Право собственности органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ЭКОНОМИКИ, СТАТИСТИКИ И ИНФОРМАТИКИ (МЭСИ)

ИНСТИТУТ ПРАВА И ГУМАНИТАРНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Специальность 021100                                 Кафедра__________________

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

На тему Право собственности органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации

Студентка       Петрова          Елена          Алексеевна                             _________

Руководитель Серкова          Алла            Николаевна           _________

Рецензент        Сенюшкина   Валентина  Викторовна            _________

Заведующий кафедрой________________________                 _________

Москва 2005 г.

Содержание

Введение………………………………………………..………………………………..3

Глава 1 Общая характеристика права собственности по законодательству Российской Федерации………………………………….………………………………8

1.1 Понятие собственности как экономической категории и права собственности...8

1.2 Историческое развитие права собственности…………………………………….22

1.3 Содержание, виды и формы права собственности по законодате-

льству Российской Федерации………………………………………………………   26

Глава 2 Право собственности государства и органов местного самоуправ –

ления субъектов Российской Федерации……………………………………………  34

2.1 Понятие и субъекты права собственности государства и органов

местного самоуправления……………………………………………………………..34

2.2 Содержание и объекты права собственности государства и органов

местного самоуправления…………………………………………………………….  39

2.3 Основания возникновения и прекращения права собственности государства

и органов местного самоуправления………………………………………………… 47

Глава 3 Правовая характеристика права собственности муниципальных

образований субъектов Российской Федерации……………………………………  55

3.1 Понятие права собственности муниципальных образований субъектов

 Российской Федерации………………………………………………………………. 55

3.2 Полномочия местного самоуправления в области управления собственностью

муниципальных образований субъектов Российской Федерации, местный

бюджет………………………………………………………………………………….62

3.3 Финансово-экономическая основа права собственности органов местного

самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской

Федерации………………………………………………………………………………69

Заключение……………………………………………………………………………...76

Список использованных источников……………………………………………….…80

Введение

Поскольку основными видами гражданско-правовых отношений являются имущественные, которые, в свою очередь, строятся на базе собст­венности, вопросы права собственности стали краеугольным камнем при переходе к новым рыночным об­щественным отношениям.

Экономические отношения собственности составляют основу, базис любого общества, а правовое регулирование (право) появляется и сохраняется, прежде всего, как система норм, закрепляющих, регламентирующих и охраняющих данные отношения (их волевую сторону). Поэтому охрана существующих отношений собственности - важнейшая задача любой правовой системы, ее стержень, в конечном счете.

Неудивительно, что за последнее десятилетие этому вопросу посвящено значительное количество научных исследований, теоретических и практических работ отечественных юристов. Можно констатировать, что основная часть этих научно-практических изысканий связана все же с моделированием теоретической концепции права собственности.

Существует множество спорных моментов при решении определенных ситуаций, которые либо прямо не урегулированы законодательством, либо регулируются недостаточно, что в свою очередь, порождает проблемы в правоприменении на практике.

Конституцией РФ [1] закреплено федеративное устройство России: согласно п. 1 ст. 5 Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Статья 8 провозглашает существование в России частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, которые защищаются равным образом, а ст. 9 особо подчеркивает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею. Разграничение государственной собственности, так же как и вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).

Основные принципиальные положения, касающиеся государственной и муниципальной собственности, установлены Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ) [2;3]. Так, согласно ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами; к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов права. От имени Российской Федерации и ее субъектов могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, а от имени муниципальных образований - органы местного самоуправления, также в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ).

Статья 214 ГК РФ определяет государственную собственность как имущество (следует отметить, что земельные участки с точки зрения гражданского права являются имуществом), принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации). Пункт 2 этой статьи гласит, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Муниципальной же собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

В ст. 212 ГК РФ закреплено, что в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (п. 1), права всех собственников защищаются равным образом (п. 4), что свидетельствует о юридическом равенстве указанных лиц, в том числе при приобретении и осуществлении права собственности на собственное имущество. С другой стороны, особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество для отдельных типов субъектов могут устанавливаться только законом (п. 3 ст. 212 ГК РФ), то есть предполагается, что законом могут устанавливаться особые основания и способы приобретения права собственности отдельными субъектами гражданского права. Это общее правило подкрепляется, например, установлением способов, по которым право собственности может приобретать только государство: национализация (ст. 243 ГК РФ) и реквизиция (ст. 242 ГК РФ).

Конституция РФ, признавая и гарантируя жиз­неспособность местного самоуправления, опре­деляет экономические условия его функциониро­вания. Это находит свое выражение, прежде всего, в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муни­ципальной собственностью (ст. 132). При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муни­ципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной соб­ственностью (ст. 130).

Общеизвестно, что уровень раз­вития государства и местного самоуправления в Российской Федерации сегодня оп­ределяется во многом наличием ма­териальных ресурсов, необходи­мых для осуществления органами местного самоуправления своих функций. И хотя наличие муници­пальной собственности на террито­рии муниципального образования не является, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» [6], его обязательным при­знаком, в целях формирования са­мостоятельной экономической осно­вы местного самоуправления уже принято немало нормативно-пра­вовых актов как на федеральном, так и на региональном (местном) уровнях власти. Особым внимани­ем нормотворческих органов при этом пользуются вопросы форми­рования местного бюджета, при­ватизации и управления муници­пальной собственностью, гарантии экономической самостоятельности, независимости муниципальных об­разований и другие.

Вместе с тем довольно громозд­кая и сложная система трехуров­невого нормативно-правового регу­лирования экономических отноше­ний местного самоуправления, в сочетании с межотраслевой несог­ласованностью действующего зако­нодательства и утилитарно-бюрок­ратическими ведомственными и местными интересами правоприменителей, делает процесс формиро­вания и управления муниципаль­ной собственностью трудоемким и малоэффективным. В этой связи положения главы 8 Конституции РФ по вопросам самостоятельного управления муниципальной соб­ственностью в полной мере пока не реализуются.

