Финансирования ФАИП через органы казначейства

Финансирования ФАИП через органы казначейства

Введение

Процесс совершенствования системы управления общественными финансами, как процесс долгосрочный и практически непрерывный, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной политики, направленной на повышение эффективности бюджета и переход на результативное бюджетирование. Принципиальные изменения, произошедшие в          течение короткого периода времени в системе федеративных отношений и местного самоуправления, позволили упорядочить бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничить полномочия между органами публичной власти всех уровнях, установить стабильные доходные источники бюджетов, определить принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, улучшить качество управления финансами. Экономическое развитие страны невозможно без проведения бюджетной политики, способствующей достижению высокой эффективности государственных расходов, а также без использования элементов современного механизма управления бюджетными ресурсами на базе информационно-технических систем.

Расширение сферы применения программно-целевых методов планирования и финансирования является одним из важнейших направлений реформирования бюджетного процесса, поэтому тема дипломной работы, посвященная исследованию вопросов формирования, отбора и финансирования ФАИП, представляется, несомненно, актуальной.

Целью дипломной работы является выявление перспектив совершенствования ФАИП, повышения их эффективности и результативности, а также кардинальной модернизации механизмов формирования и финансирования через органы казначейства с учетом результатов реформы федеративных отношений.

Необходимость достижения поставленных целей потребовало решения следующих задач:

рассмотрения изменений, произошедших в структуре бюджетной системы РФ в последние годы;

определения роли казначейства в реформировании бюджетного процесса, в том числе ведение органами казначейства реестра государственных и муниципальных контрактов;

рассмотрения процесса финансирования ФАИП через органы казначейства на примере Отделения по Всеволожскому району УФК по Ленинградской области,

определение возможных способов совершенствования механизмов осуществления бюджетных инвестиций.

Информационной базой исследования являются законодательные акты РФ, нормативные и методические материалы органов федерального казначейства, статистическая материалы, монографическая и учебная литература и публикации в периодических изданиях.

казначейство финансирование федеративный модернизация

1. Структура бюджетной системы Российской Федерации и принципы ее построения

.1 Структура бюджетной системы Российской Федерации

Бюджетная система является важнейшим инструментом организационного руководства экономикой, под воздействием которого осуществляется непрерывный процесс формирования, распределения и использования фондов денежных средств для социально-экономического развития общества в целом и его составных частей. Бюджетная система - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве страны совокупность бюджетов всех ее государственных и административно-территориальных образований, объединенных на основе определенных принципов и имеющих между собою установленные законом взаимоотношения.

Современная бюджетная система Российской Федерации (далее - РФ) складывалась под воздействием исторических условий формирования российской государственности. До 1991 года бюджетная система СССР (одной из союзных республик которой была РСФСР) объединяла союзный бюджет, государственные бюджеты 15 союзных республик (включавшие республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты) и бюджет государственного социального страхования. Единый Государственный бюджет СССР, который консолидировал все вышеперечисленные бюджеты, утверждался высшим законодательным органом страны - Верховным Советом СССР. Тем самым при утверждении Государственного бюджета СССР утверждался объем доходов и расходов всех нижестоящих бюджетов. Вместе с тем после принятия единого бюджета страны каждый представительный орган власти (республиканский, краевой, областной и т.д.) принимал своими законами или решениями соответствующий консолидированный бюджет (бюджет республики, бюджет края, бюджет области).

Таким образом, бюджетная система страны до образования РФ как суверенного государства, строилась на двух основных принципах - единства и демократического централизма, которые были провозглашены в законах, регулирующих бюджетные права Союза СССР, союзных и автономных республик, местных Советов народных депутатов. Единство бюджетной системы предполагало, прежде всего, составление и утверждение единого (консолидированного) государственного бюджета законодательным актом высшего представительного органа власти страны - Верховного Совета СССР. Единство бюджетной системы было обусловлено единством доходной базы, единым планом экономического и социального развития страны, едиными принципами и правилами бюджетного планирования и бюджетного финансирования.

Принцип демократического централизма заключался в сочетании централизованного руководства всей бюджетной системой из единого центра с предоставлением определенных бюджетных прав республиканским и местным органам власти. Централизм выражался в наличии единых для всех бюджетов общегосударственных налогов и доходов, высокой степени концентрации бюджетных средств в союзном бюджете (она достигала в отдельные годы 70%) и соответственно финансовой зависимости республиканских и местных органов власти от союзного центра, а также в широком использовании системы бюджетного регулирования. При такой системе распределения бюджетных средств демократизм как принцип построения бюджетной системы, заключался только в необходимости составления и утверждения соответствующим органом власти консолидированного бюджета своей территории. Однако при этом не могли быть нарушены основные параметры, заложенные в едином Государственном бюджете СССР - уменьшена сумма доходов, установленная вышестоящим органом власти конкретному бюджету, и изменен индивидуальный норматив отчислений от регулирующих доходов, определенный для соответствующего бюджета.

Образование РФ как самостоятельного государства предопределило радикальные изменения в составе и принципах построения бюджетной системы, что нашло отражение первоначально в принятии Закона РСФСР от 10.10.91 №1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В данном законе впервые был сформулирован принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. В соответствии с этим законом бюджетная система определялась как совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР. После принятия в 1993 году Конституции РФ понятие бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РФ было конкретизировано в Законе РФ от 15.04.93 №4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», в соответствии с которым они были представлены: республиканскими бюджетами республик в составе РФ; областным бюджетом автономной области; окружными бюджетами автономных округов; краевыми бюджетами краев; областными бюджетами областей; городскими бюджетами городов Москвы и Санкт-Петербург; местными бюджетами.

Бюджетный кодекс (далее - БК) РФ, введенный в действие с 1 января 2000 года, закрепил основные изменения в бюджетном устройстве РФ, произошедшие с 1991 года и определил в ст. 6 бюджетную систему РФ как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ и регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом в статье 10 БК РФ были четко определены уровни и внутренняя структура бюджетной системы РФ (см. приложение 1).

Бюджетная система России как федеративного государства включает три уровня: верхнее, представленное федеральным бюджетом; среднее, состоящее из бюджетов субъектов РФ; и нижнее - уровень местных бюджетов.

Согласно БК РФ, верхний уровень бюджетной системы включает федеральный бюджет, бюджет Пенсионного фонда РФ, бюджет Фонда социального страхования РФ и бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования (в БК РФ прописан еще и Государственный фонд занятости населения РФ, но фактически он упразднен с 01.01.2001 года).

Поскольку субъекты РФ имеют разный государственно-правовой статус (республики в составе России, края, области, в том числе автономная область, автономные округа и города федерального значения), то второй уровень бюджетной системы РФ представлен пятью различными видами региональных бюджетов, а общее их количество составляет 88.

С 01 декабря 2005 года в связи с объединением Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа образовался новый субъект РФ - Пермский край (Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 г. №1-ФКЗ), поэтому количество субъектов РФ стало 88 и изменилось количество бюджетов среднего уровня бюджетной системы РФ (21 республиканских, 7 краевых, 49 областных, 9 окружных, 2 городских бюджета). Также второй уровень бюджетной системы РФ включает согласно БК РФ бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Третий уровень бюджетной системы РФ тоже представлен разными видами бюджетов. В связи с реализацией в настоящее время нового Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» меняется структура органов местного самоуправления. Согласно этому закону с 01.01.2006 года в РФ функционируют 2 звена следующих муниципальных образований: 1 звено - муниципальные районы, городские округа, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 2 звено - городские поселения и сельские поселения. При этом изменилась и структура нижнего уровня бюджетной системы РФ, который с 01.01.2006 г. включает два звена местных бюджетов: 1 звено - районные бюджеты муниципальных районов, окружные бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 2 звено - поселковые бюджеты городских поселений и поселковые бюджеты сельских поселений. Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрено, что статус муниципального образования получают населенные пункты при определенных критериях - количество проживающих, размер территории и т.п. - для каждого вида муниципальных образований свои критерии. Поэтому может произойти ситуация когда по критериям населенный пункт или территория не получает статус муниципального образования никакого вида, то есть по закону не признается муниципальным образованием. В этих случаях населенный пункт или территория не может иметь свой собственный бюджет, поэтому финансирование расходов на их содержание происходит из поселковых бюджетов городских и сельских поселений на основании сметы доходов и расходов, которая является согласно статье 14 БК РФ составной частью поселковых бюджетов.

БК РФ дает расширительную трактовку бюджетной системы РФ, включая в нее не только соответствующие уровни и виды бюджетов, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Не оценивая спорность такой трактовки (хотя в финансовой науке общепринято считать внебюджетные фонды самостоятельным звеном финансовой, но не бюджетной, системы), хотелось бы подчеркнуть, что включение в бюджетную систему внебюджетных фондов не означает, тем не менее, их консолидации в бюджетах соответствующих уровней. В соответствии со статьей 143 БК РФ средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Соответственно бюджеты государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются отдельными федеральными законами и законами субъектов РФ (в части территориальных внебюджетных фондов) и учитываются на отдельных от бюджетов счетах. Поэтому расширительная трактовка бюджетной системы предполагает не объединение бюджетов и внебюджетных фондов, а лишь включение в нее всех финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления, независимо от того, в какой форме они формируются и используются.

Бюджетное законодательство РФ оперирует таким понятием, как «консолидированный бюджет». Согласно статье 6 БК РФ консолидированный бюджет - это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории. Представляется, что данное определение не вполне соответствует объему содержащегося понятия, так как свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ представляет собой консолидированный бюджет РФ, и никоим образом не будет соотноситься с консолидированным бюджетом иной территории. Более содержательное определение консолидированного бюджета было закреплено в Законе РФ от 15.04.1993 г. №4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления» - свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего национально - государственного или административно - территориального образования, используемый для расчета и анализа. В данном определении подчеркивалось, что возможно чисто счетное, но отнюдь не экономико-юридическое объединение бюджетов разного уровня для целей бюджетного планирования, формирования обоснованных пропорций при распределении доходных источников между звеньями бюджетной системы и т.п. В России можно выделить консолидированный бюджет РФ - свод федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ; консолидированные бюджеты субъектов РФ - свод непосредственно собственного бюджета субъекта РФ (республиканского, краевого, областного, окружного или городского бюджета) и бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории данного субъекта РФ; консолидированные бюджеты муниципальных образований, состоящие из местных бюджетов территорий, образующих какое-либо муниципальное образование.

Консолидированные бюджеты используются для свода статистических показателей, а также анализа показателей, характеризующих структуру доходов и расходов по звеньям бюджетной системы РФ. В частности, данные консолидированного бюджета РФ очень важны при установлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, а также при определении объемов финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ.

Таким образом, бюджетная система является важнейшим инструментом организованного руководства экономикой, под воздействием которого осуществляется непрерывный процесс формирования, распределения и использования фондов денежных средств для социально-экономического развития общества в целом и его составных частей. Выступая в роли основного финансового плана, государственная бюджетная система РФ решает, по крайней мере, две основные задачи.

Во-первых, через систему распределения и перераспределения финансовых ресурсов осуществляет структурную перестройку экономики исходя из приоритетных направлений отраслей народного хозяйства.

Во-вторых, обеспечивает адресную социальную защиту населения.

Бюджетная система выступает как объективно необходимый, важнейший инструмент управления. За счет действия бюджетной системы государство контролирует денежные накопления в тех отраслях экономики, где необходимо сохранить регулируемые цены, перераспределяет финансовые ресурсы через налоговую систему, финансирования инвестиций и т.д.

1.2 Принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации

Бюджетная система любой страны строится в соответствии с определенными принципами, а их состав обусловлен, прежде всего, уровнем развития демократических начал в управлении страной.

Согласно БК РФ бюджетная система РФ основана на 11 принципах:

1. Единства бюджетной системы РФ;

2. Разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;

. Самостоятельности бюджетов;

. Равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

. Полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

. Сбалансированности бюджета;

. Эффективности и экономности использования бюджетных средств;

. Общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

. Гласности;

. Достоверности бюджета;

. Адресности и целевого характера бюджетных средств.

Следует отметить, что первые четыре принципа относятся к построению бюджетной системы РФ; принципы «эффективности и экономности использования бюджетных средств» и «адресности и целевого характера бюджетных средств» - к организации системы бюджетного финансирования, а остальные принципы - к организации бюджетного процесса. Таким образом, в статье 28 БК РФ говорится о разнородных принципах, одни из которых определяют построение бюджетной системы, другие - характер ее функционирования.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает:

· единство бюджетного законодательства РФ;

·        единство принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;

·        единство форм бюджетной документации и отчетности;

·        единство бюджетной классификации бюджетной системы РФ;

·        единство санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ;

·        единый порядок установления и исполнения расходных обязательств;

·        единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ;

·        ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений.

Содержание принципа единства современной бюджетной системы РФ радикально отличается от принципа единства бюджетной системы в условиях административно-командной системы управления экономикой, который означал консолидацию всех бюджетов в едином бюджете и утверждение его в форме закона. В отличие от такой модели современная бюджетная система РФ может быть представлена в виде «разобранной матрешки», все составные части которой находятся в распоряжении разных органов государственной власти и органов местного самоуправления и утверждаются отдельными законами (решениями) о соответствующем бюджете. Поэтому принцип единства означает лишь создание единых правовых и организационных основ функционирования бюджетной системы и предполагает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, а также ведения бухгалтерского учета средств бюджетов всех уровней.

Однако многие ученые-экономисты отмечают, что правомерность сохранения этого принципа построения бюджетной системы вызывает сомнение. Во-первых, это принцип представляется нелогичным, так как любая система - едина. Во-вторых, в условиях советской централизованной системы управления этот принцип был наполнен реальным содержанием, поскольку каждый бюджет любого органа власти не был самостоятельным, а являлся составной частью единого Государственного бюджета СССР. В современных условиях этот принцип не только не может работать, но и является антиподом принципа самостоятельности бюджетов. Поэтому можно говорить, что в статье 29 БК РФ раскрывается не сам принцип единства, а условия, которые создают единое правовое пространство для функционирования бюджетной системы РФ.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

· право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

·        право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев введения временной финансовой администрации (в отношении субъектов РФ применяется с 01.01.2007 г., а для муниципальных образований - с 01.01.2008 г.);

·        право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;

·        право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

·        недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

·        недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

·        недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и / или законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и / или снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов или компенсацию снижения доходов;

· недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов и экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Реализация принципа самостоятельности тесно связана с применением принципа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ.

Он означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств. Закрепление полномочий по осуществлению расходов производится на основе Конституции РФ, БК РФ и других законодательных актов. Разграничение доходов между бюджетами основывается на делении налогов по уровням управления, квотировании налоговых ставок и объемов налоговых поступлений. Вместе с тем, самостоятельность бюджетов в РФ может быть достигнута только при сочетании методов разграничения доходов с методами распределения доходов и перераспределения бюджетных средств.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований введен в состав принципов бюджетной системы РФ Федеральным законом от 20.08.2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования межбюджетных отношений».

Он может быть отнесен к принципам построения бюджетной системы РФ, так как:

· выражает одну из сторон бюджетного федерализма в условиях асимметричной федерации;

·        принцип логически вытекает из зафиксированного в Конституции РФ положения о равенстве прав всех субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

При этом договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, федеральными и субфедеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, являются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип гласности означает:

·        обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

·        обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Совокупность всех видов бюджетов РФ образует консолидированный бюджет (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов, без учета межбюджетных трансфертов).

Термин «консолидированный бюджет» используется для обозначения свода бюджетов соответствующей территории (России в целом; субъекта РФ; муниципального образования, имеющего административно-территориальное деление). Консолидированный бюджет составляется для целей прогноза, анализа складывающихся пропорций в бюджетной сфере. В обязательном порядке он представляется в органы законодательной (представительной) власти в пакете документов, сопровождающих законопроект о бюджете, но, в отличие от бюджета, законодательно не утверждается.

Таким образом, функционирование бюджетной системы РФ строится на 11 принципах, которые нашли свое отражение в БК РФ. На современном этапе данные принципы реализуются в основном за счет организации и функционирования казначейской системы исполнения бюджета.

В условиях поэтапного расширения самостоятельности и ответственности органов власти в бюджетном процессе возрастает значение единых для бюджетной системы РФ принципов, которые становятся нормами прямого действия. Проектом Федерального закона «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ» предлагается ряд поправок в главу 5 Бюджетного кодекса. Законопроектом предлагается ввести новые принципы «единства кассы» и «подведомственности расходов».

