопользования. Здесь же в подразделе о снижении загрязнения окружающей среды и ресурсосбережении выделяются поддержка экологически эффективного производства энергии, включая использование возобновляемых источников и вторичного сырья, а также развитие систем использования вторичных ресурсов, в том числе переработки отходов.

Наиболее подробно политика в сфере обращения с радиоактивными отходами отражена в разделе четвертом Доктрины, который носит название "Приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации. Обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях". Здесь выделены:

·осуществление в приоритетном порядке учета интересов и безопасности населения при решении вопросов о потенциально опасных производствах и видах деятельности;

·обеспечение радиационной и химической безопасности и снижение риска воздействия на здоровье человека и окружающую среду при проектировании, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации промышленных и энергетических объектов (в том числе ядерных установок, включая АЭС, химических, горнодобывающих предприятий и т.п.);

·разработка и реализация мер по снижению и предотвращению экологического ущерба от деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, в том числе при пусках ракет любого вида;

·обеспечение экологической безопасности при разоружении, в том числе уничтожении ракет и ракетного топлива;

·обеспечение экологической безопасности при обращении с радиоактивными веществами, радиоактивными отходами и ядерными материалами;

·реабилитация территорий и акваторий, подвергшихся негативному воздействию хозяйственной деятельности, в том числе радиационному и химическому воздействию, а также загрязненных в процессе функционирования объектов ракетно-космической и атомной отраслей промышленности, в том числе при производстве, испытаниях, хранении и уничтожении оружия массового поражения, а также в результате деятельности Вооруженных Сил, других войск и формирований.

В соответствии с указанными направлениями и с учетом положений специальных федеральных программ наиболее неотложными, являются следующие меры (группы мер) по реализации указанных выше целей и задач:

развитие современных технологий и методов комплексного анализа, прогнозирования и управления экологической безопасностью и ядерно-радиационными рисками;

совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы в области обращения с радиоактивными отходами, в первую очередь путем принятия специального Федерального закона, регламентирующего эти вопросы;

повышение уровня экологического образования работников атомной промышленности;

совершенствование экологического мониторинга, информационно-аналитических систем управления и контроля безопасности при обращении с радиоактивными отходами, в том числе путем принятия Федерального закона "Об экологическом мониторинге", включающего раздел о мониторинге и информационном обеспечении в области обращения с радиоактивными отходами;

внедрение и разработка новых технологий использования атомной энергии, обеспечивающих эффективное решение вопросов устойчивого развития, охраны окружающей среды и экологической безопасности, в том числе новых реакторных технологий и топливных циклов;

развитие международного сотрудничества в области управления и контроля за процессами обращения с радиоактивными отходами, особенно торговли ими.

В целях минимизации рисков при обращении с таким видом радиоактивных отходов как отработавшее ядерное топливо необходимо усилить разработку и реализацию следующих мер:

развитие инфраструктуры и технологий безопасного обращения с отработавшим ядерным топливом атомных электростанций;

повышение степени рационального использования и экономии ядерных материалов и радиоактивных веществ;

совершенствование системы государственного учета и контроля ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также радиоактивных отходов, образующихся в атомной промышленности;

разработка критериев приоритетности природоохранных мероприятий на основе концепции приемлемого риска;

развитие перспективных технологий в области энергетики, обеспечивающих повышение уровня радиационной безопасности на основе внедрения реакторных установок нового типа (замкнутый топливный цикл и комплексное обращение с отработавшим ядерным топливом и иными радиоактивными отходами), сопровождающееся выводом из эксплуатации реакторов открытого топливного цикла.

Реализация этих задач требует соответствующего правового обеспечения. Надо сказать, что за последние годы оно существенным образом изменилось.:

во-первых, действует ряд специальных федеральных законов ("Об использовании атомной энергии", "О радиационной безопасности"), во многих актах федерального законодательства содержатся важные положения, устанавливающие систему требований, ограничений и запретов в области обращения с радиоактивными отходами ("Об охране окружающей среды", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии", Законе РФ "О недрах", Водном кодексе РФ, УК РФ и проч.;

во-вторых, более чем активно развивается подзаконное законодательство, особенно подробно урегулированы вопросы лицензирования, экспортного контроля, физической защиты объектов ядерной энергетики, трансграничного перемещения радиоактивных отходов и иных в Указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ;

в-третьих, конкретные требования к обращению с радиоактивными отходами и правила безопасности при осуществлении различных этапов обращения устанавливаются многочисленными ведомственными актами;

в-четвёртых, совершенствуется система контроля и надзора в области обращения с радиоактивными отходами, с одной стороны (в ходе административно-правовой реформы создана Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору), а с другой, предпринята попытка упорядочить функции оказания услуг и управления имуществом (Минатом России преобразован в Федеральное агентство по атомной энергии и далее в государственную корпорацию по атомной энергии).

Эти преобразования подробно анализируются в литературе по атомному и экологическому праву, поэтому в настоящей дипломной работе ограничимся лишь констатацией того, что в большинстве работ исходят из подхода, согласно которому проблема обращения с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами признается важнейшей составляющей функционирования ядерного энергетического комплекса, успешное решение которой определяющим образом влияет на развитие энергетики в стране. Рассмотрим - с учетом сказанного выше о стратегических целях и направлениях экологической политики в Российской Федерации в области обращения с радиоактивными отходами проблему планирования и его правового регулирования.

Планирование представляет собой основу реализации и правовых, и организационных, и экономико-правовых мер обеспечения экологической безопасности и правопорядка в данной сфере.

Среди специалистов не вызывает сомнений, что при существующем положении дел необходима разработка долгосрочного и реального плана и программ работ с радиоактивными отходами при определении объемов финансирования, а также концепции создания и функционирования государственной системы управления обращением с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом. Принципиально важно, чтобы эти планы и концепция учитывали взаимосвязь проблем радиоактивных отходов со всеми этапами ядерного топливного цикла, а также проблемы прошлого, настоящего и будущего. При разработке специальной Концепции обращения с радиоактивными отходами в Российской Федерации должны быть учтены, проанализированы и максимально использованы все существующие в настоящее время решения, проекты и целевые программы федерального и ведомственного уровней в сфере обращения с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом.

До сегодняшнего момента были приняты, разработаны либо осуществлены Федеральные программы: "Снижение рисков и смягчение последствий природных и техногенных ситуаций чрезвычайного характера в Российский Федерации до 2005г.", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. № 1098; "Отходы", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. №1098; "Ядерная и радиационная безопасность России на 2000 - 2006 гг.", утвержденная Постановлением Правительства РФ oт 22 февраля 2000 г, № 149; "Целевая программа промышленной утилизации АПЛ и надводных кораблей с ядерными энергетическими установками" (в рамках, федеральной целевой программы "Утилизация вооружений и военной техники" (разработка); "Перечень первоочередных работ Минатома России по реабилитации территорий, загрязненных при производстве делящихся материалов для ядерного оружия на 2001-2005 гг. и перспективу до 2010 г." (разработка); "Социальная и радиационная реабилитация населения и территорий Уральского региона, пострадавших вследствие деятельности производственного объединения "Маяк", на период до 2000 г. "; Целевая программа "Преодоление последствий аварий и катастроф па период до 2010 г." (разработка МЧС России по распоряжению Правительства Российской Федерации от 29.01.2001 г. № 125-Р) - Некоторые из них выполнены, некоторые продолжают осуществляться, некоторые дорабатываются. Тем не менее, в любом случае, следует более четко следить за их выполнением и финансированием.

Эти программы в целом соответствовали стратегиям деятельности по использованию атомной энергии и обеспечению ядерной и радиационной безопасности, обозначенным в Концепции национальной безопасности России, поскольку решение вопросов обеспечения ядерной и радиационной безопасности в принципиальном плане представляет собой одну из составных частей обеспечения экологической безопасности и социальной стабильности общества. Данная проблема охарактеризована в Концепции национальной безопасности Российской Федерации следующим образом: "Важнейшими составляющими национальных интересов России является защита личности, общества и государства от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий".

Концепция национальной безопасности Российской Федерации содержит основные характеристики любой деятельности, значимой и вносящей вклад в обеспечение национальной безопасности. Особое место в ней занимают вопросы обеспечения обороноспособности государства, его экономической самостоятельности, самодостаточности и независимости, определения места России в мировом научно-техническом и культурном соперничестве и сотрудничестве, наконец, обеспечения социальной стабильности общества и национальной гордости населения.

К числу приоритетных направлений деятельности государства в экологической сфере, соответственно, относятся, во-первых, предотвращение радиоактивного загрязнения окружающей среды, минимизация последствий произошедших ранее радиационных аварий и катастроф; во-вторых, качественное совершенствование единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Рассмотрим подробнее финансирование, задачи и перечень мероприятий, предусмотренных Федеральной целевой программой "Обращение с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом", но прежде - очень коротко - еще об одной упомянутой выше Программе. Дело в том, что для объектов применения атомной энергии в мирных целях, была разработана и утверждена Программа "Ядерная и радиационная безопасность России на 2000-2006 гг. " В соответствии с нею в области использования атомной энергии созданы и создаются определенные организационные и функциональные системы. В частности, были уточнены полномочия Госатомнадзора России, функции которого ныне переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, создана система государственного учета и контроля ядерных материалов, система государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, единая государственная автоматизированная система контроля радиационной обстановки.

В Федеральной целевой программой "Обращение с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом" которая была разработана во исполнение постановления Правительства РФ от 18 мая 1994 г. № 496 "О плане действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды на 1994-1995 годы", был предусмотрен целый комплекс мероприятий. Объем затрат на 1996-2005 гг. (в ценах 1996 г.) был определен в размере 8729,4 млрд. руб., в том числе на 1996 г.162,3 млрд. руб. с последующим резким увеличением. Но, тем не менее, многие специалисты считают, что объемы финансирования были явно недостаточными. Это подтверждает раннее высказанное мнение, что при колоссальных объемах радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива разработке технических и организационных вопросов и финансовому обеспечению утилизации и захоронения таких отходов должного внимания не уделялось, а заявлениям о быстрой решаемости этих проблем верить нельзя. В число первоочередных задач были включены:

Разработка научных основ и новых методов безопасного обращения с радиоактивными отходами, в том числе разработка методологии много факторного прогнозирования последствий захоронения радиоактивных отходов в недра: изучение поведения долгоживущих радионуклидов в отверждённых радиоактивных отходах при длительном хранении и определение их влияния на защитные барьеры; исследования и разработка ядерно-физических методов обезвреживания радиоактивных отходов; физико-химическое обоснование и разработка технологий обращения с металлическим теплоносителем в реакторах на быстрых нейтронах.

·Разработка общей концепции и нормативных актов, определяющих единый порядок обращения с радиоактивными отходами.

·Создание банка данных по количеству, характеристикам, источникам образования, местам хранения радиоактивных отходов и кадастра загрязненных территорий, системы комплексного экологического мониторинга при обращении с радиоактивными отходами, а также создание региональных хранилищ отработавшего ядерного топлива и пунктов захоронения радиоактивных отходов,

Проведение комплексного экологического обследования мест радиоактивного загрязнения, образовавшихся в результате деятельности объектов промышленности.

Таким образом, в Федеральной целевой программе "Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 годы" были действительно поставлены масштабные и чрезвычайно актуальные задачи. В соответствии с ними для решения проблем обращения с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами были запланированы мероприятия по формированию современной нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы безопасного обращения с радиоактивными отходами; по разработке технологий и изготовлению технических средств для обеспечения сбора, переработки, временного хранения, утилизации и транспортирования радиоактивных отходов и отработавших ядерных материалов, а также по созданию сооружений для их надежной изоляции от биосферы. В частности предусматривалось:

создание промышленных комплексов по переработке и утилизации радиоактивных отходов и обработавших ядерных материалов, сооружений для их длительного хранения и захоронения, систем радиационного контроля и экологического мониторинга;

создание нормативно-правовой базы для безопасного ведения работ в области обращения с радиоактивными отходами;

снижение риска возникновения радиационных аварий, радиоактивного загрязнения окружающей среды, переоблучения населения и персонала организаций и предприятий, деятельность которых связана с использованием атомной энергии и радиоактивных материалов;

обеспечение экспертных проверок хода реализации Программы Министерством экономики Российской Федерации (ныне Минэкономразвития России) с участием Министерства финансов Российской. Федерации и государственного заказчика;

осуществление общего контроля за выполнением Программы, проводимого Правительственной комиссией по комплексному решению проблем ядерного оружия.