Было бы наивно полагать, что эффективность управления муни­ципальной собственностью связана лишь с наличием надлежащей нор­мативно-правовой базы и строгим исполнением соответствующего законодательства. Но при всем этом, нельзя отрицать, что доброт­ное законодательство является одним из важнейших компонентов и условий достижения указанной цели. Совершенствование правово­го инструментария в управлении муниципальной собственностью бу­дет способствовать снижению из­держек, связанных с некомпетен­тными и непрофессиональными в этой области решениями, большей к согласованности во взаимодействии между государственными и муни­ципальными органами, ясности и от­крытости путей достижения высо­ких экономических результатов.

Все выше перечисленное указывает на несомненную актуальность выбранной автором темы исследования.

Предметом дипломного исследования являются нормативно-правовые акты, регламентирующие правовой статус государственной и муниципальной собственности, труды российских ученых в этой области, а также существующая правоприменительная практика.

Следует сказать, что отдельные вопросы данной проблемы в гражданско-правовой литературе подвергались анализу в монографиях, научных публикациях и учебной литературе. Среди ученых, уделивших особое внимание различным аспектам государственной и муниципальной собственности, можно назвать Ю.К. Толстого, Ю.Ф. Беспалова, Н.Н. Мисник, Г.Ф. Шершеневич, Д.И. Мейер, Е.А. Суханов, А.Е. Черноморец, С. Зинченко, А. Кичихин, Н. Щербакова, П.В. Крашенинников, Д. Савельев, Э. Гаврилов, Н. Толчеев, Ю.В. Романец, К. Скловский, С.Л., Г.Е. Быстров, М.И. Козырь, Л.В. Щенниковой и других.

Цель нашего исследования - полно, последовательно, многогранно, используя всю нормативную базу, законодательство, учебную литературу, монографии, справочные материалы, материалы судебной практики по данной теме рассмотреть понятие, виды, состав, порядок управления и иные вопросы правового режима собственности государства и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этими целями автор ставил перед собой следующие задачи:

- раскрыть понятие и выявить особенности собственности как экономической категории, дать понятие права собственности;

- проанализировать историческое развитие права собственности;

- дать правовой анализ права государственной собственности, рассмотреть субъектный состав права государственной собственности;

- проанализировать содержание и объекты права государственной собственности;

-  проанализировать понятие муниципальной собственности, рассмотреть полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью;

-  раскрыть финансово-экономическую основу права собственности органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации

Структурно дипломная работа состоит из введения, трех глав, разделенных на девять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1 Общая характеристика права собственности по законодательству Российской Федерации

1.1 Понятие собственности как экономической категории и права собственности

Правовое регулирование отношений собственности требует учета их экономической сущности. Собственность как экономи­ческая категория появилась вместе с человеческим обществом и ее развитие прошло длительный исторический путь. Философское учение Гегеля Г.Ф. явилось значительным этапом в развитии уче­ния о собственности. Гегель рассматривает человека как личность в неразрывной связи с принадлежащей ему собственностью. Соб­ственность любого человека, гражданина является предпосылкой его свободы, развития способностей. Общественное отношение собственности формирует феномен личности. «Лишь в собствен­ности лицо выступает как разум». Г.Ф. Гегель  показывает роль права и государства в реализации свободы человека через собст­венность. По его мнению, право человека на собственность явля­ется прирожденным и не может быть от него отторгнуто. В теоре­тической конструкции гегелевской философии центром связи ка­тегорий "свобода", "право", "собственность" является человек. Собственность выступает не просто как одно из направлений и форм выражения свободы и права человека. Она образует собой экономическую основу для свободы и права.

Экономическая наука советского периода, в отличие от юри­дической, не уделяла особого внимания отношениям собствен­ности. Как таковая, сколь-нибудь цельная концепция собствен­ности в экономической литературе отсутствовала [32, C.21]. Выявление сущности сложных экономических отношений собственности необходимо для правильного определения форм и содержания правового регулирования.

Одним из основных источников материальных благ, необхо­димых для существования человека, является процесс общест­венного производства. Поскольку общественное производство предполагает разделение труда, его субъекты вступают в опреде­ленные отношения (общественные отношения) производствен­ного характера. Производственный процесс по добыче и перера­ботке объектов природы неразрывно связан с присвоением имущества одними субъектами и отчуждением соответствующего имущества у других. Таким образом, категории «присвоение» и «отчуждение», как правило, являются парными и не могут су­ществовать одна без другой.

Нельзя отождествлять понятие «собственность» с понятиями «имущество» и «вещь». Как писал К. Маркс, собственность есть отношение определенных лиц к материальным благам как к сво­им, как к принадлежащим им, и соответственно - отноше­ние всех других лиц к указанным благам как к чужим, не при­надлежащим им. Отсюда Е.А. Суханов дает следующее опреде­ление: «собственность представляет собой отношения между субъектами по поводу вещей, заключающиеся в присвоенности, или в принадлежности материальных благ одним лицам (их кол­лективам) и соответственно в отчужденности этих благ от всех других лиц» [24, C.378].

Представляется, что собственность, как общественная категория всегда связана с личностью. Она призвана удовлетворять ее определенные потреб­ности. Собственность как и личность, индивидуальна и служит личности. Она является продолжением личности. Индивидуаль­ность собственности можно рассматривать как продолжение чело­века в вещах. Индивидуальность собственности и свобода личности взаимосвязаны. Чем выше степень индивидуальности собственно­сти, тем свободней и ярче индивидуальность личности. Например, платье, изготовленное по индивидуальному заказу у известного мо­дельера, по сравнению с серийной моделью, подчеркивает индивидуальность личности заказчика. Усиление государственной власти приводит к утрате индивидуальности и повышает степень зависи­мости личности от власти. Ограничение государственной власти создает предпосылки для расширения свободы личности.

