Антикоррупционная экспертиза как мера противодействия коррупции

Антикоррупционная экспертиза как мера противодействия коррупции

Содержание

Введение

1. Антикоррупционная экспертиза как мера противодействия коррупции

.1 Предпосылки нормативного закрепления института антикоррупционной экспертизы

.2 Правовая природа антикоррупционной экспертизы

.3 Место антикоррупционной экспертизы в системе мер предупреждения коррупции

. Анализ положений ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе»

2.1 Предмет антикоррупционной экспертизы

.2 Органы, осуществляющие антикоррупционную экспертизу

2.2.1 Прокуратура Российской Федерации

.2.2 Министерство Юстиции Российской Федерации

.2.3 Правовое значение результатов антикоррупционной экспертизы

.2.4 Независимая антикоррупционная экспертиза

. Анализ правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденных Правительством РФ

3.1 Общая характеристика правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы

.2 Общая характеристика коррупциогенных факторов законодательства

.3 Коррупциогенные факторы законодательства

Заключение

Список использованных источников

Введение

Идея антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов возникла в 2002 - 2003 годах. Авторами этой идеи стали специалисты фонда «Индем», специалисты Счетной палаты РФ, а также преподаватели Высшей школы экономики. В это же время в научный оборот был введено понятие «коррупциогенность законодательства», означающее возможность использования правовых норм в целях извлечения личной выгоды, возможности необоснованного привлечения либо уклонения от юридической ответственности. В 2004 году была издана Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. В 2006 году указанная памятка подверглась изменениям, позволившим применять ее при анализе подзаконных нормативных правовых актов и административных регламентов.

В научной литературе были высказаны мнения о правовом факторе, способствующем развитию коррупции. Например, С.В. Максимов справедливо отмечает, что одним из свойств нормы права является ее неопределенность, а российская правовая система является неопределенной по своему содержанию. Правоприменитель всевластен везде, где у него есть выбор применимости той или иной нормы. Также законодатель отказался от аутентичного толкования принятых им законов по причине отсутствия правовых оснований и беспрецедентности такой практики в нашей стране. Л. Гаухман отмечает, что «одним из факторов, благоприятствующим коррупции, является закон, сформулированный неоднозначно или содержащий оценочные признаки и тем самым предоставляющий должностным лицам возможность применять его по собственному усмотрению, произвольно с целью личного обогащения». Мнение о необходимости уменьшения принятия ФЗ с бланкетными нормами и установки законодательных критериев для принятия подзаконных нормативных правовых актов было высказано А.В. Куракиным.

Об актуальности исследования свидетельствуют проведенные неоднократно научно - практические конференции. На заседании «Круглого стола» на тему «Политическая коррупция в России» высказывались мнения о необходимости введения антикоррупционных стандартов в сфере правотворчества. А именно, запрета на разработку и принятия нормативных правовых актов без проведения антикоррупционной экспертизы. Обязательность проведения антикоррупционной экспертизы в отношении правовых актов и их проектов, устанавливающих гражданско - правовую, дисциплинарную ответственность, административную или уголовную ответственность, а также иных нормативных правовых актов и их проектов, относящихся к приоритетным сферам правового регулирования антикоррупционной политики.

На дефекты, противоречия и пробелы законодательства, способствующие проявлению коррупции, свое внимание обратили А.В. Федоров и Е.Л. Забарчук на седьмой научно - практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики» на тему «Совершенство законодательства и правоприменительной практики - стратегический приоритет государственной политики: качество закона - качество жизни».

Тезис о необходимости проведения антикоррупционной экспертизы был высказан на научно практической конференции «Правовые меры противодействия коррупции», проведенной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ. Результатом проведения этой конференции стало принятие рекомендации о рассмотрении вопроса о возможности внесения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Регламент Совета Федерации Федерального собрания РФ, Регламент Правительства РФ и в Правила подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти положений об обязательной антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов. В 2008 году была проведена научная конференция под названием «Актуальные вопросы разработки научно - методической базы проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность», проведенная Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Исследованию необходимости проведения антикоррупционной экспертизы в последнее время были посвящены научные работы И.И. Лившица, П.А. Кабанова, В.М. Корякина, М.А. Краснова, Н.А. Лопашенко, С.В. Матковского, А.В. Нестерова, А.Ф. Ноздрачева, Е.Ю. Савченко, К.А. Стрельникова, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Южакова. Так как институт антикоррупционной экспертизы был законодательно закреплен в ФЗ «О противодействии коррупции» в 2008 году и ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в 2009 году, а в 2010 году вступили в силу новые правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы, исследуемая тема не утрачивает своей актуальности и представляет интерес для новых исследований. Кроме того, некоторые указанные авторы изучали и анализировали коррупциогенные факторы законодательства в целом, не акцентируя внимание на антикоррупционной экспертизе.

Теоретической базой исследования стали научные работы В.К. Гулиева, М.В. Евсеевой, С.В. Грудцыной, П.А. Кабанова, В.М. Корякина, М.А. Краснова, Н.А. Лопашенко, А.В. Малько, С.В. Матковского, Н.Н. Меньшениной, М. Мошкович, А.В. Нестерова, А.Ф. Ноздрачева, Е.Ю. Савченко, К.А. Стрельникова, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Южакова.

Для анализа и раскрытия коррупциогенных факторов использовались научные работы Е.К. Глушко, Г. Жилина, А.В. Конина, Г.В. Матвиенко, Н.И. Матузова, С.В. Стародубцева, Ю.А. Старилова, Н.А. Хлуденевой.

Объектом исследования явились общественные отношения, возникающие в связи с реализацией положений законодательства, посвященного антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Предметом настоящего исследования стали нормы антикоррупционного законодательства, подзаконные нормативные правовые акты, нормы российского законодательства, содержащие коррупциогенные факторы, научные работы.

Целью данной работы является: 1) комплексный теоретический и научно - практический анализ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; 2) выявление потенциальных проблем реализации антикоррупционной экспертизы; 3) внесение предложений по совершенствованию действующей нормативной базы регулирующей отношения, возникающие по поводу проведения антикоррупционной экспертизы.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: 1) исследовать правовую природу понятия «антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; 2) проанализировать законодательство, регулирующее проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; 3) проанализировать правила и методику проведения антикоррупционной экспертизы; 4) провести анализ коррупциогенных факторов законодательства; 5) рассмотреть компетенцию субъектов, которые могут проводить антикоррупционную экспертизу, установить пределы их компетенции.

При написании работы автором были использован общенаучный метод диалектического познания и несколько частно - научных методов: системно - структурный и формально - логический.

Нормативную базу исследования составили: федеральное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты.

Структура работы состоит из трех глав. В первой главе рассматриваются предпосылки нормативного закрепления института антикоррупционной экспертизы, правовая природа антикоррупционной экспертизы. Отличие антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов от других видов экспертиз, а именно, правовой, финансовой, лингвистической, экологической. Место антикоррупционной экспертизы в системе мер предупреждения коррупции. Во второй главе рассматриваются предмет антикоррупционной экспертизы, субъекты, которые могут проводить антикоррупционную экспертизу, и пределы их компетенции, правовое значение результатов антикоррупционной экспертизы. Рассматривается возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы. В третьей главе анализируются правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы, дается общая характеристика коррупциогенным факторам законодательства. Коррупциогенные факторы законодательства раскрываются согласно утвержденной постановлением Правительства РФ методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

1. Антикоррупционная экспертиза как мера противодействия коррупции

1.1Предпосылки нормативного закрепления института антикоррупционной экспертизы

Для полного раскрытия предпосылок нормативного закрепления института антикоррупционной экспертизы (далее АЭ) необходимо начать с определения понятия правовое регулирование. Оно включает в себя деятельность законодателя по созданию новых правовых норм; нормы материального права; деятельность граждан, реализующих права и обязанности; нормы, регламентирующие права и обязанности органов управления, к которым обращаются граждане за защитой нарушенных прав, деятельность органов управления, оказывающих содействие в осуществлении права.

К предпосылкам действия закона относятся экономические, социальные и иные предпосылки. Для выявления этих предпосылок необходимо изучить состояние дел в области общественных отношений, положительный (отрицательный) опыт, провести анализ критической информации.

Нужно исследовать социальные факторы законотворчества: экономические, политические, национальные, демографические, социально - культурные. Эти факторы обуславливают потребность в правовом регулировании, на основании которого выявляется необходимость внесения изменений в законодательство либо принятия нового нормативного правового акта (далее НПА).

Принятие ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе») обусловлено ратификацией РФ Конвенции ООН против коррупции, в которой установлено, что государства участники должны стремиться проводить периодическую оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Политической предпосылкой принятия ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» стало высказывание Президента РФ о формировании негативного отношения к коррупции. Концепция административной реформы в РФ в 2006 - 2010 г. закрепила необходимость практики проведения АЭ. Помимо этого АЭ направлена на реализацию мер по профилактике коррупции, определенных ФЗ «О противодействии коррупции» и Национальным планом по противодействию коррупции.

Научной базой для необходимости принятия ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» послужили исследования специалистов фонда «Индем» и Центра стратегических разработок. Эти исследования проводились в 2003 году, результатом стало издание «Памятки эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта». В этой памятке описываются типичные коррупциогенные факторы с примерами формулировок НПА, содержащих коррупциогенные факторы.

Также предпосылкой законодательного урегулирования института АЭ является возможность легализации коррупционных деяний благодаря положениям НПА. Одним из направлений, оказывающих благоприятное воздействие на развитие политической коррупции, является «попытка скрыть факт коррупции юридическим обоснованием (любой нормативный акт, чаще закон, инструкция по применению)».

Существует необходимость создания законодательства, препятствующего и не способствующего вступлению должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в коррупционные отношения. Законодательства, не только состоящего из норм - запретов, но из норм, препятствующих совершению произвольных действий и лоббирования чьих - то интересов. Эта необходимость также является предпосылкой для нормативного закрепления института АЭ.

Поэтому необходимо отметить, что появлению института АЭ в российском законодательстве послужил ряд предпосылок. Политическими предпосылками являются высказывания главы государства о необходимости формирования негативного отношения к коррупции.

Организационной предпосылкой является необходимость реализации положений Концепции административной реформы в РФ, устанавливающей необходимость внедрения практики проведения АЭ. Закрепление АЭ как меры профилактики коррупции в ФЗ «О противодействии коррупции», в Национальном плане по противодействию коррупции является нормативными предпосылками.

Научными предпосылками появления института АЭ можно признать разработку Памятки эксперту по первичному анализу законодательного акта специалистами Центра стратегических разработок. Наличие устоявшегося мнения среди ученых о необходимости введения АЭ как меры предупреждения коррупции для ограничения усмотрения должностных лиц и государственных служащих.

1.2 Правовая природа антикоррупционной экспертизы

Помимо АЭ НПА подвергаются и другим видам экспертиз. Поэтому необходимо рассмотреть АЭ, сравнивая ее с другими экспертизами НПА и проектов НПА для того, чтобы выяснить, действительно ли введение института АЭ, вносит что-то новое в правовое регулирование.

НПА и их проекты подвергаются нескольким видам экспертиз. Первым видом выступает правовая экспертиза - это исследование, направленное на определение соответствия проектов правовых актов общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, Конституции РФ, федеральному законодательству, правовым актам более высокой юридической силы, требованиям юридической техники.

Нормативной основой правовой экспертизы выступает Конституция РФ, в которой понятие правовая экспертиза прямо не употребляется. Однако при анализе ее положений можно сделать вывод, что нормы Конституции РФ предусматривают проведение правовой экспертизы законопроектов. Так ч. 3 ст. 104 Конституции РФ устанавливает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождения от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены лишь при наличии заключения Правительства РФ.

По мнению М.В. Евсеевой, закрепление этого положения в Конституции позволяет сделать вывод о необходимости внешней оценки законопроектов и проверке их до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

ФЗ «Об общественной палате РФ» закрепляет в п.п. 3) п. 2 ст. 16 право общественной палаты проводить экспертизу проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов ФКЗ и ФЗ, проектов НПА Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и НПА актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления.

Отдельные нормы, касающиеся экспертизы законопроектов, закреплены в ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ», согласно п. 7 ч. 3 ст. 37 Совет Федеральной палаты адвокатов участвует в проведении экспертиз проектов ФЗ по вопросам, относящимся к адвокатской деятельности. Помимо указанных ФЗ упоминание об экспертизе законопроектов есть в ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ». Согласно ст. 24.10 указанного ФЗ Национальный совет по оценочной деятельности имеет право осуществлять предварительную экспертизу НПА РФ, регулирующих оценочную деятельности.

Также проведение экспертизы законопроектов закреплено в постановлениях палат Федерального Собрания РФ, в постановлениях Правительства РФ, в приказах Министерства юстиции РФ, в региональных НПА.

М.В. Евсеевой были проанализированы указанные НПА, ею сделан вывод о том, что они фрагментарно, противоречиво, абстрактно регламентируют правовую экспертизу законопроектов.

Целью правовой экспертизы выступает определение соотношения законопроекта, НПА с Конституцией РФ, с другими ФЗ, ФКЗ, с решениями Конституционного суда РФ, с общепризнанными принципами и нормами международного права, которых может касаться исследуемый законопроект.

У АЭ имеется другая цель, закрепленная в ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», а именно в п. 1 ст. 1 выявление в НПА и проектах НПА коррупциогенных факторов и их устранение. Отсюда следует вывод, что АЭ не подменяет правовую экспертизу, а является самостоятельной экспертизой.

Еще одной экспертизой, которой могут быть подвергнуты НПА, является лингвистическая экспертиза. Нормативно она закреплена в регламенте Совета Федерации Федерального собрания РФ, в п. 1 ст. 70 указанного регламента закреплено, что проекты актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами. В регламенте Государственной Думы, в п. 2 ст. 112 закреплено, что ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта.

Суть лингвистической экспертизы в том, что она заключается в литературном редактировании текстов законопроектов, в работе над их языком и стилем, проверкой соответствия текстов законопроекта правилам современного русского литературного языка, выработке предложений по совершенствованию языка и стиля законопроектов.

Но по мнению Н.В. Ралдугина говорить о лингвистической экспертизе законопроектов не совсем корректно, по причине, того что в «основном осуществляется редакционная, редакционно - техническая доработка, уточняющая правка слов и словосочетаний, оборотов и других составных частей текста в соответствии с правилами орфографии, передаваемая разработчиками законопроекта или направляемая в ответственный комитет. Так что вид работы, выполняемой специалистами отдела лингвистической экспертизы законопроектов, входящего в состав Правового управления, не соответствует в полной мере принятым понятиям экспертизы, а существо работы специалистов - языковедов с законопроектами следовало бы уточнить, не называя ее экспертизой».