Отметим, что подпрограмма 10 программы "Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 годы" была посвящена непосредственно созданию системы пунктов захоронения и хранилищ радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива.

В её рамках планировалось создать:

опытно-промышленный объект на архипелаге Новая Земля для захоронения радиоактивных отходов, образующихся при эксплуатации и утилизации кораблей и судов с транспортными ядерными энергетическими установками;

пункт захоронения РАО, образующихся в Дальневосточном районе;

региональный центр кондиционирования и захоронения РАО на базе ленинградского специализированного комбината "Радон";

первую очередь пункта захоронения РАО, образующихся на Горно-химическом комбинате Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

подземную лабораторию для опытно-промышленного захоронения РАО производственного объединения "Маяк" Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

пункты захоронения РАО низкой и средней активности.

Основными задачами подпрограммы "Обращение с отработавшим ядерным топливом" являлись следующие:

. разработка и создание транспортных упаковочных комплектов, транспортных средств и вспомогательных сооружений для безопасного транспортирования различных видов отработавшего ядерного топлива;

. разработка и внедрение технических средств для утилизации отработавшего ядерного топлива реакторов атомных подводных лодок, не подлежащего переработке в настоящее время;

3. создание установок для кондиционирования всех видов радиоактивных отходов, образующихся при переработке отработавшего ядерного топлива;

4. разработка технологии и оборудования для контейнеризации отработавшего ядерного топлива, подлежащего длительному хранению и (или) захоронению.

В результате проведенных работ был разработан нормативный документ "Концепция формирования структуры системы нормативных документов, регламентирующих обеспечение безопасности при обращении с радиоактивными отходами".

Упомянем в данной связи российскую концепцию обращения с плутонием (как энергетическим, так и оружейным), которая основана на постулате замыкания внешнего топливного цикла, необходимости повышения эффективности топлива и уменьшения активности долгоживущих отходов. В основе краткосрочной программы обращения с плутонием в России лежит безопасное и надежное хранение выделенного энергетического плутония (на п/о "Маяк") и оружейного плутония до того, как он может быть использован в реакторах. Варианты среднесрочных программ обращения с плутонием основаны на создании на п/о "Маяк" Ядерного Энергетического Центра для использования накопленного энергетического и оружейного плутония в быстрых реакторах.

Как дополнение к сказанному выше коротко охарактеризуем Федеральную целевую научно-техническую программу на 1996-2000 гг. "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения", утвержденная постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996г. №1414, которая включала: программу сертификации существующих и при необходимости создания новых специализируемых транспортных средств; программу создания специализированных терминалов в портах и на железных дорогах; программу обеспечения технологической безопасности хранилищ, включая исследования по обеспечению безопасного хранения высокорадиоактивных отходов не менее чем до конца XXII века, программу создания единой системы экологического мониторинга, охватывающего все пути транспортировки и территории хранения, включая международные воды при морской транспортировке; подпрограмму создания измерительных систем и лабораторий, контроля экологической безопасности для путей транспортировки, погрузо-разгрузочных терминалов, зон хранения высокорадиоактивных отходов и т.п.; программу создания системы оперативной оценки риской и управления ими; программу физической зашиты высокорадиоактивных отходов при транспортировке и хранении от воздействия террористов; комплекс планов быстрого реагирования на аварийные ситуации с формированием соответствующих сил и средств; программу подготовки населения к чрезвычайным ситуациям в рамках данного проекта; программу создания фонда восстановления окружающей среды в зоне хранилищ; программы страхования проекта в целом, его отдельных звеньев и экологического страхования населения, а также создания страховых фондов.

Этот перечень не учитывает необходимости строительства дополнительных хранилищ, совершенствования процессов переработки высокорадиоактивных отходов и совершенствования других чисто технологических процессов. Программы, названные в этом перечне, должны быть реализованы до масштабного ввоза радиоактивных отходов в Россию, в частности для переработки в районе деятельности п/о "Маяк", а также в других планируемых к вводу в действие предприятий по переработке отработавшего ядерного топлива (здесь не будем рассматривать экологические, экономические и иные обоснования возможности реализации данных проектов, - отметим лишь, что они вызвали и продолжают вызывать острые дискуссии и противодействия).

Огромное значение в области обращения с отработавшим ядерным топливом и иными радиоактивными отходами имеют региональные мероприятия, контролируемые на федеральном уровне. Например, по Распоряжению Правительства РФ от 23.10.2001 г. № 1392-р принято предложение МПР России, согласованное с администрацией Томской области, о предоставлении в установленном порядке федеральному государственному унитарному предприятию Сибирский химический комбинат' (г. Северск, Томская область) права пользования участком недр для захоронения жидких радиоактивных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, на площадках 18 и 18а полигона захоронения отходов этого предприятия. С целью проведения на территории Мурманской и Камчатской областей и Приморского края работ, связанных с обращением с отработавшим ядерным топливом, твердыми и жидкими радиоактивными отходами, накопленными в процессе деятельности Военно-Морского Флота и образующимися при утилизации атомных подводных лодок и надводных кораблей с ядерными энергетическими установками, утвержден перечень соответствующих мероприятий. В нём также предусмотрены работы по экологической реабилитации радиационно-опасных объектов. Мероприятия по ликвидации последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне до 2010 г. утверждены в Алтайском крае. Их разработка на такой длительный срок связана с принятием федеральной программы "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года".

В Иркутской области на базе регионального информационно-аналитического центра "Риац" началось создание единой системы контроля радиационной обстановки "АСКРО". Центр "Риац" работает на специальном предприятии "Радон" и занимается учетом и контролем информации о радиации на территории области. В конце 2001 г. между "Радоном" и отделом по охране окружающей среды обладминистрации был заключен контракт о сотрудничестве. Из областного экологического фонда будут выделяться средства на переоборудование и содержание центра. В то же время специалисты "Риац" ежеквартально будут предоставлять отчет о радиационной обстановке в области.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что определенные в стратегическом планировании (Экологическая доктрина, Концепция национальной безопасности и др. документы), а также в федеральных и региональных целевых программах мероприятия направлены на решение комплекса социально-экологических, социально-экономических вопросов в области обращения с радиоактивными отходами. Другое дело, насколько последовательно и полно они будут реализованы. Осуществление перечисленных выше и иных мероприятий в самой сильной степени зависит от правового и финансового обеспечения. В этой связи полагаем, что наиболее неотложной задачей, о чем уже упоминалось, является принятие Федерального закона "О безопасном обращении с радиоактивными отходами" и приведение действующих нормативных правовых актов в соответствие с ним, а также разработка проектов иных подзаконных актов, регламентирующих требования в области обращения с радиоактивными отходами в целях конкретизации указанного закона.

Глава II. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами в международном и европейском праве

2.1 Источники международного права в сфере обращения с радиоактивными отходами: общая характеристика

Вопросы обращения с радиоактивными отходами отражены в нормативных документах, посвященных регулированию вопросов хранения, транспортировки и уничтожения таких отходов, а также специальных актах устанавливающих конкретные требования к обращению с разными типами радиоактивных отходов (долгоживущие отходы высокого уровня радиоактивности; жидкие и твердые и т.п.). Кроме того, как на международном уровне, так и на национальном, отдельные правовые документы регулируют классификацию радиоактивных отходов и доступность информации в этой сфере.

Анализу многосторонних конвенций и двухсторонних соглашений (России/СССР с другими странами) в отечественной литературе всегда уделялось большое внимание. В трудах Е.Н. Васильевой, А.И. Иойрыша, О.А. Супатаевой глубоко исследованы многие аспекты международного сотрудничества в области обращения с радиоактивными отходами, охарактеризованы международно-правовые документы и практика их реализации.

Рассмотрим содержание и значение двух международных актов, которые были приняты одновременно 26 сентября 1986 г. в Вене после катастрофы на Чернобыльской АЭС: Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации и Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии, поскольку, как уже отмечалось выше, в результате такого рода аварий образуются или могут образоваться радиоактивные отходы либо возникает опасность их попадания в окружающую среду. Официальным депозитарием этих двух конвенций является Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ). СССР был среди стран, подписавших данные документы, и ратифицировал их 14 ноября 1986 г.

Первая из упомянутых выше Конвенций посвящена организации сотрудничества государств - участников и Международного агентства по атомной энергии "в целях содействия безотлагательному предоставлению помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации для сведения к минимуму их последствий и для зашиты жизни, имущества и окружающей среды от воздействий радиоактивных выбросов". В соответствии с Конвенцией о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации государство-участник, нуждающийся в случае ядерной аварии или радиационной аварийной, ситуации в помощи, независимо от того, возникает она на его территории или нет, может обратиться за такой помощью к любому другому государству-участнику, непосредственно или через МАГАТЭ, а то, в свою очередь, "безотлагательно" даёт ответ. Такая помощь может быть возмездной и безвозмездной и выражаться как в предоставлении персонала, оборудования, медикаментов и т.п., так и во временном переселении лиц, подвергшихся воздействию ядерной аварии на территорию другого государства-участника. Конвенция устанавливает порядок оказания такой помощи и взаимодействия государств-участников и МАГАТЭ. При этом, например, в соответствии со ст.8 государство, нуждающееся в помощи обязуется предоставить лицам, прибывшим в рамках оказания помощи иммунитет от ареста, задержания и судебного разбирательства, включая уголовную, гражданскую и административную юрисдикцию, а также берет на себя ответственность за ведение дел, связанных с юридическими исками и претензиями, предъявленными третьими сторонами предоставляющей помощь стороне и обеспечивает ей правовую защиту в отношении таких исков, и, кроме того, предоставляет освобождение от налогов, пошлин или других сборов, за исключением тех, которые обычно включаются в стоимость товаров или оплату предоставленных услуг, в отношении осуществления им функций по оказанию помощи. И, наконец, этот документ регулирует вопросы компенсации нанесенного ущерба государством, запрашивающим помощь.

В соответствии с Конвенцией об оперативном оповещении о ядерной аварии в случае аварии на ядерных реакторах, установках ядерного топливного цикла, установках по обращению с радиоактивными отходами, при перевозках и в процессе хранения ядерного топлива или радиоактивных отходов, при изготовлении, использовании, хранении, перевозке и использовании радиоизотопов государство-участник незамедлительно оповещает о произошедшем выбросе, который может оказать трансграничное воздействие, непосредственно или через МАГАТЭ, государства, которые подверглись или могут подвергнуться такому воздействию. Оповещение должно содержать информацию о времени, точном месте и характере ядерной аварии, о предполагаемой или установленной причине и предполагаемом развитии ядерной аварии, общие характеристики радиоактивного выброса, результаты мониторинга окружающей среды, относящиеся к трансграничному выбросу радиоактивных веществ и т.п. Кроме того, в рамках этой Конвенции пять государств, обладающих ядерным оружием, т.е. Китай, Франция, Россия, Великобритания, и Соединенные Штаты заявили о своем добровольном намерении также сообщать о непредвиденных происшествиях, связанных с ядерным оружием, в том числе при проведении его испытаний.

Таким образом, эти конвенции, плавным образом, регулируют предпосылки (общие и специальные, например, информационные) деятельности, потенциально связанной с обращением с радиоактивными отходами, устанавливают начала международного взаимодействия и обязательства стран-участников конвенций применительно к одной, но чрезвычайно опасной ситуации - ядерной аварии.

Важнейшим документом, относящимся к сфере регулирования ядерной безопасности в целом и обращения с радиоактивными отходами в частности, является Конвенция о ядерной безопасности, принятая 17 июня 1994 г. в Вене Дипломатической конференцией, созванной Международным агентством по атомной энергии. Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1996 г. № 377 "О принятии Конвенции о ядерной безопасности" она была принята, а ее нормы стали применяться на территории Российской Федерации.

Вступление в Конвенцию осуществлялось с целями достижения высокого уровня ядерной безопасности во всем мире, создания и поддержания на ядерных установках эффективных средств защиты от потенциальной радиационной опасности, а также предотвращения аварии с радиологическими последствиями и компенсации таких последствий, если они все же наступили. Задачей, которую государства-участники ставили перед собой при принятии данного документа заключалась в установлении единых требований к ядерным установкам для стран, эксплуатирующих атомные электростанции, которые те обязались бы исполнять.

Для развития темы необходимо уяснить понятия, используемые в Конвенции. Под ядерными установками в Конвенции понимается "любая наземная гражданская атомная станция, находящаяся под её юрисдикцией, включая такие хранилища и установки для обработки и переработки радиоактивных материалов, которые находятся на этой же площадке и непосредственно связаны с эксплуатацией данной атомной станции".