По мнению В.П. Никитиной, собственность представляет со­бой «отношения между людьми по поводу вещей» [25, C.172]. В.П. Грибанова также считает, что «правовое значение могут приобретать только отношения между участниками гражданского оборота» [61, C.47-48].

Любое производство невозможно без собственности (отноше­ний присвоения). Для того, чтобы произвести какую-либо продук­цию, товаропроизводитель должен предварительно приобрести со­ответствующее оборудование, сырье, материалы и т. д. В свое время К. Маркс подчеркивал, что собственность (присвоение) есть усло­вие производства. Поскольку обладатель условий производства (средств производства и предмета труда) не всегда совпадает с не­посредственным производителем материальных благ, ключевую роль в понимании сущности собственности играют отношения ме­жду собственником и товаропроизводителем. Собственность (при­своение) представляет собой «ядро производственных отноше­ний», «стержень производственных отношений».

Собственность в экономическом смысле представляет собой от­ношение присвоеннсти материальных благ. Она отражает статику имущественных отношений. Собственность заключается в установ­лении над материальными благами «такого хозяйственного господства», которое позволяет собственнику по своей воле устранять или допускать всех прочих лиц к использованию своего имущества, самостоятельно определяя характер такого использования. Е.А. Суханов экономические отношения собственности представля­ет как «отношения присвоения конкретными лицами определен­ного имущества (материальных благ), влекущие его отчуждение от всех иных лиц и предоставляющие возможность хозяйственного господства над присвоенным имуществом, соединенную с необхо­димостью несения бремени его содержания» [60, C.27].

От подходов к вопросу распределения прибавочного продукта между собственником условий производства и непосредственным товаропроизводителем в значительной мере зависит оптимальное решение проблемы отчуждения работника от собственности и эффективность различных форм собственности.

В условиях многоукладной рыночной экономики в качестве собственников условий производства выступают хозяйственные общества, товарищества, производственные кооперативы, осно­ванные на частной форме собственности, а также государство, субъекты Российской Федерации муниципальные образования в отношении унитарных предприятий. Представляется, что противоречия между тру­дом и капиталом в настоящее время носят как минимум тройст­венный характер. Это отношения между работодателем и работ­никами, выражающееся в нежелании своевременно выплачивать заработную плату, обеспечивать условия труда. Это противоре­чия между унитарным предприятием и его собственником в рамках общей или специальной правоспособности, либо между отдельными участниками частных юридических лиц и голосую­щим большинством. Над всем этим стоят интересы государства, которое может своей непродуманной инвестиционной, налого­вой, таможенной и валютной политикой довести противоречия в обществе до реальной угрозы социального взрыва.

Экономическое содержание отношений собственности ха­рактеризуется двумя основными аспектами. Во-первых, хозяйст­венным господством над вещью, позволяющим собственнику по своему усмотрению и независимо от чьей-либо воли использовать принадлежащие ему материальные блага с целью получения доходов либо удовлетворения потребностей, устраняя при этом от них всех прочих лиц. Во-вторых, бременем собственности, которое заключается в необходимости осуществления затрат на содержание, ремонт и охрану имущества, уплате налогов, а так­же в риске возможных потерь от нерационального либо неуме­лого хозяйствования, вплоть до разорения (банкротства).

Е.А. Суханов, раскрывая экономическое содержание отно­шения собственности, использует парные категории «благо» и «бремя». Под «приятным благом» он подразумевает возможность собственника получать доходы и удовлетворять различные  потребности, «бремя собственности» предполагает необходимость осуществления расходов по содержанию, ремонту, охране имущества, а также риск его гибели. По мнению автора, именно сочетание «блага» и «бремени» характеризует настоящего собственника, а отсутствие одного из названных составляющих исключает трансформацию владельца имущества в его подлинного хозяина. Такая позиция заслуживает внимания.

Бремя собственности связано не только с расходами на со­держание, но и риском утраты, гибели имущества. Это обстоя­тельство понуждает собственника более взвешенно и разумно подходить к владению, пользованию и распоряжению имущест­вом по сравнению с не собственниками. Как справедливо отме­чает Д. Н. Сафиуллин, «собственность обязывает хозяина быть товаропроизводителем, компетентным организатором производ­ства и расчетливым коммерсантом» [59, C.54]. Именно риск как эле­мент или составная часть экономического содержания собствен­ности, в конечном счете, может сделать частную собственность в отдельных сферах общественного производства более эффектив­ной относительно государственной и муниципальной.

С другой стороны, риск утраты, как стимулирующий фактор содержания отношений собственности, не может рассматривать­ся в отрыве от реальных возможностей собственника в осущест­влении действий по владению, пользованию и, распоряжению имуществом. Если его волевые действия не оказывают решаю­щего, либо существенного воздействия на судьбу имущества, характер его использования в сфере товарного производства, то риск утраты не является стимулирующим фактором для собст­венника. Если собственник единолично обладает каким-либо имуществом, чувство хозяина будет зависеть от степени его эко­номической свободы. Чем больше свободы усмотрения у собст­венника, тем с большей эффективностью он может использовать свое имущество. И наоборот, чем больше ограничений, налогов обременяет имущество собственника, тем меньше возможности остается у него для удовлетворения своих потребностей, либо обеспечения расширенного товарного производства. Когда об­ременения собственности, связанные с необходимостью соблю­дать какие-либо запреты или нести расходы по имуществу, ста­новятся несоизмеримо больше по сравнению с получаемым до­ходом от имущества, возникают объективные предпосылки для прекращения отношений собственности. Золотую середину сле­дует искать в оптимальном сочетании интересов собственника, с одной стороны, и иных субъектов, общества в целом - с другой.