Исходя из приведенной позиции, необходимо понять, что АЭ не связана с лингвистической экспертизой и преследует цель выявления коррупциогенных факторов законодательства, а не выявления соответствия правовых норм с точки зрения правил русского языка.

Счетной палатой РФ проводится финансовая экспертиза законопроектов. Это положение установлено в ст. 9 ФЗ «О счетной палате в РФ», согласно указанной статье Счетная палата РФ проводит экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных НПА, международных договоров РФ, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ. Целью финансовой экспертизы выступает соблюдение расходов федерального бюджета, а не выявление правовых норм, способствующих проявлению коррупции.

Также имеет место экологическая экспертиза законопроектов, она регламентирована ФЗ «Об экологической экспертизе», в ст. 1 данного закона закреплено понятие экологической экспертизы. Это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Этот вид экспертизы, исходя из представленного определения, имеет узкую направленность. А именно, анализ НПА с целью охраны экологии и защиты окружающей природной среды.

Особое внимание привлекает криминологическая экспертиза законопроектов, в настоящее время разработан проект ФЗ «О криминологической экспертизе», однако этот законопроект не принят. В теоретическом аспекте криминологическую экспертизу признают, одним из частно - научных методов криминологии. А.В. Плешаков определяет криминологическую экспертизу как изучение, анализ, оценку экономических, культурно - социальных, воспитательных и иных мероприятий, включаемых в решения, с целью определения их возможного влияния на преступность, ее причинный комплекс, социальные последствия и другие криминологически значимые факторы.

О криминологической экспертизе говорят применительно к законотворческой работе. По мнению А.И. Долговой «наряду с законопроектами криминологической экспертизе могут подвергаться концепции федеральных и региональных целевых программ, различного рода основных положений, основных направлений и других документов». Также криминологической экспертизе могут быть подвергнуты уже принятые законы, но предпочтительней проводить криминологическую экспертизу на стадии подготовки и обсуждения законопроектов. На этих стадиях возможно быстро и оперативно внести коррективы, изменения и дополнения.

Обратившись к законопроекту, посвященному криминологической экспертизе, можно выявить объект такой экспертизы - проекты законов, и иных НПА органов законодательной и исполнительной власти; вступившие в законную силу указанные НПА, если ставится вопрос об их изменении или отмене; проекты программ борьбы с преступностью, социально - экономических и иных преобразований, как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации.

В.В. Гордиенко считает, что целью криминологической экспертизы выступает необходимость: «в законопроект заложить те правовые средства, которые позволяли бы нейтрализовать разнообразные криминогенные факторы, имеющие место в обществе (к примеру, невысокий уровень правовой культуры, правовой нигилизм, недостаточную активность должностных лиц исполнительных, контролирующих и правоохранительных органов и т.д.)».

Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» определяет АЭ как вид криминологической экспертизы, порядок проведения которой, статус экспертов и последствия поступления отрицательных заключений при проведении такой экспертизы определяется законом и принимаемыми в соответствии с ними НПА субъектов государства.

Сходство АЭ и криминологической экспертизы видится в том, что объектом АЭ выступают НПА и проекты НПА. Объектом криминологической экспертизы являются также НПА и проекты НПА.

Коррупциогенными факторами являются положения НПА и проектов НПА, создающих условия для проявления коррупции. Эти факторы могут препятствовать нормальному развитию общественных отношений и прямо способствовать проявлениям коррупции. Многие авторы прямо указывают на несовершенство российского законодательства, а также на наличие в нем коррупциогенных норм.

Особую ценность имеет анализ норм ранее действовавшего закона «О милиции», выполненный А.В. Шнитенковым. Согласно ст. 36 указанного закона «милиция имеет право принимать во владение и пользование от организаций транспортные средства и другую технику, необходимые для выполнения возложенных на нее обязанностей». А.В. Шнитенков считает эту норму допущенной ошибкой при разработке НПА, способствующей прямому проявлению коррупции, так как милиция является органом государственной власти и должна материально обеспечиваться исключительно за счет средств федерального бюджета. Позиция А.В. Шнитенкова о недопустимости указанной нормы представляется обоснованной: «Например, одно из крупных акционерных обществ предоставило руководству УВД города автомобили, естественно для использования их в служебных целях. Кто может дать гарантию, что транспортные средства вручены бескорыстно, а не с намеком на положительное решение проблем в будущем».

Приведенный пример выше описывался в юридической литературе без привязки к коррупциогенности законодательства. В Красноярском крае сотрудникам милиции были переданы автомобили за счет краевого внебюджетного фонда «Правопорядок». При вручении автомобилей действовавший на тот момент губернатор, закончил свою речь выражением: «Волкодавы» должны помнить, кому служить». Из этого выражения неясно, кому должна служить милиция, закону гражданам или губернатору.

Если бы проект закона «О милиции» был подвергнут АЭ с момента его принятия, то приведенная выше норма могла бы быть исключена из закона в достаточно короткий срок. Тем самым возможность вступления в коррупционные отношения сотрудников милиции с организациями и гражданами путем предоставления материальных средств была бы нейтрализована. Однако этот закон действовал с 1991 г. до момента принятия ФЗ «О полиции» в январе 2011 г., установившего в ст. 48 положение, о том, что материально - техническое обеспечение органов полиции осуществляется только за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета на соответствующий год.

Рассмотрение АЭ с позиции сравнения ее с другими видами экспертиз, которым могут подвергаться НПА и их проекты. А именно правовой, лингвистической, финансовой, экологической, криминологической. Позволяет сделать вывод, о том, что АЭ является разновидностью криминологической экспертизы, потому что объектом криминологической экспертизы являются проекты законов, НПА органов законодательной и исполнительной власти, вступившие в силу НПА.

Объектом АЭ являются также проекты НПА и сами НПА, вступившие в силу. Криминологическая экспертиза направлена на то, чтобы заложить в проект НПА правовые средства, которые могли бы нейтрализовать разнообразные криминогенные факторы. АЭ направлена на выявление коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Коррупциогенность законодательства является одним из криминогенных факторов. Поэтому АЭ, как разновидность криминологической экспертизы, позволит ограничить такое явление как коррупциогенность законодательства, тем самым обеспечив снижение уровня принимаемых НПА, содержащих в себе нормы, прямо способствующие проявлению коррупции.

1.3Место антикоррупционной экспертизы в системе мер предупреждения коррупции

ФЗ «О противодействии коррупции» рассматривает понятие противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Предупреждение коррупции рассматривается законодателем как профилактика коррупции. Ученые выделяют различные меры, средства и пути по предупреждению коррупции. Примером служат административно - правовые средства пресечения и предупреждения коррупции. К путям по предупреждению коррупции относятся: открытость власти; общественное участие; общественная коммуникация; общественная экспертиза НПА и их проектов на предмет коррупционной опасности; снятие административных барьеров на пути предпринимательства; участие СМИ; деятельность самих органов государственной власти. Среди мер по предупреждению коррупции выделяют: социально - правовой контроль, уголовно - правовые меры и гражданско - правовые меры; преодоление кастовости, корпоративности и закрытости органов государственной власти.

Выделяется большое количество мер, способов и других возможностей по противодействию коррупции. Однако при выделении мер и способов не используется единый подход, в силу которого можно дать правовое обоснование таким мерам.

Представляется необходимым рассмотреть понятие предупреждения коррупции с позиции общей теории предупреждения преступности. Этот научный подход был использован И.А. Дамм при исследовании проблем противодействия коррупции в избирательном процессе.

Предупреждение преступности рассматривается как вид социального управления с целью снижения вероятности преступного поведения. Для этого субъект применяет законные принудительные и не принудительные меры воздействия для того, чтобы включить объект управления в общественно полезные отношения и ограничения его негативных связей.

Мерами предупреждения преступности являются меры стимулирования, меры восстановления (компенсации), меры наказания (ответственности), меры безопасности.

Меры стимулирования направлены на то, чтобы субъекту было выгодно правомерное поведение, на создание благоприятного режима для граждан и организаций, выполняющих все требования закона. Основу мер стимулирования составляет социальная профилактика, включающая в себе не принудительные меры для социализации и ресоциализации индивида. К таким мерам относится материальная помощь, повышение культурного уровня и другие меры, за исключением принудительных мер.

Меры восстановления (компенсации) являются принудительными мерами, необходимыми для воссоздания системы правоотношений, нарушенных невыполнением требований закона обязанным субъектом. Например, обязанность возместить ущерб.

Меры наказания (ответственности) являются также принудительными мерами, они определяются как «лишение определенных благ соразмерно совершенному правонарушению».

К принудительным мерам относятся также меры безопасности. Это «меры принудительного ограничения поведения физических и деятельности юридических лиц, применяемых при наличии указанных в законе оснований и имеющих цель предотвращения вредоносного воздействия источника опасности». Цель мер безопасности - «защита общества и его членов от опасных посягательств». Основанием применения мер безопасности выступают юридические факты, указанные в законе. Это не только противоправные действия, но и общественно - полезные действия и события. Содержанием мер безопасности являются «правоограничения в виде особых запретов и обязанностей, которые юридические лица и граждане должны соблюдать. Эти ограничения обедняют, сужают обычный (нормальный) правовой статус личности или организации». Источником опасности признается свойство личности, природное явление, вид и сфера деятельности человека.

Меры предупреждения преступности были описаны выше, теперь необходимо установить место АЭ в системе этих мер.

Отнесение АЭ к мерам стимулирования является возможным с позиции ФЗ «О противодействии коррупции», установившего, что АЭ является мерой профилактики коррупции. Однако проведение АЭ обязательно в отношении НПА и проектов НПА, осуществляется Министерством юстиции РФ (далее Минюст РФ) и органами прокуратуры РФ, согласно ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе». Органы прокуратуры РФ оформляют заключения по результатам проведения АЭ в форме требований, обязательных для исполнения. Эти требования являются обязательными и вытекают из полномочий органов прокуратуры. Поэтому исходя из того, что понятие профилактика с позиции общей теории предупреждения преступности сводится к мерам, имеющим не принудительный характер, отнесение АЭ к таким мерам представляется не правильным решением в силу обязательности проведения АЭ.

К мерам восстановления (компенсации) АЭ не может относиться, по причине того, что меры восстановления должны устранить вред, причиненный общественным отношениям, возникший в результате совершения противоправного деяния. А разработка НПА, содержащего коррупциогенные нормы, не является противоправным деянием, а проект НПА, не вступивший в законную силу, не причиняет вреда общественным отношениям.

К мерам ответственности отнесение АЭ представляется не совсем верным. Для наступления ответственности необходимо специальное основание - состав правонарушения со всеми присущими ему признаками. Разработку проекта НПА, содержащего коррупциогенные нормы, нельзя рассматривать как правонарушение.

Рассматривая АЭ с позиции мер безопасности, можно отметить следующее. Меры безопасности направлены на ограничение поведения субъекта и охраны общественных отношений от источника опасности. Под источником опасности понимаются определенные виды и сферы деятельности человека. Законодательный процесс определяется как деятельность с присущими ей несколькими стадиями. Понятие правотворчество определяется как «деятельность компетентных органов (прежде всего государственных) по принятию, изменению и отмене юридических норм. Как указывалось выше, меры безопасности могут применяться независимо от того осуществляется ли правомерное или неправомерное поведение.

Разработка НПА и весь процесс правотворчества является общественно - полезной деятельностью. Независимо от того внесены ли в проект НПА коррупциогенные нормы специально либо это сделано неосознанно. Следует отметить, что любая деятельность человека не застрахована от ошибок, по причине того, что «невозможно разработать безопасный вид деятельности человека». Большая часть правотворческого процесса осуществляется органами власти, а власть также признается источником опасности.

Субъектами правотворческого процесса выступают депутаты законодательных (представительных) органов, государственные служащие (должностные лица). Эти субъекты подвержены влиянию извне. Примером такого влияния служит «захват» Совета Федерации, который привел, к тому, что в 2002 году из 179 членов Совета Федерации 80 были крупными бизнесменами и представителями корпоративной элиты. Описанная ситуация позволяет сделать, вывод о том, что практически все законы, выражающие интересы бизнеса, принимаются при участии последнего.

Исходя из описанной выше ситуации, субъекты правотворческого процесса нуждаются в правоограничении. Но не сами субъекты, а их криминогенное свойство, выражающееся в стремлении к незаконному обогащению.

Однако субъектами применения мер безопасности выступают граждане, негосударственные организации, государство в лице вооруженных сил, органов внутренних дел, органов обеспечения безопасности на транспорте, и другие органы государственной власти, действующие на основании закона.

Граждане и негосударственные организации могут проводить АЭ, но это их право, а не обязанность. Минюст РФ, осуществляющий проведение АЭ, не является субъектом применения мер безопасности, а является органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в нормативно - правовой сфере. Прокуратура РФ является органом государственной власти, осуществляющим надзор за исполнением Конституции РФ и законов, действующих на территории РФ. Также органы прокуратуры РФ координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Поэтому, исходя из того что субъекты, осуществляющие АЭ не являются субъектами применения мер безопасности, можно сделать вывод о сомнительности отнесения АЭ к мерам безопасности. Несмотря на схожесть ее с такими мерами.

Однако принудительный характер АЭ позволяет сделать вывод о необходимости ее рассмотрения с позиции оснований применения мер предупреждения, связанных с принуждением. Такими основаниями являются: социально - криминологическое, нормативно - правовое, фактическое (материальное) и организационно - юридическое.

Нормативно - правовое основание - это правовые нормы, устанавливающие порядок применения принудительных мер предупреждения. Правовыми нормами, регулирующими проведение АЭ, являются нормы, закрепленные в ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе». ФЗ «О прокуратуре РФ», Постановление Правительства РФ, утвердившее правила и методику проведения АЭ. Так как проведение АЭ установлено законом и другими НПА, можно сделать вывод, что нормативно - правовое основание у АЭ есть.

Социально - криминологическое основание выражается в необходимости защиты общества, а также прав и свобод граждан. Социально - криминологическим основанием института АЭ будет необходимость правоограничения деятельности законодательных (представительных) органов власти, государственных служащих (должностных лиц) по разработке и принятию НПА. НПА считаются продуктами деятельности человека, и любой продукт деятельности должен соответствовать определенным критериям качества или соответствия.

Материальное (фактическое) основание это юридический факт, при наличии которого, возникают, изменяются и прекращаются правоотношения предупреждения. Материальным основанием могут быть события (явление, создающее угрозу опасности для жизненно важных интересов личности, общества и государства) и действия (правомерные и неправомерные). Юридическим фактом будет поступление НПА или его проекта на экспертизу.