Принцип «единства кассы» обеспечивает полную прозрачность при формировании и использовании бюджетных средств, существенно повышает управляемость государственными (муниципальными) финансами. Этот принцип законодательно подтверждает необходимость осуществления всех бюджетных операций в рамках единого счета соответствующего бюджета.

Введение «принципа подведомственности» обусловлено необходимостью усиления ответственности за исполнение бюджетных обязательств, устранения дублирования отдельных полномочий, установления прозрачной и четкой подведомственной сети главного распорядителя бюджетных средств.

Установлены правовые основания, в соответствии с которыми определяется подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.

Исключается возможность реализации функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней, а функции по распоряжению бюджетными средствами такими организациями должны быть переданы соответствующим главным распорядителям средств бюджета.

Кроме того, предлагается уточнить формулировки принципа «полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов» и принципа «общего (совокупного) покрытия расходов», что позволит обеспечить их соблюдение и, следовательно, повысить прозрачность бюджетов бюджетной системы РФ, консолидировать бюджетные средства с целью их результативного и эффективного использования.

Уточняется определение принципа «эффективности и экономности использования бюджетных средств» с целью большей его ориентации на внедрение (с учетом сложившейся терминологии) концепции повышения результативности бюджетных расходов, а также принципа «гласности», «прозрачности (открытости)».

.3 Бюджетная политика Российской Федерации на среднесрочную перспективу

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О Бюджетной политике на 2007 год» отмечено, что проводимая бюджетная политика в целом соответствует стратегическим целям экономического развития РФ, повышения качества жизни и обеспечения безопасности ее граждан, задачам, определенным Бюджетным посланием Президента РФ «О бюджетной политике в 2006 году».

В то же время задача последовательного снижения уровня инфляции в 2005 году и первые месяцы 2006 года была решена не в полной мере. Начата реализация приоритетных национальных проектов. Создается основа для решения назревших проблем повышения качества образования, улучшения здоровья населения, обеспечения граждан доступным и комфортным жильем, формирования достойных условий жизни на селе и развития агропромышленного производства.

Применяемые здесь механизмы направлены как на повышение качества государственных социальных услуг, так и на обеспечение прямой связи между результатами работы учреждений и их финансированием, включая оплату труда.

Мероприятия, предусмотренные приоритетными национальными проектами, в целом обеспечены необходимым бюджетным финансированием. Тем не менее, сохраняются неточности в процессе бюджетного планирования. Так, например, первоначально не были учтены средства на уплату единого социального налога и выплату районных коэффициентов в связи с введением дополнительных выплат отдельным категориям учителей и медицинских работников. В результате вновь требуется внесение изменений в федеральный бюджет в процессе его исполнения.

Увеличены в реальном выражении размеры оплаты труда работников организаций бюджетной сферы, денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, пенсий и ряда пособий в связи с материнством и воспитанием детей.

Однако подготовка законопроектов, направленных на расширение самостоятельности организаций социально-культурной сферы, и переход к нормативно-подушевому финансированию оказания государственных и муниципальных услуг затянулись. В бюджетных учреждениях по-прежнему превалируют уравнительные подходы к установлению заработной платы работников. Реструктуризация сложившейся бюджетной сети проводится медленно. Проведенная реформа системы натуральных льгот позволила повысить эффективность социальной поддержки населения. Бюджетные средства на эти цели предусматриваются в необходимых объемах.

Вступил в силу новый федеральный закон о государственных закупках, более четко регламентирующий процедуры проведения торгов, создающий условия для расширения круга поставщиков и более эффективного использования бюджетных средств. Но из-за отсутствия ряда подзаконных нормативных актов новый механизм закупок пока еще не заработал в полной мере.

В федеральном бюджете на 2006 год увеличены объемы инвестиционных расходов государства, создан Инвестиционный фонд. Принят закон о концессионных соглашениях. Однако его реализация сдерживается отсутствием утвержденных Правительством РФ типовых концессионных соглашений.

Продолжена реформа федеративных отношений. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ на 2005 год впервые были исполнены в условиях законодательно установленного разграничения расходных обязательств и доходных источников. Сбалансированность региональных бюджетов улучшилась.

Повысились прозрачность и объективность системы финансовой поддержки субъектов РФ. Но применяемые при распределении дотаций механизмы по-прежнему недостаточно ориентированы на стимулирование роста собственного налогового потенциала.

Расширен круг собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и делегированных им полномочий с предоставлением субвенций из федерального бюджета. Порядок делегирования полномочий органам государственной власти субъектов РФ конкретизирован с учетом накопленного опыта.

Органы государственной власти субъектов РФ получили право в установленных законом случаях участвовать в осуществлении полномочий РФ с осуществлением расходов за счет средств бюджетов субъектов РФ. Аналогичные решения приняты и в отношении органов местного самоуправления.

Особенностью бюджетного процесса 2006 года стало формирование собственных бюджетов нескольких тысяч вновь образованных муниципальных образований. При этом принятые на федеральном уровне решения позволили субъектам РФ самостоятельно определять сроки и порядок перехода к модели организации местного самоуправления с учетом реальной ситуации на местах. 46 субъектов РФ приняли решение не откладывать создание полноценной системы местного самоуправления.

В сфере налоговой политики продолжен курс на снижение общей налоговой нагрузки на экономику. Отношение общего объема обязательных платежей к объему валового внутреннего продукта (без учета влияния изменений мировых цен на нефть) снизилось с 28,7% в 2004 году до 27,4% в 2005 году. Приняты решения, направленные на стимулирование инвестиционной и инновационной деятельности.

В частности, обеспечен переход к общему порядку принятия к вычету налога на добавленную стоимость при осуществлении капитального строительства, осуществлены иные меры по улучшению администрирования этого налога.

Реализован ряд мер по совершенствованию налогообложения прибыли организаций. Введены меры налогового стимулирования для компаний, работающих в особых экономических зонах.

Отменен налог на имущество, переходящее в порядке наследования.

Снижение базовой ставки единого социального налога обеспечило существенное уменьшение налоговой нагрузки, прежде всего для обрабатывающих отраслей промышленности. В то же время пока не достигнута вторая основная цель реформы налогообложения фонда оплаты труда - массового вывода «из тени» доходов граждан, в первую очередь занятых в сфере малого и среднего бизнеса.

Законодательно отменены лимиты на предоставление отсрочек и рассрочек по уплате налоговых платежей. Но распределение компетенции между органами власти по их предоставлению так и не было установлено. Законопроект, предусматривающий решение этой и иных наболевших проблем налогового администрирования, уже долгое время находится в Государственной Думе.

Законодательно установлен механизм исполнения судебных решений по искам к органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Продолжено сокращение объема государственного внешнего долга. За прошедший год он уменьшился на 37,6 млрд. долларов США и составил чуть более 10% ВВП. Возросла роль РФ в усилиях международного сообщества по решению проблемы долгового бремени беднейших стран.

Продолжалось реформирование бюджетного процесса. Сформирована нормативно-методическая база для составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета, ведения реестров расходных обязательств, разработки и реализации ведомственных целевых программ.

Активизировалась работа по формированию целей и индикаторов деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, увязке бюджетных ассигнований с конкретными, количественно измеримыми результатами их использования, совершенствованию формата представления бюджета, оценке его вклада в достижение целей государственной политики. Тем не менее, при проведении данной работы пока не сделан достаточный акцент на оценке эффективности осуществляемых бюджетных расходов.

Федеральный бюджет на 2006 год стал первым бюджетом, сформированным в рамках трехлетнего перспективного финансового плана, который, в свою очередь, должен стать основой для выработки бюджетной политики на новую бюджетную «трехлетку». Но не обошлось без сбоев. Перспективный финансовый план на 2006-2008 годы был принят после начала планового периода, что недопустимо. Ведомственные целевые программы пока не стали действенным инструментом оптимизации действующих расходных обязательств и их привязки к конкретным измеримым результатам. Неоправданно затянулась подготовка комплексных изменений в БК РФ, направленных на приведение его в соответствие с современными требованиями и принципами эффективного управления общественными финансами, что объективно сдерживает внедрение модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты.

С 2006 года все бюджеты бюджетной системы РФ переведены на кассовое обслуживание исполнения в органах Федерального казначейства.

Бюджетная политика должна формироваться исходя из необходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.

Последовательное снижение темпов инфляции должно оставаться в центре внимания Правительства РФ. Акцент в антиинфляционных мерах должен быть перенесен с подавления уже возникших инфляционных всплесков на устранение причин, обуславливающих сохранение относительно высокой инфляции.

При формировании и реализации бюджетной политики Правительству РФ надлежит предпринять действия по следующим направлениям.

Первое. Обеспечение сбалансированности бюджетной системы РФ в долгосрочном периоде. Прежде всего, это касается выполнения обязательств государства в сфере пенсионного и других видов государственного социального страхования.

Необходимо также завершить формирование реестра расходных обязательств РФ и обеспечить его практическое применение при формировании федерального бюджета. При этом стратегия бюджетных расходов должна строиться не на текущих оценках ценовой конъюнктуры на рынках сырья, а исходя из долгосрочных тенденций. В 2007 году и в среднесрочной перспективе прирост непроцентных расходов федерального бюджета необходимо осуществлять темпами, адекватными темпам роста экономики.

Второе. Должна быть продолжена политика аккумулирования «конъюнктурных» доходов бюджета в Стабилизационном фонде. Средства Стабилизационного фонда сверх базового объема должны направляться исключительно на замещение источников внешнего финансирования дефицита бюджета и (или) досрочное погашение государственного внешнего долга.

При этом необходимо провести четкое разделение между средствами, которые резервируются в Стабилизационном фонде с целью минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть (резервная часть), и ресурсами, формируемыми сверх этого объема («фонд будущих поколений»). Объем резервной части целесообразно установить в процентном отношении к ВВП.

Третье. Повышение результативности бюджетных расходов. Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом.

При этом нельзя допускать искусственного увеличения количества принимаемых обязательств, которое будет препятствовать сопоставлению и выбору наиболее эффективных направлений использования бюджетных средств.

Четвертое. Повышение роли среднесрочного финансового планирования.

Установленные процедуры и сроки разработки и утверждения перспективного финансового плана должны неукоснительно соблюдаться.

Уже в следующем году необходимо утвердить законом федеральный бюджет на среднесрочный период (2008-2010 годы).

Отчеты о результатах использования бюджетных ассигнований должны учитываться при составлении и рассмотрении проектов бюджетов.

Эти положения необходимо закрепить в БК РФ.

Пятое. Дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины.

Шестое. Обеспечение прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо в кратчайшие сроки завершить формирование нормативной правовой базы реализации положений Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Следует обратить особое внимание на определение перечня товаров, работ, услуг, закупки которых должны проводиться на аукционах, а также особенностей закупки продукции для нужд обороны и безопасности.

Уже в 2007 году необходимо нормативно определить механизмы заключения долгосрочных контрактов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд.

Следует расширять практику проведения совместных торгов государственными и муниципальными заказчиками, оказывая организационное содействие принятию совместных решений о проведении торгов по широкому спектру федеральных нужд.

Седьмое. Совершенствование управления государственной собственностью.

Получение единовременных доходов не должно быть единственной целью приватизации государственного и муниципального имущества. В первую очередь она должна способствовать структурным изменениям в соответствующих секторах экономики, позволяющим рассчитывать на получение позитивного экономического, социального и бюджетного эффекта.

В кратчайшие сроки следует законодательно урегулировать вопрос о снижении выкупной цены земельных участков под объектами, находящимися в частной собственности.

Назрела необходимость упрощения процедуры приватизации унитарных предприятий.

Восьмое. Неукоснительное соблюдение законодательно определенных сроков установления регулируемых тарифов на услуги организаций жилищно-коммунального комплекса и естественных монополий, а именно - до внесения проектов бюджетов в законодательные органы.

Девятое. Эффективное участие России в инициативах мирового сообщества по облегчению долгового бремени беднейших стран.

Десятое. Реорганизация и увеличение капитализации специализированных государственных инвестиционных институтов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долгосрочного финансирования крупных инвестиционных проектов.

Использование механизмов Инвестиционного фонда, венчурных фондов, промышленно-производственных, технико-внедренческих и туристско-рекреационных особых экономических зон, концессионных соглашений, технопарков в сфере высоких технологий в целях расширения частных инвестиций.

Таким образом, можно отметить, что в настоящее время интенсифицирована работа по подготовке поправок к БК РФ. Государственной Думой РФ в первом чтении был принят новый БК РФ, который был внесен на рассмотрение Правительством РФ. На сегодняшний день готовятся к рассмотрению поправки, внесенные в БК РФ субъектами РФ. Исходя из положений бюджетного послания Президента РФ, Министерством финансов РФ готовятся комплексные поправки в БК РФ - в ту его часть, которая касается нынешней редакции главы «Стабилизационный фонд» и поправок, направленных на реформирование Стабилизационного фонда в Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Сейчас происходит описание всех положений бюджетного послания Президента РФ, они рассматриваются и анализируются, чтобы в законодательном поле положения, которые поставил перед Правительством РФ и Федеральным Собранием РФ Президент РФ, были реализованы в бюджетном законодательстве. Говоря о бюджетном послании Президента РФ, можно сказать, что в нем описана роль Федерального казначейства, и итоги работы Федерального казначейства в части завершения перехода на кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы РФ. Президент РФ в бюджетном послании оценил значение для бюджетной системы прозрачности, устойчивости и сохранности бюджетных средств. По отчетности 2006 года сейчас проходит проверка Счетной палаты РФ, на данный момент органы казначейства приступили к исполнению Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» и готовятся к началу исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008-2010 годы». Сейчас идет реализация вопросов, связанных с исполнением Федерального закона «Об исполнении федерального бюджета на 2007 год», вышло постановление Правительства РФ «О мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета 2007 года». Данное постановление Правительства РФ опубликовано и очень важно с точки зрения некоторых вопросов, связанных с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 год».

Если говорить о Федеральном законе «О федеральном бюджете 2007-2010 годов», то во исполнение поручения Президента Российской Федерации, данного в Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2007 году», разработка параметров федерального бюджета впервые осуществлялась на среднесрочный трехлетний период - 2008-2010 годы. Среднесрочный горизонт бюджетного планирования предполагается закрепить в рассматриваемой Государственной Думой новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Формирование основных характеристик федерального бюджета на 2008-2010 годы основывалось на изложенных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» положениях бюджетной стратегии на среднесрочную перспективу, ориентированной на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

Представляемые на данном этапе проектировки федерального бюджета разработаны на базе перспективного финансового плана Российской Федерации на 2007-2009 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. №1860-р.

За основу при формировании бюджета были приняты показатели умеренно оптимистичного варианта сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года и предельных уровней цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий на 2008 год и на период до 2010 года, рассмотренных Правительством Российской Федерации, доработанных и представленных Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации 14 марта 2007 г. №Д03-378.

Основными отличительными особенностями подготовки проектировок федерального бюджета на 2008-2010 годы являются их планирование и утверждение на трехлетний период в форме закона, изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета, выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда будущих поколений, а также определение на первый и второй годы планового периода нераспределенной части расходов в объеме эквивалентном 2,5 и 5 процентов от расходной части, позволяющих в режиме «скользящей трехлетки» переходить к более эффективному планированию новых обязательств.

Появление одной из основных особенностей федерального бюджета на 2008-2010 годы вызвано сильной зависимостью экономики и бюджета от сырьевого сектора, которая создает серьезные макроэкономические риски. Поступления из нефтегазового сектора обеспечили в 2005 году около 38% от доходов консолидированного бюджета и 50% от доходов федерального бюджета (без учета погашения налоговой задолженности). В настоящее время благодаря благоприятной конъюнктуре на мировом рынке нефти в Стабилизационном фонде продолжается накопление средств - на начало 2007 года его объем составил 8,7% ВВП. Механизм Стабилизационного фонда может служить страховым резервом. Для этого действующему в настоящее время Стабилизационному фонду недостает более полного зачисления конъюнктурных доходов бюджета: в первую очередь, вывозных пошлин на нефтепродукты и вывозных пошлин на природный газ. Для обеспечения долгосрочной сбалансированности создается Фонд будущих поколений. Общая величина таких доходов в долгосрочной перспективе по своей природе ограничена.

Особая природа нефтегазовых доходов определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение долгосрочной макроэкономической стабильности. Ключевые задачи такого управления состоят в поддержании устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления на длительном временном горизонте, а также предотвращении колебаний таких макроэкономических показателей как инфляция, обменный курс, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках.