Как представляется, отношение человека к вещи является своеобразным индика­тором уровня его зрелости. Оно проявляется в отношении к ок­ружающей природной среде, надежности и качестве производи­мых товаров, культуре потребления и т.п. Предпринимательская деятельность приносит наибольшую эффективность там, где ее участники относятся к используемым средствам производства как к своим. Это позволяет им проявить максимальную самостоятельность и предприимчивость, инициативу и творчество. Отношение к вещи как к своей предполагает и определенную степень ответ­ственности за совершаемые в отношении ее действия

Отношения между собственником и иными субъектами гра­жданского права по поводу вещей проявляет состояние зрелости всего общества, его способности к сосуществованию с третьими лицами и самоограничению. Система взаимных ограничений позволяет обеспечивать баланс интересов собственника, третьих лиц и общества в целом. С одной стороны, государство с помо­щью права сдерживает присущий собственнику эгоизм и стрем­ление к абсолютной свободе при использовании своего имуще­ства, с другой — не собственники стремятся к невмешательству в сферу юридического господства собственника над вещью.

Таким образом, собственность как определенное экономиче­ское отношение состоит из двух элементов, либо имеет две сто­роны. Во-первых, отношения собственности - это отношения между людьми по поводу определенного имущества. Они выра­жаются в присвоении этого имущества конкретным лицом и не­допустимости посягательств на имущество собственника со сто­роны третьих лиц. Во-вторых, отношение собственности - это отношение лица к присвоенному имуществу как к своему собст­венному. Собственник обращается с имуществом по своему ус­мотрению с учетом его потребительских свойств, а также необ­ходимости соблюдения прав и законных интересов других лиц [42, C.20-21].

Содержание экономических отношений собственности пред­ставляет собой возможность определенных лиц использовать принадлежащее им имущество по своему усмотрению и независимо от кого-либо, устраняя или допуская к собственным материальным благам любых граждан либо их объединений. По­скольку ядро производственных отношений - отношения соб­ственности, характеризующие состояние присвоенности средств производства (материальных благ), категории собственности и присвоения тесно взаимосвязаны. Для раскрытия содержания собственности в литературе нередко применяется не абстрактная категория «присвоение», а совокупность конкретных экономи­ческих категорий «владение», «пользование» и «распоряжение». Каждый из указанных элементов триады выражает определен­ную сторону отношений собственности [68, C.4].

По мере развития цивилизации отношения собственности претерпевали существенные изменения, обусловленные совер­шенствованием орудий труда в процессе производства. В литера­туре принято различать первобытно-общинный, рабовладельче­ский, феодально-крепостнический, капиталистический и социалистический типы собственности. Названые типы собственности являются различными ступенями общественного разделения труда. Каждой ступени общественного разделения труда свойст­венны определенные отношения субъектов друг к другу, а также их отношения к вещам и прежде всего средствам производства, выступает в качестве объекта права собственности. В состав иму­щества входят вещи, деньги, ценные бумаги, имущественные пра­ва (ст. 128 ГК РФ). Нематериальные блага как объекты граждан­ских прав не входят в состав имущества. Вещи подразделяются на движимое и недвижимое имущество.

Деление вещей на движимое и недвижимое имущество приня­то практически всеми современными правовыми системами и, по мнению многих юристов, является «наивыс­шим, верховным" [66, C.228]. Термин «недвижимое имущество» впервые получил закрепление в российском законодательстве в Указе Пет­ра I «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах». До принятия этого Указа земельные участки носили особые названия в зависимости от их происхож­дения или характера и именовались вотчинами, поместьями, дво­рами, тягловыми землями. Так, вотчиной назывался участок зем­ли, принадлежащий лицу на праве собственности, а поместьем - на праве пользования, предоставляемый под условием нахожде­ния на государственной службе. Во второй половине XVII века происходит сближение содержания этих категорий, в результате чего они потеряли свое самостоятельное значение и названный указ объединил их общим понятием «недвижимые имущества».

Имущество может свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица), либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте (п. 1 ст. 129 ГК РФ). Ограничения оборотоспособности в соответствии с п. 2 названной статьи заключается в том, что от­дельные объекты права собственности могут принадлежать только определенным участникам гражданского оборота, либо их приоб­ретение и (или) отчуждение допускается по специальному разре­шению. Такие объекты определяется в порядке, установленном законом.

Изъятые из оборота объекты должны быть прямо указаны в законе. Они не могут быть предметом сделок, либо иным обра­зом переходить от одного лица к другому.

Таким образом, на наш взгляд, собственность представляет собой общественное отношение между субъектами по поводу вещей, заключающееся в присвоенности материальных благ ли­цу, относящемуся к ним как к своим, и отчужденности этих же благ от всех других лиц. Собственность — это не столько отно­шение между людьми по поводу имущества. Эти отношения в значительной мере регулируются нормами обязательственного права. Собственность - это в большей мере отношение челове­ка к вещи как своей собственной.

Экономические отношения собственности составляют матери­альную основу любого общества. В свою очередь право собствен­ности представляет собой юридическую форму закрепления эко­номических отношений собственности. Следовательно, понятия собственности и права собственности тесно взаимосвязаны.