Организационно - юридическое основание - правоприменительный акт, в котором закрепляются права и обязанности сторон, возникшие в ходе развития правоотношений по предупреждению. Требование прокурора об изменении НПА является правоприменительным актом. Образец такого требования утвержден приказом Генпрокуратуры № 400 от 28 декабря 2009 года.

Оно содержит в себе три части: вводную, описательно - мотивировочную и резолютивную. Во вводной части указывается наименование органа, в который вносится требование, место и дата вынесения требования. В описательно - мотивировочной излагаются со ссылкой на методику проведения АЭ НПА выявленные коррупциогенные факторы, наступившие и возможные последствия правоприменения НПА. В резолютивной части указываются способы устранения выявленных коррупциогенных факторов, наименование органа или должностного лица, которое должно рассмотреть такое требование.

Требование прокурора является правоприменительным актом, этот вывод сделан на основе обращения к образцу такого требования. Однако Минюст РФ выносит заключение по результатам АЭ. Приказ Минюста РФ от 18 мая 2009 утверждает образец экспертного заключения, в котором указывается наименование проекта НПА. Если в нем выявлены коррупциогенные факторы, то они описываются в заключении эксперта с указанием разделов, статей НПА со ссылкой на методику проведения АЭ. Следует отметить, что если рассматривать экспертное заключение с позиции теории судебной экспертизы, оно не будет являться правоприменительным актом, так как оно определяется как письменный документ, отражающий ход и результаты исследования проведенных экспертом.

Сложность рассмотрения АЭ в системе мер предупреждения коррупции вызвана позицией законодателя, выраженной в установлении АЭ мерой по профилактике коррупции. Рассматривая АЭ с позиции общей теории предупреждения преступности, необходимо отметить, что профилактика носит непринудительный характер. Проведение АЭ проектов НПА и НПА является обязательным, это требование ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе». Поэтому рассматривать АЭ как меру профилактики коррупции представляется сомнительным.

Рассматривая АЭ как меру восстановления (компенсации), следует отметить, что разработка и принятие НПА, содержащего в себе коррупциогенные нормы, не является противоправным деянием.

АЭ не является мерой наказания (ответственности), так как основанием для применения мер наказания (ответственности) является совершение деяния со всеми признаками состава правонарушения. Разработка и принятие НПА, содержащих коррупциогенные факторы, не будет являться правонарушением.

АЭ схожа с мерами безопасности, если рассматривать власть в качестве источника повышенной опасности. И необходимости ограничения усмотрения представителей законодательных органов и должностных лиц, которые участвуют в деятельности по разработке и принятию НПА. Однако Минюст РФ и органы прокуратуры РФ не являются субъектами применения мер безопасности. Прокуратура РФ является органом власти, осуществляющим надзор за исполнением законодательства, и осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов.

АЭ является принудительной мерой и она соответствует основаниям, которым должны соответствовать меры принудительного воздействия. Это социально - криминологическое основание, выражающееся в возможности снижения количества НПА, содержащих в себе коррупциогенные факторы, тем самым позволяющее снизить возможность проявления коррупции. Нормативно - правовое основание также имеется, это ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» и постановление Правительства, утвердившее правила и методику проведения АЭ.

Материальным (фактическим) основанием для АЭ выступает поступление на экспертизу НПА или проекта НПА. Организационно - юридическое основание выражается в правоприменительном акте. Требование прокурора об изменении НПА соответствует правоприменительному акту. Содержит в себе три обязательные составляющие. Оно является обязательным к рассмотрению. Однако заключение выносимое Минюстом является только документом, в котором отражаются выявленные коррупциогенные факторы, но и оно подлежит обязательному рассмотрению.

Поэтому можно сделать вывод, что с позиции общей теории предупреждения преступности АЭ соответствует всем основаниям, которым должны соответствовать принудительные меры воздействия.

законодательство правовой антикоррупционный экспертиза

2. Анализ положений ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе»

2.1 Предмет антикоррупционной экспертизы

Термин экспертиза определяется как анализ, исследование, проводимое привлеченными специалистами (экспертами), экспертной комиссией, завершаемое выпуском акта заключения, в отдельных случаях сертификата качества, соответствия.

По мнению Е.Р. Россинской при всех различиях экспертиз имеется целый ряд общих позиций, которые выражаются в предназначении, теоретическом обосновании, систематизации целей и задач, источниках возникновения, стадиях развития, функционировании, нормативном регулировании, организации всех видов экспертиз. Экспертизы на коррупциогенность являются родом уже существующего класса судебных экспертиз, посвященных исследованию нормативных актов и обоснованности издания на их базе правоприменительных актов. Одним из видов выступает судебно - нормативная экспертиза, предметом которой являются фактические данные (обстоятельства дела), устанавливаемые в судопроизводстве путем исследования с использованием специальных знаний, нормативных и нормативно - технических актов.

С позиции общей теории судебной экспертизы предметом экспертизы являются фактические данные (обстоятельства дела), исследуемые и устанавливаемые в гражданском, административном, уголовном и конституционном судопроизводстве на основе специальных познаний в различных областях науки и техники. Объектом экспертизы будут являться вещества и материалы, промышленная продукция и иные изделия, технологии, художественные произведения, растения животные человек, документы и многое другое.

Однако как пишет Е.Р. Россинская в работе, посвященной именно судебной экспертизе в гражданском, арбитражном, административном и уголовном процессе, «судебная экспертиза - это отличная от других специфическая разновидность экспертиз, обладающих особым статусом. Сходство ее с экспертизами в других сферах человеческой деятельности заключается в том, что она, по сути, является исследованием, основанным на использовании специальных знаний. Однако далеко не любое исследование может именоваться судебной экспертизой, поскольку эти экспертизы выполняются в ходе судебного исследования по гражданским и уголовным делам, делам по административным правонарушениям» .

АЭ проводится не в ходе судебного разбирательства по гражданскому, уголовному делу или делу об административном правонарушении. Минюстом РФ утвержден перечень видов судебных экспертиз, которые выполняются в учреждениях Министерства Юстиции РФ, в этот перечень антикоррупционная экспертиза не входит. С позиции нормативного регулирования относить антикоррупционную экспертизу к одному из видов судебных экспертиз, представляется не совсем верным. Но исходя из общего определения понятия экспертизы и рассмотрения ее с позиции научного познания возможно применение общих положений теории судебной экспертизы для более детального рассмотрения предмета АЭ.

Рассматривая предмет экспертизы с позиции общей теории судебной экспертизы, можно отметить, что под предметом экспертизы понимаются «стороны, свойства и отношения ее объекта, которые исследуются и познаются средствами (методами, методиками) данной отрасли экспертизы в целях разрешения вопросов, имеющих значение для дела и входящих в сферу соответствующей отрасли знания». Предмет экспертизы также определяется дуалистично «с одной стороны это сведения о фактах; с другой стороны - это свойства, стороны и отношения объекта экспертизы…».

Под объектом экспертизы с позиции общей теории судебной экспертизы понимается, «то, что противостоит субъекту в его предметной практической и познавательной деятельности», то есть те материалы и объекты, изучая которые, субъект исследования «осуществляет в специфической сфере познавательную деятельность - разрешает задачи конкретных - судебных исследований» .

Рассматривая понимание предмета экспертизы с позиции общей теории судебных экспертиз, необходимо установить, что же понимать под предметом АЭ.

По поводу предмета АЭ в литературе имеется ряд точек зрения. Согласно одной предметом АЭ являются «законодательные и подзаконные акты, причем как действующие, так и их проекты». Эту позицию разделяет Э.В. Талапина в одной из своих работ. Также считается, что предметом АЭ является выявление в НПА положений, способствующих проявлению коррупции, либо предметом АЭ являются нормы права.

Оригинальностью отличается позиция С.М. Будатарова, он считает, что предметом АЭ являются не нормы права, а «административные процедуры, получившие юридическое закрепление в правовых актах или нашедшие отражение в проектах правовых актов». Свою позицию указанный автор обосновывает тем, что само понятие норма права, характеризуется признаком абстрактности и возможности ее применения к неопределенному кругу лиц. С.М. Будатаров прямо указывает на то, что «считать абстрактность нормы за «коррупционное зло» по существу равнозначно нивелированию современных правил юридической техники. Соглашаясь со сторонниками антикоррупционной экспертизы норм законов и иных правовых актов, можно прийти крайне нежелательному выводу: придется признать самым коррупционным нормативным правовым актом Конституцию РФ, а вслед за ней и Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273 - ФЗ «О противодействии коррупции», ибо в них в самых общих чертах обозначена компетенция органов власти, сроки принятия решений, порядок совершения действий».

С позицией С.М. Будатарова можно не согласиться. Само понятие административная процедура определяется также, как установленный порядок деятельности органов публичного управления по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, определяющий основания, стадии, формы, сроки и последовательность соответствующих действий. По масштабам сферы деятельности выделяются внутриорганизационные административные процедуры, они регулируются ведомственными положениями, должностными инструкциями. И внешнеуправленческие административные процедуры, они регулируют административно - организационные отношения, в большинстве случаев регулируются подзаконными НПА.

По функциональной принадлежности выделяются административные процедуры формирования органов исполнительной власти, принятия управленческих решений, по рассмотрению обращений граждан, административные в миграционной сфере.

Однако большая часть административных процедур регулируется административными регламентами, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами министерств и ведомств.

Согласно ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» АЭ подвергаются НПА и проекты НПА. В том числе, проекты ФЗ, проекты указов Президента РФ, проекты постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти. На законодательном уровне административные процедуры также регулируются, однако такое регулирование носит рамочный характер, если рассматривать процедуру рассмотрения обращений граждан, урегулированную законом.

Вынесение административных процедур в качестве предмета АЭ в теоретическом плане позволяет сузить этот предмет до подзаконных НПА и проектов таких НПА. Конечно административные процедуры, а именно их отсутствие или неопределенность, прямо способствуют коррупции. Но и сами законодательные акты содержат нормы, позволяющие позитивному проявлению коррупции. Выше рассматривалась позиция А.В. Шнитенкова о недопустимости одного из положений утратившей силу ст. 36 Закона «О милиции», позволявшей Милиции принимать технику и средства от организаций. Реализация этой нормы представляется не в форме административной процедуры, а в форме гражданского правового договора дарения. Исходя из этого, сведение предмета АЭ только к административным процедурам, представляется не совсем верным.

Необходимо рассматривать предмет АЭ с позиции общей теории судебной экспертизы, потому что сам термин экспертиза определяется как исследование, завершаемое вынесением заключения.

Поэтому представляется наиболее верным решением признать предмет АЭ, как устанавливаемые в ходе проведения экспертом сведения и факты, позволяющие сделать вывод о наличии либо отсутствии в НПА или его проекте коррупциогенных норм, то есть правовых норм, прямо способствующих проявлению коррупции. Эти сведения факты необходимо установить из анализа проекта НПА или НПА, на основе исследования с использованием методики проведения АЭ.

Объектом АЭ с позиции общей теории судебной экспертизы необходимо признать сам проект НПА или НПА, который исследует эксперт. То есть то, что непосредственно исследуется экспертом.

Признание в качестве предмета АЭ только административных процедур позволяет сузить предмет антикоррупционной экспертизы, сведя его к подзаконным НПА либо их проектам. Но коррупциогенные нормы могут содержаться в законах, которые устанавливают общие положения для регулирования определенного рода общественных отношений.

2.2 Органы, осуществляющие антикоррупционную экспертизу

2.2.1 Прокуратура Российской Федерации

Прокурорами проводится АЭ НПА органов, организаций их должностных лиц по вопросам касающимся: 1) прав, свобод обязанностей человека и гражданина; 2) государственной или муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность госкорпораций, фондов и иных организаций, создаваемых в РФ на основании ФЗ; 3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Решение законодателя отнести к компетенции органов прокуратуры проведение АЭ НПА представляется основанным на том, что прокуратура РФ является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Одной из функций прокуратуры РФ выступает надзор за соблюдением прав человека и гражданина федеральными министерствами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Возложение на органы прокуратуры проведение АЭ НПА, регулирующих вопросы государственной или муниципальной собственности, связано с надзором в сфере исполнения законодательства о предоставлении государственного и муниципального недвижимого имущества в аренду, а также отчуждения такого имущества. При проведении прокурорских проверок выявляются нарушения законодательства, выражающиеся в том, что органы местного самоуправления некоторых субъектов РФ устанавливают в своих НПА условия о предоставлении дополнительных документов для заключения договоров аренды государственного и муниципального имущества.

Проведение прокуратурой РФ АЭ бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании обусловлено также выявлениями нарушения законодательства при проведении прокурорских проверок. Примером нарушений в сфере бюджетного законодательства является принятие НПА, противоречащих Бюджетному кодексу РФ, устанавливающих иное бюджетное устройство и бюджетный процесс. В сфере налогового законодательства устанавливаются льготы, не предусмотренные НК РФ.

В сфере таможенного регулирования выявляются нарушения законности, выражающиеся в издании ФТС НПА о применении положений законодательства о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, в таможенной сфере имеет место широта подзаконного нормотворчества.

В сфере лесного, природоохранного, земельного, градостроительного законодательства, законодательства о лицензировании также выявляются нарушения исполнения законодательства. Имеют место нормативные коллизии, по вопросам полномочий должностных лиц и государственных органов по осуществлению экологического контроля, в сфере земельных правоотношений проявлению коррупции способствуют противоречивость и неполнота подзаконных актов.

Исходя из вышеизложенного, необходимо признать, что отнесение к компетенции органов прокуратуры проведения АЭ в отношении НПА указанных в п. 2 ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», сделано законодателем обоснованно. Это подтверждается сложившейся практикой прокурорского надзора, выявлением большого количества нарушений исполнения законодательства в различных сферах правового регулирования.

Приказ Генпрокуратуры № 400 устанавливает, что органы прокуратуры проводят АЭ в отношении НПА, принятых поднадзорными им федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления.

К федеральным органам исполнительной власти относятся федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. К органам государственной власти субъектов РФ относятся: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный государственный орган субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с Конституцией (Уставом) субъекта РФ. Исходя из этого, АЭ, проводимой органами прокуратуры, будут затронуты лишь НПА федеральных органов исполнительной власти, а именно федеральных министерств, служб, агентств. А также НПА органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Проведение АЭ федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ в компетенцию органов прокуратуры не входит. Этот тезис можно раскрыть, рассматривая возможность проведения органами прокуратуры АЭ законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций. Деятельность государственных корпораций регулируется ФЗ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами министерств и ведомств, НПА государственных корпораций, НПА Центрального Банка РФ.