Обязательства сторон согласно Конвенции касаются, например, выбора места расположения, требований к проекту и сооружению, порядку эксплуатации установки, а также обеспечения ядерных установок квалифицированными кадрами и финансовыми ресурсами.

Давая общую оценку, следует отметить, что Конвенция - это, скорее, стимулирующий инструмент. Она не содержит санкций и положения о контроле, которые бы гарантировали выполнение обязательств сторонами, однако в документе присутствует достаточно динамичный и действенный механизм - обязанность сторон-участников Конвенции на очередные встречи предоставлять доклады об исполнении взятых на себя в соответствии с Конвенцией обязательств. На сегодняшний день состоялось четыре таких встречи в 1998 г., 2001 г., 2005 г., 2008 г.

Четвёртый национальный Доклад Российской Федерации о выполнении обязательств, вытекающих из Конвенции о ядерной безопасности, охватывает период работы атомных электростанций начиная с 2004 г. и до 2007 г. Основное внимание в нем уделено представлению и анализу дополнительной информации по вопросам и проблемам, к которым был выражен интерес в процессе рассмотрения и обсуждения докладов на третьем Совещании Договаривающихся сторон, а также отраженным в отчете Секретариата МАГАТЭ "Конспект соответствующих требований МАГАТЭ, относящихся к вопросам, рассматриваемым в Статьях 6-19 Конвенции о ядерной безопасности".

Особый интерес применительно к данному исследованию вызывает содержащийся в Докладе параграф 19.8 "Обращение с радиоактивными отходами и с отработавшим топливом на площадках атомных станций и меры, принимаемые для сокращения их объемов". В нем, в частности, говорится о том, что радиоактивные отходы, образующиеся при эксплуатации российских атомных станций, хранятся в специальных хранилищах на площадках атомных станций. На всех атомных станциях введены в действие руководящие документы по учету и контролю радиоактивных отходов, опытные нормативы годового поступления жидких радиоактивных отходов и твердых радиоактивных отходов, на основании которых на всех атомных станциях были разработаны планы-графики организационно-технических мероприятий по сокращению поступления радиоактивных отходов. За счет выполнения этих мероприятий объемы поступления жидких и твердых радиоактивных отходов снизились.

На всех действующих атомных станциях имеются штатные установки и технологии по очистке и переработке радиоактивных отходов, которые позволяют снижать активность радиоактивных отходов.

Кроме того, в Докладе приведены отдельные данные, характеризующие объемы хранения радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива на атомных станциях России.

Одним из основных актов, формирующих деятельность и обязательства государств в сфере обращения с радиоактивными отходами, является международный нормативный акт - Объединенная конвенции по безопасности обращении с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами. Она была подписана в Вене 5 сентября 1997 г.

В связи с данной Конвенцией целесообразно оговорить, что она регулирует вопросы, выходящие за рамки правовой регламентации, осуществляемой Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г., которая была подписана РФ 23 марта 1994 г. и ратифицирована 25 ноября 1994 г. Согласно выработанным в международном праве позициям предмет правового регулирования в данном случае (опасные отходы и радиоактивные отходы) четко разграничивается. Действие Базельской конвенции не распространяется на отходы, которые в силу их радиоактивности подпадают под другие международные системы контроля, в том числе международные соглашения, специально применяющиеся в отношении радиоактивных материалов.

Конвенция по безопасности обращения с обработавшим топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами открыта для подписания договаривающимися сторонами с сентября 1997 г.

Вступая в эту Конвенцию, стороны ставят перед собой такие цели как:

·достижение и поддержание высокого уровня безопасности обращения с отработавшим топливом и с радиоактивным отходами во всем мире;

·обеспечение соблюдения эффективных средств защиты от потенциальной опасности на всех стадиях работы с указанными объектами;

·предотвращение аварий с радиологическими последствиями или соответственно смягчение их последствий, если это случилось.

Данный документ применяется в сфере обращения с отработавшим топливом, образовавшегося при эксплуатации гражданских ядерных реакторов, а также в сфере обращения с радиоактивными отходами, образовавшимися в процессе гражданской деятельности. То есть Конвенция не применяется к отработавшему топливу и радиоактивным отходам, возникшим при осуществлении военных и оборонных программ.

Непосредственными задачами, которые государства - участники ставят перед собой в ходе применения Конвенции, являются вопросы: а) критичности и отвода остаточного тепла, образующегося в ходе обращения с отработавшим топливом; б) минимизации образования радиоактивных отходов при обращении с отработавшим топливом и в иных случаях; в) учет биологических, химических и иных рисков, связанных с обращением с отработавшим топливом или радиоактивными отходами. Кроме того, отдельным пунктом выделяется задача "не возлагать чрезмерного бремени на будущие поколения" и др.

Отдельно Конвенцией регулируются вопросы размещения установок для обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами, порядок их проектирования, сооружения и эксплуатации, требования к захоронению регулируемых Конвенцией объектов и т.п. Кроме того, данное соглашение четко определяет порядок лицензирования установок для обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами и устанавливает ответственность за безопасность обращения и с тем и с другим объектом: она лежит на обладателе лицензии. Кроме того, Конвенция устанавливает общие правила для трансграничного перемещения радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива, например обязательность официального уведомления, необходимость наличия безопасных средств и установок для обращения с соответствующим материалом, невозможность перемещения как отработавшего топлива, так и радиоактивных отходов южнее 60 градусов южной широты.

Аналогично Конвенции о ядерной безопасности стороны-участники обязуются предоставлять к каждому совещанию доклады о политике, применяемой в области обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами, и применяемой при этом практикой, критериям классификации и др.

Объединенная концепция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами была подписана от имени Российской Федерации в г. Вене 27 января 1999 г. в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 28 декабря 1998 г. №469-РП "О подписании Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами".

Для более полного анализа необходимо рассмотреть содержание еще одного важного международного акта. Речь идет о Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, которая была подписана, в том числе Российской Федерацией, 25 февраля 1991 г. В отличие от предыдущею документа она не содержит конкретного указания на радиоактивные отходы. Но в соответствии с Дополнением I к данной Конвенции ее положения распространяются на установки, предназначенные исключительно для производства или обогащения ядерного топлива, регенерации или сбора отработавшего ядерного топлива, а также для удаления и переработки радиоактивных отходов (п.3 Добавления I). В частности, здесь устанавливаются требования обязательной оценки воздействия на окружающую среду до принятия решения об осуществлении планируемого вида деятельности, фактически на стадии проектов, обязательного уведомления затрагиваемых Сторон о планируемом виде деятельности, в котором должна содержаться информация о характере деятельности и вероятном решении, о сроке, в течение которого затрагиваемая сторона должна дать ответ о ее намерении в участии в ОВОС, а также информацию о процедуре оценки воздействия на окружающую среду и о возможном воздействии на окружающую среду планируемой деятельности.

И, наконец, в заключение краткого обзора международных документов, регулирующих сферу деятельности, связанную с обращением с радиоактивными отходами, следует добавить несколько слов об Орхусской конвенции о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к судебному разбирательству по природоохранным вопросам (Орхус, 25 июня 1998 г.), еще не подписанной и не ратифицированной Российской Федерации, но тем не менее являющейся одним из наиболее значимых международных актов в сфере охраны окружающей среды. Орхусская конвенция устанавливает общие положения о том, что устойчивое развитие и надлежащая реализация экологических прав возможны только при участии всех членов мирового сообщества. Сотрудничество выражается в контроле на уровне властных структур и взаимодействии между органами государственной власти на разном уровне, в развитии новых технологий, общедоступности участия в процессе нормотворчества и обсуждении экологически значимых действий.

2.2 Основные направления деятельности Европейского Сообщества в сфере обращения с радиоактивными отходами

Для понимания природы и влияния предписаний права ЕС нужно исходить из оценки и места источников европейского права в правовой системе. В наши дни эти вопросы в отечественной литературе исследуются достаточно подробно. Тем не менее, следует учитывать, что: "поскольку Договоры о Европейском Союзе (ДоЕС) и в особенности о Европейском Сообществе представляют собой закрытые международно-правовые договоры, вопрос об источниках экологического права Европейского Сообщества не настолько важен, как в международном праве. С одной стороны, экологическое право ЕС основывается на различных нормах Договора о Сообществе (первичные нормы). Международные соглашения, в которых оно участвует (правила этого участия установлены ст.300 ДоЕС), обязательны для органов Сообщества и государств-участников (ст.300 ч.7 ДоЕС). С другой стороны существует большое количество Постановлений, Директив, Решений, касающихся экологических вопросов (вторичное право). с 1993 г. ст.175 ч.3 ДоЕС установила, что программы утверждаются по предложению Комиссии совместным решением Европейского парламента и Совета. Следовательно, утвержденные по этой процедуре программы теперь обязательны".

В Европейском Сообществе используется множество различных законодательных инструментов. Основным из них, являются Директивы. Директивы Совета (или рамочные законы) принимаются с целью установления однородности во всём Сообществе путем установления единых целей. Директивы связывают государства - члены ЕС такими целями, однако оставляют выбор для государств - участников при принятии решения, каким именно способом надлежит достигнуть установленных целей. Инструкции же напротив должны быть точно сформулированы в законе во всех государствах - членах ЕС. К другим законодательным инструментам можно отнести рекомендации, решения. Решения Совета касаются конкретных ситуаций и могут быть адресованы определенным государствам - участникам, фирмам или людям. Они имеют прямое действие в нормативном акте. Другие инструменты, не связывая действия государств - членов, тем не менее, играют роль в определении политики и практики Сообщества. Действия Комиссии, в частности, получают оценку и поддержку в таких инструментах, как Решения и Решения Совета Министров и Европейского парламента, таким образом, предоставляя поддержку органам власти государств - членов ЕС и действиям Комиссии.

Один из важнейших документов Европейского Союза является Договор о Евроатоме. Регулирование обращения с радиоактивными отходами берет свое начало с подписания 25 март 1957 г. в Риме Договора, учреждающего Европейское Сообщество по атомной энергии (Договор ЕВРОАТОМ). Этот Договор является одним из основополагающих в Европейском Сообществе и относится к числу "опор" права ЕС. Его анализу наряду с Договором об образовании Европейского Сообщества по углю и стали, Договором об образовании Европейского Экономического Сообщества (и изменявших его актов) посвящены обширная литература. Рассмотрим те положения Договора о Евроатоме, которые оказали формирующее влияние на правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами. Так, оно содержит положения о защите населения и обслуживающего ядерные установки персонала (Глава III), о снабжении ядерным топливом и предотвращении его использования в военных целях (Глава VI-VII), а также общие аспекты исследований в этой сфере и распространения информации. Согласно Договору Евроатом Европейская Комиссия приобрела статус многонационального регулирующего органа в трёх сферах: радиационная защита, меры безопасности и ядерное топливо. И вследствие этого имеет непосредственное отношение к вопросам хранения и уничтожения радиоактивных отходов. В Договоре, однако, крайне мало положений, посвященных радиационной безопасности атомных электростанций, способам и средствам хранения (уничтожения) радиоактивных отходов, вероятно, по той причине, что в 50-ые годы эти вопросы не стояли так остро, как в наше время. В результате эти пробелы были постепенно урегулированы в нескольких конвенциях, но преимущественно получили развитие в национальных законодательствах государств-участников.

Все государства - члены ЕС производят радиоактивные отходы, пусть некоторые из них осуществляют это в очень небольших объемах. Радиоактивные отходы возникают в результате четырех видов деятельности:

а) производство электроэнергии атомными электростанциями;

б) функционирование исследовательских реакторов;

в) использование облучения и радиоактивного материала в медицине, сельском хозяйстве, промышленности и науке;

г) обработка материалов, содержащих естественные радионуклиды.

Объёмы производства радиоактивных отходов в указанных случаях

существенно различны. Так, большинство радионуклидов, используемых в медицине, очень недолго "живут". Поэтому отходы складируются, пока не произойдет распад и затем выбрасываются, когда концентрации падают ниже уровней, определенных в лицензии конкретного лечебного учреждения или временного хранилища. Однако, безусловно, самые высокие объемы радиоактивных отходов производятся при цикле производства ядерного топлива, то есть при добыче урана, его дроблении и обогащении.