Римские юристы конструировали право собственности таким образом, чтобы, в конечном счете, господство над вещью вновь возвращалось к собственнику. С этой целью они приписывали праву собственности способность и стремление увеличиваться до абсолютной и безграничной власти над вещью. В этом проявляется «эластичность» права собственности. Как только ограничи­вающее собственника право на его вещь прекращается, свобода собственника в том же объеме восстанавливается сама по себе без каких-либо дополнительных действий. «Это свойство собст­венности стягивать обратно все отнятые у собственника право­мочия, лишь только прекратится основание, заставлявшее ли­шать его какого-либо правомочия, показывает, что собствен­ность нельзя определять как сумму отдельных правомочий (пра­ва владеть, пользоваться, распоряжаться и т.д.)» [32, C.85].

Отсутствие в римском праве четкого определения права собст­венности не является случайным. Любое определение позитивного права как формально определенной, согласованной, непротиворе­чивой, обобщенной характеристики изменчивого и противоречи­вого эмпирического материала действующего права должно соответствовать определяемому объекту. Вместе с тем, оно должно быть свободным от противоречий, исключений и особенностей, которые являются существенными для действующего права. В связи с этим детские юристы с большой осторожностью относились к опреде­лениям и обобщенным характеристикам действующего права и его институтов. Это подтверждает известное изречение: «Всякое опре­деление опасно».

Право собственности является наиболее полным вещным пра­вом. Согласно своему назначению оно дает над вещью всю полно­ту власти, совместимую с законом, природою и правом. Вещь принадлежит собственнику даже в том случае, если она оказалась в чужом владении и пользовании. За собственником даже в этом слу­чае остается так называемая голая собственность. Здесь просматривается какая-то невидимая юридическая связь ме­жду вещью и субъектом права. Право собственности не прекраща­ется даже если собственник отказался от своего имущества (ст. 236 ГК РФ) до тех пор, пока оно не перешло в собственность другому вследствие приобретательской давности (ст. 234 ГК РФ), либо по другим основаниям (ст. 225, 226, 228, 231 ГК РФ).

Как предполагается, невозможно в законе дать собственнику исчерпывающий перечень дозволений. В соот­ветствии со ст. 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотре­нию совершать в отношении принадлежащего ему имущества лю­бые действия, при условии, если эти действия не нарушают закон, а также права других лиц.

Современный подход к регулированию отношений собствен­ности характеризуется признанием невозможности законодатель­ного закрепления исчерпывающего перечня правомочий собст­венника. При столкновении права собственности с правами и за­конными интересами иных лиц «на помощь обществу должен прийти закон, устанавливающий ограничения произвола со сто­роны собственника в интересах всего общества в целом» [38, C.74]. В этом и состоит одна из основных задач правового регулирования субъективного права собственности. «Бессмысленно, - утверждает О.А. Омельченко, - конструировать собственность, не имея ввиду, прежде всего, ограждение прав одного лица, признаваемого собственником, перед другими лицами - несобственниками» [52, C.145].

По мнению экономистов, развитие экономики современного государства представляет собой постепенное движение маятника от рынка к государственному регулированию и обратно. Эти колебания касались прежде всего института собственности, яв­ляющегося основой любой экономической системы. Такие тен­денции действительно имеют место, если рассматривать эти про­цессы в краткосрочной исторической перспективе. Усиление го­сударственного влияния на экономику приводило к ограничению права собственности. Расширение рыночного механизма спроса и предложения ослабляло вмешательство государства в товарное производство, что расширяло свободу действия участников рынка.

Вместе с тем, если посмотреть на развитие отношений собст­венности за период от Древнего Рима до конца XX века, то со всей очевидностью просматривается общая тенденция роста ограниче­ний права собственности. На практике право собственности под­вержено различным ограничениям, в связи с чем реальный облик этого права вовсе не так абсолютен и свободен. С одной сто­роны, собственнику на законодательном уровне декларируется сво­бода усмотрения в реализации права собственности. С другой - развитие товарного производства и дальнейшее разделение труда приводят ко все большим ограничениям собственника как в инте­ресах всего сообщества, так и в интересах отдельных лиц.

Отдельные ученые считают, что расширение вмешательства го­сударства в экономику сопровождается усилением публичных начал в гражданском праве. По утверждению В.Ф. Яковлева, «гражданское право не может обойтись без государственного принуждения. В гражданском праве довольно много мер, которые могут использо­ваться в принудительном порядке». В сфере регулирования имущественных отношений возрастает роль административного пра­ва. Все это приводит к размыванию грани между публичным и ча­стным правом и образованию комплексных институтов, в которых нормы гражданского и публичного права тесно связаны.

Право собственности является одним из вещных прав. В.И. Си­найский писал: «оно может быть определено двояко: 1) как господ­ство (власть) лица над вещью и 2) как отношение между лицами в смысле права собственника устранять чье-либо воздействие на свою вещь».

В. П. Грибанов усматривает в праве собственности как и в дру­гих вещных правах двойственный характер. Оно представляет со­бой, во-первых, отношение собственника к принадлежащей ему вещи, во-вторых, отношения между собственником и другими ли­цами по поводу данной вещи. По его мнению, «такая двойственная природа вещных отношений имеет принципиальное значение».

Право собственности мы можем рассматривать как формально определенную, в известных пределах, власть, степень свободы действий собственника в отношении принадлежащего ему имущества. Объективное право собственности ограничивает свободу усмотрения собственника определенными пределами. Пределы права собственности обусловлены правами третьих лиц и законными интересами общества. Субъективному праву собственника соответствуют его определенные обязанности несобственников. При отсутствии обязанностей третьих лиц по отношению к правомочиям собственника можно говорить не о субъективном праве, а о дозволении.

Право собственности получило достаточно широкое освеще­ние в юридической литературе конца XIX и начала XX веков. Л. И. Петражицкий отмечал, что право собст­венности представляет собой сочетание двух элементов.