Устойчивость бюджета с точки зрения, как доходов, так и расходов выражается в обеспечении стабильности этих параметров в процентном отношении к ВВП.

Важный фактор, который необходимо учитывать при оценке принципов бюджетной политики на долгосрочную перспективу, составляет предстоящее снижение бюджетных поступлений из нефтегазового сектора в результате следующих тенденций:

. В ближайшие несколько десятилетий физический объем добычи и экспорта нефти и газа будет намного уступать темпам роста ВВП, составляя не более 2% в год. Это приведет к сокращению доли нефтегазового сектора в ВВП. По оценкам Минэкономразвития России, указанная доля сокращается с 21% в 2006 году до 14,9% в 2010 году. Тенденция сокращения нефтегазового сектора в ВВП продолжится и в последующие годы.

. Продолжение в среднесрочной перспективе повышения курса рубля (хотя и более медленными темпами, чем в предыдущие годы).

. Прогнозируемое снижение цен на нефть с 61 долл. США в 2006 году и 55 долл. США в 2007 г. до 50 долл. США в 2010 году.

В результате существенно сокращаются нефтегазовые доходы федерального бюджета. Так, если в 2007 году нефтегазовые доходы бюджета оцениваются в размере 8,2% ВВП, то в 2010 г. - они сокращаются до 5,3% ВВП.

Согласно долгосрочному прогнозу, к 2025 году поступления в федеральный бюджет могут сократиться за счет перечисленных факторов (даже при сохранении относительно высоких цен на нефть 40-50 долл. США в ценах 2006 года) до уровня менее 4% ВВП. Выпадающие доходы будут лишь в незначительной степени компенсироваться увеличением базы ненефтегазовых доходов и планируемым повышением собираемости налогов. Таким образом, ожидаемые доходы федерального бюджета при нынешнем налоговом законодательстве упадут с нынешнего уровня к 2020 г. примерно на 4,5 п.п. ВВП, для чего потребуется комплекс мер, связанных с повышением налогового бремени, сокращением расходов и резким наращиванием государственного долга.

Использование концепции «ненефтегазового баланса бюджета» позволит обеспечить стабильный уровень государственных расходов вне зависимости от колебаний внешней конъюнктуры и поддерживать долгосрочную макроэкономическую устойчивость.

Сальдо бюджета без учета нефтегазовых доходов (ненефтегазовый дефицит бюджета) планируется в размере 6,6% ВВП в 2008 году, 5,9% ВВП в 2009 году и 5,3% ВВП в 2010 году. Этот дефицит будет покрываться нефтегазовым трансфертом и прочими источниками в размере 0,5-0,8% ВВП.

Расчеты показывают, что максимальный ежегодный размер трансферта составляет 3,7% ВВП Он позволяет, с одной стороны, поддерживать достаточно высокий и стабильный даже при низком уровне цен на нефть уровень расходов бюджета, а с другой стороны, соответствует цели создания Фонда будущих поколений - обеспечивает стабильность бюджетной политики и позволяет поддерживать Резервный фонд на случай резких перепадов цены, а при благоприятных сценариях - и накапливать средства в Фонде будущих поколений. Учитывая это, предлагается на долгосрочную перспективу закрепить объем нефтегазового трансферта в размере 3,7% ВВП, а в «переходный период» в 2008-2010 гг. - объем нефтегазового трансферта планируется с понижением - с 6,1% ВВП в 2008 году до 4,5% ВВП в 2010 году.

Поддержание более высокого уровня трансферта (4,5% и 5% ВВП) на длительную перспективу ведет к тому, что уже в ближайшие десять лет происходит значительное расходование ранее накопленных средств даже при среднем уровне цен на нефть.

Величина Резервного фонда составляет 10% ВВП, что позволит обеспечить выполнение бюджетных обязательств при снижение цены на нефть с 45 до 30 долл. США в течение трех лет.

Величина Фонда будущих поколений на начало 2011 года составит 1,3% ВВП.

Также хотелось бы отметить, что поправки в БК открывают новый этап развития бюджетной системы. Поправки предусматривают введение трехлетнего бюджетного планирования, в том числе для субъектов РФ и муниципальных образований. Однако регионы и муниципалитеты будут иметь право выбора - принимать ли им бюджет на три года или принимать бюджет на один год одновременно с утверждением трехлетнего финансового плана, увязанного с бюджетом. При этом, для регионов и муниципалитетов может быть предусмотрен переходный период для реализации трехлетнего финансового планирования.

2. Роль органов казначейства в реформировании бюджетного процесса

.1 Понятие бюджетного процесса в Российской Федерации

Бюджетный процесс - регулируемая нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также иных субъектов по составлению и рассмотрению проектов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также осуществлению контроля за их исполнением.

Организация бюджетного процесса в РФ осуществляется в соответствии с установленными Конституцией РФ (ст. 10-12) принципами единства государственной власти в РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, самостоятельности местного самоуправления, а также разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, органы которой являются самостоятельными.

В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов, предусмотренным БК РФ (ст. 28 и 31) органы государственной власти и органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы РФ (за исключением случаев, предусмотренных БК РФ, например, при введении временной финансовой администрации в субъекте РФ или муниципальном образовании).

В настоящее время в РФ объявлена и проводится реформа бюджетного процесса. С большой степенью агрегирования можно выделить 3 основных этапа бюджетных реформ.

Первый этап - укрепление системы исполнения бюджета, составление достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе, обеспечение внешнего контроля за исполнением бюджета.

Этот этап начался с принятием в 1998 году БК РФ (вступил в действие с 2000 года). Данным законом четко определен состав участников бюджетного процесса, установлены их права и ответственность. Провозглашен казначейский принцип исполнения бюджета, позволивший обеспечить неукоснительное соблюдение норм, предусмотренных бюджетным законодательством и институциальное разграничение функций распорядителя бюджетных средств.

В рамках положений БК РФ проведена работа по созданию единого казначейского счета (далее - ЕКС) как необходимой основы для эффективного управления государственными финансовыми ресурсами, создана система контроля за соответствием принимаемых бюджетных обязательств законодательно установленным ограничениям.

Второй этап - приведение в соответствие обязательств публично правовых образований в соответствие обязательств с их финансовыми возможностями.

Данный этап начался в 2003 году с анализа объема расходных обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и завершился принятием следующих федеральных законов:

от 04.07.2003 №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»;

от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

от 22.08.2004 №120-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

от 20.08.2004.; 120-ФЗ «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования межбюджетных отношений».

В результате изменений, внесенных в законодательство, произошли серьезные изменения в принципах организации бюджетного процесса. На первый план этих изменений можно поставить введенный на законодательном уровне институт расходных обязательств.

В результате на смену длительным и безуспешным попыткам создания системы минимальных государственных стандартов, предназначенных для установления на их основе нормативов финансовых затрат, необходимых для формирования расходной части всех бюджетов бюджетной системы, пришел принцип формирования расходов бюджетов, изложенный в статье 65 БК РФ, которая устанавливает, что формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Таким образом, в бюджетном процессе произошло изменение в смещении акцентов с первичности бюджета на первичность обязательств. Согласно статьям 14, 15 16 БК РФ бюджет соответствующего уровня - это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств публичного образования. Также можно сказать, что бюджет - это годовой кассовый план потоков, которые возникают в процессе управления активами (поступления) и обязательствами (выбытие).

Кроме того, на данном этапе бюджетных реформ было на законодательном уровне введено понятие «администраторов доходов» и установлен один из основных принципов, обеспечивающий устойчивость и прозрачность всех бюджетов бюджетной системы - принцип кассового обслуживания всех бюджетов органами федерального казначейства.

Третий этап - переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат.

Одним из документов, определившим основные направления и перспективы бюджетной реформы, было постановление правительства РФ от 22.05.2004 №249-ФЗ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», в котором дан анализ сложившейся ситуации в бюджетном процессе и заложены фундаментальные изменения, направленные на создание системы эффективного управления общественными финансами.

В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации «О бюджетной политике на 2006 год» необходимость обеспечения устойчивости бюджетной системы РФ сопряжена с реализацией мероприятий по ряду направлений, в том числе по:

обеспечению разработки и утверждения перспективного финансового плана на 2006-2008 годы, в котором подлежат раздельному отражению действующие и вновь принимаемые расходные обязательства РФ;

совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов;

переходу к распределению бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходов исходя из поставленных перед ними целей при условии создания объективных индикаторов решения определенных задач;

модернизации процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.

Реализация указанных направлений бюджетной политики осуществлялась в контексте реформирования бюджетного процесса, осуществляемого в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг., одобренной Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 №249 « «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

В соответствии с указанным постановлением в ходе составления проекта федерального бюджета и разработки перспективного финансового плана РФ ряд главных распорядителей средств федерального бюджета наделяются функциями субъекта бюджетного планирования. Субъектами бюджетного планирования являются федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека РФ. Состав субъектов бюджетного планирования устанавливается нормативными правовыми актами МФ РФ.

Субъекты бюджетного планирования призваны вносить предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению подведомственных федеральных служб и федеральных агентств и с этой целью осуществляют: разработку докладов о результатах и основных направлениях деятельности; ведение реестров расходных обязательств субъекта бюджетного планирования и их представление в МФ РФ; разработку проектов нормативных правовых актов, регулирующих расходные обязательства РФ; разработку федеральных и ведомственных целевых программ в установленной сфере деятельности; формирование бюджетов субъектов бюджетного планирования и их распределение главными распорядителями средств федерального бюджета.

В настоящее время идут дискуссии о проекте Федерального закона «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ». Законопроект завершает проделанную в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг. работу и одновременно открывает собой новый этап бюджетной реформы. Именно поэтому в течение последнего года он тщательно прорабатывался на рабочем уровне со всеми заинтересованными сторонами.

Основной причиной разработки предлагаемых поправок является то, что БК отражает состояние представлений об управлении общественными финансами на начало-середину 90-х годов. И с этой точки зрения действующий БК вовсе неплох. В нем заложены совершенно правильные принципы, которым следует большинство стран мира. Более того, он содержит целый ряд элементов, которые только сейчас начинают активно применяться в бюджетной практике, в частности, среднесрочное финансовое планирование, и даже бюджетирование по результатам. Другое дело, что эти нормы не образуют целостной системы, не стимулируют и требуют их практического применения, а целый ряд положений Кодекса препятствует развитию и применению новых принципов организации бюджетного процесса. Если провести анализ эволюции модели организации бюджетного процесса, то можно провести следующее сравнение:

Несмотря на то, что за последние 7 лет было принято более 20 федеральных законов о внесении в Кодекс существенных изменений и дополнений, в нем сохраняется целый ряд внутренних противоречий и пробелов. Только за 2004-2006 годы Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ по положениям БК было принято 24 определения. Многие вопросы бюджетного законодательства РФ регулируются ежегодным федеральным законом о федеральном бюджете, в том числе - путем приостановления действия отдельных положений БК (на 2007 год приостановлено действие 9 норм). При этом ряд положений БК не соответствует, полностью или частично, современным принципам управления общественными финансами либо препятствует внедрению в бюджетную практику передовых форм и методов организации бюджетного процесса. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2007 году» (далее - Бюджетное послание на 2007 год) отмечается неоправданно затянувшаяся подготовка комплексных изменений в БК в целях приведения его в соответствие современным требованиям и принципам эффективного управления общественными финансами, указывается на необходимость расширения самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, создания долгосрочных стимулов для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.

Основными новациями, предлагаемыми законопроектом в целях решения этих задач, являются:

. Организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования;

. Переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ - формированию бюджетов на трехлетний период;

. Четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий, введение механизмов финансового обеспечения деятельности организаций новых организационно-правовых форм и создание условий для проведения реструктуризации бюджетной сети;

. Упорядочение в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;

. Планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств;

. Системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего, главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;

. Усиление стимулов для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;

. Утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ БК с одновременным расширением полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.

Кроме того, законопроектом предлагается целый ряд поправок редакционного характера, обеспечивающих устранение внутренних противоречий, восполнение пробелов правового регулирования или уточнение формулировок действующей редакции БК.

В совокупности предлагаемая законопроектом система поправок создает правовую основу для новой организации бюджетного процесса всех бюджетов бюджетной системы РФ, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления и, в конечном счете - повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.

По ряду глав, в том числе касающихся процедур составления и исполнения бюджета, законопроектом предлагаются общие нормы, которые распространяются в равной степени на сферу бюджетной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и относятся ко всем бюджетам бюджетной системы РФ. Эти главы одновременно содержат положения о том, что конкретизация и детализация вышеназванных норм устанавливается в зависимости от уровня управления соответствующими нормативными правовыми актами (федеральными, региональными, муниципальными).

Кроме того, имеются главы, закрепляющие общие бюджетные нормы с учетом специфики бюджетного процесса на федеральном уровне. Наряду с внесением поправок в БК законопроектом предлагается признать утратившими силу ряд положений законодательных актов, действие которых в последние годы приостанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Таким образом, основная цель реформирования бюджетного процесса в РФ - создание условий для эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с приоритетами государственной финансовой политики, переход от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами. Реализация указанной цели сопряжена с необходимостью упорядочения процедур составления и рассмотрения бюджетов, включая их разделение на бюджет действующих и принимаемых расходных обязательств; повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе; распределения бюджетных ресурсов между федеральными органами государственной власти и реализуемыми ими программами в зависимости от достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики; определения показателей результативности деятельности федеральных органов государственной власти.

2.2 Основные направления реформирования бюджетного процесса

Процесс развития казначейской системы, учитывая значимость решаемых органами федерального казначейства задач, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы.

Для создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ на 2004-2006 гг., которая утверждена Постановлением Правительства РФ от 22.04.2004 №249.

Задача реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров. Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования» (далее БОР).

Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Для России переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат означает появление системы, позволяющей эффективно управлять общественными финансами в интересах социально-экономической политики, объявленной государством.

Для освещения данного вопроса, необходимо, во-первых, разобраться, чем термин «среднесрочное бюджетное планирование» отличается от давно принятого в РФ понятия «среднесрочное финансовое планирование». Среднесрочное бюджетное планирование, в отличие от финансового, создает правовую основу для принятия долгосрочных бюджетных обязательств. Таким образом, если мы переходим, например, на трехлетний бюджет, то для участников бюджетного процесса создается правовая основа для принятия многолетних, в данном случае трехлетних, бюджетных контрактов, которые будут оплачиваться за счет бюджетных средств. В целом это создает предсказуемость, уверенность в том, что государство не прервет на каком-либо этапе исполнения контракт, заключенный с контрагентом, который находится по ту сторону сектора государственного управления, - то есть рыночным агентом.

Важно отметить, что для рынка, для общества в целом, для обеспечения уверенности, прежде всего экономических, рыночных агентов, для создания возможностей принятия долгосрочных контрактов необходим переход на среднесрочный бюджет.

В свою очередь БОР предполагает, что в ответ на запросы общества государство должно сообщить, на какие цели тратятся деньги налогоплательщиков, какие программы планируется реализовать и какие результаты получить от использования тех или иных бюджетных ассигнований. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат, создает правовую основу для механизмов, позволяющих не только формулировать, но и достигать цели более экономным способом. Это является дополнительным условием существования любого демократического общества. Потому что демократическое общество, прежде всего, общество граждан, которые вправе спросить у своих представителей власти, куда и с какой целью были направлены средства налогоплательщиков и что в результате эти граждане получили.

Необходимо учитывать, что реформа бюджетного процесса неотделима от других проводимых реформ. Нельзя провести, например, реформу, связанную с изменением подходов к БОР, без проводимой сейчас административной реформы, потому что функции, полномочия, задачи органов власти определяются именно в рамках административной реформы. Поэтому на вопрос, что может дать России переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат, я бы ответила так: это создание эффективной системы управления общественными финансами, которая в свою очередь входит в общую систему, направленную на повышение эффективности органов управления и власти в целом в интересах общества, в том числе с целью создания, поддержания и развития гражданского общества.