Хранение радиоактивных отходов стало рядовой проблемой для многих стран-членов ЕС. Те государства - члены ЕС, которые не производят энергию с использованием процесса расщепления атома, в настоящее время не уделяют большого внимания разработке схем по уничтожению радиоактивных отходов. Три страны (Италия, Нидерланды и Великобритания) решили отложить уничтожение своих отходов высокого уровня радиоактивности, по крайней мере, на срок от 50 до 100 лет. Но иные страны - участницы ЕС предпринимают целый комплекс мер правового, организационного и финансового характера постоянно, учитывая принцип ответственности перед будущими поколениями и стремясь использовать все возможности для того, чтобы избежать перекладывания на них "долга".

Уничтожение радиоактивных отходов государствами - членами ЕС осуществляется в соответствии со специальной программой, посвященной работе атомных электростанций, или путем захоронения в океане, а также поверхностного, неглубокого или глубокого геологического уничтожения. В настоящее время наибольшее финансирование выделяется на исследования, посвященные преимущественно передовым способам расщепления радионуклида и трансмутации долгоживущих радионуклидов. При этом примерно 15% выделяемых средств предназначено для поиска новых технологий захоронения и уничтожения отходов. В соответствии с этой программой каждое государство - член ЕС учредило агентства, ответственные за всю отрасль обращения с отходами или за ее часть, функционирующие под контролем органов власти, уполномоченных в сфере ядерной безопасности.

Ситуация, сложившаяся в ЕС, характеризуется следующими показателями:

суммарно страны ЕС производят приблизительно 45 000 кубометров в год радиоактивных отходов, и примерно только одна сотая из этого объема относится к отходам высокого уровня радиоактивности;

объемы радиоактивных отходов уменьшаются в результате разработки новых технологий и по другим причинам, в том числе в результате последовательной политики закрытия атомных станций и отказа от такого источника энергии (ФРГ) с одновременным переходом на эколого-дружественные источники энергоснабжения (солнечная, ветровая энергия, энергия приливных течений);

более чем 2 миллиона кубометров радиоактивных отходов низкого и промежуточного уровня радиоактивности утилизируются непосредственно в ЕС;

при этом захоронение (утилизация) долгоживущих, отходов и отходов высокого уровня радиоактивности (а это в первую очередь отработавшее топливо) в ЕС совершенно не осуществляется. (Исключение в этом плане составляют Швеция и Финляндия, которые предприняли меры к оформлению участков для захоронения отходов высокого уровня радиоактивности);

на сегодняшний день нет ни малейших технических причин для дальнейшей задержи процесса захоронения отходов высокого уровня радиоактивности на территории государств-членов ЕС;

однако при этом решения об обращении с отходами, и в особенности об их утилизации принимаются крайне сложно из-за противодействия общественности в том или ином конкретном регионе.

Именно эти обстоятельства привели к необходимости дальнейшего развития европейского законодательства в области обращения с радиоактивными отходами и активизировали законотворческую инициативу Европейской комиссии, с одной стороны, и некоторых его участников (Германии, Швеции, Финляндии), с другой.

ноября 2002 г. Европейской Комиссией был принят пакет законодательных предложений в области ядерной безопасности. В этот пакет включены документы, направленные на поддержание высокого уровня ядерной безопасности в быстро разрастающемся Европейском Союзе, в том числе в пакет включены два предложения о новых "Директивах ЕВРОАТОМА" - как части европейского атомного законодательства. Оба предложения имеют очень важное значение для будущего регулирования обращения с радиоактивными отходами в ЕС.

Улучшение обращения с радиоактивными отходами в Европейском Союзе - это главная тема "ядерного пакета". Включенные в пакет предложения о новом законодательстве должны способствовать развитию общих требований к безопасности в Европе, которые охватывают весь ядерный сектор, улучшению деятельности специальных финансовых фондов, охватывающих все обязательства, остающиеся после консервации установки и ясно определенные программами по обращению с радиоактивными отходами в каждом из государств - членов Союза. Пакет также уделяет существенное внимание более обширным и лучше скоординированным исследованиям, касающимся обращения с радиоактивными отходами, поскольку существующий уровень в данной области является недостаточным.

Ныне осуществляемые функции Сообщества возникли вследствие применения Главы I Договора о Евроатоме ("Поощрение исследований") и в меньшей степени - Главы II ("Распространение информации"). Первоначально эти функции осуществлялись Генеральной дирекцией XII, занимающейся вопросами исследований. Однако с течением времени приоритеты в дебатах о радиоактивных отходах сместились от исследований к практике. В результате Генеральная Дирекция XII оказалась все более и более вовлеченной не только в сферу чистых исследований, но и в политику. В конечном счете, в начале 1990-ых годов "неисследовательская" деятельность была передана Генеральной дирекции по окружающей среде в то время, активную роль в которой исполнял Л. Кремер, по чьей инициативе были предприняты не только законотворческие инициативы, но и вручены иски отдельным государствам - членам ЕС от имени Европейской комиссии (например, Греции). Этим была подчеркнута важность принципов защиты человека и окружающей среды. Позже, после реорганизации Комиссии в конце 2000 года, эта деятельность была передана в ведение Генеральной дирекции по энергетике и транспорту, хотя основными принципами в данной сфере по прежнему остаются принципы защиты человека и окружающей среды. И до сегодняшнего дня вопросы обращения с радиоактивными отходами и безопасности ядерных установок относятся к компетенции Генеральной дирекции по энергетике и транспорту.

В 1980-ом году Генеральной дирекцией XII был разработан и введен в действие План действий Сообщества в сфере радиоактивных отходов, который был одобрен Решением Совета 92/С 158/02. Установление и налаживание сотрудничества, согласование и информационный обмен между различными органами и организациями, вовлеченными в обращение и уничтожение радиоактивных отходов, - как изложено в Плане Действий - являются неотъемлемой частью деятельности Комиссии в пределах Сообщества. Кроме того, на сегодняшний день у Комиссии и Генеральной дирекции по энергетике и транспорту существуют постоянные налаженные контакты с законодательными и исполнительными органами и организациями, которые осуществляют деятельность в сфере обращения с радиоактивными отходами, атомной промышленности на национальном уровне, а также с международными и неправительственными организациями.

Действия Комиссии преимущественно направлены на проблемы обращения и захоронения радиоактивных отходов. Они включают, в частности рассмотрение различных вопросов, связанных с геологическим захоронением радиоактивных отходов высокого уровня радиоактивности и долгоживущих радиоактивных отходов. Активизация дебатов и перевод их на все более высокий уровень по таким темам как размещение отходов, безопасность обращения с ними, оценка воздействия на окружающую среду, привлечение общественности и доступность к информации являются важной частью ее функций.

Впервые в своей истории Европейский Союз инициировал процесс выполнения полной оценки ядерной безопасности в конкретном независимом государстве, в данном случае во всех странах-кандидатах. К концу 2005г. рабочая группа по ядерной безопасности (WPNS) была назначена Группой Европейского Совета по решению ядерных проблем именно для того, чтобы осуществлять такую оценку для стран с гражданскими атомными электростанциями.

Дебаты по ядерной безопасности в контексте расширения ЕС привели к выводу, что существующая ситуация неудовлетворительна по следующим причинам:

нет эквивалентных стандартов и критериев для сопоставимых ситуаций по всему Европейскому Союзу;

·строгие требования, в настоящее время предъявляемые к странам претендентам, в ходе переговоров о вступлении не могут, как это ни парадоксально, быть предъявлены к государствам - членам Европейского Союза;

государства - члены ЕС могут дополнительно в еще большей степени повысить требования к уровню безопасности в пределах своих территорий.

декабря 2002 г. было принято постановление Европейского Суда в связи с применением Конвенции по ядерной безопасности. В нем указывается, что компетенция Сообщества распространяется на следующие области:

установление законодательной и регулирующей системы, для управления безопасностью ядерных установок;

принятие мер, необходимых для оценки и определения безопасности;

готовность к чрезвычайным ситуациям;

расположение ядерной установки;

проектирование, строительство и функционирование ядерных установок.

Современные предложения Комиссии, определяя новый подход ЕС к ядерной безопасности и обращению с радиоактивными отходами, должны рассматриваться в этом контексте.

Оценивая в самом общем плане инициативы Европейского Союза и деятельность его органов (от Комиссии до Суда), следует сделать ряд выводов о том, что в целом они:

направлены на повышение уровня безопасности, снижения (минимизацию) рисков в ядерной энергетике в целом и в области обращения с радиоактивными отходами;

планируются и реализуются в устоявшихся правовых формах;

способствуют улучшению охраны окружающей среды и здоровья людей;

позволяют достичь приемлемого уровня безопасности для стран основателей ЕС, стран, вступивших в него в конце XX века, стран, которые были приняты в ЕС 1 мая 2004 г., стран-претендентов на членство в Евросоюзе;

служат ориентиром для стран-участников СНГ, в том числе для России, и для всех государств, сталкивающихся с проблемой обращения с радиоактивными отходами.

2.3 Опыт правовой регламентации обращения с радиоактивными отходами в отдельных странах

Законодательство ряда стран, регулирующее обращение с радиоактивными отходами, представляет значительный интерес. При этом своя специфика отмечается как в государствах, являющихся участниками Европейского Союза, так и в других, - при всей их "связанности" международными обязательствами либо (для государств - членов ЕС) документами Сообщества. Иными словами правовое регулирование почти каждой страны обладает существенными особенностями. Различие политических и правовых решений обусловлены и правовыми традициями, и масштабами ядерной энергетики, и уровнем правовой культуры общества, государства, населения, и состоянием экономики и экологии, а также другими факторами.

Представляется, что даже краткая характеристика существующих сегодня правовых предписаний и практики их реализации представляет интерес для российских специалистов. При этом методически оправданно сопоставление законодательства отдельных стран-участниц Евросоюза с требованиями, разработанными в США, как одной из крупнейших ядерных держав, с одной стороны, и стран, которые не играют заметной роли в атомной энергетике и некоторых других сферах, но, тем не менее, пытаются решить (или, напротив, уклоняются от решения) возникающие у них проблемы обращения с радиоактивными отходами. Очевидно, это дает возможность получить более полную и разнообразную картину правового регулирования обращения с радиоактивными отходами.

По оценкам европейских экспертов, Финляндия является одной из самых передовых стран в области регулирования обращения с радиоактивными отходами. Обращение с такими отходами в Финляндии регламентируется Законом об атомной энергии (990/3987) и Декретом об атомной энергии (161/1908). Финляндское право детально определяет применение ряда правовых инструментов, в том числе лицензирование, ответственность, планирование консервации АЭС, стоимостные оценки будущего обращения с отходами и др.

Национальная политика Финляндии в области регулирования обращения с радиоактивными отходами основана на принципах развития технологий переработки отработанного ядерного топлива и радиоактивных отходов и соблюдения порядка их временного хранения на выделенных под атомные электростанции участках, до того момента пока не начнется процесс утилизации отходов.

В соответствии с Законом об атомной энергии (990/87) и Законом о радиации (592/91) по источнику образования радиоактивные отходы делятся на отходы, произведенные ядерными установками и все остальные, возникшие в результате использования радиоактивных материалов - отходы не крупных пользователей. Эти основные группы далее могут делиться на подгруппы согласно заключительному назначению.

Ядерные отходы могут быть также разделены на группы в соответствии со временем их распада на: короткоживущие и долгоживущие.

Финский законодатель исходит из того, что отработанное топливо, прежде всего, является очень интенсивным источником радиации, уровень которой хоть и быстро сокращается, остается опасным в течение долгого времени. Отходы этого типа должны быть изолированы от биосферы в течение сотен тысяч лет.

По уровню радиоактивности, законодательство Финляндии, выделяет отработанное топливо - как крайне радиоактивные отходы. Эксплуатация ядерных установок является источником менее радиоактивных отходов, которые называют в финском праве - "отходы реактора". И, наконец, при списании атомных электростанций появляются отходы такого же уровня радиоактивности.

В Финляндии ядерные отходы производятся четырьмя реакторами атомных электростанций Ловииса (Loviisa), Олкиулола (Olkiluolo) и, некоторое количество ядерных отходов производится иследовательским реактором Отаниеми (Otaniemi).

Принципы политики обращения с отходами Финляндии первоначально были установлены в решении Правительства 1983 г., далее в Решении Правительства 1991 г. были установлены основные требования к безопасности уничтожения радиоактивных отходов, которые разъяснялись и уточнялись более поздними решениями Министерства торговли и промышленности Финляндии. Эти решения также устанавливают специальный перечень обязательных работ при обращении с отходами. Более подробные положения содержатся в инструкции Органа, уполномоченного в сфере радиационной и ядерной безопасности (Radiation and Nuclear Safely Authority (STUK) YYL 8. l. В 1999 г. Правительство приняло решение об общих требованиях к безопасности обращения с отработанным топливом, и соответственно были утверждены инструкции YVL 8.4 и 8.5.