Во-первых, оно есть не что иное как «юридические обязан­ности ("всех и каждого") терпеть всякие воздействия на вещь со стороны собственника, т.е. правомочия собственника на всякие, какие ему заблагорассудится, воздействия на вещь». Содержани­ем обязанности здесь является терпение любого воздействия на вещь со стороны собственника. Содержанием права собственни­ка является любое его воздействие на вещь в процессе владения, пользования и распоряжения ею. В тоже время он делает ого­ворку о том, что свобода собственника может быть ограничена «правом данного времени, данного места». Следовательно, по его мнению, собственник имел право не на специально опреде­ленные и перечисленные действия, а на любые, «не поддающие­ся по своему перечислению» действия за исключением «особых изъятий».

Вторым составным элементом права собственности является «лежащая на каждом, закрепленная активно за собственником, общая» обязанность воздержания от посягательства на чужую вещь. Таким образом, собственник обладал правом на защиту от посягательства неопределенного круга лиц. В этом элементе со­держанием обязанности является воздержание от любых воздейст­вий на чужую вещь, а объектом права является свобода собствен­ника от всяких посторонних воздействий на принадлежащее ему имущество.

Таким образом, право собственности представляет собой ис­ключительное господство лица над вещью и предполагает опре­деленные ограничения воли собственника. Эти ограничения могут быть установлены в интересах всего общества, отдельных лиц, обеспечения безопасности государства, охраны окружаю­щей природной среды и т.д.

На наш взгляд, заслуживает внимания существующая в науч­ной литературе точка зрения, в соответствии с которой структу­ра содержания исходного субъективного права собственности не может быть представлена через исчерпывающий перечень пра­вомочий. Но этот базовый перечень должен быть единым при­менительно ко всем формам собственности и всем группам соб­ственников. В данном перечне обозначены классические право­мочия (владения, пользования, распоряжения) и правомочие управления. Причем владение, пользование и распоряжение признаются «лежачими», статическими структурными правомочиями, а управление отнесено к динамическому правомочию, призванному реализовать «лежачие» правомочия [57, C.71].

Вместе с тем, выделение правомочия управления дополни­тельно к трем правомочиям собственника, традиционно сущест­вующим в российском гражданском законодательстве, не явля­ется оправданным, поскольку эта функция собственника может быть вполне раскрыта и реализована через правомочия пользо­вания и распоряжения. К тому же управленческие отношения ближе к административному праву, чем к гражданскому.

Авторы сходятся во мнении, что на данном этапе развития общества осуществлять исследования собственности и права собственности необходимо по следующим трем направлениям. Во-первых, это товарно-рыночные отношения собственности, вы­ражающиеся в содержании права посредством правомочий вла­дения, пользования и распоряжения. Второе направление предполагает исследование нерыночных управленческих отношений собственности, выступающих регулятором главным образом ры­ночных отношений. И, наконец, третье направление, за которым авторы усматривают историческое будущее, призвано со­средоточить внимание на отношении члена общества к среде обитания. Между указанными направлениями существует орга­ническая взаимосвязь, которая имеет свою специфику в зависи­мости от страны и формы собственности [61, C.48-49].

Право собственности, как в широком, так и в узком смысле, включает в себя личностный и социальный элементы. С одной сто­роны, право собственности, как институт права, ограничивает свободу собственника ради интересов общества. С другой - оно предоставляет субъекту права собственности определенную сферу свободы, на которую не должны посягать другие члены общества. Следовательно, право собственности можно рассматривать как совокупность правовых норм, предоставляющих и вместе с тем ограничивающих свободу собственника и как свободу, предоставленную и ограниченную нормами права. В первом случае речь идет о праве собственности в объективном смысле (т.е. институт права собственности), во втором - праве собственности в субъективном смысле (т.е. элементе правоотношения собственности).

Под правом собственности в субъективном смысле следует понимать сферу внешней свободы, которая предоставляется собственнику нормами объективного права. В обозначенной сфере собственник вправе владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом по своему усмотрению.

Следовательно, право собственности в субъективном смысле предполагает наличие не только прав, но и обязанностей. Уста­навливая право, с одной стороны, и обязанности, с другой сто­роны, норма права при наличии определенных юридических фактов создает юридические отношения. Таким образом, в об­ласть права собственности в субъективном смысле входят права, обязанности и юридические отношения.

Право собственности в объективном смысле представляет со­бой совокупность правовых норм, закрепляющих, регулирующих и защищающих отношения собственности. Оно предполагает уяснение сущности юридических норм. Нормы права, регули­рующие отношения собственности имеют несколько функций.

Во-первых, любая норма предоставляет собственнику право что-либо делать или запрещает что-либо делать, обязывает его воздержаться от каких либо действий в отношении объекта соб­ственности.

Во-вторых, существуют нормы, которые не предоставляют собственнику каких-либо дополнительных самостоятельных прав. Такие законодательные акты отменяют или ограничива­ют нормы, регулирующие отношения собственности. Они не создают новых норм, а только вносят ограничения в другие юридические нормы. Например, если закон устанавливает, что собственник за умышленное причинение вреда третьим лицам (шикана) не наказывается, то такое положение закона не соз­дает новых норм. В этом случае он только вносит ограничение в другие юридические нормы, в силу которых шикана не до­пустима [26, C.79].

Поскольку право собственности является институтом граж­данского права, на наш взгляд, необходимо более определенно обозначить зависимое положение современного собственника в новом ГК РФ. Это можно выполнить посредством небольшого изменения ст. 209 ГК РФ. На первый взгляд оно носило бы чис­то формальный характер, но имело бы огромное принципиаль­ное значение для всей совокупности наших представлений о со­временном праве собственности. Следовало бы изменить редак­цию п. 1 ст. 209 ГК и изложить его в следующей редакции: «Право собственности есть наиболее полное вещное право, в кото­ром усмотрение собственника определяется его волей, пределами, ограничениями, установленными законом в интересах третьих лиц». Таким образом, в самом определении понятие права собственности получило бы отражение существующая зависимость власти собственника над своим имуществом от третьих лиц и общества в целом.