Законодательная формулировка п.п. 2 п. 2 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» устанавливает, что АЭ должно быть подвергнуто законодательство, регулирующее деятельность государственных корпораций, то есть действующие НПА, а не их проекты. Возвращаясь к приказу Генпрокуратуры № 400, который закрепляет, что АЭ проводится органами прокуратуры в отношении НПА, принятых поднадзорными ими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Исходя из этого, АЭ законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, затронет лишь НПА федеральных органов исполнительной власти, а именно, федеральных министерств, агентств и служб. На уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления деятельность государственных корпораций нормативно не регулируется, и субъект РФ не имеет права создать государственную корпорацию.

Также следует отметить, что государственная корпорация, по мнению Е.К. Глушко, не является государственным органом, так как ч. 1 ст. 11 Конституции РФ устанавливает, что государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, суды РФ.

Обособившись от проблемы АЭ законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, следует сделать вывод, что органами прокуратуры РФ проводится лишь экспертиза проектов НПА федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления и их должностных лиц. ФЗ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ АЭ не подвергаются. Это вывод следует из анализа правовых норм ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», ФЗ «О прокуратуре РФ», Приказа Генпрокуратуры № 400.

Представляется, что такая ситуация вызвана, тем что сама законодательная формулировка ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ», а именно, «предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации», позволяет сделать вывод о сомнительности отнесения к объектам прокурорского надзора деятельности Администрации Президента РФ, Аппаратов Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, Центробанка.

Выход из сложившейся ситуации в невозможности проведения АЭ ФЗ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ видится в изменении законодательства. В установлении предмета надзора за указами Президента РФ, наделении Генпрокурора РФ правом надзора за НПА Правительства РФ.

При проведении АЭ органами прокуратуры необходимо руководствоваться методикой, определенной Правительством РФ. В случае выявления коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган или организацию или должностному лицу, которые издали этот акт требование об изменении НПА с предложением об устранении выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, установленном процессуальным законодательством РФ.

Образец требования об изменении НПА утвержден приказом генпрокурора № 400, он содержит три части: вводную, описательную и резолютивную. Во вводной части указывается орган, в который вносится требование, дата и место вынесения требования, наименование НПА, в отношении которого была проведена АЭ. В описательной части излагаются, со ссылкой на методику проведения АЭ, выявленные коррупциогенные факторы, наступившие и возможные последствия правоприменения НПА. В резолютивной части указывается о необходимости изменений НПА, излагается способ устранения коррупциогенных факторов, должностное лицо, обязанное рассмотреть требование, необходимость заблаговременного сообщения о месте и времени рассмотрения требования и о результатах рассмотрения требования, классный чин, должность прокурора.

Обращение прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, можно рассматривать как альтернативную меру прокурорского реагирования. Однако Приказ Генпрокуратуры № 400 устанавливает, что в случае отклонения требований необходимо использовать право на обращение в суд. Реализация этой процедуры представляется возможной путем обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании НПА, эта процедура установлена в главе 24 ГПК РФ.

Требование прокурора об изменении НПА должно быть рассмотрено органом, организацией, должностным лицом не позднее десяти дней с момента его поступления. В случае, если требование вносится в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, то оно должно быть рассмотрено на ближайшей сессии такого органа.

В завершение этого раздела следует отметить, что компетенция органов прокуратуры РФ по проведению АЭ закреплена в законодательстве достаточно определенно. Правовой основой являются ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», ФЗ «О прокуратуре РФ», приказ Генпрокуратуры № 400.

Однако фактически, исходя из анализа норм законодательства, прокуратурой РФ будет проводится АЭ только в отношении НПА федеральных органов исполнительной власти, министерств, агентств, федеральных служб. А также в отношении НПА субъектов РФ и органов местного самоуправления. Проведение АЭ прокуратурой РФ не затрагивает ФЗ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, этот вывод вытекает из положений ФЗ «О прокуратуре РФ» и приказа Генпрокуратуры № 400.

Что касается АЭ законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, то она будет проводиться лишь в отношении НПА федеральных органов исполнительной власти РФ.

2.2.2 Министерство Юстиции Российской Федерации

Минюст России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно - правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Минюст проводит юридическую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ.

Законодателем на Минюст возложено проведение антикоррупционной экспертизы в отношении проектов ФЗ, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями. Также Минюст проводит экспертизу в отношении проектов концепций и технических заданий на разработку проектов ФЗ, проектов официальных отзывов и заключений на проекты ФЗ.

Проект ФЗ или законопроект - текст предлагаемого к принятию закона, подготовленный в соответствии с законодательной процедурой, установленный для внесения на рассмотрение законодательного органа. Концепция на разработку ФЗ это документ, в котором должны быть определены: основная идея, предмет и цели регулирования, круг лиц, на которых будет распространяться законопроект, место закона в системе действующего законодательства. Проект технического задания на разработку законопроекта должен содержать: а) основание разработки законопроекта; б) сведения о заказчиках и разработчиках законопроекта; в) перечень документов, подлежащих разработке. Официальный отзыв подается Правительством РФ в палаты Федерального собрания РФ. Законопроекты, технические задания, концепции на разработку законопроектов подвергаются АЭ при проведении их правовой экспертизы.

АЭ, проводимая Минюстом, касается НПА федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, которые затрагивают права и свободы человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций, или имеют межведомственный характер. Федеральными органами исполнительной власти НПА издаются в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

В отношении уставов муниципальных образований Минюстом также проводится АЭ. Устав муниципального образования - основной правовой документ муниципального образования, действующий на определенной территории, содержащий основные принципы организации местного самоуправления, структуру и порядок формирования органов местного самоуправления, гарантии участия населения в решении вопросов местного значения. Полный перечень вопросов регулирования, которые должны быть отражены в уставе муниципального образования, установлен законом. АЭ уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы проводится при государственной регистрации.

АЭ НПА субъектов РФ проводится при мониторинге их применения. К НПА субъекта РФ относятся Конституция (устав) субъекта РФ, закон субъекта РФ, постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ.

Мониторинг применения правовых актов - это научно - методическая обоснованная система комплексной оценки содержания и формы НПА, осуществляемая на плановой основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, осуществляемых с целью создания качественной и эффективной системы нормативных актов.

В настоящее время функции по мониторингу законодательства отнесены к задачам ИЗиСП при Правительстве РФ. В середине 2006 года в ИЗиСП образован отдел по мониторингу законодательства. Следует отметить, что в РФ на федеральном уровне отсутствует нормативное правовое регулирование организации и проведения правового мониторинга. В положении о Минюсте установлено, что оно осуществляет правовой мониторинг в порядке, установленном законодательством РФ.

Поэтому необходимо отметить, что на законодательном уровне нужно урегулировать вопросы проведения правового мониторинга, принятием закона о правовом мониторинге.

В целом проведение АЭ ряда НПА, а именно законопроектов, проектов указов Президента РФ, проектов Постановлений Правительства РФ, проектов концепций и технических заданий, проектов официальных отзывов и заключений совместно с правовой экспертизой нужно рассматривать, как желание законодателя совместить два вида экспертизы, не расширяя штаты служащих.

Проведение АЭ проектов НПА федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований при их государственной регистрации, является правильным решением законодателя, позволяющим оперативно внести коррективы и изменения в указанные НПА.

Проведение АЭ НПА субъектов РФ при мониторинге их применения, также является хорошим решением. Однако существует необходимость урегулировать на федеральном уровне законом вопросы проведения правового мониторинга, с внесением изменений в подзаконные НПА.

2.2.3 Правовое значение результатов антикоррупционной экспертизы

Результаты АЭ, проводимой органами прокуратуры, оформляются в виде требований об изменении НПА. Требование об изменении НПА вносится в орган, организацию или должностному лицу, которые вынесли НПА. Оно подлежит обязательному рассмотрению в срок не позднее десяти дней. Требование, выносимое органами прокуратуры РФ, носит обязательный характер.

Однако у органов, организаций и должностных лиц имеется право не согласиться с требованием прокурора. Оно может выразиться в обжаловании требования в установленном порядке. Это право будет реализовываться путем обращения в суд с заявлением об обжаловании решения действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственный или муниципальных служащих. Этот вид производства установлен в главе 25 ГПК РФ.

Требование прокурора об изменении НПА, направленное в законодательный (представительный) орган субъекта РФ или представительный орган местного самоуправления, подлежит рассмотрению на ближайшем заседании таких органов. Возникает вопрос, что делать, если депутаты законодательных (представительных) органов субъектов РФ рассмотрят требование прокурора на заседании и большинством голосов придут к выводу об отклонении такого требования. За такое решение депутаты ответственности нести не будут, потому что они высказывают свое мнение, позицию, выраженную ими при голосовании. Приказ Генпрокуратуры № 400 устанавливает, что в случае отклонения требований необходимо использовать право на обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Однако формулировка приказа «обеспечить участие наиболее подготовленных работников в рассмотрении судом заявлений о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ» позволяет сделать ошибочный вывод о том, что в ГПК РФ закреплен именно такой вид производства. В действующем ГПК РФ, в главе 24, закреплен вид производства по делам о признании недействующими НПА полностью или в части. Суть этого производства заключается в признании судом оспариваемого НПА или его части ФЗ или другому НПА, имеющему большую юридическую силу. А не в выявлении коррупциогенных факторов законодательства. Прокурор, участвуя в таком производстве, обращается в суд с заявлением о признании недействующим НПА полностью или в части.

Если НПА затрагивает отношения, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности или иной экономической деятельности, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании такого НПА недействующим.

Идеальная ситуация, связанная с обращением в суд с заявлением о признании НПА недействующим полностью или в части, может возникнуть в случае, если НПА принят за пределами компетенции. Пленум ВС РФ в постановлении «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» указывает, что суду при рассмотрении дела по существу необходимо выяснить порядок принятия НПА, в частности, полномочия органа (должностного лица) на издание НПА и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать НПА; предусмотренные правила введения НПА в действие, в том числе правила их опубликования. Если имеет место нарушение этих требований, то суд вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования содержания НПА. Принятие правового акта сверх компетенции является коррупциогенным фактором законодательства. Поэтому в ситуации очевидности принятия акта за пределами компетенции необходимо обращаться в суд.

В случае если требование прокурора об изменении НПА отклоняется должностным лицом, либо представительным органом власти, прокурору придется использовать свое право на обращение в суд с заявлением о признании НПА недействующим полностью или в части.

Может возникнуть ситуация, связанная с не рассмотрением требования прокурора должностным лицом, не уведомлением прокурора о результатах рассмотрения требования об изменении НПА. ФЗ «О прокуратуре» прямо указывает на обязательность рассмотрения такого требования. В случае, если должностное лицо уклоняется от рассмотрения такого требования, возможно привлечение должностного лица к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за умышленное неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законом.

Подводя итог, необходимо отметить, что требование прокурора об изменении НПА носит обязательный характер. Однако возможность рассмотрения требований на ближайшем заседании представительного (законодательного) органа не является гарантией безусловного согласия с требованием прокурора депутатами такого органа. Эта ситуация была предусмотрена законодателем в установлении возможности прокурора обращаться в суд в порядке, предусмотренном ГПК. Но прокуроры активно пользовались таким правом и раньше. Не только обращались в суд и вносили протесты на несоответствующие другим законам НПА. Так, прокурорами в 2008 году выявлено около 12,5 тыс. НПА органов государственной власти и местного самоуправления, содержащих коррупционные факторы. В этих НПА содержалось почти 14 тыс. коррупционных норм, притом что свыше 9,5 тыс. нормативных документов вообще противоречили федеральному законодательству. В первой половине 2009 года органы прокуратуры, анализируя нарушения законодательства о противодействии коррупции, выявили более 173 тыс. нарушений. На незаконные НПА, содержащие коррупционные факторы, было принесено 29,4 протестов, внесено 31,6 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых, 19 тыс. должностных лиц были привлечены к дисциплинарной ответственности.

Идеальной ситуацией будет принятие НПА сверх компетенции. Установив этот факт, суд должен будет придти к решению об отмене такого НПА. Представляется, что такая ситуация будет встречаться крайне редко. В этой ситуации необходимо обращаться в суд для того, чтобы признать такой НПА недействующим.

Поэтому остается надеяться, что прокуроры при рассмотрении требований об изменении НПА будут занимать активную позицию, разъяснять последствия практики правоприменения НПА, содержащих коррупциогенные факторы. В случае отклонения таких требований будут почти сразу же готовить заявления об обращении в суд для того, чтобы признать НПА недействующим полностью или частично, либо пользоваться правом внесения протестов на незаконные НПА. Поэтому проведение АЭ должно быть неразрывно связано с другими формами прокурорского реагирования на незаконные НПА.

Заключение Минюста РФ, выносимое в случае выявления коррупциогенных факторов в проекте НПА, носит рекомендательный характер. Но оно подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом.

Возникает вопрос, что делать Минюсту РФ, если в проекте НПА при проведении АЭ были выявлены коррупциогенные факторы, но заключение Минюста было отклонено. Исходя из обращения к положению о Минюсте, в такой ситуации возможно внесение представления в порядке, установленном Правительством РФ, федеральным органам исполнительной власти об отмене или изменении принятых ими НПА, противоречащим Конституции РФ и законодательству РФ. Либо внесение предложения в Правительство РФ об отмене или приостановлении действия НПА, не прошедшего государственную регистрацию, не соответствующего Конституции РФ, законодательству РФ, вместе с обоснованием и проектом распоряжения Правительства РФ.

Указанные возможности реагирования Минюстом на отклонение заключения носят косвенный характер. Возникает вопрос, как будут такие представления и предложения рассматриваться, будут ли они носит обязательный характер.

Первый заместитель Министра юстиции РФ А.В. Федоров в своем интервью отмечает, что «мне почти каждый день приходится подписывать заключения антикоррупционных экспертиз, указывающие на то, что в рассмотренных документах выявлены коррупциогенные факторы». В интервью А.В. Федорову не были заданы вопросы о рекомендательном характере АЭ проводимой Минюстом.

Исходя из анализа положения о Минюсте, были сделаны выводы, что в случае отклонения заключений по результатам проведенной АЭ, у Минюста все же имеются формы реагирования. Это внесение представлений об изменении или отмене НПА, противоречащего Конституции РФ и законодательству РФ принятого органами исполнительной власти. Внесение предложений в Правительство РФ об отмене или приостановлении действия НПА, не соответствующего Конституции РФ и законодательству РФ, не прошедшего государственную регистрацию.

Но эти формы реагирования имеют косвенный характер, из действующего законодательства нельзя сделать вывод об обязательности рассмотрения таких форм реагирования.

Что дает право согласиться с В.Н. Южаковым, что «заключениям по результатам антикоррупцинной экспертизы придается лишь рекомендательный характер. Причем это относится не только к независимой экспертизе, но и к той, что проводят органы власти. Какой тогда в ней смысл?» .