Правительство определяет общие требования к технике безопасности при обращении с радиоактивными отходами: при обработке и хранении - которые содержатся в решении Правительства о Единой инструкции для безопасности атомных электростанций. Есть два основных акта в этой сфере: Решение Правительства о безопасности обращения с отработанным ядерным топливом и Решение Совета государства о единых инструкциях по безопасности хранилища для отходов реактора.

Министерство торговли и промышленности Финляндии является самым высоким административным и контролирующим органом в области захоронения отходов, который определяет принципы деятельности энергетических компаний. Специальный Орган, уполномоченный в сфере радиационной и ядерной безопасности, в свою очередь разрабатывает и утверждает детализированные инструкции в этой сфере.

В соответствии с Законом об атомной энергии 1987 г., установлен порядок лицензирования ядерных установок на территории Финляндии. Однако на первой стадии получения разрешения Парламент обладает правом запретить решение Правительства о строительстве ядерной установки, например атомной электростанции или хранилища для захоронения отходов. Согласие соответствующего муниципалитета на строительство ядерной установки является необходимой предпосылкой для Принципиального решения (Decision in Principle). Кроме того, запрашивается положительное заключение Органа, уполномоченного в сфере радиационной и ядерной безопасности.

Согласно Закону об атомной энергии все энергетические компании несут финансовую и иную ответственность за обращение с радиоактивными отходами. Они несут все расходы по обращению с радиоактивными отходами.

Министерство торговли и промышленности осуществляет наблюдение за обращением с радиоактивными отходами и сопутствующей деятельностью, а также контролирует финансовые затраты в этой сфере. Орган, уполномоченный в сфере радиационной и ядерной безопасности, в свою очередь, ответственен за соблюдение ядерной безопасности, лицензионных и иных специальных требований.

Предприятия атомной сферы должны обновлять планы консервации атомных электростанций каждые пять лет.

Чтобы гарантировать, что финансовые обязательства будут выполнены предприятия должны каждый год представлять стоимостные оценки будущего обращения с отходами. Предприятия обязаны перечислять необходимую сумму денег каждый год в государственный Фонд обращения с ядерными отходами.

Национальная политика уничтожения радиоактивных отходов и отработанного топлива склоняется к захоронению этих объектов в горных объектах на участках атомных электростанций. Отработанное топливо содержится в водных бассейнах в течение нескольких десятилетий, после того заключается в капсулу и перемещается в подземное хранилище на глубину приблизительно 500 м, в кристаллической минерало-подобной матрице, предназначенной для изолирования отходов сроком на миллион лет.

Декрет об атомной энергии обязывает производителя ядерных отходов выполнять процедуру оценки воздействуя на окружающую среду (ОBOC) в процессе подготовки проекта захоронения. Кроме того, в соответствии с решением Правительства, ратифицированном Финским Парламентом 18 мая 2001 г., посвященном строительству одного из таких объектов, строительство объекта, предназначенного для размещения отходов, может быть начато только после того, как Правительство предоставило специальную лицензию, и еще одно разрешение необходимо, чтобы принять объект в эксплуатацию.

В 1994 г., в Закон об атомной энергии были внесены изменения, в результате которых было установлено, что все ядерные отходы, произведенные в Финляндии должны быть уничтожены на её территории. До конца 1996 г. все ядерные отходы, произведенные в Loviisa транспортировались к российскому перерабатывающему заводу. Закон о Ядерной энергии запрещает импорт ядерных отходов.

Одна из основных проблем регулирования обращения с радиоактивными отходами в Финляндии - это обращение с отработанным топливом и иными отходами высокого уровня радиоактивности. Есть два варианта: первый состоит в том, чтобы использовать топливо в реакторе только однажды и исходить из того, что после удаления его из реактора оно уже становится отходами высокого уровня радиоактивности. Второй вариант заключается в том, чтобы подвергнуть топливо переработке. Оно содержит уран и плутоний, а эти элементы могут многократно использоваться в изготовлении ядерного топлива. Чтобы отделить уран и плутоний от отработанного ядерного топлива, его подвергают переработке на специальных заводах. Переработка не решает проблему отходов, потому что все же необходимо что-то делать с остающимися от этого процесса жидкими отходами. Жидкие отходы помещаются в ёмкость для окончательного захоронения. Франция, Великобритания и Россия имеют перерабатывающие заводы.

Финский законодатель исходит из того, что в настоящее время существует пять более или менее возможных способов решения проблемы радиоактивных отходов высокого уровня радиоактивности: длительное хранение, заключительное захоронение глубоко под землей, захоронение в отложениях дна океана, заключительное захоронение в глубоких буровых скважинах и переработка. При этом, утилизация должна планироваться и осуществляться так, чтобы не было никакой потребности контролировать безопасность хранилища после его консервации. Однако, Решение Правительства 1999 г. требует, чтобы доступ к ёмкостям с отходами был возможен даже после закрытия объекта, а условия в хранилище могли бы быть проверены в течение некоторого времени после процедуры захоронения.

Напомним, что в настоящее время большинство стран, использующих ядерную энергию, имеют программу, посвященную проблемам окончательного захоронения отходов высокого уровня радиоактивности глубоко под землей.

Другая альтернатива для геологического захоронения отходов высокого уровня радиоактивности - это захоронение отходов в глубоких буровых скважинах или в морском дне. Эти способы преимущественно и используются в Финляндии.

Захоронение отходов в морском дне или глубоко под землей, вероятно, изолировали бы радиоактивные вещества достаточно эффективно, но проверить впоследствии безопасность этих методов практически невозможно. Кроме того, международное одобрение для заключительного захоронения отходов в морском дне, будет трудно получить.

Отходы низкого и промежуточного уровня радиоактивности представляют из себя отдельную сферу обращения с радиоактивными отходами. Атомные электростанции используют много воды. Когда вода, используемая в процессе очищена, радиоактивные вещества накапливаются в фильтрах, поэтому используемые фильтры - представляют из себя радиоактивные отходы. Обслуживание и ремонтные работы также являются источником отходов, которые могут включать в себя радиоактивные вещества.

Специальный орган, уполномоченный в сфере обращения с радиоактивными отходами (STUK) контролирует также безопасность транспортировки радиоактивных отходов. В частности, материал, из которого может быть изготовлена ёмкость, в которой перемещаются отходы, должна быть из высокопрочного чугуна. Надёжность ёмкости должна быть подтверждена тестами и рассчитана на несчастные случаи, вандализм и терроризм.

Ядерные отходы транспортируются от атомной электростанции до заключительного участка их размещения автомобильным транспортом, железной дорогой или морем.

Финское законодательство уделяет большое внимание радиоактивным отходам, размещаемым в соседних государствах, и Финляндия в лице STUK принимает участие в проектах, направленных на улучшение ситуации по обращению с радиоактивными отходами в Северной Европе. В частности на Кольском полуострове находится свалки отработанного топлива атомных подводных лодок и ледоколов. Эти свалки содержат приблизительно сто тонн отработанного топлива высокого уровня радиоактивности.

Финляндия подписав 2 октября 1997 г. Объединенную Конвенцию по безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами и ратифицировав её 10 февраля 2000 г., в последнем национальном докладе, сделанном в соответствии с ней указала:

·правила техники радиационной безопасности и правила обращения с радиоактивными отходами выполняются финскими органами власти в соответствии с Конвенцией;

·финская регулирующая инфраструктура находится в согласии с обязательствами Конвенции;

·регулирующая и лицензирующая политика и практическое выполнение национальной проведенной топливной и радиоактивной программы обращении с радиоактивными отходами выполняется в соответствии с обязательствами Конвенции.

В другой Европейской стране - Франции - основными направлениями политики в сфере обращения с радиоактивными отходами являются решение проблемы окончательной утилизации отходов такого типа.

Отметим, что среди прочих участников ЕС, эта страна занимает особую позицию и по вопросам ядерной энергетики, и по вопросам обращения с радиоактивными отходами. Она является одной из тех немногочисленных стран, которые осуществляют переработку радиоактивных отходов как постоянную "работу", учитывают доход от этой деятельности и стремится сохранить рабочие места. Одним словом, данная проблема является для Франции важной в экономическом отношении, которое определяет её экологическую политику и законодательство.

Источниками права, регулирующими обращение с радиоактивными отходами, являются:

.Закон 75-633 от 15-ого июля 1975 г., измененный в 1993 г,, об обращении утилизации отходов и информировании населения об экологическом воздействии. Его основное назначение - регулирование обращения отходов очень низкого уровня радиоактивности:

.Закон 91-1381 от 30-ого декабря 1991 г. об исследованиях, связанных с отходами высокого уровня радиоактивности и долгоживущими отходами;

3.Министерский приказ от 31-ого декабря 1999г. относительно обращения с отходами очень низкого уровня радиоактивности на "базовых ядерных установках".

Помимо вышеперечисленных актов в области обращения с радиоактивными отходами и их утилизации используют: Декрет 93-940 от 16-ого июля 1993 г. о применении закона 1991г. посвященный процедуре разрешения строительства и эксплуатации подземной исследовательской лаборатории и Основные правила безопасности, связанные с обращением с радиоактивными отходами, примерами такого рода правил могут быть: Правила, устанавливающие основания для утилизации короткоживущих отходов низкого и промежуточного уровня радиоактивности в поверхностных объектах; Правила, устанавливающие общие меры по обеспечению безопасности для производства, контроля, обработки и временного хранения отходов; Правила, устанавливающие специальные меры по обеспечению безопасности для производства, контроля, обработки и временного хранения отходов высокого уровня радиоактивности для их содержания в стеклянной матрице; Правила, устанавливающие специальные меры по обеспечению безопасности для производства, контроля, обработки и временного хранения отходов низкого и среднего уровня радиоактивности и для их содержания в вакуумной матрице.

Касаясь вопроса о радиоактивных отходах напомним, что радиоактивные отходы, произведённые во Франции, классифицируются в зависимости от их уровня активности, периода полураспада, их объема или даже их природе возникновения (металлолом, щебень, нефть (масла), и т.д.). Решение об обработке и заключительном распоряжении должно быть приспособлено к конкретному типу отходов. Радиационный риск может быть оценен на основе двух главных параметров; уровень активности, показатели токсичности отходов, и периода полураспада, который - зависит от периода распада радиоактивных элементов, входящих в состав отходов.

Классификация проводит различие между короткоживущими и долгоживущими отходами, и, с другой стороны, отходами очень низкого, низкого, среднего или высокого уровня радиоактивности. Это основано на применяемых или прогнозируемых к применению способах обращения или утилизации отходов.

Особенно большое количество отходов очень низкого уровня радиоактивности были произведены в прошлом в процессе деятельности по разработке французских урановых шахт. Эти отходы содержат очень маленькое количество долгоживущих радиоактивных элементов, в частности радия. Французский законодатель и практика правоприменения ориентируются на то, что именно реализация политики по реконструкции шахт обладает максимальными преимуществами для таких отходов (низкая растворимость и проходимость), и не требует в последствии ни частого обслуживания, ни постоянного наблюдения. Это значимо в плане экономии финансовых и материально-ресурсных средств.

Законодательство США в сфере регулирования обращения с радиоактивными отходами включает:

·Закон об атомной энергии 1954 г., с изменениями;

·Закон о национальной экологической политике 1969 г., с изменениями;

·Реорганизационный закон в энергетической отрасли 1974 г., с изменениями;

·Закон о контроле радиации при добыче урана 1978 г., с изменениями;

·Закон о политике обращения с радиоактивными отходами низкого уровня радиоактивности 1980 г.;

·Закон вносящий поправки в политику обращения с отходами 1985 г.;

·Закон о политике обращения с ядерными отходами 1982 г. и закон, вносящий поправки в него 1987 г.;

·Закон о политике в энергетической отрасли 1992 г.

Многочисленные инструкции уполномоченных органов власти и руководства регулируют проблемы обращения с радиоактивными отходами и их окончательного захоронения, устанавливая требования к лицензированию ядерных установок, транспортировке, временному храпению и т.п.

Руководства в основном разрабатываются Комиссией по ядерному регулированию США (NRC) и не являются, реагирующими, но они отражают методы, процедуры или действия, которые государственные органы власти считают необходимыми для осуществления определенных положений инструкций, например, посвящены установлению стандартного подхода к лицензированию. Кроме того, в каждом отдельном штате США существуют свои нормативные акты посвящённые этим проблемам.