В недавнем прошлом значение закона о бюджете было чрезвычайно завышено. К сожалению, больше внимания уделялось собственно ассигнованиям из бюджета, нежели тому, что лежит в основе тех объемов ассигнований, которые утверждаются в законе о бюджете. И только с 2004 г. рассмотрение вопросов бюджета и его места в системе выполнения публичными образованиями своих функций изменилось, и на первый план вышло понятие «расходные обязательства публично-правового образования». Я считаю, что это главное изменение в бюджетном процессе.
В том же году после внесения ряда поправок в БК РФ главную роль в бюджетном процессе стали играть понятия «расходные обязательства РФ» и «расходные обязательства субъектов РФ и муниципальных образований». В настоящее время в БК РФ определено, что бюджет России, бюджет субъекта РФ, муниципального образования формируется исходя из объемов расходных обязательств, обусловленных возложенными на соответствующие органы власти полномочиями. Нужно понимать, что в законе о бюджете как таковом (документе, который рассматривается в парламенте) всего лишь определяется объем финансовых ресурсов, возникающих в течение одного финансового года: сколько доходов мы реально получим и сколько расходов реально произведем с января по декабрь очередного финансового года. Но раньше очень мало внимания уделялось тому, что же является источниками порождения доходов или платежей по расходам, то есть соотношению первичных базовых определений, таких как активы и обязательства государства. Активы государства - это право требовать уплаты налогов (налоговое законодательство, нормативно-правовые акты, регулирующие процесс управления федеральным имуществом, иными словами, то, что порождает денежные потоки в рамках управления указанными активами). Расходные же обязательства государства возникают в силу публично-правовых документов (законов) или гражданско-правовых договоров, участниками которых является Россия, субъект РФ или муниципальное образование. В этом смысле главное изменение в бюджетном процессе при формировании бюджета связано с тем, что сейчас акцент переносится именно на понятие «расходные обязательства конкретного публично-правового образования». Появление данного института позволило иначе взглянуть на весь бюджетный процесс. В дальнейшем все изменения бюджетного законодательства, бюджетного процесса будут обусловлены развитием именно этих институтов. Сейчас мы больше говорим о понятии «действующие расходные обязательства», то есть об обязательствах, которые уже приняты и не подлежат пересмотру. Они являются основой для формирования бюджета. Если при рассмотрении бюджета возникает возможность изыскать дополнительные финансовые ресурсы, то появляется следующее определение - «новые расходные обязательства», которые позволяют принять нормативно-правовой акт, либо заключить договор на выполнение работ или оказание услуг.

Таким образом, действующие и новые расходные обязательства - основа и самое главное изменение в бюджетном процессе. Со временем этот институт будет расширяться. Все обязательства будут разделены на публичные и иные (возникающие в сфере гражданско-правового оборота) с целью выделить те обязательства публично-правового образования, которые возникли в силу закона и носят безвозмездный характер. В этом случае вслед за тратой денег не предполагается никаких встречных услуг (например, при выплате пособия в связи с рождением ребенка или пособия ветеранам).
Другие расходные обязательства, возникающие в сфере гражданско-правовых отношений, порождают встречные требования (за эти финансовые ресурсы государство ждет выполнения определенных работ или оказания услуг). Для данного вида обязательств необходимо создавать и поддерживать процедуры, которые обеспечивали бы контроль за соблюдением ограничений, возникающих в процессе принятия договоров и соглашений, чтобы объем этих обязательств не был несоразмерным. Можно назвать существенным изменением в бюджетном процессе выделение и развитие института расходных обязательств, необходимого, прежде всего, для стабильности бюджетной системы, для повышения доверия к государству со стороны граждан (если закон есть, он должен быть исполнен) и бизнеса (если договор заключен и участником этого договора является государство, он должен быть исполнен).

Анализируя развитие бюджетного законодательства можно отметить следующие тенденции:

В бюджетном процессе 2007-2009 гг. произойдут существенные изменения, связанные в основном с реализацией задачи реформирования управления общественными финансами. При этом необходимо понимать, что к бюджетному законодательству относится не только БК РФ, но и нормативно-правовые акты, которые должны выйти в развитие Бюджетного кодекса РФ. Это означает, что должно появиться много постановлений Правительства РФ, приказов МФ России, регулирующих отношения, определенные в БК РФ. Чрезвычайно важное значение для создания системы эффективного оказания государственных услуг и бюджетного процесса в целом имеет принятие, развитие и внедрение законодательства об автономных учреждениях. Сколько бы ни спорили об этом, создание иных типов организаций, оказывающих государственные услуги, - часть бюджетной реформы.

В числе основных направлений реформы можно назвать изменение системы оказания медицинской помощи. В данном случае заявлено создание одноканальной формы оплаты медицинских услуг в рамках системы медицинского страхования. В ближайшие годы ожидается изменение законодательства в сфере социального и пенсионного страхования. Блоки соответствующих корректив заявлены Правительством РФ и являются предметом широкого обсуждения. Говоря об общественных финансах, нельзя выделять в самостоятельные сферы отношений федеральный бюджет и, например, бюджеты фондов пенсионного, медицинского или социального страхования.

Важно отметить, что поправки в БК РФ, которые МФ РФ внесло на рассмотрение в Правительство РФ, действительно несколько меняют подход к формированию региональных бюджетов. Прежде всего, поправки нацелены на изменение самостоятельности бюджетов с точки зрения формулировок целей и задач, которые ставит перед собой каждое конкретное публично-правовое образование. В бюджетном процессе это реализуется посредством бюджетной классификации. Сейчас в России существует единая бюджетная классификация, главной частью которой являются не только функциональные направления (образование, здравоохранение и т.п.), но и так называемые целевые статьи и виды расходов, отражающие те цели, которые нужно достичь за счет бюджетных ассигнований. Единая классификация затрудняет и постановку, и реализацию задач, которые стоят перед субфедеральными органами управления, поскольку они не могут быть едиными. Поправки в БК РФ предусматривают исключение данного принципа из бюджетного законодательства и передачу публично-правовым образованиям права принятия решений о перечне целевых статей и видов расходов. Кроме того, предложено более четкое структурирование видов финансовой помощи, которая оказывается бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований из федерального бюджета. Сейчас в БК тоже прописаны виды и направления финансовой помощи, но есть и статья «другие виды финансовой помощи». Если открыть бюджет текущего года или проект бюджета на 2007 г., там можно насчитать десятки разновидностей субсидий, субвенций, которые идут из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, причем они не объединены никаким принципом или критерием. Поэтому теперь в БК РФ акцент будет смещен и более четко определены направления финансовой помощи: виды финансовой помощи будут определяться исходя из того, чьи полномочия на территории субъекта РФ реализует публично-правовое образование. Если оно осуществляет собственные полномочия, закрепленные законом, финансовая помощь из федерального бюджета должна оказываться в виде субсидий, которые определяются по критериям, одинаковым для всех субъектов РФ. Федеральные полномочия, переданные на уровень субъекта РФ, подкрепляются субвенциями, которые передаются из Фонда компенсации, с четко рассчитанными по алгоритмам объемами, и определяются стоимостью этих полномочий. Никаких дополнительных субсидий и субвенций, не аккумулированных в Фондах софинансирования и компенсации, в новом бюджетном законодательстве не предусмотрено. Кроме того, в БК РФ определено, что любые другие виды финансовой помощи должны быть четко структурированы. Нужно прекратить распространенную на сегодняшний день практику, когда в расходной части федерального бюджета предусматривается, например, строительство муниципальной котельной в рамках инвестиционной программы. В БК РФ следует прописать возможность оказания инвестиционной поддержки, реализуемой посредством формализованных подходов в рамках Фонда регионального развития с помощью специальных формул, которые предстоит разработать Правительству РФ. Также необходимо изменение подходов и требований к системе управления региональными финансами в зависимости от степени дотационности субъектов РФ. В частности, в проекте БК РФ сказано, что на субъект РФ, дотационность которого превышает 20%, накладываются следующие ограничения: он не имеет права исполнять расходные обязательства на реализацию полномочий, которые за ним не закреплены законом, и не может устанавливать систему оплаты труда госслужащих сверх нормативов, установленных правительством. Если же дотационность субъекта РФ выше 60%, вводится ряд дополнительных ограничений: такие регионы обязаны ежегодно представлять свой бюджет для внешней проверки со стороны Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора РФ. Кроме того, они должны заключить соглашение с МФ, которое определит порядок совершенствования бюджетного процесса в конкретном субъекте РФ.

В рамках реформирования бюджетного процесса сформирована нормативно-методическая база для составления перспективного финансового плана и проекта федерального, а также ведение реестров расходных обязательств и разработка, и реализация ведомственных целевых программ.

Таким образом, внедрение в бюджетный процесс казначейской системы позволило изменить организацию исполнения бюджетов, установить достаточно жесткий контроль за расходованием бюджетных средств. Обеспечено более четкое соблюдение бюджетных назначений и их рациональное использование в процессе реализации задач и функций государства. Высокая востребованность и надежность информационной базы, и другие неотъемлемые элементы деятельности казначейского принципа исполнения бюджета дают возможность для своевременного и эффективного принятия важнейших решений в области развития финансов. Организация действенного казначейского контроля за полнотой и своевременностью поступления государственных доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью становится одним из главных приоритетов современной экономической политики российского государства.

Основные усилия в соответствии с БК должны быть направлены на дальнейшее совершенствование органами Федерального казначейства методологии предварительного и текущего контроля, эффективность которого заключается в предотвращении нецелевого расходования бюджетных средств.

2.3 Ведение реестра государственных и муниципальных контрактов как новая функция органов казначейства

С 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который урегулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе установил на всей территории РФ единый порядок размещения этих заказов в целях эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Речь идет о возложении с 1 января 2007 г. на Федеральное казначейство функции по ведению реестров государственных контрактов, заключаемых от имени РФ по итогам размещения заказов.

Руководитель Федерального казначейства Т.Г. Нестеренко на расширенном заседании коллегии Федерального казначейства «Об итогах работы Федерального казначейства в 2006 году и основных задачах на 2007 год» сказала следующее:

«…При этом, в целях осуществления данной функции Федеральным казначейством проводились необходимые организационно-технические мероприятия: готовился проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 года №329 и от 1 декабря 2004 года №703», дополняющие указанные постановления положениями, учитывающими возложенные на Федеральное казначейство функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени РФ. В том числе данным постановлением увеличена штатная численность центрального аппарата Федерального казначейства на 22 человека и территориальных органов Федерального казначейства - на 4 746 человек, что для территориальных органов составляет почти 10% от утвержденной до выхода данного постановления численности. Указанные изменения были утверждены постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2006 года №669. Кроме того, дорабатывалось прикладное программное обеспечение, в нескольких управлениях Федерального казначейства по субъектам РФ проводился эксперимент по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени РФ по итогам размещения заказов.

Положение о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры (далее - Положение), было утверждено постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2006 года №807.

Положение определяет порядок ведения реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и, что важно, не распространяется на отношения, связанные с ведением реестра контрактов, в который включаются сведения, касающиеся размещения заказов и заключения контрактов, составляющих государственную тайну.

Указанное постановление вступило в силу с 1 января 2007 года. Кроме того, необходимо отметить, что возникшая правовая коллизия между статьей 71 БК и статьей 1 Федерального закона №94-ФЗ будет урегулирована принятием Государственной Думой РФ проекта федерального закона «О внесении изменений в БК», направленным Правительством РФ в Государственную Думу РФ. Указанным законопроектом предлагается статью 71 БК РФ признать утратившей силу. Таким образом, противоречие будет снято.

Здесь также хотелось бы сказать, что противоречия между Федеральным законом №94-ФЗ и БК коснулись не только пороговой суммы, с которой государственный заказчик обязан руководствоваться положениями законодательства РФ о размещении заказов. С целью приведения в соответствие положений бюджетного законодательства и законодательства о размещении заказов Федеральным казначейством были подготовлены поправки в Федеральный закон №94 - ФЗ. Указанные поправки не раз направлялись Федеральным казначейством в МФ РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Федеральную антимонопольную службу. Их принятие позволило бы решить некоторые из вопросов, которые ежедневно перед вами возникают. В том числе, в каких днях, календарных или рабочих, считается срок представления государственных контрактов государственными заказчиками и срок размещения сведений о контрактах на официальном сайте…».

Таким образом, можно конкретизировать функции органов казначейства по ведению реестра госконтрактов. В соответствии с Положением №807 уполномоченный орган проверяет наличие в представленных заказчиком сведениях о контракте (его изменении) показателей, а также их соответствие друг другу. В дополнение к этому можно перечислить те виды контроля, которые в рамках проверки соответствия сведений внутри себя могут осуществлять органы Федерального казначейства:

полнота и правильность заполнения формы сведений;

непротиворечие друг другу показателей сведений, например соответствия источника финансирования государственного контракта заголовочной части сведений аналогичному разделу основной части Сведений;

наличие государственного заказчика, представившего сведения о государственном контракте для включения в Реестр, в сводном реестре главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, соответствие кода присвоенного ему в Сводном реестре указанному государственным заказчиком в сведениях, представляемых для включения в Реестр, коду бюджетополучателя в Сводном реестре;

соответствие цены государственного контракта общей сумме расшифровки оплаты государственного контракта по годам.

При этом, согласно статье 25 Федерального закона от 2 февраля 2006 года №19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание для государственных и муниципальных нужд» государственные заказчики несут ответственность за направление должностным лицом государственного или муниципального заказчика недостоверных сведений в орган, уполномоченный на ведение реестров государственных контрактов.

Государственный заказчик по мере необходимости вправе:

представлять нарочно в соответствующее УФК или ОФК сведения о контракте на бумажном носителе;

направлять по почте в соответствующее УФК или ОФК на бумажном носителе с сопроводительным письмом;

направлять через систему электронного документооборота Федерального казначейства (далее - СЭД) в соответствующее УФК или ОФК сведения о контракте в электронном виде с применением средств электронной цифровой подписи (далее - ЭЦП) в соответствии с установленными законодательством РФ требованиями.

Представленные государственным заказчиком в УФК (ОФК) сведения о контракте не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления, проверяются специалистом УФК (ОФК) на наличие соответствующих показателей, а также на их не противоречие друг другу.

В случае установления отсутствия соответствующих показателей или их противоречия друг другу, сведения о контракте возвращаются специалистом УФК (ОФК) государственному заказчику в порядке, аналогичном порядку представления государственным заказчиком сведений о контракте, не позднее следующего рабочего дня после дня их представления в территориальный орган Федерального казначейства, с письменным указанием причин возврата. При этом сведения о контракте в Реестр контрактов не включаются.

Проверенные специалистом УФК (ОФК) сведения о контракте, включенные в Реестр контрактов, образуют реестровую запись. Специалист УФК (ОФК) присваивает реестровой записи уникальный номер. Не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления от государственного заказчика сведений о контракте, специалист ОФК направляет сформированные специалистами ОФК реестровые записи с уникальными номерами в электронном виде в УФК. Не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления от государственного заказчика сведений о контракте, специалист УФК направляет сформированные специалистами УФК и полученные от специалистов ОФК реестровые записи с уникальными номерами в электронном виде в Федеральное казначейство.

Не позднее рабочего дня, следующего за днем включения в Реестр контрактов сведений о контракте, специалист извещает государственного заказчика о включении сведений о контракте в Реестр контрактов с указанием номера реестровой записи и номера ее изменения способом, аналогичном способу представления государственным заказчиком сведений о государственном контракте.

Сведения о контракте размещаются Федеральным казначейством на официальном сайте не позднее трех рабочих дней со дня поступления сведений о контракте от государственного заказчика.

Сведения, внесенные в Реестр контрактов, сохраняются в Реестре контрактов в течение трех лет со дня внесения в него сведений об исполнении контракта или о прекращении его действия.

УФК или ОФК отказывает государственному заказчику во включении в Реестр контрактов сведений о контракте и не несет ответственности за этот отказ в случае:

- представления сведений о контракте организацией, размещающей заказы от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

представления государственным заказчиком сведений о контракте в УФК или ОФК не по месту открытия государственному заказчику лицевого счета получателя средств федерального бюджета или, в случае не открытия государственному заказчику лицевого счета получателя средств федерального бюджета, не по территориальному признаку;

несоответствия формы представляемых государственным заказчиком сведений о контракте форме документа «Сведения о государственном или муниципальном контракте (его изменении), заключенном государственным или муниципальным заказчиком» и форме документа «Сведения об исполнении (о прекращении действия) государственного или муниципального контракта» контракта;

заполнения представленных государственным заказчиком сведений о контракте с нарушением Указаний по заполнению формы документа «Сведения о государственном или муниципальном контракте (его изменении), заключенном государственным или муниципальным заказчиком» и Указаний по заполнению формы документа «Сведения об исполнении (о прекращении действия) государственного или муниципального контракта»;

внесения государственным заказчиком рукописных исправлений в сведения о контракте на бумажном носителе;

несоответствия подписи руководителя государственного заказчика в сведениях о контракте образцам подписи, представленным государственным заказчиком в орган Федерального казначейства;

неподтверждения подлинности электронной цифровой подписи уполномоченного лица государственного заказчика.