1.2 Историческое развитие права собственности

В науке граждан­ского права на сегодня не существует определения понятия права собственности, которое бы в полной мере отражало сущность дан­ной правовой категории. На протяжении многовековой истории человечества юристами различных поколений было дано великое множество определений права собственности. О.А. Омельченко очень точно подметил, что «эта категория исторически конкретна: каждая юридическая традиция, каждая правовая культура наполня­ет своим содержанием отвлеченное понятие собственности» [53, C.78]. В связи с этим представляется целесообразным выделить важнейшие этапы становления и развития категории «право собственности». Это позволит выйти на определение данной категории в новых конкретных условиях и использовать ее в дальнейшем для исследо­вания вопроса ограничения права собственности.

Изначально право собственности выступало как коллективное право рода, племени на природные объекты, орудия труда и ве­щи, созданные людьми в процессе совместной деятельности. Раз­деление труда на земледелие и скотоводство, появление ремесел и торговли способствовали росту производительности труда и раз­витию отношений собственности. Ф. Энгельс справедливо отме­чал, что «различные ступени в развитии разделения труда являют­ся вместе с тем и различными формами собственности, то есть каждая ступень разделения труда определяет также и отношения индивидов друг к другу соответственно их отношению к материа­лу, орудиям и продуктам труда». Развитие земледелия способ­ствовало выделению из родоплеменной семейной собственности.

По мнению И.С. Перетерского, «генезис римских учений о собственности следует искать в отношениях рабовладения. Если учение о собственности занимает центральное место в любой правовой системе, то в центре римского учения о собственности находится собственность на раба, так же как в центре феодаль­ной собственности находится собственность на землю (и вообще права на землю), а в центре буржуазной собственности - част­ная собственность на средства производства».

Римская правовая школа не дала точного определения права собственности. Вместе с тем, она разработала широкий спектр пра­вомочий частного собственника, который нашел применение и в современной цивилистике. Как отмечал И. Б. Новицкий, собствен­нику принадлежало право пользования вещью право извлечения плодов, доходов, право распоряже­ния, право владеть вещью, и право истребовать вещь из рук каждого ее фактического обладателя.

В России термины «собственность» и «право собственности» появились лишь в 18 веке. Термин «собственность» впервые поя­вился при Екатерине II в ее Наказе генерал-прокурору 1767 г.; термин «право собственности» - в ее же манифесте 1782 г. Отсутствие ранее специального понятия, конечно, не означало отсутствия самого института права собственности. Сергеевич В.И. считал: «Самое слово собственность в древнее время не было не известно. Вместо него употреблялись описательные выражения: моя, твоя земля, моя купля, купил в прок, в дернь» [38, C.94]. А.И. Гер­цен, обращая внимание на особенности представления русских о праве и законности, писал: «Самое отсутствие точно установлен­ных юридических понятий, неопределенность прав тем более не позволяли утвердиться идеям собственности, принять четкую форму. Русский народ жил только общинной жизнью, свои права и обязанности он понимает лишь по отношению к общине. Вне их он не признает обязанностей и видит только насилие. Подчиняясь ему, он подчиняется лишь силе: вопиющая несправедли­вость одной части законов вызвала в нем презрение к другой.

К феодальному обществу вполне применимо известное по­ложение К. Маркса: «ни о каком производстве, а стало быть, ни о каком обществе, не может быть и речи там, где не существует никакой формы собственности». Главная особенность феодального права заключается в теории разделенной собственности, созданной глоссаторами — профессорами римского права, выступавшими в роли теоретиков права собст­венности в средневековье. Появление этой теории было обу­словлено необходимостью развести интересы различных управомоченных субъектов в отношении земельных участков. В отли­чие от классического римского права с четким разделением пра­ва собственности и права на чужую вещь в феодальном обществе имели место различные формы связанной, обремененной собственности. Управомоченное лицо имело воз­можность лишь ограниченного пользования вещью в опреде­ленных пределах. Эти пределы были обусловлены необходимо­стью недопущения вмешательства в права другого носителя тоже связанной и ограниченной собственности на ту же вещь [61, C.93].

В Судебнике 1497 года есть некоторые постановления отно­сительно обязанностей в отношении чужого имущества. Так, в статье об изгороди (ст. 61) закрепляется обязанность владельцев смежных участков городить изгородь пополам. На владельца скота возлагается обязанность платить за убыток, причиненной скотом протравой владельцу сельскохозяйственных угодий. Если к отхожему покосу примыкает пахотная земля, то всю изгородь должен городить владелец оранной (пахотной) земли.

По Соборному Уложению 1649 года право собственности бывает или полное, на вотчины или неполное, на поместья. Вотчинное право охватывает право заклада, продажи, отдачи в приданное» на прожиток и в наследство. Относительно права распоряжения имуществом на случай смерти, имения разделялись на купленные, и на родовые и выслуженные вотчины. За насильственное завладение имением его полный владелец имеет право на вознаграждение со стороны нанесшего ему убыток. При этом владелец должен защи­щать свое право, судом, не позволяя себе никакого самоуправства или самосуда: «ему татьбы своей на том тате искати судом».

Думается, что совершенствование общественного производства привело к уменьшению роли индивидуальной собственности и появлению так называемой «коллективной» собственности в виде собствен­ности юридических лиц различных организационно-правовых форм, выступающих в качестве самостоятельных субъектов этого права. Широкое распространение в настоящее время получили акционерные общества и товарищества. К наиболее развитым по степени обобществления производства формам «коллективной» собственности можно отнести государственную и муниципальную собственность. В условиях общественного разделения труда субъ­ективное право собственности уже не может служить исключи­тельно собственнику. Право собственности должно обеспечивать интересы не только собственника, но и общества в целом.