Основными уполномоченными органами власти являются Ядерная энергетическая комиссия (Atomic Energy Commission (AEC)), созданная Законом об атомной энергии 1954, Совет по качеству окружающей среды, созданный Законом о национальной экологической политике 1969 (Council on Environmental Quality (CEQ)) и Управление по исследованиям и развитию появившееся в соответствии с Реорганизационным законом в энергетической отрасли 1974. (Energy Research and Development Administration (ERDA)).

Поскольку, по поводу законодательного регулирования обращения с ядерными отходами в США (в нормативных актах США используется термин - "nuclear waste" - ядерные отходы) было опубликовано достаточно много работ различного авторства и объема, нет необходимости подробно рассматривать регулирование обращения, хранения, транспортировки и окончательного захоронения ядерных отходов в США, которые преимущественно устанавливаются в законодательных актах и различных программах финансируемых, правительством США.

В настоящее время и США функционируют более 100 энергетических ядерных реакторов, они расположены в 34 штатах, главным образом, на востоке страны. Отработанное ими ядерное топливо хранится на временных площадках вблизи АЭС. К этому топливу добавляются многие тысячи тонн высокорадиоактивных отходов, полученных в процессе создания ядерного оружия. Ядерные отходы американского военно-промышленного комплекса также находятся на временном хранении. Действия (транспортировка, переупаковка и т.д.) с ними уже привели к широкомасштабному радиоактивному загрязнению окружающей среды.

Первым нормативным актом США, регулирующим действия с высокоактивными ядерными отходами, стал Закон о политике в области ядерных отходов (Nuclear Waste Policy Act - далее NWPA), принятый Конгрессом в 1982 г. Он отражал достигнутый компромисс по широкому спектру сложных вопросов, рассмотренных рядом специально сформированных комитетов и комиссий.

Согласно Закону о политике в области ядерных отходов 1982-го года, федеральным ведомством США, ответственным за проектирование, строительство и эксплуатацию будущих хранилищ высокоактивных ядерных отходов в особых горных массивах, назначался Департамент энергии (Department Energy). Этим документом на Департамент энергии возлагалась обязанность подготовить все документы, необходимые для получения разрешений на строительство хранилищ высокоактивных ядерных отходов (первоначально двух) и лицензий на их эксплуатацию, и представить их Комиссии по ядерному регулированию (Nuclear Regulatory Commission). Комиссия, помимо рассмотрения документов и, в случае их одобрения, выдачи соответствующих разрешений и лицензий, получила в соответствии с Актом 1982-го года полномочия по правовому регулированию действий, связанных с будущей эксплуатацией хранилищ. Следует отметить, что юридические функции Комиссии базируются не только на статьях NWPA, но и на принятом еще в 1974 г Законе о реорганизации управления энергией (Energy Reorganization Act. далее - ERA), Так, в соответствии с ERA, Комиссия по ядерному регулированию обеспечивает правовую сторону эксплуатации всех коммерческих атомных электростанций США.

Важнейшая особенность Закона о политике в области ядерных отходов 1982 г, состояла в том, что он вовлекал в сферу регулирования вопросов, связанных с захоронением высокоактивных ядерных отходов, еще одно федеральное ведомство - Агентство по защите окружающей среды (Environmental Protection Agency). Последнему вменялась в обязанности разработка экологических нормативов, обеспечивающих снижение до минимального, пренебрежимо малого уровня радиационной опасности для населения со стороны подземных хранилищ высокоактивных ядерных отходов.гарантировалось материальное обеспечение всех работ по сооружению хранилищ высокоактивных ядерных отходов в глубоких геологических формациях и создавался специальный Фонд ядерных отходов (Nuclear Waste fund), в который начали отчисляться поступления по новому федеральному налогу на электроэнергию. NWPA устанавливал размер этого налога - 0,1 процента с каждого киловатт-часа электроэнергии, вырабатываемой на атомных электростанциях США. Этот налог не вызвал существенного увеличения платы за электроэнергию, стоимость которой в 90-х годах составляла в среднем около 8 центов за киловатт-час.

В 1987 г. Конгресс США принял Свод поправок к Закону о политике в области ядерных отходов (Nuclear Waste Policy Amendments Act. далее - NWPAA), по которому территория Юкка Маунтин в штате Невада становилась единственным местом в Америке, где продолжалась подготовка к строительству хранилища высокоактивных ядерных отходов. Фактически это был второй федеральный закон, регулирующий действия с высокоактивными ядерными отходами. Были утверждены основные технологические параметры объекта, включая общую вместимость - 70 тыс. тонн высокоактивных ядерных отходов. Поправки закрепляли за штатом Невада право на получение финансовых компенсаций за предоставление своей территории для размещения этого сооружения. Свод поправок NWPAA утверждал пересмотренный Департаментом энергии срок ввода в эксплуатацию хранилища Юкка Маунтин - 2003 г. (в 1990 г. этот срок был отодвинут ещё на семь лет, его перенесли на 2010 г.). Далее было принято несколько законов, вносящих поправки в первый акт. В 1999 г. был принят Закон о политике в области ядерных отходов (Nuclear Waste Policy Act of 1999), который также предписывал к 2008 г. завершить строительство хранилища в Неваде и произвести туда транспортировку отходов, и кроме того, предусматривал выделение финансовых средств индейским племенам и штатам на развитие планов на подготовку к возможным чрезвычайным ситуациям и разработку порядка возложения ответственности.

Закон NWTAA ввёл альтернативу геологическому способу захоронения высокоактивных ядерных отходов - обустройство жёстко контролируемых складов длительного хранения высокоактивных ядерных отходов на земной поверхности (в непосредственной близости от АЭС). Заинтересованным ведомствам, в том числе создаваемой сводом NWPAA Коллегии по ядерным отходам при Национальной академии наук, предписывалось изучить и обосновать необходимость возведения таких складов с максимальной вместимостью каждого на 10 тыс. тонн высокорадиоактивных ядерных отходов.

Решение проблемы захоронения высокоактивных ядерных отходов во многом определяется эффективностью взаимодействия между тремя федеральными ведомствами США.

Поскольку они ориентированы на длительный временной период - 10 тыс. лет, обусловленный скоростью распада долгоживущих радионуклидов. Эти нормативы лимитируют возможный выход радионуклидов из подземного хранилища, их поступление в биосферу, а также дозы того облучения, которым может подвергнуться в будущем население США в результате такого выхода. В связи с тем, что рассчитанные нормативы ориентированы на весьма длительный срок существования хранилища высоко активных ядерных отходов, Агентство по защите окружающей среды придало ряду разработанных им норм вероятностный характер. Вероятностный подход Агентства к определению нормативов на свойства геологического хранилища обусловил серьёзные противоречия между федеральными ведомствами США, ответственными за действия с высокоактивными ядерными отходами.

Нормативные акты, разработанные обоими федеральными ведомствами - Агентством по защите окружающей среды и Комиссией по ядерному регулированию, вошли в Кодекс федеральных постановлений США (Code of Federal Regulations, далее - CFR). Но поскольку они часто противоречат друг другу, то на практике разрешено ведомствам исполнительной власти полагаться на их собственные документы, и тогда суды поддерживают административные решения этих ведомств, за исключением тех случаев, когда какое-нибудь решение квалифицируется как "произвольное". Можно сказать, что здесь присутствует презумпция поддержки судом решения ведомства, если это решение имеет "разумную основу". В процессе определения факта "произвольности" суд должен определить, основывается ли данное решение на рассмотрении имеющих отношение к делу факторов и не содержит ли оно явной ошибки в суждении. Ряд прецедентов показывает, что наличие такой ошибки необходимо, но еще недостаточно для признания решения произвольным, то есть если при этом суд находит, что решение ведомства имеет разумную основу, то это решение не отменяется.

В обязанности судов США не входит выносить суждение о степени научной обоснованности решений ведомств. Чтобы аргументировать утверждение о том, что научное исследование, на котором основывается решение, является ошибочным, истцы должны показать, что в процессе научного обоснования своего решения федеральное ведомство действовало произвольно.

Требования радиационной защиты человека и защиты грунтовых вод, в отличие от нормативов на выход радионуклидов из хранилища, не содержат вероятностных величин, они просто требуют от систем хранилища иметь такую конструкцию, которая обеспечила бы "соответствие нормативам".

Руководствуясь этим, Департамент энергии включил в свои планы работу над проектом создания в районе Юкка Маунтин системы специальных памятников. Предполагается также внедрить в слои горных пород над хранилищем высокоактивных ядерных отходов массы особых металлических или керамических знаков-жетонов, которые должны встретиться на пути буровых снарядов, если последние будут введены в действие далёком будущем.

Компьютерное моделирование выявило огромное значение правовых и административных институтов будущего для поддержания радиационной безопасности геологического хранилища высокоактивных ядерных отходов. С 1986 г. как исполнительная, так и законодательная власть штата Невада прилагали все усилия к тому, чтобы это строительство не началось. Ими выдвигались многочисленные доводы - социальные, экономические, научно-технические. Например, то обстоятельство, что в Неваде нет ни одной АЭС, и в то же время здесь уже много лет проводятся испытания атомных бомб. Власти штата полагают, что этим он уже внёс свою лепту в национальную ядерную программу США, или например сейсмические данные этого региона.

В 2002 г, Конгресс одобрил, а Президент США подписал Закон о развитии объекта Юкка Маунтин (House Joint Resolution 87, Public Law 107-200) который фактически завершил процесс выбора и определения места для строительства хранилища, остановившись на Юкка Маунтин.

Таким образом, предприняв попытку проанализировать законодательство зарубежных государств в сфере обращения с радиоактивными отходами, представляется необходимым сделать следующие выводы:

источники права, регулирующие обращение с радиоактивными отходами, различаются по юридической силе, форме, порядку разработки и принятия;

-национальная политика отдельных государств - при всех существующих различиях их правовых систем - характеризуется общими тенденциями и подходами, целями и принципами;

классифицируются радиоактивные отходы в различных странах по-разному, и это во многом определяет правовой режим отдельных этапов обращения с ними;

наиболее сложной и острой проблемой, что вполне понятно, является проблема захоронения радиоактивных отходов и минимизация возникающих в связи с ним рисков;

опыт европейских стран и США следует учитывать при принятии соответствующих решений в области законодательного регулирования обращения с радиоактивными отходами в Российской Федерации.

Заключение

В процессе дипломной работы был структурирован большой нормативный массив, который регулирует отношения в области обращения с радиоактивными отходами. В этой же области было определено содержание основных и смежных понятий: сбор; транспортировка; хранение; передача; переработка; захоронение и др. Обращение С РАО является серьёзной проблемой нашего общества. В настоящее время комплексное управление обращения с отработавшим ядерным топливом решается достаточно противоречиво. Это привело к следующим последствиям:

а) интенсивному и преобладающему развитию подзаконного нормотворчества, что наглядно видно по количеству указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, ведомственных актов Госатомнадзора России (ныне - Федеральная служба по экологическому технологическому и атомному надзору), т.е. к тому, что правовые предписания в области обращения с радиоактивными отходами, в целом в сфере атомной энергетики и радиационной безопасности в основном обладают более низкой юридической силой, чем это необходимо;

б) возникновению существенного пробела российского законодательства в связи с отсутствием специального Федерального закона "О безопасном обращении с радиоактивными отходами";

в) несогласованности планируемых мер, действий и неполному охвату всех подлежащих решению проблем обращения с радиоактивными отходами в федеральных, региональных и ведомственных целевых программах о ядерной и радиационной безопасности;

г) пренебрежению субъектов правотворчества решением задач в области обращения с радиоактивными отходами иных видов, помимо отработавшего ядерного топлива, т.е. медицинские, научно - исследовательских и прочие.

В настоящее время необходимо ужесточить:

• персональную ответственность должностных лиц за обеспечение ядерной и радиационной безопасности в пределах своей компетенции;
• безусловное выполнение норм и правил в регулируемой области;
• государственный надзор и ведомственный контроль за ядерной и радиационной безопасностью при использовании атомной энергии в мирных и военных целях;

-государственно гарантированный и авторский надзор и контроль за отработавшим ядерным топливом;

-государственное лицензирование деятельности, сертификация оборудования и процессов, связанных с использованием атомной энергии;

приоритет технических мер над организационными при обеспечении безопасности ядерных установок;

-обеспечение социально-экономических гарантий и компенсаций за причинённый вред здоровью людей, их имуществу, а также окружающей природной среде.