УФК или ОФК не вправе требовать от государственного заказчика для включения в Реестр контрактов сведений о контракте:

государственный контракт, конкурсную документацию, извещение о проведении торгов, запроса котировок, проведении предварительного отбора, протоколы комиссий по размещению заказов или иные документы, служащие основанием для государственного заказчика при подготовке сведений о контракте;

идентичности сведений в государственном контракте, конкурсной документации, извещении о проведении торгов, запроса котировок, проведении предварительного отбора, протоколах комиссий по размещению заказов или иных документах, служащих основанием для государственного заказчика для подготовки сведений о контракте, и сведений о контракте, представленных заказчиком в УФК или ОФК соответственно;

выделения в установленном порядке государственному заказчику бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования расходов федерального бюджета или сметных назначений, соответствующих цене заключенного государственного контракта;

выполнения государственным заказчиком процедур размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, установленных Федеральным законом от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в том числе в части соответствия даты проведения аукциона (подведения итогов конкурса или итогов запроса котировок или итогов торгов на товарной бирже) дате заключения контракта, сроку исполнения контракта, соответствия способа размещения заказа цене контракта в рублях;

соблюдения государственным заказчиком сроков направления в УФК (ОФК) сведений о контракте.

В стенограмме селекторного совещания Федерального казначейства с руководителями управлений Федерального казначейства по субъектам РФ 14 февраля 2007 г. Нестеренко Т.Г. указывала на следующие недостатки:

«В части вопросов, связанных с подготовкой проекта постановления Правительства РФ о ведении реестра государственных контрактов, составляющих государственную тайну, хотелось бы сказать следующее. Хотя все документы подготовлены, завизированы на уровне МФ России, Министерства экономического развития и торговли РФ, существуют противоречия по данному вопросу с федеральной службой по государственному оборонному заказу, считающей, что это должно входить в ее полномочия. На самом деле происходит смешение контрактов в рамках государственного оборонного заказа и контрактов, составляющих государственную тайну. Понятно, что в некоторой их части есть совпадения. Иногда государственный оборонный заказ не является тайной, а иногда контракт, составляющий тайну, не является контрактом в рамках государственного оборонного заказа. Поэтому сейчас проходят напряженные переговоры, есть попытки федеральной службы, занимающейся оборонным заказом, заблокировать выход постановления, переключить на себя или даже пересмотреть некоторые положения федерального закона №94-ФЗ с выделением отдельных положений по государственному оборонному заказу. С одной стороны, существуют объективные проблемы, связанные с защитой государственной тайны, как и с моментом появления сведений, составляющих государственную тайну. Многие контракты в рамках государственного оборонного заказа не относятся к содержащим сведения, составляющие государственную тайну. Однако как только контракты агрегируются на уровне некоего сводного реестра, они часто рассматриваются как содержащие такие сведения. В настоящее время эти вопросы изучаются, в том числе связанные с недопущением нарушений закона о государственно тайне.

Мы считаем, что ответственность за защиту сведений, составляющих государственную тайну, несут сами организации, в чьи функции входит работа с такими сведениями. Нам, очевидно, что бюджетополучатель на основании тех или иных решений главного распорядителя сам определяет, какие сведения относятся к открытым, а какие - к закрытым. Нашей задачей является регистрация, размещение сведений, находящихся в открытой базе данных. Сведения, относящиеся по решению самого бюджетополучателя к закрытой части - размещаются в закрытой базе данных. Такой подход позволит регулировать вопросы по размещению контрактов. Никто, кроме участника этого процесса, не сможет это сделать, в том числе, не сможет и служба по государственному оборонному заказу, не имеющая территориальных органов. Непонятно, как нам разбираться - закрытый это заказ или открытый, куда представлять сведения участникам государственного оборонного заказа, в Москву или нет, или же создавать территориальные органы государственного оборонного заказа, что будет неэффективной системой администрирования. С другой стороны, мы сами не определим, относится ли этот контракт к государственному оборонному заказу или нет. Это должны делать сами заказчики через свои процедуры, нормативное регулирование. Система же должна подхватывать эту информацию и вести соответствующие реестры».

Таким образом, основная задача органов Федерального казначейства - принять сведения, проверить на внутренние соответствия и разместить в реестре. Все остальные вопросы, связанные с нарушением сроков (например, представили через пять дней после заключения) решают соответствующие службы, которые все проверят. Необходимо вовремя разместить сведения о госконтрактах, чтобы информация стала публичной в нужное время, а все остальные службы должны следить за этими записями, и принимать меры в соответствии с кодексом об административных правонарушениях. Также органы казначейства несут ответственность за сроки и достоверность внесения записей.

На расширенном заседании Коллегии Минфина России 21 марта 2007 г. на тему: «Об итогах исполнения федерального бюджета за 2006 год и задачах органов финансовой системы РФ на 2007 год» Т.Г. Нестеренко сказала следующее: «…Отличие 2006 года в работе органов Федерального казначейства связано с организацией мероприятий, направленных на качественное исполнение с 1 января 2007 года функций по ведению Федерального реестра госконтрактов.

В течение прошлого года были проведены масштабные мероприятия в данном направлении, что позволило уже с первого рабочего дня текущего года успешно исполнять эту новую, и, казалось бы, не совсем свойственную нам функцию.

По состоянию на 19 марта т.г. в реестре госконтрактов, ведущимся Федеральным казначейством зарегистрирована 66531 запись.

Органы Федерального казначейства не ограничиваются только фиксацией записи. Идет постоянная работа с госзаказчиками, в том числе направленная на разъяснение положений 94-го Федерального закона, устанавливается взаимодействие с территориальными органами антимонопольной службы и другими контролирующими органами.

Вообще не могу не акцентировать Ваше внимание на том, что, как показала практика, на данном этапе развития финансовой системы нашего государства, создание такого института, как Федеральное казначейство и возложение на него соответствующих функций, было абсолютно правильным…».

Важно отметить, что Закон №94-ФЗ не наделил полномочиями государственного заказчика главных распорядителей средств федерального бюджета, не являющихся органами государственной власти РФ (таких, как РАН и иные академии, Большой театр и т.п.). Закон неправомерно исключил этих главных распорядителей средств федерального бюджета из своей сферы действия, несмотря на то, что они используют бюджетные средства для оплаты поставок товаров, выполненных для них работ, оказанных им услуг.

В настоящее время предпринимаются меры по исправлению такого положения путем закрепления соответствующих норм и положений в новой редакции БК РФ.

Отдельным вопросом является предусмотренная Законом №94-ФЗ возможность передачи органами государственной власти или органами местного самоуправления полномочий государственного (муниципального) заказчика получателям бюджетных средств. К сожалению, не определен механизм передачи таких полномочий. Подобная недоработка Закона №94-ФЗ приведет к разного рода коллизиям при его правоприменении.
 В этих условиях одни получатели средств федерального бюджета заключают государственные контракты, не имея на это полномочий, и тем самым создают основания для признания судом этих контрактов недействительными со всеми вытекающими из этого негативными последствиями для федерального бюджета, другие же получатели занимают выжидательную позицию, в лучшем случае шлют в разные инстанции обращения с целью получения каких-то разъяснений.

При этом как первые, так и вторые ставят под угрозу исполнение расходов федерального бюджета, предусмотренных в 2007 г. на размещение и исполнение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг.

В этих условиях, важной задачей главных распорядителей бюджетных средств федерального бюджета является срочное решение вопросов передачи полномочий государственного заказчика подведомственным получателям средств федерального бюджета. Причем необходимо исходить из того факта, что Закон №94-ФЗ предоставил главному распорядителю средств федерального бюджета широкие полномочия по формированию закупочной политики возглавляемого им ведомства.

Главный распорядитель может централизовать в своих руках размещение всех заказов, как для своего ведомства, так и для всех подведомственных ему получателей бюджетных средств. Это будет одна крайность. Он может, наоборот, децентрализовать этот процесс путем передачи всех полномочий государственного заказчика подведомственным получателям бюджетных средств. И это будет другая крайность.

Нормальной политикой будет, вероятно, что-то среднее между этими крайностями. При этом необходимо учитывать, что передача полномочий государственного заказчика подведомственным получателям бюджетных средств не освобождает главного распорядителя и распорядителя средств федерального бюджета от ответственности за выполнение этими получателями всех требований Закона №94-ФЗ.

Еще одной важной особенностью Закона №94-ФЗ является установление им права государственного заказчика на самостоятельное принятие решения о форме торгов. При ее выборе для единообразного применения Закона №94-ФЗ необходимы соответствующие методические руководства. К сожалению, до настоящего времени они отсутствуют.
Также необходимо отметить, что на органы Федерального казначейства не возлагаются полномочия по контролю за соблюдением законодательства в области размещения заказа от имени РФ. Федеральное казначейство лишь санкционирует оплату денежных обязательств, возникших вследствие выполнения условий заключенного договора (контракта).

Для укрепления материально-технической базы органов Федерального казначейства в связи с осуществлением с января 2007 года функции ведения реестра государственных контрактов казначейским уведомлением от 5 декабря 2006 г. №100/040 до Федерального казначейства доведены бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования на приобретение основных средств в сумме 342 216,5 тыс. рублей, из них для центрального аппарата - 120 040,0 тыс. рублей, для территориальных органов - 222 176,5 тыс. рублей.

Расходным расписанием от 11 декабря 2006 г. №100/00100/025 до центрального аппарата Федерального казначейства доведены лимиты бюджетных обязательств и объем финансирования по разделу 01 «Общегосударственные вопросы», подразделу 06 «Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов надзора», целевой статье 0010000 «Руководство и управление в сфере установленных функций», виду расходов 005 «Центральный аппарат», статье 310 «Увеличение стоимости основных средств» экономической классификации расходов бюджетов РФ в сумме 120 040,0 тыс. рублей.

В августе 2006 года в Федеральном казначействе утверждено «Техническое задание на доработку и внедрение прикладного программного обеспечения «Центр-КС» и «СЭД», доработанное в соответствии с проектом постановления Правительства РФ «О порядке ведения реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры».

В сентябре - октябре 2006 года проведены приемочные испытания ППО Центр-КС и СЭД для реализации пилотного внедрения ведения реестра госконтрактов, организовано обучение работников Федерального казначейства и пилотных управлений Федерального казначейства по субъектам РФ и проведен эксперимент по ведению реестра госконтрактов.

Доработка ППО завершена Федеральным казначейством в ноябре 2006 года, и заключен государственный контракт на модернизацию средств вычислительной техники для территориальных органов Федерального казначейства и центрального аппарата Федерального казначейства.

декабря 2006 года заключен договор на размещение оборудования Федерального казначейства, обеспечивающего функционирование сайта, содержащего реестр госконтрактов, в сети Интернет на технологической площадке внешнего провайдера.

В течение 2006 года проводилась работа по обучению работников Федерального казначейства и управлений Федерального казначейства по субъектам РФ, осуществлялось внедрение прикладного программного обеспечения для ведения реестра государственных контрактов в центральном аппарате и территориальных органах Федерального казначейства, а также у государственных заказчиков - клиентов органов Федерального казначейства, являющихся абонентами системы электронного документооборота.

Следует отметить, что Федеральным казначейством обеспечена возможность организации обмена электронными документами с бюджетополучателями всех уровней. Для организации защищенного документооборота с бюджетополучателями всех уровней с применением средств электронной цифровой подписи закуплены средства криптографической защиты информации, которые поставляются в территориальные органы.

В течение 2006 года Федеральным казначейством проводилась работа с управлениями Федерального казначейства по субъектам РФ и главными распорядителями средств федерального бюджета по разъяснению функции ведения реестра госконтрактов, взаимодействия органов Федерального казначейства с госзаказчиками.

Таким образом, отделения федерального казначейства при выполнении функции по ведению Реестра контрактов выполняют следующие функции:

взаимодействует с государственными заказчиками по вопросам исполнения государственной функции по ведению Реестра контрактов;

принимает от государственных заказчиков и включает в Реестр контрактов сведения о контракте (см. приложение 2);

сообщает государственным заказчикам о результатах обработки сведений о контракте (см. приложение 3);

направляет в электронном виде в УФК сведения о контракте, включенные ОФК в Реестр контрактов.

3. Отбор и финансирование ФАИП

.1 Порядок формирования перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансирование за счет средств федерального бюджета

Формирование и финансирование целевых федеральных программ - одна из составляющих бюджетной работы, один из важнейших аспектов реализации бюджетной политики. Государственная поддержка путём финансирования инвестиционных проектов, обеспечивающих структурную перестройку экономики РФ, решение важнейших социально-экономических проблем, которые невозможно полностью осуществить за счёт иных источников оказывается государственным заказчикам за счёт средств федерального бюджета, предусматриваемых на эти цели на соответствующий год в федеральном бюджете и выделяемых на безвозвратной основе.

Федеральные целевые программы (далее - ФЦП) и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует РФ, - увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий, находящихся в ведении РФ. Финансирование ФЦП осуществляется как из средств федерального бюджета, так и из региональных бюджетов и внебюджетных источников. Формирование и реализация таких программ - прерогатива федерального центра, согласно Конституции ответственность за планированием и исполнением федеральных программ лежит на Правительстве РФ.

ФЦП обязательно проходят правовую и экономическую экспертизы, финансовые показатели также находятся под постоянным контролем Правительства. Как инструмент государственной региональной экономической политики, ФЦП появились в начале 1990-х годов.

В работе с целевыми программами выделяются следующие этапы:

• отбор проблем для программной разработки;

• принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование;

• экспертиза и оценка целевой программы;

• утверждение целевой программы;

• управление реализацией целевой программы;

• контроль за ходом ее выполнения.

Подготовка и разработка проектов целевой программы и концепции решения программной проблемы осуществляются по решению Правительства РФ и финансируются за счет средств, предусмотренных в разделе «Прочие статьи» федерального бюджета.

Утвержденные целевые программы реализуются за счет:

• средств федерального бюджета;

• привлекаемых для выполнения этих программ внебюджетных источников;

• средств бюджетов субъектов Федерации.

Федеральная адресная инвестиционная программа (далее - ФАИП), являющаяся составной частью федерального бюджета на очередной финансовый год, определяет объемы расходов на государственные капитальные вложения, в том числе в форме субсидий и субвенций, предусматриваемые на реализацию федеральных целевых программ (подпрограмм), ведомственных целевых программ (далее - программная часть), а также на решение отдельных важнейших социально-экономических вопросов, не включенных в эти программы (подпрограммы), на основании предложений, одобренных Президентом РФ либо Правительством РФ (далее - непрограммная часть).

Для целевого финансирования программ из федерального бюджета Министерство экономического развития и торговли РФ совместно с Министерством финансов РФ с привлечением государственных заказчиков в сроки, устанавливаемые Правительством РФ для формирования федерального бюджета на очередной финансовый год, направляет в Правительство РФ предложения по перечню федеральных и межгосударственных целевых программ, принимаемых к финансированию из федерального бюджета, и объемам их финансирования.

С этой целью государственные заказчики целевых программ с учетом хода их реализации в текущем году, проведения с исполнителями предконтрактной проработки размещения заказов для федеральных государственных нужд уточняют объемы необходимых средств для финансирования программ в очередном году и представляют проекты соответствующих бюджетных заявок с их обоснованиями в Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство промышленности, науки и технологий РФ и МФ РФ.

Министерство промышленности, науки и технологий РФ и МФ РФ направляют в Министерство экономического развития и торговли РФ свои предложения о размерах государственной поддержки в очередном финансовом году научных исследований, опытно-конструкторских работ и прочих текущих расходов для реализации целевых программ.

При подготовке перечня федеральных и межгосударственных целевых программ, принимаемых к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год. Министерство экономического развития и торговли РФ совместно с Министерством промышленности, науки и технологии РФ, МФ РФ на основе проектов бюджетных заявок (см. приложение 5), представленных государственными заказчиками целевых программ, с учетом хода выполнения мероприятий реализуемых программ, мер по привлечению внебюджетных источников финансирования, средств бюджетов субъектов Федерации, возможностей федерального бюджета определяет государственную поддержку целевых программ по объемам централизованных капитальных вложений, расходам на научные исследования и опытно-конструкторские работы, прочим текущим расходам. Бюджетные заявки на финансирование федеральных целевых программ проходят следующий путь (см. рисунок 3.1.1):

Рисунок 3.1.1. Схема прохождения бюджетных заявок на финансирование федеральных целевых программ

Перечень федеральных и межгосударственных целевых программ, принимаемых к финансированию из федерального бюджета, представляется Правительством РФ на утверждение в Федеральное Собрание в составе федерального бюджета на очередной финансовый год. В федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматривается выделение целевым назначением государственным заказчикам программ ассигновании для финансирования капитальных вложений, затрат на НИОКР и прочих затрат. Например, в федеральном законе о федеральном бюджете на 2007 год по федеральной целевой программе «промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005-2010 годы)» составляет 4 341 581,0 тысяч рублей (или 0,85%). Для сравнения, в 2006 году, на эту программу в федеральном бюджете было запланировано 3 923 100,0 тысяч рублей (или 0,97%). В отделении по Всеволожскому району УФК по Ленинградской области в 2006 году по данной программе был произведен кассовый расход на сумму 4 400 400,00 рублей по КБК 388 0411 1005403 213 310.