2.2.4 Независимая антикоррупционная экспертиза

Она может проводиться институтами гражданского общества и гражданами за счет собственных средств. В юридической литературе понятие гражданское общество определяется различно. Н.И. Матузов считает понятие гражданское общество условным, так как любое общество состоит из граждан, без них общества не будет. Оно характеризуется совокупностью внешнегосударственных и внешнеполитических отношений (экономических, социальных, религиозных), образующих особую сферу специфических интересов свободных индивидов - собственников и их объединений.

Л.Ю. Грудцына не соглашается с позицией Н.И. Матузова, по ее мнению, гражданское общество характеризуется как категория, которой свойственна негосударственная природа, выраженная в интеграции добровольных общественных образований - союзов, ассоциаций, движений фондов, клубов, местного самоуправления, общественных организаций, создаваемых гражданами для защиты своих прав и законных интересов независимо от воли государства, но действующих в соответствии с принципами конституционного строя.

Предметом настоящего исследования не является понятие гражданского общества. Но необходимо определить, что же входит в институты гражданского общества. Классификация институтов выделена Л.Ю. Грудцыной по сферам деятельности. В сфере оказания квалифицированной юридической помощи институтами выступают: адвокатура, общественные объединения адвокатов, нотариат. В политической сфере институтом являются политические партии. В социально - экономической и культурной сфере это будут некоммерческие общественные организации, общественные движения, общественные фонды, учреждения, профессиональные союзы, средства массовой информации, церковь (религиозные организации, конфессиональные объединения).

Но правила проведения АЭ НПА устанавливают, что независимая АЭ проводится юридическими лицами и физическими лицами аккредитованных Минюстом в качестве независимых экспертов. Это положение не соответствует ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» и позволяет сделать вывод о том, что граждане и все институты гражданского общества должны будут получить аккредитацию Минюста.

Эту проблему можно решить внесением изменений в законодательство, в частности, установить детальный порядок реализации права граждан на проведение независимой экспертизы. Либо использовать право граждан на обращение, закрепленное в ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Граждане могут обращаться с предложением - рекомендацией по совершенствованию законов и иных НПА, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально - экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Также одним из вариантов будет обращение граждан в органы прокуратуры, приказ Генпрокуратуры № 400 устанавливает, что органам прокуратуры необходимо наладить взаимодействие с субъектами проводящими независимую экспертизу.

По поводу участия институтов гражданского общества в независимой АЭ следует отметить, что субъектами АЭ может выступать общественное объединение, созданное в соответствии с ФЗ «Об общественных объединениях». Это могут быть торгово - промышленные палаты, общественные, религиозные объединения, политические партии. По мнению С.В. Матковского, четкий механизм проведения общественной АЭ имеет место только лишь в рамках законодательства Общественной палаты РФ.

Заключение независимой АЭ носит рекомендательный характер, ответ на него дается только в случае, если в заключении есть предложения о способе устранения выявленных коррупционных факторов.

Поэтому необходима четкая регламентация независимой АЭ, с формализацией ее значения для органов власти, потому что общественные объединения являются активными членами гражданского общества и привлечение их к процессу АЭ позволит учесть все особенности правового регулирования общественных отношений и эффективно противостоять коррупции. Различие положений ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» и Правил проведения АЭ, устанавливающих необходимость аккредитации независимых экспертов, позволяет подменить вынесение заключений независимыми экспертами, рекомендациями по совершенствованию законов и НПА, а также обращениями в органы прокуратуры.

3. Анализ правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденных Правительством РФ

3.1 Общая характеристика правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы

Если рассматривать правила и методику проведения АЭ в форме непосредственного восприятия, а именно, прочитав текст правил, можно отметить следующее. Правила определяют порядок проведения АЭ НПА и проектов НПА, осуществляемых Минюстом и независимыми экспертами, в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Пункт 2 Правил по своему содержанию повторяет пункт 3 статьи 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», то есть в нем указаны проекты НПА, в отношении которых проводится экспертиза Минюстом. Пункт 4 Правил устанавливает положение, согласно которому независимые эксперты должны получить аккредитацию для того, чтобы проводить АЭ. Это положение идет вразрез с ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», на это указывалось выше при анализе положений ФЗ. Также в Правилах отмечено, что федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации должны размещать проекты НПА на своих официальных сайтах в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой АЭ.

На первый взгляд текст Правил не вызывает никаких претензий с формальной стороны. Но необходим общий взгляд на сам термин правила. Под правилами понимают постановление, предписание, устанавливающее распорядок либо положения в которых отражаются закономерности.

Подход законодателя к определению правил сводится к тому, что под правилами понимают положения, устанавливающие единый порядок. Например, Правила дорожного движения устанавливают единый порядок дорожного движения на территории РФ. Правила установления профессиональных праздников и праздничных дней определяют порядок установления таких праздников и дней. Правила устанавливают порядок определения тяжести вреда здоровья. В правилах могут раскрываться содержание разных терминов и понятий, например, как это сделано в правилах дорожного движения или в правилах определения тяжести вреда здоровью. В указанных правилах имеются определения понятий дорожного движения, вреда здоровью и других понятий.

Также существуют правила проведения экспертиз, например, экспертизы системных проектов сети связи, правила проведения экспертизы промышленной безопасности. В этих правилах описываются порядок проведения экспертизы, сроки ее проведения, раскрываются понятия, описываются требования к экспертному заключению.

В правилах проведения АЭ указано, что они определяют порядок проведения такой экспертизы. Но в пункте 2 дублируется положение ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», устанавливающее перечень проектов НПА, в отношении которых АЭ проводится Минюстом. Также описывается необходимость размещения проектов НПА в сети Интернет, для проведения независимой АЭ в срок в течение одного рабочего дня.

В правилах проведения АЭ не раскрываются какие - либо понятия и определения, дается отсылка на оформление заключений по форме утвержденной Минюстом.

Обратившись к тексту методики проведения АЭ НПА и проектов НПА, можно установить, что этой методикой должны руководствоваться органы прокуратуры РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы, организации их должностные лица, независимые эксперты при проведении АЭ. Эксперту необходимо проводить экспертизу каждой нормы НПА или положения проекта НПА. В методике раскрываются содержание понятий коррупциогенных факторов. Больше ничего в методике не указано.

Если рассматривать АЭ с позиции общей теории судебной экспертизы, то учеными, изучающими проблемы методики проведения экспертиз, на основе обращения к словарям был сделан вывод, что «методика во всех случаях определяется как совокупность способов, методов, приемов для систематического выполнения какой - либо работы. В определениях есть небольшие текстуальные различия». Этот подход согласуется с позиции философии науки, «метод (в той или иной своей форме) сводится к совокупности определенных правил, приемов, способов, норм познания и действия».

С позиции общей теории судебных экспертиз, в структуру типовой методики экспертного исследования входят: 1) типичные для данного вида экспертизы объекты (обычно указываются в названии методики); 2) методы и средства исследования; 3) указания последовательности применения методов и средств; 4) предписания об условиях и процедурах применения методов и средств; 5) описание возможности применения методов и средств и характеристика этих результатов в аспекте конкретной задачи.

Рассматривая Методику проведения АЭ с позиции типовой методики экспертного исследования, можно сделать вывод о том, что объекты экспертного исследования указаны в ней только в виде НПА и проектов НПА. В ней не указано, какие методы и средства исследования должны применяться, нет указания на применение таких методов и средств, не расписана сама процедура проведения экспертного исследования. Есть только указание на необходимость проведения экспертизы каждой нормы НПА или положения НПА. Перечислены коррупциогенные факторы законодательства с раскрытием их содержания.

Н.И. Брылевым в статье, размещенной в сети Интернет, были проанализирована Методика проведения АЭ, утвержденная постановлением Правительства от 5 марта 2009 г. № 196, утратившая свою силу. Им были сделаны выводы о несоответствии утратившей силу Методики с позиции философии научного познания, потому что были перечислены коррупциогенные факторы законодательства, не было никаких указаний на сам процесс проведения экспертного исследования. Н.И. Брылевым был сделан очень резкий вывод, что «данная методика не эффективна, подход не научен, а способ изложения не профессионален. Осуществлена очередная попытка «кавалерийским нахрапом» решить глобальную общественную проблему. Знакомство с данным документом оставляет тяжелое впечатление о профессиональном методологическом и системном уровне авторов - экспертов».

Согласившись с мнением Н.И. Брылева, можно отметить, что его выводы в отношении утратившей силу методику были сделаны верно. В отношении же действующей методики следует отметить, что законодателем была совершена та же самая ошибка. Причина ее в не обращении к общим понятиям философии познания, не обращении к общим положениям, связанным с методиками проведения экспертного исследования.

Можно сказать, что методика проведения АЭ, ныне действующая, по своей сути методикой проведения экспертизы не является, так как содержит всего лишь перечень коррупциогенных факторов законодательства. В ней нет никакого указания на последовательность действий эксперта при проведении АЭ, не указаны методы проведения экспертизы. Содержится всего лишь положение о необходимости экспертизы всех норм НПА или положений проекта НПА в отдельности.

По поводу правил проведения АЭ можно сказать, что они являются не полными по своему содержанию, в них отсутствуют сроки проведения экспертизы, не определяются основные понятия, в них продублированы положения ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе». Лучшим решением со стороны разработчиков методики и правил явилось бы совмещение этих документов в один документ. Методику проведения экспертизы, в которой были бы определены сроки проведения АЭ, раскрывались основные понятия, установлены объекты экспертизы, были отмечены методы проведения экспертного исследования, порядок действий эксперта. А также были бы раскрыты коррупциогенные факторы законодательства. Такой подход представляется наиболее разумным с позиции общей теории судебных экспертиз.

3.2 Общая характеристика коррупциогенных факторов законодательства

Коррупциогенный фактор законодательства согласно ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» - положение НПА (проектов НПА), устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Признаки законодательного определения коррупциогенного фактора были выделены Н.А. Лопашенко: 1) положение НПА и их проектов; 2) по содержанию коррупциогенные факторы могут быть следующих видов: а) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения; б) устанавливающие для правоприменителя возможность необоснованного применения исключений из общих правил; в) содержащие неопределенные требования к гражданам и организациям; г) содержащие трудновыполнимые требования к гражданам и организациям; д) содержащие обременительные требования к гражданам и организациям; 3) возможно любое сочетание. Факторы могут находиться не только в совокупности, но и по отдельности.

В утратившем силу постановлении Правительства № 196 от 5 марта 2009 года было закреплено понятие коррупционный фактор законодательства, им признавались положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их.

Представляется, что определение коррупционного фактора законодательства как положения документа, способствовало бы расширительному толкованию такого понятия. Под документом понимается материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения. Существуют разные виды документов: 1) нормативно - правовые документы; 2) документы, содержащие решения индивидуального характера, имеющие властно - обязательный характер, влекущие правовые последствия; 3) документы, фиксирующие юридические факты. Конечно же, под документом необходимо понимать проект НПА или НПА.

Помимо этого определение коррупционного фактора в методике проведения АЭ, утратившей свою силу, не соответствовало определению, содержащемуся в ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе». В законе содержится понятие коррупциогенный фактор. Расхождение этих понятий является следствием того, что постановление Правительства РФ, утвердившее старую методику проведения АЭ, было принято 5 марта 2009 г. А сам ФЗ был принят 17 июля 2009 г.

Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г., утвердившее другие правила и методику проведения АЭ, устранило расхождение этих понятий. Новые методика и правила проведения АЭ не содержат определения понятия коррупциогенный фактор, поэтому необходимо руководствоваться понятием, содержащимся в ст. 1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе».

Н.А. Лопашенко были проанализированы проекты постановлений Правительства РФ, которые на момент издания ее работы, могли заменить постановление Правительства от 5 марта 2009 г. № 196. Результаты анализа были представлены в форме таблицы. Для сравнительной характеристики старого и нового постановлений необходимо воспользоваться приемом Н.А. Лопашенко и результаты отразить в таблице (Приложение 1).

Как видно из указанного приложения в постановление Правительства № 96 не вошли 6 коррупциогенных факторов. Это существование пробела в правовом регулировании, отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами), нарушение режима прозрачности информации, нормативные коллизии.

По мнению Н.А. Лопашенко, исключение коррупциогенных факторов, связанных с контролем над действиями органов власти и управления, с наличием пробелов в НПА, с нарушением режима прозрачности информации, позволяет сделать вывод о сужении понятия коррупциогенных факторов.

Представляется, что, исключая такие факторы, разработчики методики, надеялись на осуществление контроля над органами государственной власти и органами местного самоуправления (их должностных лиц) органами прокуратуры РФ, наличием ведомственного контроля. По поводу нарушения режима прозрачности информации можно отметить, что в настоящее время действует ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который указывает способы получения такой информации.

В конце этого параграфа необходимо отметить, что принятие нового постановления Правительства № 96, утвердившего новые методику и правила проведения АЭ, устранило расхождение понятий коррупционный и коррупциогенный фактор. Это является правильным решением со стороны разработчиков указанного подзаконного НПА. Так как определение коррупционных факторов, как положений проектов документов, могло бы дать расширительное толкование понятия коррупционный фактор. Ведь документами считаются не только проекты НПА и сами НПА. Исключение 6 коррупциогенных факторов позволяет сделать вывод, что разработчики посчитали, что контроль за деятельностью органов государственной власти осуществляется органами прокуратуры РФ. А право на получение информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления содержится в ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

3.3 Коррупциогенные факторы законодательства

Широта дискреционных полномочий. Этот коррупциогенный фактор раскрывается в методике проведения АЭ, как отсутствие или неопределенность сроков, условий, или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или местного самоуправления (их должностных лиц).

В теории административного права дискреционные полномочия определяются как полномочия органов государственной власти, позволяющие действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Дискреция (дискреционная власть) - решение должностным лицом или государственным органом какого-либо вопроса по собственному усмотрению.

Отсутствие или неопределенность срока, как признак широты дискреционных полномочий, означает, что период времени в течение, которого должностное лицо должно принять решение по вопросу находящемуся в его компетенции, фактически не определен. В памятке эксперту по первичному анализу коррупциогенности правового акта в ситуациях, когда в правовом акте срок не определен, применяются словосочетания «в течение» или «не позднее». Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности сроков, установления широкого временного диапазона.

Отсутствие условий или оснований для принятия решений, можно охарактеризовать наличием у должностного лица или государственного служащего (правоприменителя) выбора права на принятие конкретного решения. Чаще всего у правоприменителя всегда существует возможность выбора двух вариантов принятия решения (положительного или отрицательного) при анализе правовых норм, подлежащих применению. Включение в содержание коррупциогенного фактора отсутствия условий или оснований для принятия решения представляется обоснованным. Так как при применении НПА по мнению Ю.А. Тихомирова должны использоваться не абстрактные конструкции, а строгие юридические формулы: конкретизация общей нормы путем установления процедур деятельности субъектов; подробное определение компетенции; точная привязка нормы к конкретному лицу и факту.