Всё вышесказанное свидетельствует о том, что возникла острая необходимость в принятии нового федерального закона об обращении с радиоактивными отходами, который чётко зафиксирует государственные обязательства по всем накопленным РАО и конечную ответственность государства в целом. Комплексный подход к правовому регулированию обращения с радиоактивными отходами позволит осуществить системность обращения с РАО и устранит такие внутренние проблемы государства, как:

пересмотр категорий радиоактивных отходов;

-установление чёткой принадлежности РАО (отсутствие неподконтрольных радиоактивных отходов);

создание единой системы по обращению со всеми радиоактивными отходами;

где должны находиться хранилища с РАО;

каким образом будут изолированы РАО (приповерхностно, заглублённо или в геологических формациях).

Данный закон должен урегулировать обращение с радиоактивными отходами не только внутри страны, но и с внешним миром. Сегодня законодательно определено, что Россия забирает отработавшее ядерное топливо из стран, в которые непосредственно поставляла само топливо. Но в данном вопросе также существует ряд принципиальных моментов, требующих более детального определения.

В ходе дипломной работы был проведён анализ законодательства ЕС об обращении с РАО, изучено влияние на правовое регулирование обращения с РАО в России международных правовых актов, с учётом таких международных принципов, как принцип субсидиарности, принцип предупреждения (принцип превентивных действий); принцип предосторожности; принцип возмещения ущерба окружающей среде и платы за ущерб (принцип возмещения экологического вреда).

Было выявлено, что на формирование национального законодательства государств огромное влияние оказывает международное право об обращении с РАО. Общими чертами для рассмотренных стран (США, Финляндия и Франция) являются признание необходимости особых мер контроля за обращением с РАО на всех этапах, установление принципов платности за негативное воздействие на окружающую среду и обязанности возмещения вреда.

Специфичным является законодательство США об обращении с РАО, особенность которого раскрыта во второй главе дипломной работы, где также приведены некоторые особенности законодательного регулирования других государств. Сложность проблемы обращения с РАО, а также степень опасности возможных последствий нарушений в данной сфере стала одним из поводов отказа некоторых государств от отрасли атомной энергетики в целом (Швеция, Бельгия и др.), что отражено в законодательстве этих государств.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в последние десятилетия международное право и законодательство большинства стран об обращении с РАО существенно изменилось. Усиливается взаимовлияние государств и интеграция, при этом в большинстве стран сохраняется принцип государственной собственности на РАО и приоритет при определении режима их использования, развитие собственных экологических программ. Укрепляется государственный контроль в этой сфере, развивается соответствующее законодательство.

Анализ приведенных в дипломной работе документов позволяет говорить о том, что на деятельность по обращению с РАО должен распространяться строгий международный контроль, а деятельность по хранению и утилизации - сосредоточиваться в ограниченном количестве государств, обладающих развитой ядерной индустрией, способных обеспечить безопасное обращение с РАО. Большое значение также имеет международное сотрудничество в целях повышения безопасности обращения с РАО на основе двусторонних и многосторонних международных договоров, поддерживается международное сотрудничество по оказанию услуг и финансовой помощи странам, имеющим затруднения в обращении с РАО.

Ещё раз актуальность выбранной темы диплома подтверждает тот факт, что 26 июня 2008 г. на заседании секции экспертного совета по вопросам законодательного обеспечения атомной отрасли при комитете по энергетике Государственной думы РФ был рассмотрен проект федерального закона "Об обращении с радиоактивными отходами", который планируется рассмотреть в декабре этого года.

Список использованных источников

1.Конституция Российской Федерации: офиц. текст: [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года] // Российская газета. - 1993. - №252.

2.Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб (21 мая 1963 года, Вена). // Собрание законодательства РФ. - 2005. - №35. - Ст. 3588.

.Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Москва Вашингтон - Лондон - Мехико. 29 декабря 1972 г.). // Ведомости ВС СССР. - 1975. - №52. - Ст. 823.

.Конвенция о физической защите ядерного материала от 3 марта 1980 г. // Ведомости ВС СССР. - 1987. - №18. - Ст. 239.

.Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии (Вена, 26 сентября 1986 г.) // Ведомости ВС СССР. - 1988. - №11. - Ст. 168.

.Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (Вена, 26 сентября 1986 г.) // Ведомости ВС СССР. - 1988. - №11. - Ст. 169.

.Конвенция об ответственности за ущерб, причиненный радиационной аварией при международной перевозке отработавшего ядерного топлива от атомных электростанций стран-членов СЭВ (Москва, 15 сентября 1987 г.) // Ведомости СНД и ВС СССР. - 1989. - №3. - Ст. 87.

.Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1988. - № 1. - Ст. 168.

.Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1988. - № 11. - Ст. 169.

.Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.). // Собрание законодательства РФ. - 1994. - №31. - Ст. 3200.

.Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки, 17 марта 1992 г.) // Бюллетень международных договоров. - 2000. - № 6. - С. 19-46.

12.Конвенция о предотвращении крупных промышленных аварий (Женева, 22 июня 1993 г.) // Режим доступа: <http://www.un.org/russian/>

.Конвенция по ядерной безопасности (Вена, 17 июня 1994 года.) // Бюллетень международных договоров. - 2007. - № 9. - С. 3-14.

.Межправительственное соглашение государств - участников СНГ "О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов" (Москва, 12 апреля 1996 г.) // Бюллетень международных договоров. - 2002. - №11. - С.8-11.

.Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.). // Собрание законодательства РФ. - 2005. - №45. - Ст. 4587.

.Киотский протокол к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата. (Киото, 11 декабря 1997 г.). // Собрание законодательства РФ. - 2005. - №10. - Ст. 764.

.Парижская Конвенция об ответственности в отношении третьих лиц в области ядерной энергии (Париж, 29 июля 1960 г.): [Электронный Интернет - ресурс]. Режим доступа: http://www.runtech.ru/literature/convention_7

.О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС: Федеральный закон РФ от 15 мая 1991г. №1244-1 [с изм. на 23 июля 2008 г.] // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - №21. - Ст. 699.

.О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон РФ от 21 декабря 1994г. №68-ФЗ [с изм. на 30 октября 2007 г.] // Собрание законодательства РФ. - 1994. - №35. - Ст. 3648.

.Об использовании атомной энергии: Федеральный закон РФ от 21 ноября 1995 г. №170-ФЗ [с изм. на 23 июля 2008 г.] // Собрание законодательства РФ. - 1995. - №48. - Ст. 4552.

.Об экологической экспертизе: Федеральный закон РФ от 23 ноября 1995г. №174-ФЗ [с изм. на 24 июля 2008 г.] // Собрание законодательства РФ. - 1995. - №48. - Ст.4556.

.О радиационной безопасности населения: Федеральный закон РФ от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ [с изм. на 23 июля 2008 г.] // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №3. - Ст. 141.

.О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов: Федеральный закон РФ от 3 апреля 1996 г. №29-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №15. - Ст. 1552.

.О промышленной безопасности опасных производств и объектов: Федеральный закон РФ от 21 июля 1997 г. №116-ФЗ [с изм. на 18 декабря 2006г.] // Собрание законодательства РФ. - 1997. - №30. - Ст. 3588.

.Об отходах производства и потребления: Федеральный закон РФ от 24 июня 1998 г. №89-ФЗ [с изм. на 23 июля 2008 г.] // Собрание законодательства РФ. - 1998. - №26. - Ст. 3009.

.О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча: Федеральный закон РФ от 26 ноября 1998 г. №175-ФЗ [с изм. на 23 июля 2008 г.] // Собрание законодательства РФ. - 1998. - №48. - Ст. 5850.

.О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон РФ от 30 марта 1999 г. №52-ФЗ [с изм. на 23 июля 2008 г.] // Собрание законодательства РФ. - 1999. - №14. - Ст. 1650.

.Об охране атмосферного воздуха: Федеральный закон РФ от 4 мая 1999 г. №3-ФЗ [с изм. на 31 декабря 2005 г.] // Собрание законодательства РФ. - 1999. - №18. - Ст. 2222.

.О ратификации договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний: Федеральный закон РФ от 27 мая 2000 г. №72-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2000. - №22. - Ст. 2261.

.О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории: Федеральный закон РФ от 10 июля 2001 г. №92-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2001. - №29. - Ст. 2947.

.О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон РФ от 8 августа 2001 г. №128-ФЗ [с изм. на 23 июля 2008г.] // Собрание законодательства РФ. - 2001. - №33 (часть1). - Ст. 3430.

.О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне: Федеральный закон РФ от 10 января 2002 года № 2-ФЗ [с изм. на 23 июля 2008 г.] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - №2. - Ст. 128.

.Об охране окружающей среды: Федеральный закон РФ от 10 января 2002 г. №7-ФЗ [с изм. на 23 июля 2007 г.] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - №2. - Ст. 133.

.О ратификации Рамочного соглашения о многосторонней ядерно-экологической программе в Российской Федерации и Протокола по вопросам претензий, судебных разбирательств и освобождения от материальной ответственности к Рамочному соглашению о многосторонней ядерно-экологической программе в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 23 декабря 2003 г. №187-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2003. - №52 (часть 1). - Ст. 5039.

.О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Канады о сотрудничестве в области уничтожения химического оружия, утилизации атомных подводных лодок, выведенных из состава Военно-Морского Флота, учета, контроля и физической защиты ядерных материалов и радиоактивных веществ: Федеральный закон РФ от 18 июля 2005 г. №91-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2005. - №30 (часть 1). - Ст. 3102.

.О ратификации Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма: Федеральный закон РФ от 2 октября 2006 г. № 158-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2006. - №41. - Ст. 4205.

.Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 5 февраля 2007 г. №13-ФЗ [с изм. на 1 декабря 2007 г.] // Собрание законодательства РФ. - 2007. - №7. - Ст. 834.

.О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом": Федеральный закон РФ от 1 декабря 2007 г. №318-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2007. - №49. - Ст.6079.

.О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом": Федеральный закон РФ от 1 декабря 2007 г. №317-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2007. - №49. - Ст. 6078.

.О специальной комиссии по вопросам ввоза на территорию РФ облученных тепловыделяющих сборок зарубежного производства: Указ Президента РФ от 10 июля 2001 г. №828 [с изм. на 18 июня 2005 г.] // Собрание законодательства РФ. - 2001. - №29. - Ст. 2991.

.Об интеграции организаций ядерно-топливного цикла Российской Федерации: Указ Президента РФ от 5 сентября 2001 г. №1098 [с изм. на 25 июля 2003 г.] // Собрание законодательства РФ. - 2001. - №37. - Ст. 3672.

.Об утверждении Положения о специальной комиссии по вопросам ввоза на территорию Российской Федерации облученных тепловыделяющих сборок зарубежного производства и ее состава: Указ Президента РФ от 31 июля 2003 г. №858 [с изм. на 18 июня 2005 г.] // Собрание законодательства РФ. - 2003. - №31. - Ст. 3104.

.О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 [с изм. на 7 октября 2008г.] // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №11. - Ст.945.

.Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 20 мая 2004г. № 649 [с изм. на 12 мая 2008г.] // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №21. - Ст. 2023.

.О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации в связи с созданием Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом": Указ Президента РФ от 08.04.2008 № 460 // Собрание законодательства РФ. - 2008. - №15. - Ст.1525.

.О внесении изменений в указ президента Российской Федерации от 27 апреля 2007 года №556 " О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации": Указ Президента Российской Федерации от 30.10.2008 № 1542 // Собрание законодательства РФ. - 2008. - №43. - Ст.5120.

.Об утверждении Правил физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов: Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июля 2007 г. № 456 // Собрание законодательства РФ. - 2007. - №31. - Ст.4081.

.О внесении изменений в федеральную целевую программу "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года": Постановление Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 г. № 865 // Собрание законодательства РФ. - 2007. - №51. - Ст.6377.

.О генеральной схеме размещения объектов электроэнергетики до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 22 февраля 2008 г. № 215-р // Собрание законодательства РФ. - 2008. - №11 (часть 2). - Ст.1038.

.Распоряжение Правительства РФ от 10 апреля 2008 г. № 465-р // Собрание законодательства РФ. - 2008. - №15. - Ст.1602.

.О Программе деятельности Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" на долгосрочный период (2009 - 2015 годы): Постановление Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2008 г. № 705 // Собрание законодательства РФ. - 2008. - №39. - Ст.4443.