В пояснительной записке к проектировкам основных характеристик федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года и распределению расходов федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года по ведомственной структуре и разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ сказано следующее:

В полном объеме будет обеспечена реализация федеральных целевых программ и непрограммной части ФАИП.

Указанные расходы являются частью расходов федерального бюджета, обеспечивающей инвестиционную и инновационную деятельность, направленную на реализацию стратегических целей развития страны.

Формирование указанных расходов на 2008-2010 годы осуществляется согласно бюджетной стратегии, ориентированной на содействие социальному и экономическому развитию РФ при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

Расходы инвестиционного характера (без учета расходов по национальным проектам), направляемые на реализацию федеральных целевых программ, непрограммную часть федеральной адресной инвестиционной программы, на государственную поддержку малого предпринимательства предусмотрены в объеме: 2008 год - 862,9 млрд. рублей, 2009 год - 921,3 млрд. рублей, 2010 год - 682,0 млрд. рублей, что превышает уровень 2006 года на 67%, 78% и 31%, соответственно.

Объем ассигнований на реализацию федеральных целевых программ составляет: в 2008 году - 668,7 млрд. рублей, в 2009 году - 723,9 млрд. рублей, в 2010 году - 500,8 млрд. рублей, что в 1,6, 1,8 и 1,3 раза превышает аналогичный показатель 2006 года соответственно.

При этом, в целях необходимости досрочного завершения Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» объем ассигнований на 2008 год увеличен на 78,8 млрд. рублей, на 2009 год на 76,8 млрд. рублей против показателей паспорта указанной программы с соответствующим уменьшением объемов ассигнований из федерального бюджета в 2010 году на 155,6 млрд. рублей. С 2010 года планируется реализация новой программы, направленной на развитие транспортной инфраструктуры в Российской Федерации. Объемы ассигнований из федерального бюджета на финансирование новой программы будут определены после ее утверждения.

Так, предлагаются к финансированию в 2008 году 51 федеральная целевая программа, в 2009 - 50 программ, в 2010 - 48 программ. Из указанных программ 13 проходят корректировку и 8 вновь разрабатываются.

Вновь разрабатываемые федеральные целевые программы связаны с развитием в социально-экономическом и этнокультурном отношении российских немцев, развитием инфраструктуры наноиндустрии, обеспечением экономического роста регионов юга России, обеспечением ядерной и радиационной безопасности, развитием социальной инфраструктуры космодрома «Плесецк», электронной компонентной базы. Ассигнования из федерального бюджета на их реализацию учтены в проектировках федерального бюджета на 2008-2010 годы в объемах: на 2008 год - 47,5 млрд. рублей, на 2009 год - 56,5 млрд. рублей, на 2010 год - 64,2 млрд. рублей. Распределение между соответствующими главными распорядителями средств федерального бюджета указанных объемов по новым программам будет осуществлено после их утверждения.

В рамках федеральных целевых программ планируется осуществлять: создание условий для ускорения социального развития, в том числе, развития здравоохранения, образования, культуры, обеспечение жильем населения, модернизации коммунальной инфраструктуры, улучшения демографической ситуации; развитие агропромышленного комплекса; строительство и модернизацию стратегически важных для страны объектов транспорта; решение вопросов ядерной и радиационной безопасности, развития электронной компонентной базы, инфраструктуры космодромов, содействие переходу экономики на инновационный путь развития на основе создания национальной инновационной системы, развитие науки и высоких технологий; укрепление национальной безопасности на основе модернизации Вооруженных Сил РФ, развития пограничной и таможенной инфраструктуры; реформу судебной системы; улучшение экологической обстановки, создание условий безопасной жизнедеятельности и др.

Расходы на финансирование государственных капитальных вложений по федеральным целевым программам и решение отдельных социально-значимых для экономики страны проблем вне рамок указанных программ включены в установленном порядке в Федеральную адресную инвестиционную программу на 2008-2010 годы.

Объем ассигнований на непрограммные инвестиции в основные фонды составляет: в 2008 году - 190,7 млрд. рублей, в 2009 - 193,4 млрд. рублей, в 2010 - 176,9 млрд. рублей, что в 1,6, 1,6 и 1,5 раза соответственно превышает уровень 2006 года.

Государственные капитальные вложения сосредоточатся в основном на:

·   строительстве и реконструкции объектов образования для обеспечения условий удовлетворения потребностей граждан, общества и рынка труда в качественном образовании;

·   строительстве и реконструкции объектов здравоохранения в целях повышения доступности населению медицинской, в том числе высокотехнологичной помощи, снижения предотвратимой смертности и повышения рождаемости;

·   строительстве и реконструкции особо ценных объектов культурного наследия России в целях формирования единого культурного пространства, создания условий для обеспечения выравнивания доступа к культурным ценностям и информационным ресурсам различных групп граждан, создания условий для сохранения и развития культурного потенциала нации, интеграции в мировой культурный процесс и обеспечение адаптации сферы культуры к рыночным условиям;

·   строительстве и реконструкции объектов транспортной инфраструктуры, основной целью которых является повышение сбалансированности, эффективности и безопасности функционирования транспортной системы, обеспечивающей жизненно важные национальные интересы страны;

·   развитии фундаментальной науки и укреплении материально-технической базы науки и техники в целях развития национальной технологической базы, способной обеспечить разработку и производство конкурентоспособной наукоемкой продукции для решения приоритетных задач в области социально-экономического развития и национальной безопасности России;

·   строительстве объектов спецкомплекса, обеспечивающих обороноспособность и национальную безопасность страны;

·   реконструкции объектов федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

·   обеспечение служебным и постоянным жильем военнослужащих.

Стройки и объекты, находящиеся в федеральной собственности и в собственности акционерных обществ, будут финансироваться по всем разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в соответствии с отраслевой принадлежностью.

Финансирование строек и объектов государственной собственности субъектов РФ и собственности муниципальных образований, включенных в ФАИП на 2008-2010 годы, будет осуществляться в порядке межбюджетных отношений в пределах средств по разделу «Межбюджетные трансферты» функциональной классификации расходов бюджетов РФ.

В соответствии с Постановлением Правительства от 11 октября 2001 г. №714 «Об утверждении положения «О формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета» (в ред. Постановления Правительства РФ от 27.05.2005 №339), федеральная адресная инвестиционная программа, являющаяся составной частью федерального бюджета на очередной финансовый год, определяет объемы расходов на государственные капитальные вложения, в том числе в форме субсидий и субвенций, предусматриваемые на реализацию федеральных целевых программ (подпрограмм), ведомственных целевых программ (далее - программная часть), а также на решение отдельных важнейших социально-экономических вопросов, не включенных в эти программы (подпрограммы), на основании предложений, одобренных Президентом РФ либо Правительством РФ (далее - непрограммная часть).

Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, утверждаемый Правительством РФ, предусматривает распределение объема государственных капитальных вложений, выделенных на реализацию федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год, по конкретным стройкам и объектам (далее - перечень).

В перечень включаются стройки и объекты, находящиеся в федеральной собственности. В него могут быть включены также стройки и объекты, находящиеся в собственности негосударственных коммерческих организаций, а также стройки и объекты, находящиеся в государственной собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности.

По стройкам и объектам, находящимся в государственной собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности и включенным в непрограммную часть перечня, средства федерального бюджета предоставляются бюджету другого уровня в форме субсидий.

В перечень включаются стройки и объекты, выполнение работ на которых осуществляется подрядным способом.

По утвержденным Правительством РФ федеральным и межгосударственным целевым программам государственным заказчикам открывается финансирование из федерального бюджета в соответствии с установленными объемами централизованного финансирования, принятыми по целевой программе на очередной финансовый год. Финансирование открывается после заключения заказчиками государственных контрактов (договоров) со всеми участниками реализации программ, подтверждающими или уточняющими объемы финансирования программ из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Федерации.

При сокращении объемов бюджетного финансирования работ по целевой программе по сравнению с предусмотренными и утвержденными программой государственный заказчик разрабатывает дополнительные меры по привлечению внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов Федерации для реализации мероприятий целевой программы в установленные сроки.

Реализация целевой программы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров). Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и исполнителя, регулирует их отношения при выполнении государственного контракта, в том числе предусматривает государственным заказчиком контроль за ходом работ по выполнению государственного контракта.

Государственные заказчики целевой программы сообщают в МФ РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ о заключенных государственных контрактах (договорах) со всеми участниками реализации программ по их финансированию из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Федерации.

Государственный заказчик целевой программы с учетом выделяемых на реализацию целевой программы финансовых средств ежегодно уточняет целевые показатели и затраты по программным мероприятиям, механизм реализации программы и состав исполнителей.

При необходимости государственный заказчик вносит предложения в Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство промышленности, науки и технологий РФ, Министерство финансов РФ о продлении срока реализации целевой программы, который истекает в текущем году. Министерство экономического развития и торговли РФ по согласованию с Министерством промышленности, науки и технологий РФ и МФ РФ подготавливает заключение о продлении срока реализации целевой программы или нецелесообразности ее дальнейшей государственной поддержки и направляет его в Правительство РФ для принятия решения.

Подготовка продленной целевой программы, срок реализации которой истекает в текущем году, а также включение в целевую программу новых подпрограмм и их утверждение осуществляются в порядке, установленном для разработки и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ. Корректировка обязательств российской стороны по межгосударственным целевым программам, в осуществлении которых участвует РФ, проводится совместно с заказчиками других стран.

Государственный комитет РФ по статистике совместно с государственным заказчиком целевых программ организует ведение ежеквартальной статистической отчетности по реализации утвержденных федеральных и межгосударственных целевых программ по перечню показателей, согласованных с Министерством экономического развития и торговли РФ.

Министерство экономического развития и торговли РФ с участием МФ РФ государственных заказчиков целевых программ, заинтересованных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации организует экспертные проверки хода реализации отдельных целевых программ. При этом обращается внимание на выполнение сроков реализации программных мероприятий, на целевое и эффективное использование средств, выделяемых на их реализацию, привлечение средств внебюджетных источников финансирования и бюджетов субъектов Федерации, конечные результаты программы.

По результатам экспертных проверок подготавливаются предложения для внесения в Правительство РФ о целесообразности продолжения работ и финансирования программ или об их прекращении, уточнении льгот или применении санкций к участникам реализации программ.

Государственные заказчики программ направляют:

• в Министерство экономического развития и торговли РФ статистическую, справочную и аналитическую информацию о подготовке и реализации федеральных целевых программ, необходимую для выполнения возложенных на министерство функций;

• ежегодно до 1 февраля в Министерство экономического развития и торговли РФ и МФ РФ, а в части целевых программ, которые содержат разделы НИОКР гражданского назначения, - в Министерство промышленности, науки и технологий РФ - доклады о ходе работ по программам и эффективности использования финансовых средств. Министерство экономического развития и торговли РФ с участием МФ РФ, Министерства промышленности, науки и технологий РФ, государственных заказчиков программ и органов исполнительной власти субъектов Федерации до 1 марта каждого года подготавливают и представляют в Правительство РФ доклад за отчетный год о ходе реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Россия.

3.2 Контрольные функции органов казначейства в процессе санкционировании расходов на ФАИП

В целях совершенствования управления бюджетными средствами и усиления контроля за исполнением федерального бюджета, распорядители ассигнований, финансируемые из федерального бюджета с 01.01.1998 г. переведены на обслуживание через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства.

В связи с поставленными перед органами федерального казначейства задачами по организации предварительного и текущего контроля за исполнением федерального бюджета и создания единой централизованной системы финансирования, было принято решение о переводе распорядителей получателей средств федерального бюджета на осуществление кассовых расходов с лицевых счетов, открытых в органах федерального казначейства.

Полномочия органов федерального казначейства при осуществлении процедуры санкционирования расходов федерального бюджета установлены БК статьей 226, согласно которой органы федерального казначейства вправе совершать расходование средств федерального бюджета после проверки соответствия представленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов.

Перечень документов, подлежащих представлению заказчиками-застройщиками в органы казначейства для осуществления контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, указан в пункте 32 Постановления Правительства РФ от 11.10.2001 №714 «Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансирования за счет средств федерального бюджета» (в ред. Постановления Правительства РФ от 27.05.2005 №339):

договоры между государственными заказчиками и заказчиками-застройщиками о передаче исполнения части функций государственного заказчика заказчику-застройщику (в случае такой передачи);

государственные контракты на выполнение работ (услуг) для федеральных государственных нужд на весь период строительства, а также на приобретение оборудования, не входящего в сметы строек, иные договоры на выполнение работ (услуг), неразрывно связанных со строящимися объектами, в которых указываются объемы и стоимость подлежащих выполнению работ (услуг), затраты и порядок их оплаты, размер и порядок финансирования строительства, ответственность сторон по обеспечению выполнения обязательств, сведения о распределении на конкурсной основе средств федерального бюджета либо данные, подтверждающие право размещения заказа у единственного источника, а также договоры об осуществлении строительного контроля на стройке или объекте, заключенные с организацией, выигравшей конкурс (при необходимости);

положительные сводные заключения на проектную документацию, подготовленные в установленном порядке, и документы об утверждении проектной документации (приказ, распоряжение);

справка о стоимости выполненных работ (услуг), а также о произведенных затратах, акты сдачи-приемки выполненных работ (услуг) по формам, утвержденным Федеральной службой государственной статистики.

Учитывая, что Федеральное казначейство было создано, в том числе, для контроля за расходованием средств бюджета, следует отметить, что важнейшее место при ведении лицевых счетов занимает текущий контроль за целевым использованием средств, который осуществляется в момент непосредственно предшествующий расходованию средств с лицевых счетов. Расход может производиться только после признания расчетно-денежных документов правильными и расхода правомерным.

Контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, выделенных на государственные капитальные вложения, осуществляется органами государственной власти РФ в соответствии с полномочиями, установленными законодательством РФ. По требованию указанных органов государственные заказчики и (или) заказчики-застройщики предъявляют:

сводные сметные расчеты стоимости строительства;

документы об утверждении проектной документации;

копию лицензии на осуществление отдельных видов деятельности в области строительства, если наличие такой лицензии в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным;

справки о направлении собственных, заемных и других средств на финансирование строек и объектов (при долевом финансировании);

титульные списки вновь начинаемых строек и объектов в очередном финансовом году, титульные списки переходящих строек и объектов на очередной финансовый год;

документы по учету выполненных работ (услуг) и понесенных затрат в капитальном строительстве по формам, утвержденным Федеральной службой государственной статистики;

другие документы в соответствии с законодательством РФ.

Кассовый расход федерального бюджета по оплате работ по капитальному и текущему ремонту, выполняемых по договорам подряда и хозяйственным способом, санкционируется органом федерального казначейства в порядке, установленном пунктом 56 Инструкции о порядке открытия и ведения органами федерального казначейства МФ РФ лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом МФ РФ от 31.12.2002 г. №142н.

Оформленные получателем средств, платежные поручения (см. приложение 7) принимает уполномоченный руководителем органа Федерального казначейства работник. Принятие к исполнению расчетно-денежных документов производиться территориальным органом Федерального казначейства после проверки правильности оформления предоставленных документов в соответствии с нормативными документами Банка России и МФ РФ и проверки правомерности операции.

Кроме того, ответственным исполнителем органа Федерального казначейства проверяется наличие остатка доведенных лимитов бюджетных обязательств и доведенных с начала финансового года объемов финансирования с учетом ранее осуществленных платежей и восстановленных кассовых расходов в текущем финансовом году. При этом с 01 января 2005 года остатки лимитов бюджетных обязательств проверяются по соответствующим показателям бюджетной классификации РФ, а доведенные расходными расписаниями объемы финансирования проверяются на не превышение общего остатка по лицевому счету с учетом кассовых расходов и восстановленных платежей. Это происходит потому, что с начала 2005 года объемы финансирования, в отличие от лимитов бюджетных обязательств, доводятся расходными расписаниями общей суммой, без разбивки по статьям бюджетной классификации.