Наличие дублирующих полномочий органов власти или органов местного самоуправления, как признак коррупциогенного фактора широты дискреционных полномочий, позволяет нескольким государственным органам участвовать в процессе принятия решений. По мнению М.А. Краснова, Э.В. Талапиной, В.Н. Южакова, «повышают коррупциогенность нормы, устанавливающие дублирующие полномочия разных государственных служащих в рамках одного государственного органа (например, федерального и регионального уровня), а также ответственность нескольких служащих за одно и то же решение».

Нагляднейший пример проявления дублирующих полномочий привел В.М. Корякин, анализируя нормы ФЗ «О статусе военнослужащих», он отметил ряд возможностей для проявления рассматриваемого коррупциогенного фактора. Например, в случае получения военнослужащим страхового обеспечения при получении травмы или ранения. Вопросами страхового обеспечения занимаются три независимых друг от друга органа. Это командование воинской части, оно оформляет справки о денежном довольствии военнослужащего и об обстоятельствах получения травмы. Военное медицинское учреждение, выдающее документ о характере и степени тяжести травмы. Страховая компания, занимающаяся производством выплат, если предоставлены все документы. Как пишет В.М. Корякин: «во все эти органы военнослужащий, как правило, ходит сам, выпрашивает и уговаривает соответствующих должностных лиц».

Определение компетенции по формуле «вправе». Нормативно этот коррупциогенный фактор определяется как диспозитивное установление совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

Диспозитивность дает возможность выбора варианта поведения или воздержания от определенного варианта поведения. По мнению В.Н. Южакова, «право органа не может устанавливаться как диспозитивная возможность совершения тех или иных действий, зависящая от усмотрения конкретного исполнителя». Примером служит п. 7 ст. 29 Закона РФ «О занятости населения». Согласно этой норме органы службы занятости при необходимости могут оплачивать стоимость проезда (до места обучения и обратно) и расходы, связанные с проживанием граждан, направленных органами службы занятости на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации в другую местность. При толковании этой нормы можно придти к выводу, что органы занятости могут оплатить стоимость проезда, но и могут воздержаться от оплаты.

Большое количество законов определяют компетенцию государственного органа (должностного лица) при помощи формулировок «вправе», «может». По мнению Э.В. Талапиной и В.Н. Южакова «разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его)».

Нормативное закрепление рассматриваемого коррупциогенного фактора сделано обоснованно. Причиной этому служит, что «должностное лицо, государственный (муниципальный) служащий получает шанс неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий, и ставить его осуществление в зависимости от «взятки». В итоге правоприменение может обрести признак избирательности, что в административных отношения заявительного характера напрямую способствует коррупции».

Выборочное изменение объема прав. Этот коррупциогенный фактор нормативно определяется, как возможность необоснованного установления исключений из общих порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Анализируя указанный коррупциогенный фактор, Э.В. Талапина отмечает, что ««подобную ситуацию провоцировала ст. 105 Водного кодекса РФ 1995 г.: «Проектирование и строительство прямоточных систем технического водоснабжения, как правило, не допускаются. Проектирование и строительство таких систем разрешаются в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической экспертизы» .

Законодателем была исключена указанная норма в новом Водном кодексе, теперь использовать систему прямоточного водоснабжения нельзя вообще. В.Н. Южаков отмечает, что указанная статья старого Водного кодекса предоставляет право исключительно только от усмотрения государственного служащего.

С мнениями Э.В. Талапиной и В.Н. Южакова необходимо согласиться. Добавив лишь, что выборочное изменение объема прав нарушает право граждан на равенство перед законом. Поэтому нормативное закрепление коррупциогенного фактора выборочное изменение объема прав является правильным решением.

Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества. Нормативно это коррупциогенный фактор определяется в методике, как наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный НПА.

Бланкетная норма - норма НПА, отсылающая не к конкретной статье этого НПА, а отсылающая к целому виду НПА и правил. Отсылочная норма - норма НПА, которая не излагает всей нормы права, а отсылает к другой статье НПА.

В памятке эксперта по первичному анализу нормативного акта на коррупциогенность указывается, что оставляя более конкретное регулирование тех или иных отношений (порядок, сроки осуществления полномочий) органу исполнительной власти, законодатель провоцирует государственный орган на создание условий, удобных им, зачастую в ущерб правам и законным интересам граждан. Данный фактор вызывает также широту дискреционных полномочий. Выявляется путем анализа формулировок нормативного акта, характерная формулировка «порядок и сроки (чего - то) определяются Правительством РФ или уполномоченным органом исполнительной власти.

Также следует отметить, что в антикоррупционных целях необходимо урегулировать общественные отношения законом, а не подзаконным актом, потому что в подзаконном акте коррупционные схемы используются довольно часто. При необходимости подзаконного нормотворчества, по причине внесения изменений в подзаконный акт по ходу его реализации, к созданию такого подзаконного акта должны предъявляться повышенные требования. Также необходима АЭ при принятии подзаконного акта и АЭ проекта внесения изменений в подзаконный НПА.

Исходя из вышеизложенного, необходимо отметить, что нормативное закрепление такого коррупциогенного фактора как чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества является объективно необходимым. Широта подзаконного нормотворчества приведет к тому, что произойдет: «необоснованное снижение уровня нормативной регуляции на ведомственный. В ведомственные акты проще «проникают» коррупциогенные нормы, кроме того, орган сам будет утверждать нормы, выполнение которых сам же будет контролировать».

Принятие НПА за пределами компетенции. Методикой проведения АЭ этот коррупциогенный фактор определяется как нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии НПА.

В теории административного права понятие компетенция определяется как «возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел», данное определение предложено Ю.А. Тихомировым.

Для выявления этого коррупциогенного фактора А.М. Цирин предлагает изучить НПА, в котором устанавливается компетенция органа государственной власти (закон, положение об органе). К типичным нарушениям компетенции органа государственной власти необходимо отнести: 1) присвоение властных полномочий; 2) превышение полномочий; 3) прямое или косвенное вмешательство в компетенцию; 4) нарушение процедур; 5) ошибочные или незаконные решения; 6) невыполнение отдельных функций; 7) непринятие решений, бездействие; 7) необеспеченность компетенции материально - финансовыми кадровыми и иными ресурсами; 8) воспрепятствование деятельности, давление.

Также необходима проверка правовой регламентации статуса государственного или муниципального служащего. В процессе реализации НПА нарушение компетенции можно выявить проверкой фактически осуществляемых действий государственного служащего и установленных в законе (ином НПА) компетенции государственного служащего и оценкой получаемых государственным служащим материальных благ на соответствие их нормативным основаниям. И сопоставлением норм права (по видам действия и по кругу лиц) и фактического результата их применения.

В целом принятие НПА сверх компетенции является негативным явлением. При выявлении этого коррупциогенного фактора необходимо анализировать нормативные акты, регулирующие перечень полномочий государственного органа или должностного лица, которое издает НПА. Превышение компетенции может выражаться в присвоении полномочий государственного органа (должностного лица), бездействии, ошибке при принятии решения, и в других формах. Введение этого коррупциогенного фактора в методику проведения АЭ является обоснованным решением.

Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации. Нормативно указанный коррупциогенный фактор определяется, как установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.

Этот коррупциогенный фактор можно рассмотреть, обратившись к сфере налогового законодательства. С позиции Конституционного суда РФ, выраженной в определении от 5 ноября 2002 г., Министерство РФ по налогам и сборам и другие государственные органы издают обязательные для своих подразделений приказы, инструкции, методические указания, связанные с налогообложением, которые не относятся к актам законодательства о налогах и сборах и которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Эти положения не могут рассматриваться как содержащие основания для издания актов, допускающих ограничение прав и возлагающих на налогоплательщиков дополнительные обязанности.

Приказом ФНС РФ от 16 мая 2007 года утверждены критерии признания юридического лица крупнейшим налогоплательщиком. Но само понятие крупнейший налогоплательщик отсутствует в НК РФ.

А.В. Демин считает, что понятие «крупнейший налогоплательщик» и критерии его определения должны быть урегулированы НК РФ, а не подзаконным НПА.

Поэтому на указанном примере норм налогового законодательства хорошо видно, как может проявиться коррупциогенный фактор заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов. Понятие «крупнейший налогоплательщик», не определенное в НК РФ, определяется в подзаконном НПА. Это недопустимо, потому что подзаконный НПА необходим для реализации норм закона, а не внесения в закон новых изменений. С учетом изложенного описанный коррупциогенный фактор включен в методику проведения АЭ правильно.

Отсутствие или неполнота административных процедур. Нормативно определяется, как отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Административная процедура - часть системы деятельности органов исполнительной власти, связанных в единую динамическую управленческую систему отраслевого или функционального профиля. По масштабам сферы деятельности административные процедуры классифицируются на внутриорганизационные (установлены положениями, регламентами, должностными инструкциями) и внешнеуправленческие (регулируют административно - организационные отношения, регламентируются подзаконными нормативными актами).

Если в законодательстве четко регламентирован порядок осуществления административной процедуры, то коррупциогенность понижается, если такой порядок не регламентирован, то происходит обратное явление. По мнению Э.В. Талапиной, М.А. Краснова, В.Н. Южакова «процедуры должны содержаться именно в законодательном акте, а не регулироваться на подзаконном уровне. Порядок и сроки (административные процедуры) составляют часть регулирования (процессуальное право), которая не менее принципиальна, чем нормы материального права. Поэтому неоправданно и их частое изменение». Включение рассматриваемого коррупциогенного фактора с указанной точки зрения является правильным решением.

Отказ от конкурсных (аукционных) процедур. Раскрывается в методике как закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Общественные отношения, связанные с проведением конкурсных аукционных процедур, регулируются ст. 447 - 449 Гражданского кодекса РФ, ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», и другими законами. Также имеет место регулирование проведение аукционов и конкурсов подзаконными нормативными правовыми актами.

Проведение аукционов и конкурсов является гарантией снижения административного усмотрения со стороны государственного служащего. Также при проведении аукционов (конкурсов) на участие в поставках товаров, выполнения работ или оказания услуг участвуют несколько граждан или юридических лиц, претендующих на предоставление какого - либо права (заключения договора оказания услуг или работ), но выбор таких граждан или юридических лиц не может быть произвольным. А. Сергеенко в своей работе пишет, что «должностные лица органов исполнительной власти и органов местного самоуправления чаще всего выбирают для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, из числа «своих», но конкурсы и аукционы проводятся для того, чтобы выявить организации, которые предложат наименьшую цену за аналогичные работы, товары, или услуги. Имеют место случаи проведения главами местных администраций закупок товаров различного вида для муниципальных нужд без проведения торгов».

Необходимо обратить внимание, что отсутствие аукционных (конкурсных) процедур может привести к нецелевому расходованию бюджетных средств. А также может привести к неравному положению субъектов, задействованных в сфере поставок товаров, оказания работ или предоставлению услуг, а именно, фактическому участию одного субъекта в такой деятельности.

Рассматриваемый коррупциогенный фактор введен в методику проведения АЭ обоснованно. Его выявление снизит проявление коррупции в экономической сфере при принятии НПА, позволит сохранить средства государственного бюджета.

Далее будут рассмотрены коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Нормативно этот коррупциогенный фактор определяется как установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.

Указанный коррупциогенный фактор проявляется в сфере регистрационных и разрешительных полномочий. Выражается в формулировках НПА, содержащих в себе основания для отказа в совершении действий (регистрации), приема документов. Коррупциогенный перечень оснований для отказа может быть: а) открытым (не исчерпывающим); 2) содержащим в себе отсылки к основаниям для отказа, установленных в НПА подзаконного характера; в) содержащим в себе субъективно оценочные основания для отказа (представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).

Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления. В методике проведения антикоррупционной экспертизы указанный фактор раскрывается, как отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.

В теории гражданского права злоупотребление правом означает форму осуществления субъективного гражданского права, которая противоречит цели, ради которой оно предоставляется субъектам. Злоупотребление правом выражается недобросовестностью должностных лиц, представляющих публичную администрацию, должностные лица должны быть поставлены под контроль не только заинтересованных лиц или организаций, но и соответствующих государственных органов, осуществляющих контроль за «контролирующими». Также недобросовестность может выразиться в произвольных действиях государственного служащего.

Юридико - лингвистическая неопределенность. По методике проведения АЭ данный фактор выражается в употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Термин с позиции юридической техники можно определить, как слово (словосочетание), унифицировано используемое в сфере правовых отношений, которое обозначает правовое понятие и отличается заданной строгой смысловой определенностью.

Не все понятия, используемые в НПА необходимо определять. Но с позиции юридической техники нужно определять понятия: неточные; редкие; специальные; иностранные; сложные юридические; обыденные, имеющие множество смыслов; по разному толкуемые в юридической науке и практике; употребляемые в нормативном акте в расширительном или ограничительном смысле; переосмысленные и измененные.

К двусмысленным понятия необходимо отнести понятия, имеющие разное содержание. Например, понятие правовой акт можно определить как акт, соответствующий праву. Либо его можно определить по другому как письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений.

Неустоявшийся термин - данное словосочетание понимается трудно. На первый взгляд его можно понять как термин, не вошедший в правоприменительную практику, не разработанный в юридической науке, либо вышедший из правоприменительной практики. С позиции юридической техники наиболее подходит понятие архаизм - название существующих в реальной действительности предметов и явлений вытесненных (вытесняемых) другими словами активной лексики. Либо неустоявшийся термин необходимо понимать как выражение, существовавшее в истории законодательства, при возвращении такого выражения следует убедиться, что такое слово в современный период стало общеизвестным.

Категории оценочного характера (оценочные понятия) можно определить как понятия, не обладающие формальным ясным содержанием, характеризующиеся абстрактностью. Оценочные понятия в правоприменительной практике создают условия для внутреннего убеждения и усмотрения субъекта, применяющего нормы права. Применение оценочных понятий в правотворчестве обусловлено тем, что они являются юридическим средством, которое придает законодательному регулированию гибкость, рациональность и целесообразность.

В законодательстве имеется большое количество терминов и определений, которые раскрываются в самих нормативных правовых актах, либо содержание определений можно выявить, обратившись к другим нормативным - правовым, которые регулируют наиболее схожие сферы общественных отношений. Правила работы с терминами и определениями разработаны в юридической технике. Также существуют способы словесного толкования терминов, если законодатель не указал, как такой термин необходимо понимать. В данной ситуации необходимо обратиться к сопоставлению мест законодательства, где такой термин встречается или где идет речь о том же самом предмете.