.Об утверждении и введении в действие федеральных норм и правил в области использования атомной энергии: Правила перевода ядерных материалов в категорию радиоактивных отходов: Постановление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 декабря 2006 г. №6: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minatom.ru/

.О проведении отраслевой ярмарки инновационных проектов в области обращения с РАО и ОЯТ, вывода из эксплуатации ЯРОО и реабилитации загрязненных территорий: приказ от 01.09.2008 № 394: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minatom.ru/News/Main/browse? page=3

.О реализации международных проектов по реабилитации ядерных и радиационно опасных объектов, обращению с ОЯТ и РАО в Северо-Западном регионе: приказ от 26.03.2008 № 154: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minatom.ru/News/Main/browse? page=3

.Об утверждении Положения о порядке организации работы по выдаче разрешений на перемещение ядерных материалов, ядерных установок через государственную границу Российской Федерации: приказ от 14.03.2008 № 135: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minatom.ru/News/Main

.Об организации подготовки сообщений и информировании общественности в случае событий, влияющих на безопасность функционирования организаций, находящихся в ведении Росатома Приказ от 19.02.2008 № 82: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minatom.ru/News/Main/browse

.О выдаче письменных разрешений на перемещение через государственную границу Российской Федерации ядерных материалов перевозимых в режиме транзита Приказ от 16.01.2008 № 5: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minatom.ru/News/Main/browse? page=3

.Агапов А.П. Об актуальных проблемах обеспечения безопасности атомной отрасли в свете административной реформы /А.П. Агапов, Г.А. Новиков. - М.: 2004. Экология и промышленность России. - 2001. - № 7. - С.13-17.

.Арямов А.А. Проблема ввоза ядерных отходов с целью их захоронения в призме института обоснованного риска /А.А. Арямов // Вестник Челябинского государственного университета. Изд-во ЧелГУ - 2002. - № 2. - С.171-190.

.Афанасьева Л.А. Евроатом - правовые проблемы. /Л.А. Афанасьева. - М. Наука, - 1992.110 с.

.Ахунов В.Д. О ходе реализации государственной политики обращения с РАО и ОЯТ в Российской Федерации: информационный бюллетень "Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами" / В.Д. Ахунов, А.И. Борзунов. - М.: Минатом России, 2000. - вып.1. - С. 44.

.Боголюбов С.А. Новый федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Экологическое право. - 2002. - №2. - С. 16-21.

.Василенко В.А., А.А. Ефимов, В.Н. Епимахов, Е.А. Константинов, А.И. Степанов, И.К. Степанов. Обращение с радиоактивными отходами в России и странах с развитой атомной энергетикой /В.А. Василенко [и др.]. - СПб.: ООО "НИЦ "Моринтех", 2005. - 304 с.

.Волков Г.А. Комментарий к земельному кодексу Российской Федерации /Г.А. Волков, А.К. Голиченков, О.Л. Козырь. - М.: Хозяйство и право. - 2002. - 80 с.

.Вылегжанина Е.Е. Основные тенденции развития экологического права ЕС/Е.Е. Вылегжанина. - М.: Московский журнал международного права. - 2003. - №4. - С. 18-20.

.Гирусов Э.В. Правовые и политические проблемы захоронения радиоактивных отходов в США / Э.В. Гирусов // Экологическое право. - 2003. - № 6. - С. 29-31.

.Голиченков А.К. Основные подходы к разработке концепции проекта Экологического кодекса РФ /А.К. Голиченков // Право и политика. - 2000. - №10. - С. 123-131.

.Горбачёв А.Н. Правовое регулирование оздоровления зон экологического неблагополучия / А.Н. Горбачёв. - Брянск: БФОРАГС, 2004. - 104 с.

69.Дикарев В.С. Комментарий к Федеральному закону "Об использовании атомной энергии"/ под общ. ред.В.К. Гусева, В.Н. Михайлова. - М.: Издат, 1998. - 32с.

70.Дубовик О.Л. Анализ экологических рисков в России /О.Л. Дубовик. - М.: Проспект, 2005. - 159с.

.Дубовик О.Л. Новое законодательство об отходах Республики Польша: особенности правового регулирования и тенденции применения /О.Л. Дубовик // Экологическое право. - 2007. - № 2. - С.48.

.Дубовик О.Л. Европа и окружающая среда. Юбилейный сборник в честь Людвига Кремера /О.Л. Дубовик // Государство и право. - 2005. - №6. - С.120-123.

.Дубовик О.Л. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации /под общ. ред.А.Э. Жалинского. - М.: Эксмо, 2005. - 824с.

.Дубовик О.Л. Проблематика и методология эколого-правовых исследований /О.Л. Дубовик // Экологическое право. - 2004. - №6. - С.57-66.

.Дубовик О.Л. Перспективы присоединения России к Орхусской конвенции /О.Л. Дубовик, О.А. Разбаш. - М.: РРЭЦ, - 2003. - 48с.

.Дубовик О.Л. Экологические преступления: комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации /О.Л. Дубовик. - М.: Спарк, 2002. - 392с.

.Дубовик О.Л. Экологическое право ЕС: формирование, развитие, достижения и актуальные задачи /О.Л. Дубовик // Право и политика. - 2004. - №12. - С.58-67.

.Дубовик О.Л. Экологическое право: учебное пособие /О.Л. Дубовик. - М.: Эксмо, 2005. - 318с.

.Дубовик О.Л. Экологическое право: элементарный курс /О.Л. Дубовик. - изд.2-е. - М.: Юрист, 2004. - 315с.

.Жаворонкова Н.Г. Доктринальный подход к формированию в области снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций: монография /Н.Г. Жаворонкова. - М.: Юриспруденция, 2007.11 п. л.

.Иванова А.Л. Последний опыт зарубежных инвестиций в сфере экологии /А.Л. Иванова // Журнал российского права. - 2005. - №7. - С.71-75.

.Иванова А.Л. Право ЕС об обращении с отходами /А.Л. Иванова // Юридический мир. - 2003. - №9. - С.35-48.

.Игнатьева И.А. Законотворческие ошибки и иные недостатки действующего экологического законодательства и причины их появления /И.А. Игнатьева // Экологическое право. - 2002. - №1. - С.31-40.

.Иойрыш А.И. Атом и право /А.И. Иойрыш. - М.: Атомиздат, 1994. - 163с.

.Иойрыш А.И. Евроатом: правовые проблемы /под ред.А.И. Иойрыш. - М.: ИГП РАН, 1999.

.Иойрыш А.И. Государственное управление использованием атомной энергии /А.И. Иойрыш, Г.А. Новиков // Правовое регулирование проблем безопасности. - М.: ФЦНТП, 2002. С.84-92.

.Иойрыш А.И. Государственный надзор за обеспечением безопасности атомной энергетики / отв. ред.В.А. Сидоренко // Правовые проблемы. Институт государства и права. - М., 1991. С.56-61.

.Иойрыш А.И. Правовые проблемы использования атомной энергии /А.И. Иойрыш. - М.: 1999. - 125с.

.Иойрыш А.И. Правовые проблемы удаления радиоактивных отходов /А.И. Иойрыш // Правоведение. - 1968. - № 3. - С.139-143.

.Иойрыш А.И. Обращение с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами, образующимися при утилизации атомных подводных лодок /А.И. Иойрыш, О.А. Супатаева // Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками. - М.: ФЦНТП, 2003. С.76-91.

.Иойрыш А.И. Система государственного контроля и учёта ядерных материалов в Российской Федерации /А.И. Иойрыш // Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками. - М.: ФЦНТП, 2003. С.58-75.

.Кибальник А.Г. Преступления против мира и безопасности человечества /А.Г. Кибальник. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. - 160с.

.Кизяковский В.В. Радиоактивные отходы и окружающая среда: правовой режим обезвреживания /В.В. Кизяковский // Советское государство и право. - 1984. - № 11. - С.139-142.

.Ковалев Е.Е. Концептуальные основы формирования системы нормативно-технических документов по обеспечению радиационной безопасности при обращении с радиоактивными отходами: IV международный симпозиум о радиационной безопасности /Е.Е. Ковалёв [и др.]. - Обнинск., 1996. - С.106-107.

.Ковалев Е.Е. Концепция формирования структуры системы нормативных документов, регламентирующих обеспечение безопасности при обращении с радиоактивными отходами / Е.Е. Ковалёв [и др.] // Атомная энергия. - 1998. - № 4. - Т.84. - вып.4. - С.369-378.

.Колтышев М.С. Государственное администрирование в сфере обращения с радиоактивными отходами /М.С. Колтышев // Вестник Российского университета дружбы народов. - 2004. - № 2. - С.42-47.

.Константинов А.И. Охрана окружающей среды в ядерной энергетике /А.И. Константинов // Правовые проблемы. - М.: ФЦНТП. - С.119-196.

.Константинов А.И. Ядерная энергетика и правовая охрана природы в России /А.И. Константинов. - М.: Международный социально - экологический союз, 2001. - 18с.

.Кочкин Б.Т. Геоэкологический подход к выбору районов захоронения радиоактивных отходов /Б.Т. Кочкин. - М.: Наука, 2005 г. - 118 с.

.Кремер Л. Сведения о судебной практике Европейского Суда по проблемам окружающей среды /Л. Кремер // Европейское экологическое планирование. - 2004. - №3. - С.114-121.

.Куклычев А.Ю. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами в Российской Федерации: дис… канд. юрид. наук. /А.Ю. Куклычёв. - Саратов, 2001. - 189 c.

.Малыгин Р. Захоронение и утилизация ядерных отходов: проблемы правового регулирования /Р. Малыгин // Правовое регулирование экологических отношений. Проблемы и перспективы. - Ставрополь: Ставропольсервисшкола, 2004. - С.39-42.

.Панфилов Е.И. Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра /Е.И. Панфилов, К.И. Трубецкой, А.Н. Курский. - М.: Юристом, 2003. - 44с.

.Питерская А.В. Проблема осуществления правосудия в сфере ввоза и захоронения радиоактивных отходов и ядерных материалов на территории РФ /А.В. Питерская - Великий Новгород: НовГУ им. Ярослава Мудрого, 2006. - 148с.

.Проблемы и перспективы развития (региональный аспект): материалы международной научно-практической конференции: в 2 т. - Великий Новгород: Изд-во НовГУ им. Ярослава Мудрого, 2006. - Т.2. - 148с.

.Радчик О.Л. Юридическая ответственность за нарушение правил обращения с экологически-опасными веществами и отходами /О.Л. Радчик. - М.: Эксмо, 2004. - 16с.

.Реймерс Н.Ф. Природопользование: словарь - справочник - М.: Мысль, 1990. - 332с.

.Скачек М.А. Обращение с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами АЭС: учеб. пособие для вузов /М.А. Скачек. - Издательство: МЭИ, 2007. - 448с.

.Степаненко В.С. Правовые основы экологической политики Европейского Союза, цели, принципы, действия /В.С. Степаненко. - М.: НИА-ПРИРОДА, РЭФИА, 2004. С.35.

.Супатаева О.А. Обращение с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами, образующимися при утилизации атомных подводных лодок /О.А. Супатаева. - М.: Прогресс, 2007. - 76-77с.

.Талевлин А.А. Французское законодательство, регулирующее обращение с радиоактивными отходами /А.А. Талевлин // Проблемы права. - 2006. - № 2. - С.63-66.

.Титова Т.А. К вопросу о законодательстве ЕС об обращении с радиоактивными отходами /Т.А. Титова // Право: теория и практика. - 2005г. - № 1. - С.11.

.Титова Т.А. Несколько слов о законодательстве Российской Федерации об обращении с радиоактивными отходами /Т.А. Титова // Объединенный научный журнал. - 2004. - № 13. - С.18-29.

.Титова Т.А. Общий обзор зарубежного законодательства об обращении с радиоактивными отходами /Т.А. Титова // Право: теория и практика. 2005г. - № 10. - С.6.

.Титова Т.А. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами /Т.А. Титова // Энергетическое право. - 2006. - № 1. - С.36-44.

.Титова Т.А. Радиоактивные отходы с точки зрения российского законодательства /Т.А. Титова // Право: теория и практика. - 2005г. - № 10. - С.7.

.Титова Т.А. Развитие законодательства Японии об обращении с радиоактивными отходами (РАО) /Т.А. Титова // Право: теория и практика - 2005г. - № 10. - 5с.

.Окружающая среда: энциклопедический словарь - справочник: в 2т. - Т.2. - М.: Прогресс, 1999. - 382с.