Кроме всего вышеперечисленного, уполномоченный руководителем работник органа Федерального казначейства проверяет соответствие подписей имеющимся образцам в карточке получателя средств, правильность указанных банковских реквизитов органа Федерального казначейства, соответствие показателей бюджетной классификации РФ, указанных в платежном поручении, содержанию производимой операции.

Таким образом, санкционирование расходов (полученных лимитов бюджетных обязательств и принятых бюджетных обязательств) - одна из важнейших задач бюджетного учета. Процедура санкционирования расходов действует как своеобразный гарант недопущения нецелевых расходов, нежелательной кредиторской задолженности и инструмент планирования и своевременной корректировки смет доходов и расходов.

Орган Федерального казначейства отказывает в приеме платежного документа, если:

форма платежного документа, подписи или надписи на документе будут признаны им не соответствующими образцам;

показатели бюджетной классификации Российской Федерации, указанные в платежном документе, не соответствуют проводимой операции;

суммы, указанные в расчетно-денежном документе получателя средств на осуществление кассового расхода, превышают остаток отраженных на его лицевом счете получателя средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования;

получателем средств нарушены требования, установленные Инструкции №142;

приостановлены в установленном порядке операции на лицевом счете получателя средств.

После завершения проверки поступивших платежных поручений на втором экземпляре платежного поручения уполномоченный работник органа Федерального казначейства, проводивший проверку, проставляет штамп «Проверено», дату приемки платежного поручения к исполнению и свою подпись. Принятое к исполнению платежное поручение передается в соответствующий отдел органа Федерального казначейства с одновременной передачей в необходимом количестве экземпляров платежных поручений.

В соответствии со статьей 226 БК РФ должностные лица Федерального казначейства несут ответственность за:

превышение сроков процедуры подтверждения денежных обязательств (не более трех дней с момента представления);

неподтверждение принятых денежных обязательств при отсутствии обстоятельств, предусмотренных бюджетным законодательством (несоответствие денежных обязательств Бюджетному кодексу Российской Федерации, закону о федеральном бюджете, лимитам бюджетных обязательств, утвержденной смете доходов и расходов, а также блокировке расходов);

подтверждение принятых денежных обязательств и совершение разрешительной надписи при наличии указанных выше обстоятельств.

В письме Федерального казначейства от 06.02.2006 №42-7.1-15/5.1-50 «О полномочиях органов Федерального казначейства по проведению предварительного контроля за соблюдением федеральными учреждениями правил размещения заказов для государственных нужд» отмечено, что согласно статье 267 БК РФ Федеральное казначейство осуществляет контроль за:

непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств;

соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в орган Федерального казначейства получателем средств федерального бюджета;

наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, органы федерального казначейства при осуществлении предварительного и текущего контроля должны руководствоваться при оплате работ за счет средств федерального бюджета по капитальному строительству, по капитальному и текущему ремонту - пунктом 32 Постановления Правительства от 11.10.2001 г. №714 и пунктом 56 Инструкции, утвержденной приказом МФ РФ от 31.12.2002 г. №142н.

Ответственность за целевое и эффективное использование средств федерального бюджета в соответствии с БК РФ несут главные распорядители и получатели средств федерального бюджета, а также государственные заказчики-застройщики.

3.3 Совершенствование механизмов осуществления бюджетных инвестиций

На сегодняшний день федеральные целевые программы, Федеральная адресная инвестиционная программа являются основным, действующим программно-целевым инструментом осуществления государственной социально-экономической политики, предусматривающим достижение целей и приоритетных направлений развития страны.

На протяжении последних лет активно осуществляются реформы, направленные на совершенствование федеративных отношений, повышение эффективности государственного управления, в части модернизации программно-целевого метода управления, внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат, предусматривающего переход от «планирования ресурсов» к «планированию результатов».

Для большинства федеральных целевых программ установлены целевые индикаторы и показатели реализации, введена ежеквартальная отчетность государственных заказчиков программ.

Расширена сфера применения и повышено качество программно-целевых методов за счет модернизации методологии разработки и реализации федеральных целевых программ и подготовки механизма использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ.

Оптимизирована структура федеральных целевых программ и подпрограмм, многие программы сокращены, что в итоге позволило сконцентрировать выделяемые средства на решении приоритетных задач.

В настоящее время реализация федеральных целевых программ направлена в основном на развитие производственной и социальной инфраструктуры, активизацию инструментов стимулирования инвестиционной и инновационной активности, поддержку субъектов Российской Федерации, обеспечение внутренней и внешней безопасности.

В тоже время, несмотря на достигнутые результаты и обозначенные приоритеты, федеральные целевые программы, ФАИП как инструмент реализации государственной социально-экономической политики все еще остаются не достаточно эффективными, и имеют серьезные изъяны.

Не удалось, в полной мере, сформировать ФЦП в качестве полноценного инструмента концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития. ФЦП во многом еще остаются инструментом дополнительного финансирования текущей деятельности органов государственной власти.

Существующие ФЦП не учитывают результаты реформы федеративных отношений, в рамках которой передан на региональный и местный уровни существенный объем полномочий по обеспечению объектов социальной и транспортной инфраструктуры.

До настоящего времени в отдельных программах не установлены целевые индикаторы и показатели, позволяющие анализировать ход реализации программ.

Проводимая ежегодно корректировка действующих и принятие новых федеральных целевых программ приводит к тому, что начатые в предшествующие годы объекты, в том числе необходимые для исполнения собственных полномочий субъектами РФ, часто не включаются в ФАИП. В результате выделяемые государственные средства распыляются и не достигают необходимого эффекта.

Установленные сроки ввода объектов в эксплуатацию не соблюдаются, что обуславливает значительный рост объемов незавершенного строительства.

Процедура формирования перечня строек и объектов Федеральной адресной инвестиционной программы до сих пор остается непрозрачной. В связи с этим, субъекты РФ сталкиваются со значительными проблемами при включении строек и объектов для их финансирования в рамках ФАИП. Не малая часть соответствующих предложений безосновательно отклоняется, а итоговые решения по утверждению перечней строек и объектов принимаются без учета позиции регионов.

Согласование перечня объектов для финансирования из ФАИП забюрократизировано и усложнено, что не обеспечивает полноценного учета мнений субъектов РФ, и не способствует эффективному исполнению переданных им полномочий. Сроки ввода объектов в эксплуатацию не соблюдаются, что обуславливает значительный рост объемов незавершенного строительства. В ряде случаев начатые в предшествующие годы объекты не включаются в Федеральную адресную инвестиционную программу, и не понятно по каким причинам.

Бессистемность включения государственными заказчиками строек и объектов в ФАИП, существенно затрудняет концентрацию бюджетных средств на приоритетных направлениях развития регионов.

Утверждение перечня строек и объектов ФАИП ежегодно неоправданно затягивается. В связи с этим, поздно заключаются договора между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по финансированию строек из федерального бюджета в рамках ФАИП.

Также необходимо существенно повысить роль субъектов РФ в формировании перечня строек и объектов, финансируемых за счет средств ФАИП и предусмотреть разработку механизма передачи таких средств непосредственно субъектам РФ.

В целом ряде программ, из-за низкой доли федерального бюджета в софинансировании программных мероприятий, и ограниченных возможностей региональных бюджетов происходит недостаточное финансовое обеспечение данных программ. Объем финансовых средств, привлекаемых за счет внебюджетных источников, также весьма ограничен.

Одной из ключевых проблем реализации федеральных целевых программ является организация полноценной, достоверной и своевременной отчетности.

Работа по организации текущего мониторинга реализации ФЦП и ФАИП, как одного из направлений повышения эффективности, по существу срывается государственными заказчиками.

Как отмечалось в сборнике материалов «круглого стола» 25 мая 2006 года на тему: «Правовые аспекты формирования и проблемы реализации федеральных целевых программ» под редакцией председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике, доктора социологических наук Р.З. Алтынбаева:

«Сложившаяся нормативная правовая база, регламентирующая разработку, утверждение и реализацию федеральных целевых программ не в полной мере отражает специфику ФЦП регионального развития, которые существенно отличаются от отраслевых и функциональных программ. В связи с этим, необходимо принятие отдельного федерального закона, посвященного федеральным целевым программам регионального развития, где были бы учтены особенности данного типа программ.

В связи с этим необходимо активизировать работу по совершенствованию федеральных целевых программ, повышению их эффективности и результативности, а также кардинальной модернизации механизмов формирования и финансирования ФАИП с учетом результатов реформы федеративных отношений, а также предложений и замечаний органов государственной власти субъектов РФ.

Учитывая вышесказанное, участники «круглого стола» рекомендуют:

. Федеральному Собранию РФ:

рассмотреть вопрос о необходимости разработки проекта федерального закона «О федеральных целевых программах»;

рассмотреть вопрос о необходимости доработки и принятия федерального закона «О федеральных целевых программах регионального развития»;

внести поправки в БК РФ в части утверждения решений о включении новых объектов в ФАИП федеральным законом о федеральном бюджете, в том числе с указанием объемов финансирования на весь срок строительства и сроков ввода объектов в эксплуатацию.

. Правительству РФ:

усилить контроль за реализацией ФЦП, в том числе на основе осуществления мониторинга и отчетности, позволяющих определить текущую оценку хода, результаты и эффективность конкретных работ в увязке с объемом произведенных затрат;

принять комплекс конкретных мер по повышению ответственности государственных заказчиков ФЦП за достижение намеченных результатов;

повысить эффективность механизмов подготовки, согласования, представления в Правительство РФ и утверждения концепций и проектов федеральных целевых программ;

обеспечить равномерное, в полном объеме, финансирование Федеральной адресной инвестиционной программы в течение года;

в случае отказа от заявленных субъектом РФ к финансированию строек и объектов за счет средств ФАИП, предоставлять обоснованный и мотивированный ответ;

при включении строек и объектов в ФАИП уделить особое внимание

стройкам и объектам, направленным на реализацию приоритетных национальных проектов;

разработать механизм передачи инвестиционных средств непосредственно субъектам РФ с целью повышения эффективности их расходования и исполнения регионами переданных Российской Федерацией полномочий.

. Органам государственной власти субъектов РФ:

усилить взаимодействие органов исполнительной власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти с целью повышения эффективности включения строек и объектов в ФАИП;

обеспечить целевое и полное освоение финансовых средств, выделяемых через программную часть ФАИП.

. Комитету Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике:

обобщить предложения участников «круглого стола» и направить в соответствующие органы государственной власти для учета в работе по совершенствованию федеральных целевых программ, и повышению роли субъектов РФ в их формировании и реализации.

Одним из основных инструментов социально-экономической политики являются федеральные целевые программы, и вопросы их реализации затрагивают практически все регионы, все отрасли экономики, касаются каждого жителя страны. В Совете Федерации по инициативе Председателя СФ Сергея Миронова создан Совет по федеральным и региональным программам, главная цель которого - более активное включение регионов в процесс формирования целевых программ.

При его поддержке субъекты получат реальный шанс реализовать свои жизненно важные программы и проекты. Хочу отметить, что в рамках совета созданы секции, которые будут содействовать развитию действующего законодательства. В частности, по инициативе нашего Комитета по делам Федерации и региональной политике организована секция программ развития регионов. Одной из основных задач секции я считаю учет интересов регионов в процессе рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета. Необходима работа именно в таком формате для изучения, обобщения и распространения опыта регионов по формированию и реализации программ регионального развития.

Поступившие из регионов предложения свидетельствуют об одном - сегодня назрела необходимость совершенствования программно-целевых инструментов социально-экономического развития регионов. Нужны новые, современные механизмы инвестирования средств в регионы, позволяющие обеспечить заметные сдвиги в экономике, особенно в сферах, обозначенных в качестве приоритетных национальных проектов».

Федеральные целевые программы (ФЦП) как инструмент государственной региональной экономической политики появились в начале 90-х годов. К 2002 году число таких программ достигло 32. Они полностью или частично охватывали территорию более чем 50 субъектов Федерации, причем некоторые их них попадали под действие нескольких программ. Но тогда это были совсем другие экономические условия и другие федеративные отношения. Перед страной стояли иные задачи, экономика и финансовая система были скованы системным кризисом.

Сегодня по сравнению с 90-ми годами условия изменились. Мы находимся на более позитивной волне. Задачи, которые ставит Президент в своем Послании Федеральному Собранию, направлены на повышение уровня благосостояния и улучшение качества жизни наших граждан.

Если проанализировать содержание ежегодных Посланий Президента Федеральному Собранию за несколько лет, то становится очевидно, что курс преобразований переходит из политического русла в экономическое и социальное.

Проведенные преобразования по укреплению государственности, повышению эффективности управления и разграничению полномочий позволяют строить долгосрочные экономические цели. От регионов требуются более высокие темпы роста промышленности и ВВП. В связи с этим целиком поддерживаю позицию большинства регионов в том, что программно-целевой подход регулирования экономики требует корректировки. Ведь не случайно введен институт «Приоритетных национальных проектов» по особо значимым направлениям. Видимо, ФЦП не удовлетворяют всем нынешним потребностям.

Новая система разграничения полномочий требует пересмотра подходов к использованию ФЦП в части строительства объектов регионального значения. Главная проблема сложившейся ситуации в том, что Правительство и федеральные ведомства, а не регион определяют перечни конкретных объектов, которые необходимы для исполнения полномочий субъектов РФ, а также объемы их финансирования.

Надо быть последовательными. Возложив на регионы полномочия и ответственность в определенных сферах, надо передавать им все необходимые инструменты для их реализации. Одним из таких инструментов являются инвестиционные средства ФАИП, необходимые для финансирования региональных объектов. Получается, ответственность и полномочия переданы субъектам, а инструменты остались федеральными. Комитет с большим пониманием встретил тезисы Послания Президента РФ, в которых подчеркивается роль регионов России. Таким образом, необходимо передать регионам часть инвестиционных средств федерального бюджета.

Речь идет о средствах, которые необходимы субъектам для финансирования региональных и муниципальных полномочий. Сегодня эти средства выделяются через ФАИП. При этом потребности регионов не в полной мере учитываются. Это устаревшие механизмы эпохи 90-х годов. На регионы возложены широкие полномочия и большая ответственность. Для этого им нужны инвестиции и средства.

Говоря о недостатках и серьезных изъянах, которые существуют при формировании и реализации ФЦП, хотелось бы остановиться на проблемах, которые, на мой взгляд, являются актуальными. В первую очередь это отсутствие четкого механизма формирования и исполнения ФЦП. Процедура формирования перечня строек и объектов ФАИП до сих пор остается непрозрачной, что затрудняет контроль за ходом ее реализации, а значит, нет реальной картины их эффективности. В проекте Федерального закона «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ» отмечалось следующее: «С учетом вступления в силу федеральных законов о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления необходимо разграничить финансирование инвестиционных мероприятий, приводящих к увеличению федеральной и региональной собственности. Так, предстоит обеспечить финансирование инвестиций в объекты федеральной формы собственности в рамках ФАИП. Инвестиционная поддержка регионов и муниципальных образований должна осуществляться с учетом уровня их бюджетной обеспеченности и использованием механизма софинансирования расходных обязательств субъектов РФ.

При этом для завершения строительства объектов, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности и включенных в состав ФАИП, следует в течение нескольких лет предусматривать средства в федеральном бюджете в размере, соответствующем доле федерального бюджета в общем объеме ассигнований, необходимых для завершения строительства указанных объектов. Согласно законопроекту бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства из федерального бюджета должны осуществляться в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, формирование и ведение которой будет осуществляться в порядке, установленном Правительством РФ. При этом предлагается дифференцировать порядок реализации и отражения в федеральном бюджете инвестиционных проектов в зависимости от сметной стоимости объектов. Так, предлагается, что решения о подготовки и реализации проекта стоимостью более 600 млн. рублей будут приниматься Правительством РФ, решения о подготовке и реализации проектов с меньшей стоимостью - главными распорядителями средств федерального бюджета в установленном Правительством РФ порядке. Кроме того, законопроектом предложено отражать бюджетные инвестиции в объекты со сметной стоимостью более 10 млрд. рублей отдельными строками в федеральном законе о федеральном бюджете, в объекты со сметной стоимостью от 100 млн. рублей до 10 млрд. рублей - отдельными строками в ходе исполнения федерального бюджета в составе сводной бюджетной росписи, в иные объекты - суммарно по строкам сводной бюджетной росписи.