Следует отметить, что действующее законодательство содержит большое количество терминов и определений, которые нуждаются в усовершенствовании. Примером служит несовершенство законодательного определения понятия коррупция. Н.В. Щедриным в одной из своих научных работ высказано мнение о необходимости его усовершенствования путем новой редакции п. 1 ст. 1 ФЗ «О противодействии коррупции».

В завершении необходимо отметить, что рассмотрение коррупциогенных факторов законодательства, закрепленных в методике проведения АЭ, позволяет сделать вывод о том, что они включены разработчиками методики обоснованно. Широта дискреционных полномочий является негативным явлением, выражающимся в отсутствии сроков или их неопределенности. Административные процедуры должны всегда осуществляться в определенный срок, отсутствие такого срока при их осуществлении недопустимо. Наличие параллельных (дублирующих) полномочий среди органов государственной власти не позволяет гражданину реализовать свое право на получение определенного блага. Ярким примером служит установленный порядок обеспечения военнослужащими жилыми помещениями, в котором участвуют три независимых друг от друга органа.

Определение компетенции по формуле «вправе» в НПА также недопустимо. Оно может привести к возможности выбора множества вариантов поведения со стороны государственного служащего или должностного лица. Компетенция государственных служащих и должностных лиц должна быть четко и ясно определена в законодательстве. Выборочное изменение объема прав, выражающееся в применении исключений из общих правил в отношении граждан и организаций, влечет неравенство субъектов права.

Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, выражающаяся в наличии большого количества бланкетных и отсылочных норм, является негативным явлением. Общественные отношения должны быть урегулированы именно законом, а не подзаконным НПА. Принятие НПА за пределами компетенции также не допустимо. При анализе НПА необходимо установить наличие нормативных актов, регулирующих перечень полномочий государственного органа или должностного лица, издающего НПА. Превышение компетенции может выражаться в присвоении полномочий другого государственного органа (должностного лица), бездействии, ошибке при принятии какого - либо решения.

Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов является явлением, способствующим проявлению коррупции. В подзаконный акт могут проникать коррупционные схемы. Часто подзаконные акты создают новые права и обязанности для граждан и организаций, а не реализуют положения, закрепленные в законе.

Отсутствие или неполнота административных процедур влечет за собой проявление коррупции в сфере регистрационной и разрешительной сферы правового регулирования. Необходимо чтобы административные процедуры были урегулированы законами, а не подзаконными НПА. Отказ от конкурсных (аукционных процедур) приводит к неравному положению субъектов, задействованных в сфере поставок товаров, оказания работ или предоставления услуг. А именно, в участии одного субъекта в деятельности, который может предложить завышенную стоимость товаров (работ, услуг). Суть конкурсных (аукционных) процедур заключается в выборе одного субъекта, который может предложить наиболее оптимальные и выгодные условия выполнения поставок для государственных или муниципальных нужд. Отказ от конкурсных (аукционных) процедур и замена его административным порядком оказывает «положительное» влияние на возможность злоупотребления средствами государственного бюджета.

Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Этот коррупциогенный фактор может проявляться в сфере осуществления разрешительных полномочий. Выражается в отсутствии закрепленной процедуры получения определенного права (блага), либо перечень оснований для отказа в получении определенного права (блага) является открытым.

Злоупотребление правом заявителя со стороны органов государственной власти или органов местного самоуправления. Этот коррупциогенный фактор может выразиться в предъявлении требований и условий к гражданам и организациям, не закрепленным нормативно.

Юридико - лингвистическую неопределенность как коррупциогенный фактор законодательства рассматривать сложно. Потому что многие понятия в действующем законодательстве определены не достаточно полно либо нуждаются в дополнении, либо уточнении. Но при возникновении ситуации, когда необходимо реализовать направление деятельности, определение которой отсутствует в законе, необходимо все же определить, что понимать под такой деятельностью либо положением указанным в законе. Это подтверждается примером не определения понятий инновации и инновационной деятельности в законодательстве. На реализацию указанных определений выделяются денежные средства из федерального бюджета. Однако неопределенность понятий инновации и инновационная деятельность, повлечет злоупотребления со стороны государственных служащих.

Заключение

В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы и внести предложения. Рассмотрение АЭ в сравнении ее с другими видами экспертиз законодательства, а именно правовой, финансовой, юридико - лингвистической, криминологической позволяет сделать вывод, о том, что АЭ является разновидностью криминологической экспертизы. Потому что объектом АЭ и криминологической экспертизы являются НПА и их проекты. Цель криминологической экспертизы - внесение в законопроект правовых средств, которые могут нейтрализовать криминогенные факторы. Выявление при проведении АЭ в НПА и проектах НПА коррупциогенных факторов законодательства можно рассматривать как возможность ограничения принятия НПА, содержащих в себе коррупциогенные нормы. Нормы, способствующие проявлению коррупции, являются криминогенным фактором, позволяющим позитивному развитию коррупции.

С позиции общей теории предупреждения преступности АЭ не относится к мерам профилактики, так как ее проведение является обязательным. А меры профилактики носят не принудительный характер. Отнесение АЭ к мерам ответственности - сомнительно. Ответственность наступает в случае совершение противоправного деяния, содержащего в себе все признаки состава правонарушения. Разработка и принятие НПА, содержащего в себе коррупциогенные нормы, не является правонарушением. АЭ не относится к мерам восстановления. Меры восстановления направлены на устранение вреда, причиненного противоправным поведением. Схожесть АЭ наблюдается с мерами безопасности. Меры безопасности направлены на ограничение поведения субъекта и охраны общественных отношений от источника повышенной опасности. Проекты НПА и сами НПА разрабатываются и принимаются органами государственной власти. Власть признается также источником повышенной опасности. Деятельность по разработке и принятию НПА как и любая другая деятельность, в которой участвует человек, не застрахована от ошибок. Однако субъектами мер безопасности выступают граждане и правоохранительные органы. Министерство юстиции РФ является органом исполнительной власти, реализующим нормативную правовую политику. Органы прокуратуры РФ являются координирующими органами среди правоохранительных органов. Поэтому признание АЭ как меры безопасности представляется не совсем верным.

АЭ соответствует всем требованиям, которым должны соответствовать принудительные меры предупреждения с позиции общей теории предупреждения преступности, что позволяет отнести ее к отдельной мере в системе мер предупреждения коррупции.

Предметом АЭ являются установленные в ходе экспертизы сведения и факты, позволяющие сделать вывод о наличии либо отсутствии в НПА, проекте НПА коррупциогенных факторов законодательства. Этот вывод был сделан при рассмотрении АЭ с позиции общей теории судебной экспертизы. Рассмотрение предмета АЭ с позиции указанной науки вызвано тем, что само понятие экспертизы определяется как исследование, результатом которого будет экспертное заключение. Но необходимо сделать замечание, что отнесение АЭ к виду судебных экспертиз с позиции нормативного регулирования, является неверным, АЭ не входит в нормативно установленный перечень судебных экспертиз проводимых Министерством Юстиции.

Анализ субъектов проведения АЭ и пределов их компетенции показал, что возложение полномочий по проведению АЭ на органы прокуратуры сделано законодателем обоснованно. Это решение вызвано тем, что Прокуратура РФ осуществляет функции по надзору за исполнением законодательства РФ. Перечень НПА, в отношении которых органами прокуратуры проводится АЭ, сформирован законодателем из сложившейся практики прокурорского надзора, при осуществлении которого в этих сферах часто выявляются нарушения исполнения законодательства.

Выявлена проблема, вызванная тем, что органы прокуратуры РФ осуществляют АЭ только в отношении НПА федеральных органов исполнительной власти, а именно, федеральных министерств, ведомств и служб. А также в отношении НПА субъектов РФ и органов местного самоуправления. Проведение АЭ действующих ФЗ не относится к компетенции органов прокуратуры РФ.

АЭ, проводимая Минюстом РФ, охватывает только проекты НПА при проведении правовой экспертизы. Законодателем было решено совместить проведение АЭ и правовой экспертизы. Минюст проводит АЭ законодательства субъектов РФ при мониторинге его применения. Но деятельность по проведению правового мониторинга нормативно не закреплена, что позволяет говорить о необходимости принятия закона о правовом мониторинге.

При исследовании правового значения результатов АЭ выявлено, что требование прокурора о внесении изменений в НПА, содержащий в себе коррупциогенные факторы, является обязательным для рассмотрения органами государственной власти, депутатами законодательных (представительных) органов власти, должностными лицами. В случае отклонения требования прокурора, необходимо обращаться в суд с заявлением о признании НПА недействующим полностью или частично. Но суть указанной процедуры в установлении судом соответствия принятого НПА актам более высокой юридической силы, а не в выявлении коррупциогенных факторов законодательства. Идеальным будет случай, если в ходе судебного разбирательства будет установлено, что НПА принят сверх компетенции. В такой ситуации суд выносит решении об отмене такого НПА. Требование прокурора об изменении НПА и обращение в суд с заявлением о признании НПА недействующим полностью или в части являются альтернативным формами прокурорского реагирования.

Заключение по результатам проведения АЭ, выносимое Минюстом носит рекомендательный характер. Из действующего законодательства следует вывод, что в случае, если заключение Минюста будет отклонено, необходимо внести представление об отмене или изменении НПА в орган, разработавший НПА. Либо внести представление в Правительство РФ об отмене или о приостановлении действия НПА. Эти меры носят косвенный характер, так как механизм реализации указанных мер не определен.

Особое внимание заслуживает независимая АЭ. Правом ее проведения наделены граждане и институты гражданского общества. Но правила проведения АЭ НПА и проектов НПА содержат положение о необходимости получения аккредитации в Минюсте субъекту желающему проводить АЭ. Это положение не содержится в ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе». Указанное расхождение позволяет сделать вывод о том, что все субъекты, законодательно наделенные правом АЭ, должны получить аккредитацию Минюста. Это расхождение должно быть устранено, иначе проведение независимой АЭ будет подменено обращениями граждан с предложениями по совершенствованию законодательства и обращениями граждан в органы прокуратуры РФ.

Действующая методика проведения АЭ, если рассматривать ее с позиции философии научного познания, не является методикой как таковой. Методика понимается как совокупность приемов и способов для систематического выполнения работы. С позиции общей теории судебной экспертизы в методику должны включаться: объект экспертного исследования; метод и средства исследования; условия и процедуры применения методов и средств, и другие составляющие. Ныне действующая методика является просто перечнем коррупциогенных факторов законодательства.

Рассмотрение коррупциогенных факторов законодательства, закрепленных в методике проведения АЭ, позволяет сделать вывод, что они установлены обоснованно.

Список использованных источников

Международные правовые акты

.Конвенция ООН против коррупции // Российская юстиция. - 2004. - № 4. - С. 17 - 40.

Нормативные акты, проекты нормативных актов, иные официальные документы

.Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: ФЗ РФ от 14.11.2002 г. № 138 - ФЗ (ред. от 23.04.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: ФЗ РФ от 24.07.2002 г. № 95 - ФЗ (ред. от 08.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации: ФЗ РФ от 30.12.2001 г. № 195 - ФЗ (ред. от 03.05.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: ФЗ от 30.11.1994 г. № 51 - ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О противодействии коррупции: ФЗ РФ от 25.12.2008 г. № 273 - ФЗ (ред. от 21.11.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: ФЗ РФ от 17.07.2009 г. № 172 - ФЗ (ред. от 21.11.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О прокуратуре Российской Федерации: ФЗ от 17.01.1992 г. № 2202 - 01 (ред. от 21.11.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: ФЗ от 02.05.2006 г. № 59 - ФЗ (ред. от 27.07.2010) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: ФЗ от 06.10.1999 г. № 184 - ФЗ (ред. от 23.04.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта: ФЗ от 30.10.2007 г. № 283 - ФЗ (ред. от 29.12.2010) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О государственной гражданской службе РФ: ФЗ от 27.07.2004 г. № 79 - ФЗ (ред. от 29.11.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд: ФЗ РФ от 21.07.2005 г. № 94 - ФЗ (ред. от 12.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О приватизации государственного и муниципального имущества: ФЗ РФ от 21.12.2001 г. № 178 - ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Об обязательном экземпляре документов: ФЗ от 29.12.2004 г. № 77 - ФЗ (ред. от 11.07.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 06.10.2003 г. № 131 - ФЗ (в ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: ФЗ от 09.02.2009 г. № 8 - ФЗ (ред. от 11.07.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции: ФЗ от 08.03.2006 № 40 - ФЗ // Российская газета. - 2006. - 21 марта.

.О милиции: Закон РФ от 18.04.1991 г. № 1026 - 1 (ред. от 26.12.2008) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О счетной палате Российской Федерации: ФЗ от 11.01.1995 г. № 4 - ФЗ (ред. от 29.12.2010) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Об общественной палате Российской Федерации: ФЗ РФ от 04.04.2005 г. № 32 - ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации: ФЗ РФ от 31.05.2002 г. № 63 - ФЗ (ред. от 21.11.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Об оценочной деятельности в Российской Федерации: ФЗ от 29.07.1998 г. № 135 - ФЗ (ред. от 03.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Об экологической экспертизе: ФЗ от 23.11.1995 г. № 174 - ФЗ (ред. от 08.05.2009) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О формировании имущества государственной корпорации по содействию и разработке, производству и экспорту высотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»: Указ Президента РФ от 06.03.2009 г. № 243 (ред. от 11.03.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Структура федеральных органов исполнительной власти: Утверждена указом Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 (ред. от 17.01.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации: Утверждено Указом Президента РФ от 13.10.2004 г. № 1313 (в ред. от 26.01.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Национальный план противодействия коррупции: Утвержден Президентом РФ 31.07.2008 г. № Пр - 1568 // Информационная система «Консультант Плюс».

.Правила установления профессиональных праздников и памятных дней: Утверждены указом Президента РФ от 20.01.2000 г. № 84 // Российская газета. - 2000. - № 17. - 25 января.

.Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 // Информационная система «Консультант Плюс».

.Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 // Информационная система «Консультант Плюс».

.Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 (ред. от 25.04.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Основные требования к концепции и разработке федеральных законов: Утверждены постановлением Правительства РФ от 02.08.2001 г. № 576 (ред. от 07.07.2011 № 539) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О порядке проведения конкурсов и аукционов при введении количественных ограничений и лицензировании экспорта и импорта товаров (работ, услуг) в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 31.10.1996 г. № 1299 (ред. от 14.02.2009) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Об утверждении регламента государственной корпорации «Росатом»: Постановление Правительства РФ от 26.11.2008 г. № 888 (ред. от 29.11.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Основные требования к концепции и разработке федеральных законов: Утверждены постановление Правительства РФ от 02.08.2001 г. № 576 (ред. от 07.07.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Регламент Правительства Российской Федерации: Утвержден Постановлением Правительства РФ от 11.06.2004 г. № 260 (ред. от 25.04.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Правила дорожного движения Российской Федерации: Утверждены постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 г. № 1090 (ред. от 28.03.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Правила определения тяжести вреда причиненного здоровью человека: Утверждены постановлением Правительства РФ от 17.08.2007 г. № 552 (ред. от 17.11.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Устав государственного федерального научно - исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»: Утвержден постановлением Правительства РФ от 29.12.2006 г. № 836 (ред. от 31.01.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О Концепции административной реформы Российской Федерации в 2006 - 2010 годах: Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789 - р (ред. от 10.03.2009) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 г. № 33 - СФ (ред. от 28.03.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О регламенте государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 г. № 2134 - II ГД (ред. от 13.04.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Об утверждении Перечня видов (родов) экспертиз выполняемых в государственных судебно - экспертных учреждениях Министерства юстиции Российской Федерации, и Перечня экспертных специальностей, по которым предоставляется право самостоятельного производства судебных экспертизы в государственных судебно - экспертных учреждениях Министерства юстиции Российской Федерации: Приказ Министерства юстиции РФ от 14.05.2003 г. № 114 (ред. от 12.03.2007) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Административный регламент исполнения государственной функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов: Утвержден приказом Министерства юстиции РФ от 27.12.2006 г. № 384 (ред. 08.07.2008) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О реализации постановления Правительства РФ от 15.02.2008 г. № 76 «О размещении временно - свободных средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно - коммунального хозяйства»: Приказ Министерства финансов РФ от 07.03.2008 г. № 32Н (ред. от 19.11.2008) // Информационная система «Консультант Плюс».

.Об утверждении порядка согласования проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком): Приказ министерства экономического развития и торговли РФ от 03.05.2006 г. № 124 (ред. 15.06.2009) // Информационная система «Консультант Плюс».

.О порядке опубликования и вступления в силу актов госкорпорации «Росатом» признанных Министерством юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации: Приказ госкорпорации «Росатом» от 22.09.2011 г. № 1/789-П // Информационная система «Консультант Плюс».

.О прекращении исполнения государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» функций временной администрации АКБ «Российский капитал» (ОАО): Приказ Центрального банка РФ от 26.08.2009 г. № ОД - 583 // Информационная система «Консультант Плюс».

.Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: Приказ Генпрокуратуры РФ от 28.12.2009 г. № 400 // Информационная система «Консультант Плюс».

.О криминологической экспертизе: проект федерального закона // Власть: криминологические и правовые проблемы / отв. ред. А.И. Долгова. - М.: Российская криминологическая ассоциация, 2000. - С. 382 - 391.

.Пояснительная записка к проекту ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Информационная система «Консультант Плюс».

.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 05.11.2008 г. // Российская газета. - 2008. - № 230.

Специальная литература

.Агафонов, С. И. Административные процедуры и их роль в обеспечении лицензионно - разрешительной системы органов внутренних дел / С. И. Агафонов // Современное право. - 2007. - № 4. - С. 69 - 72.

.Борков, В. Проблемы криминализации преступного обогащения в России / В. Борков // Уголовное право. - 2007. - № 2. - С. 27 - 31.

3.Брылев, Н. И. Независимая методологическая экспертиза и экспертиза на коррупциогенность «Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // <http://www.nbrilev.ru/metodika_expertiza_korrupciya.htm>

.Будатаров, С. М. К вопросу о предмете антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов / С. М. Будатаров // Научный вестник Уральской академии государственной службы. - 2009. - № 1. - С. 97 - 102. <http://www.uapa.ru/conf/attachment.php?aid=20>

.Бутырин, А.Ю. Теория и практика судебно - строительной экспертизы / А.Ю. Бутырин. - М.: Городец, 2006. - 544 с.

.Васьковский, Е. В. Руководство к толкованию и применению законов. Для начинающих юристов / Е. В. Васьковский - М.: Городец, 1997. - 128 с.

.Викторов, И. С. Прокуратура статус на рубеже тысячелетий / И.С. Викторов / И.С. Викторов // Законность. - 2000. - № 12. - С. 22 - 25.

.Власенко, Н. А. Законодательная технология (теория, опыт, правила): учебное пособие / Н.А. Власенко - Иркутск.: Восточно - сибирская издательская компания, 2001. - 144 с.

.Гаухман, Л. Коррупция и коррупционное преступление / Л. Гаухман // Законность. - 2000. - № 6. - С. 2 - 6.

.Гордиенко, Н. В. Развитие института криминологической и экспертизы социально - правовой: теория и практика / Н. В. Гордиенко // Российский следователь. - 2005. - № 7. - С. 26 - 31.

.Горохов, Д. Б., Спектор, Е. И., Глазкова, М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация / Д. Б. Горохов, Е. И. Спектор, М. Е. Глазкова, // Журнал российского права. - 2007. - № 5. - С. 25 - 38.

.Гражданский процесс: учебник / Под ред. М. К. Треушникова. - М.: Городец, 2007. - 784 с.

.Глушко, Е. К. Административно - правовая природа госкорпораций / Е. К. Глушко // Реформы и право. - 2008. - № 3. - С. 38 - 43.

.Гражданские инициативы и предотвращение коррупции / Под ред. А. Ю. Сунгурова. - СПб.: Норма, 2000. - 224 с.

.Гриб, В. Интервью с первым заместителем Министра юстиции Российской Федерации Александром Вячеславовичем Федоровым / В. Гриб // Юридический мир. - 2009. - № 8. - С. 4 - 9.

.Грудцына, Л. Ю. Адвокатура, нотариат и другие институты гражданского общества в России / Под. ред. Н. А. Михалевой. - М.: Деловой двор, 2008. - 320 с.

.Грудцына, Л. Ю. Концептуальные основы формирования институтов гражданского общества в РФ / Л. Ю. Грудцына // Российская юстиция. - 2008. - № 12. - С. 26 - 42.

.Гулиев, В. К. Проблемы эффективности реализации законов как источников конституционного права России / В. К. Гулиев // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 9. - С. 12 - 14.

.Дамм, И. А, Противодействие коррупции в избирательном процессе: дисс. канд. юрид. наук. - Красноярск, 2006. - 246 с.

.Демин, А. В. Подзаконные акты в сфере налогов и сборов // Консультант Плюс.

.Евсеева, М. В. Проблемы правового регулирования экспертизы законопроектов и пути его совершенствования / М. В. Евсеева // История государства и права. - 2009. - № 1. - С. 5 - 8.

.Жилин, Г. Соотношение права и закона / Г. Жилин // Российская юстиция. - 2000. - № 4. - С. 8 - 10.

.Законодательная техника: научно - практическое пособие. - М.: Городец, 2000. - 272 с.

.Карпов, Н. Хорошая теория - залог успешной практики / Н. Карпов // Законность. - 2008. - № 7. - С. 12 - 15.

.Кашанина Т. В. Юридическая техника: учеб. / Т. В. Кашанина - М.: Эксмо, 2008. - 512 с.

.Козлов, А. В. К проблеме борьбы с коррупцией в налогово - бюджетной сфере / А. В. Козлов // Налоги. - 2008. - № 2. - С. 14 - 18.

.Комаров, С. А. Теория государства и права: учебно - методическое пособие / Комаров С. А., Малько А. В. - М.: Норма, 2001. - 448 с.

.Конин, В. Н. К вопросу о понятиях и видах административных процедур / В. Н. Конин // Административное право и процесс. - 2007. - № 6. - С. 8 - 10.

.Корякин, В. М. Федеральный закон «О статусе военнослужащих» тест на коррупционность / В. М. Корякин // Право в вооруженных силах. - 2006. - № 9. - С. 2 - 9.

.Кохановский, В. П. Философия науки : учебн. пособие / В. П. Кохановский, В. И. Пржиленский, С. И. Сергодеева. - М.: Март, 2006. - 496 с.

.Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность / Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. // Журнал российского права. - 2005. - № 2. - С. 77 - 88.

.Криминология: учебник для вузов / под общ. ред. д.ю.н. проф. А.И. Долговой. - М.: Инфра - М, 2001. - 781 с.

.Криминология: учебник для вузов / под ред. В.Д. Малкова. - М.: Юстицинформ, 2006. - 542 с.

.Куракин, А. В. К вопросу о совершенствовании административно - правовых мер предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственного управления / А. В. Куракин // Государственная власть и местное самоуправление. - 2002. - № 1. - С. 40 - 42.

.Куракин, А. В. Административно - правовые средства пресечения и предупреждения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Люберцы, 2009. - 48 с.

.Лившиц, И. И. О криминалоемкости российских законов / И. И. Лившиц // Законодательство и экономика. - 2007. - № 12. - С. 18 - 23.

.Лопашенко, Н. А. Коррупциогенные факторы: опасная трансформация нормативного толкования / Н. А. Лопашенко // Законность. - 2009. - № 10. - С. 13 - 19.

.Максимов, С. В. Коррупция, закон, ответственность / С. В. Максимов. - М.: ЮриИнфоР, 2000. - 143 с.

.Матвиенко, Г. В. К вопросу о подзаконном нормотворчестве в таможенной сфере / Г. В. Матвиенко // Таможенное дело. - 2008. - № 12. - С. 42 - 45.

.Малько, А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах: учебно - методическое пособие / А. В. Малько. - М.: Юристъ, 2005. - 300 с.

.Матковский, С. В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы / С. В. Матковский // Российский следователь. - 2008. - № 24. - С. 27 - 30.

.Матковский, С. В. Общественная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: правовые основы и характеристика субъектов / С. В. Матковский // Следователь. - 2009. - № 2. - С. 30 - 32.

.Матузов, Н. И. Гражданское общество: сущность и основные принципы / Н. И. Матузов // Правоведение. - 1995. - № 3. - С. 83 - 93.

.Матузов, Н. И. Теория государства и права : учебник. / Н. И. Матузов, А. В. Малько. - М.: Юристъ, 2005. - 541 с.

.Меньшенина, Н.Н. Коррупция как фактор системной дестабилизации на Дальнем востоке/ Н. Н. Меньшенина // Россия и АТР. - 2008. - № 2. - С. 116 - 124.

.Мошкович, М. В поисках гена коррупции / М. Мошкович // ЭЖ Юрист. - 2009. - № 10. - С. 2

.Никонов, В. А. Мониторинг правовых актов органов местного самоуправления / В. А. Никонов // Законность. - 2009. - № 7. - С. 30 - 33.

.Паламарчук, А. Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности / А. Паламарчук // Законность. - 2008. - № 11. - С. 8 - 11.

.Плесовских, Ю.Г. Судебно - экспертное исследование: правовые, теоретические, методологические и информационные основы производства. Монография / Ю. Г. Плесовских. - М.: Юрист, 2008. - 106 с.

.Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта // <http://www.csr.ru/document/original_43.stm>

.Ралдугин, Н. В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов / Н. В. Ралдугин. - М.: Изд - во МГУ, 1998. - 48 с.

.Россинская, Е. Р. Судебная экспертиза в гражданском, арбитражном, уголовном, административном процессе / Е. Р. Российская. - М.: Норма, 2006. - 656 с.

.Семенов А. В., Серегина Т. А. Особенности правового положения государственной корпорации / Семенов А.В., Серегина Т.А. // Право и экономика. - 2008. - № 2. - С.

.Стародубцев, С. В. Об основаниях классификации и видах юридических документов / С. В. Стародубцев // Российский судья. - 2006. - № 11. - С. 37 - 40.

.Старилов, Ю. Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в правовом государстве / Ю. Н. Старилов // Журнал российского права. - 2005. - № 4. - С. 29 - 45.

.Талапина, Э. В. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Э. В. Талапина, В. Н. Южаков ; под ред. В.Н. Южакова. - М., 2007. - 96 с.

.Талапина, Э. В. Об антикоррупционной экспертизе / Э. В. Талапина // Журнал российского права. - 2007. - № 5. - С. 52 - 66.

.Тихомиров, Ю. А Административное усмотрение и право / Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. - 2000. - № 4. - С. 70 - 79.

.Тихомиров, Ю. А. Правовые акты: учебно - практическое и справочное пособие / Ю. А. Тихомиров, И. А. Котелевская. - М., 1999. - 381 с.

.Тихомиров, Ю. А. Преодолевать коррупциогенность законодательства / Ю. А. Тихомиров // Право и экономика. - 2004. - № 5. - С. 3 - 55.

.Тогонидзе, Н. В. Политическая коррупция в России (материалы круглого стола) / Н. В. Тогонидзе // Государство и право. - 2003. - № 3. - С. 105 - 116.

.Хатаева, М. А. Проведение оценки нормативных актов на коррупциогенность / М. А. Хатаева // Журнал российского права. - 2008. - № 12. - С. 129 - 141.

.Хомовский, А. А. Объекты изучения эффективности действия права / А. А. Хомовский // Советское государство и право. - 1977. - № 3 - С. 111 - 116.

.Цирин, А. М. Методическая база оценки нормативных актов на коорупциогенность / А. М. Цирин // Журнал российского права. - 2009. - № 10. - С. 22 - 29.

.Черепанова, Е. В. Правовой мониторинг в действии / Е. В. Черепанова // Журнал российского права. - 2009. - № 9. - С. 134 - 141.

.Чермит, А. Ю. Особенности правового регулирования и вступления в силу уставов муниципальных образований / А. Ю. Чермит // Общество и право. - 2009. - № 1. - С. 100 - 103.

.Шнитенков, А. В. Обычный подарок для госслужащего: проблемные вопросы законодательно регламентации / А. В. Шнитенков // Юрист. - 2004. - № 9. - С. 62 - 63.

.Щедрин, Н. В. Общая теория предупреждения преступности: учебное пособие / Н.В. Щедрин. - Красноярск.: КрасГУ ун - т, 1999. - 58 с.

.Щедрин, Н. В. Введение в правовую теорию мер безопасности: монография / Н. В. Щедрин - Красноярск.: КрасГУ ун - т, 1999. - 180 с.

.Щедрин, Н. В. Кому служат «Волкодавы» / Н. В. Щедрин // Власть: криминологические и правовые проблемы / отв. ред. А.И. Долгова. - М.: Российская криминологическая ассоциация, 2000. С. 294 - 298.

.Югов, К.А., Игищев, К.А. Грани соотношения понятий "законодательный процесс" и "законопроектный процесс" в Российской Федерации / К.А. Югов, К.А. Игищев // Адвокатская практика. - 2007. - № 2. - С. 12 - 16.

.Юсупов, Ю. Н. К вопросам о мерах антикоррупционной направленности / Ю. Н. Юсупов // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 6. - С. 30 - 34.

.Южаков, В. Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов / В. Н. Южаков // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2008. - № 2. - С. 4 - 42.