В качестве основного документа для планирования, утверждения и осуществления бюджетных инвестиций из федерального бюджета предлагается ввести в БК понятие «федеральная адресная инвестиционная программа» (ФАИП). В соответствии с законопроектом порядок формирования и ведения ФАИП должен быть установлен Правительством РФ. Несмотря на то, что законопроектом не введено формальных требований к ФАИП, исходя из общей логики принятия и исполнения расходных обязательств ФАИП должна содержать данные, характеризующие каждый инвестиционный проект на весь срок его реализации, в том числе - общую сметную стоимость и разбивку бюджетных ассигнований по годам строительства.

Для внедрения нового механизма планирования и осуществления бюджетных инвестиций предлагается двухлетний (2008-2009 гг.) переходный период.

Такой подход позволит повысить обоснованность ФАИП и прозрачность планирования и осуществления бюджетных инвестиций. В то же время, учитывая значительный объем работы, необходимый для приведения в соответствие с новыми требованиями реализуемых или готовящихся инвестиционных проектов, законопроектом предлагается установление двухлетнего (на 2008-2009 годы) переходного периода.

Внесены также отдельные уточнения в порядок предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам и государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, а также в статьи о резервных фондах.

Принимая во внимание решение Конституционного суда РФ от 23 апреля 2004 года №9-П, из БК исключена норма о возможности приостановления законом (решением) о бюджете законодательных актов (решений) в связи с тем, что законом (решением) о бюджете не предусмотрены средства на их реализацию. В случае необходимости действие законодательных актов (решений), не обеспеченных (не полностью обеспеченных) источниками финансирования, должно приостанавливаться отдельными законодательными актами».

Таким образом, программно-целевое бюджетирование - это одна из форм бюджетирования, ориентированного на результаты. Программы, как правило, связаны с внесением изменений в действующую систему, развитием, реструктуризацией, проведением реформ. Это меры, которые по определению носят временный характер. Они не охватывают всей сферы деятельности органов власти, большая часть которых строится на регулярной, постоянной основе. Но это вовсе не значит, что только программы должны быть описаны количественными результатами. Поправками предлагается распространение на все ассигнования по оказанию государственных (муниципальных) услуг независимо от того, являются ли они программами или нет, методы бюджетирования, ориентированного на результаты.

Законопроектом предлагается внести ряд изменений в процедуру формирования долгосрочных целевых программ:

·        каждая утвержденная ФЦП - действующее расходное обязательство;

·        ФЦП утверждается после одобрения ее проекта при рассмотрении проекта бюджета;

·        при утверждении ФЦП устанавливаются обязательства соответствующего бюджета с разбивкой по годам;

·        срок - до 6 лет при трехлетнем бюджете и до 3-х лет при годовом бюджете (допускаются контракты на срок реализации);

·        каждая ФЦП - целевая статья расходов, объекты, мероприятия, направления - виды расходов;

·        ежегодная оценка эффективности ФЦП;

·        поставка товаров для нужд других уровней власти в рамках ФЦП не допускается;

·        допускаются субсидии в рамках ФЦП на софинансирование «сопряженных» программ других уровней власти.

Каждая утвержденная федеральная целевая программа - это действующее обязательство. Нет необходимости каждый год возвращаться к обсуждению того, сколько денег нужно на реализацию программы, какие мероприятия под нее попадают и так далее. Объявленное действующее обязательство должно исполняться, разумеется, при жесткой системе мониторинга за достигаемыми результатами.

Если программа не достигает объявленных результатов, Правительство имеет право отказаться от этого обязательства или сократить его объем. Для этого необходимо отменить или изменить постановление, утвердившее программу. Поскольку эти обязательства носят долгосрочный характер, как правило, выходящий за пределы года, предлагается утверждать программы на срок до 3-х лет при годовом планировании и до 6-ти лет при трехлетнем бюджете. При этом следует заручиться согласием Федерального Собрания. Правительство не вправе генерировать расходные обязательства без одобрения законодателей. В проекте федерального бюджета, вносимом в Государственную Думу, фиксируется целевая статья для каждой новой федеральной целевой программы. Одновременно представляются обоснования этих ассигнований, то есть либо проект программы, либо ее концепция.

Федеральное Собрание не должно утверждать программу, но парламент должен иметь возможность выразить политически согласие или несогласие с предложенной программой. Принятие федерального бюджета и в его составе - ассигнований на новые федеральные целевые программы означает, что Правительство получило право на более детальную разработку и утверждение программы, то есть на принятие нового расходного обязательства (с разбивкой по годам), которое в следующем бюджетном цикле уже будет рассматриваться в качестве действующего обязательства.

Кроме того, предлагается отказаться от закупки товаров в рамках федеральных целевых программ для региональных или муниципальных учреждений. Сложившаяся практика запутывает систему бюджетной отчетности, не соответствует разграничению полномочий и снижает прозрачность межбюджетных трансфертов. В случае необходимости оказания поддержки деятельности региональных и местных органов власти, необходимо в рамках федеральных целевых программ (через Фонд софинансирования расходов) предусматривать долевые субсидии, обусловленные утверждением и реализацией соответствующих региональных или муниципальных программ.

Аналогичные принципы предлагается применять и к инвестиционным объектам:

·        исключение из ФАИП объектов региональной и муниципальной собственности;

·        предложения по вновь начинаемым объектам федеральной

·        собственности вносятся вместе с проектом бюджета;

·        каждый объект федеральной собственности - вид расходов;

·        каждый объект федеральной собственности (утверждается Правительством) - действующее расходное обязательство;

·        при необходимости - субсидии субъектам РФ из Фонда софинансирования (концентрация средств ФЦП и дорожных субсидий).

Нынешняя практика, когда из федерального бюджета или регионального бюджета финансируются объекты, относящиеся к иному уровню власти, не соответствует общепризнанным принципам управления общественными финансами, снижает прозрачность распределения бюджетных средств, ведет к их распылению.

Каждый уровень власти должен строить только те объекты, которые необходимы для выполнения возложенных на него функций. Если же необходимо поддерживать инвестиционную деятельность бюджетов других уровней, для этого есть опробованный международной практикой инструмент долевых обусловленных субсидий, распределяемых по прозрачным критериям и процедурам.

Поскольку при этом произойдет сокращение количества объектов, которые финансируются непосредственно из федерального бюджета или регионального бюджета, появится возможность отражать каждый объект, независимо от его объема, видом расходов в классификации расходов. Если законодательный орган соглашается с этим видом расходов и объемом ассигнований, то исполнительные органы, утверждая новый инвестиционный объект, принимают соответствующее обязательство.

Единственное, чего следовало бы избегать при рассмотрении проекта бюджета - это расширения перечня объектов или перераспределения между ними ассигнований. Законодатель должен решить, отвечает ли тот или иной новый объект объявленным приоритетам, функциям, задачам, а его стоимость - это вопрос сметно-технического характера, который должны решать исполнительные органы.

Таким образом, и по долгосрочным целевым программам, и по инвестиционным объектам уже не будет необходимости каждый год обсуждать общий объем расходов на эти цели. В части действующих обязательств он будет уже предопределен ранее принятыми решениями. В части новых обязательств он включен в проект бюджета (в виде целевых статей и видов расходов), после утверждения, которого исполнительные органы примут соответствующие обязательства. Это приведет к существенному повышению роли экономических органов. С одной стороны, им предстоит тщательно оценивать предложения по формированию новых программ и объектов. С другой стороны, должна быть создана система мониторинга за выполнением программ и строительством объектов.

Одновременно возрастет ответственность главных распорядителей бюджетных средств. Именно они должны отвечать за результативность реализации долгосрочных целевых программ и объектов. Но это возможно только в том случае, если известен объем обязательств, если нет постоянного процесса их пересмотра. «Конкуренция» за бюджетные ресурсы, в том числе на новые программы и объекты, должна быть ограничена сферой новых (принимаемых) обязательств.

Заключение

Одним из главных условий эффективного функционирования государства на всех исторических этапах был и остается финансовый контроль. В последние годы в сфере бюджетной политики Российской Федерации проходит реформирование бюджетного процесса. Основная задача реформ состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров. Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования».

В рамках реформирования бюджетного процесса сформирована нормативно-методическая база для составления перспективного финансового плана и проекта федерального, а также ведение реестров расходных обязательств и разработка, и реализация ведомственных целевых программ.

Процесс развития казначейской системы, учитывая значимость решаемых органами федерального казначейства задач, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы. Внедрение в бюджетный процесс казначейской системы позволило изменить организацию исполнения бюджетов, установить достаточно жесткий контроль за расходованием бюджетных средств. Обеспечено более четкое соблюдение бюджетных назначений и их рациональное использование в процессе реализации задач и функций государства. Высокая востребованность и надежность информационной базы, и другие неотъемлемые элементы деятельности казначейского принципа исполнения бюджета дают возможность для своевременного и эффективного принятия важнейших решений в области развития финансов. Важно и то, что казначейство является единственным органом государственного финансового контроля, приоритетное направление деятельности которого - предупреждение нарушений.

С 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который урегулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе установил на всей территории РФ единый порядок размещения этих заказов в целях эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Речь идет о возложении с 1 января 2007 г. на Федеральное казначейство функции по ведению реестров государственных контрактов, заключаемых от имени РФ по итогам размещения заказов. Основная задача органов Федерального казначейства - принять сведения, проверить на внутренние соответствия и разместить в реестре.

Важно также отметить, что одним из важнейших аспектов реализации бюджетной политики является формирование и финансирование адресных инвестиционных целевых федеральных программ. Так, расширена сфера применения и повышено качество программно-целевых методов за счет модернизации методологии разработки и реализации федеральных целевых программ и подготовки механизма использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ. Оптимизирована структура федеральных целевых программ и подпрограмм, многие программы сокращены, что в итоге позволило сконцентрировать выделяемые средства на решении приоритетных задач.

В настоящее время реализация федеральных целевых программ направлена в основном на развитие производственной и социальной инфраструктуры, активизацию инструментов стимулирования инвестиционной и инновационной активности, поддержку субъектов Российской Федерации, обеспечение внутренней и внешней безопасности.

В тоже время, несмотря на достигнутые результаты и обозначенные приоритеты, федеральные целевые программы, ФАИП как инструмент реализации государственной социально-экономической политики все еще остаются не достаточно эффективными, и имеют серьезные изъяны.

Таким образом, проводимая в настоящее время бюджетная политика соответствует направлениям, заданным Президентом в бюджетном послании «О бюджетной политике в 2007 году» и направлена на обеспечение сбалансированности бюджетной системы в долгосрочном периоде, повышение результативности бюджетных расходов, повышение прозрачности и эффективности государственных и муниципальных нужд, повышение роли среднесрочного финансового планирования и дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств.

Список литературы

1.     Бюджетный кодекс РФ: федеральный закон РФ №145-ФЗ от 31.07.1998;

.       О Федеральном бюджете на 2007 год: федеральный закон РФ от 19.12.2006 №238-ФЗ;

3.       О бюджетной классификации РФ: федеральный закон РФ от 15.08.1996 №115-ФЗ;

.        О внесении изменений в БК РФ в части регулирования межбюджетных отношений: федеральный закон РФ от 20.08.2004 г. №120-ФЗ;

.        Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон РФ от 06.10.2003 г. №131-ФЗ;

.        О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (Собрание законодательства РФ, 2005, №30, ст. 3105; 2006, №1, ст. 18, №31, ст. 3441): федеральный закон РФ от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ;

.        О бюджетной политике в 2007 году: бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 30 мая 2006 г.;

.        О бюджетной политике в 2008-2010 годах: бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 27 мая 2007 г.;

.        О мерах по реализации ФЗ: О федеральном бюджете на 2007 год: постановление Правительства РФ от 23 февраля 2007 г. №126;

.        Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансирования за счет средств федерального бюджета (в ред. Постановления Правительства РФ от 27.05.2005 №339): постановление Правительства РФ от 11.10.2001 №714;

.        О Федеральном казначействе (Собрание законодательства РФ, 2004, №49, ст. 4908; 2005, №12, ст. 1042; 2006, №47, ст. 4900): постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. №703;

.        О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченным на ведения реестра государственных контрактов, заключенных от имени РФ по итогам размещения заказов (Собрание законодательства РФ, 2006, №10, ст. 1110): постановление Правительства РФ от 3 марта 2006 г. №117;

.        Об утверждении положения о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры (Собрание законодательства РФ, 2007, №1, ст. 265): постановление Правительства РФ от 27 декабря 2006 г. №807;

14.   Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана РФ и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год: постановление Правительства РФ от 6 марта 2005 г. №118;

15.   Об утверждении порядка организации работы по доведению через органы Федерального казначейства Министерства финансов РФ объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета»: приказ МФ РФ от 10.06.2003 №50н;

16.     О порядке обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы РФ: приказ МФ РФ от 21.09.2004 №85н;

.        Об особенностях расчетно-кассового обслуживания территориальных органов Федерального казначейства: положение Банка России и МФ РФ от 13.12.2006 года №298-П/173н;

18.   О порядке открытия и ведения органами федерального казначейства Министерства финансов РФ лицевых счетов для учёта операций по исполнению расходов федерального бюджета (в ред. Приказа Минфина РФ от 22.01.2004 №9 н.; от 27.08.2004 №73н): инструкция №142н;

19.     Об утверждении Инструкции по бюджетному учету» (зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 11 апреля 2006 г.): инструкция №25н от 10 февраля 2006 г.;

20.   О полномочиях органов Федерального казначейства по проведению предварительного контроля за соблюдением федеральными учреждениями правил размещения заказов для государственных нужд: письмо Федерального казначейства от 06.02.2006 №42-7.1-15/5.1-50;

21.   О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ: Проект ФЗ РФ;

.       Пояснительная записка к проектировкам основных характеристик федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года и распределению расходов федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года по ведомственной структуре и разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ.

.       Вахрин П.И., Нешитой А.С. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - 3-е изд., испр. и доп. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Кo», 2005 г.;

24.     Иванова Н.Г. Конспект лекций по курсу «Бюджетная система Российской Федерации». - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2006;

25.   Казначейская система исполнения бюджета / Под ред. Проф. О.В. Врублевской и доц. Н.Г. Ивановой: Учебное пособие. - СПб.: изд-во СПбГУЭФ, 2006;

26.     Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: Учеб. Пособие / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач. - М.: Финансы и статистика, 2006. Под ред. Проф. О.В. Врублевской и доц. Н.Г. Ивановой: Учебное пособие. - СПб.: изд-во СПбГУЭФ, 2006;

27.   Финансы: Учебник / Под ред. Проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. - М.: Юрайт-Издат, 2006.

28.   Бычков С.С. Администрирование в 2007 году // Бюджетный учет. №01 (25) 2007;

29.     Гарнова И.Ю. Госзаказ: есть противоречия // Бюджетный учет. №02 (26) 2007;

30.   Нестеренко Т.Г. Развитие бюджетного законодательства и новации бюджетного цикла 2007-2009 гг. // Бюджет. - 2006. - №5;

31.     Нестеренко Т.Г. Роль Федерального казначейства в реформировании бюджетного процесса // Бюджет. - 2006. - №12;

32.   Отчетность: подводим итоги и определяем результаты деятельности учреждения за 2006 год // БиНО: бюджетные учреждения. №1 (97) 2007;

33.     Пашков М.Л. Целевое финансирование и налог на прибыль // БиНО: бюджетные учреждения. №1 (97) 2007;

34.     Сборник материалов «круглого стола» 25 мая 2006 года на тему: «Правовые аспекты формирования и проблемы реализации федеральных целевых программ» под редакцией председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике, доктора социологических наук Р.З. Алтынбаева: minfin.ru;

36.     Расширенное заседание Коллегии Минфина России 21 марта 2007 г. на тему: «Об итогах исполнения федерального бюджета за 2006 год и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2007 год»: minfin.ru;

37.   Решение коллегии от 23 января 2007 г.     №7/1 «О критериях эффективности работы территориальных органов Федерального казначейства и возможных путях ее повышения»: roskazna.ru;

38.     Тезисы выступления руководителя Федерального казначейства Нестеренко Т.Г. на расширенном заседании Коллегии Минфина России 21 марта 2007 г. на тему: «Об итогах исполнения федерального бюджета за 2006 год и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2007 год»: roskazna.ru;

.        Стенограмма селекторного совещания Федерального казначейства с руководителями управлений Федерального казначейства по субъектам РФ 14 февраля 2007 г.: roskazna.ru.