Развитие субъективного права собственности от неограничен­ного, абсолютного к праву ограниченному породило потребность в теоретических исследованиях и поисках новых конструкций права собственности. Наибольшее распространение получила концепция собственности как социальной функции. Теоретики цивилистской мысли западноевропейских государств склонны считать, что совре­менное субъективное право собственности все в большей мере под­чиняется «социальной функции». Социальная функция права соб­ственности обеспечивается ограничениями правомочий собствен­ника социальными интересами [37, C.29].

Теория социальной функции наложила определенный отпеча­ток на законодательство западно-европейских государств. В условиях социально ориентированной рыночной экономи­ки идея свободного и неограниченного владения, пользовании и распоряжения собственностью не отвечает интересам отдельных социальных групп и общества в целом. Собственник, действуя по своему усмотрению, уже не может в своих поступках руково­дствоваться исключительно собственными интересами. Удовлетворяя законные интересы общества, он тем самым на будущее создает предпосылки для более эффективного осуществления предоставленных правомочий. Собственник делится с обществом. Общество отвечает взаимностью, гарантируя и охраняя его права, рассматривая собственника как неотъемлемую частицу единого организма. Формирование правового государства усили­вает «социальную функцию» частной собственности.

Социальная связанность или обусловленность собственности вызвана необходимостью, например, архитектурно-строительного планирования, обеспечения охраны окружающей природной сре­ды в сфере земельной собственности, регулирующей ролью госу­дарства в сфере экономики, обеспечения безопасности государст­ва, развитием конкуренции и ограничением монополистической деятельности на товарных рынках и т.п.

Развитие рыночных отношений способствовали развитию системы объектов права собственности. В юридической литературе выделяют три направления этого процесса. Во-первых, появление новых видов имущества. Во-вторых, перемещение центра тяжести пра­вового регулирования отношений собственности с недвижимого имущества на движимое (ценные бумаги различных видов, права требования и т.п.). В третьих, объектом права собственности чаще стали выступать не отдельные вещи и права, а их совокуп­ности, объединенные хозяйственным или иным назначением (предприятия, имущественные комплексы) [19, C.53].

Обозначенные тенденции в развитии института права собст­венности действительно имеют место. Появление новых объек­тов собственности требует от юристов выработки соответствую­щих механизмов правового регулирования. Вместе с тем, пред­ставляется не совсем оправданной категоричность суждения о перемещении центра тяжести правового регу­лирования с недвижимого на движимое имущество. Недвижи­мость как наиболее ценные объекты собственности по-прежнему вызывает особый интерес в науке гражданского права. Появле­ние частной собственности в российском законодательстве, вовлечение в гражданский оборот земли, зданий, сооружений и других объектов недвижимости ставит перед практикой немало вопросов, нуждающихся в теоретическом осмыслении.

1.3 Содержание, виды и формы права собственности по законодательству Российской Федерации

В п. 1 ст. 209 ГК РФ правомочия собственника выражаются с помощью традиционной для русского гражданского права «триады» правомочий: владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом. Изъятие из права собственно­сти хотя бы одного из элементов названной триады, либо умень­шение объема содержания его правомочий приводит к ограничению права собственности.

По мнению А. В. Венедиктова, такая триада представля­ет собой юридическое выражение того общего, «что свойственно праву собственности... во всех формациях, в которых в том или ином объеме и форме действует закон стоимости». Такой позиции придерживаются также ряд других ученых, [28, C.68] и она, на наш взгляд, не утратила своего значения.

Закон в общей форме определяет границы дозволенного поведения собственника. В соответствии с п. 1 ст. 209 ГК собственнику принадле­жат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие прав и охраняемых законом интересов других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им права владения, пользова­ния и распоряжения, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться иным образом, оставаясь собствен­ником.

Собственник может передавать свое имущество в доверительное управление любому лицу (доверительному управляющему). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права соб­ственности к доверительному управляющему.

Собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имуще­ства (ст. 210 ГК).

Сохраняя известную самостоятельность, каждое правомочие обес­печивает собственнику возможность определенного поведения, а сово­купность их образует субъективное право собственности [29, C.38].

Правомочие владения - это юридически обеспеченная возмож­ность непосредственного господства над вещью. Владеть - означает держать вещь в своих руках, в своем хозяйстве, в местах своего пребы­вания. Владение может отделяться от собственника и принадлежать другому лицу. Владение несобственника может быть законным и неза­конным.

Законное, титульное владение опирается на правовое основание - закон, договор, административный акт. В первую очередь будет закон­ным владение собственника, основанное на ст. 209 ГК, а также владе­ние, предаваемое собственником другому лицу (нанимателю, комисси­онеру, хранителю и др.).

Незаконное владение, лишенное такого основания. Незаконное вла­дение может быть добросовестным и недобросовестным. Добросовест­ным признается владение, когда владелец не знал и не мог знать о неправомерности своего владения. Так, добросовестным будет владелец, купивший краденую вещь в комиссионном магазине, так как он не знал и по обстоятельствам дела не мог знать, что на комиссию была сдана украденная вещь.

Недобросовестным признается владение, когда владелец знал или по обстоятельствам дела должен был знать, что владеет вещью непра­вомерно. Так, гражданин, который приобрел заведомо краденое имуще­ство, будет недобросовестным владельцем.

Владение собственника является первоначальным, владение других лиц - производным.

Правомочие пользования тесно связано с правомочием владения. Пользование вещью означает получение связанных с нею выгод и удов­летворение с ее помощью производственных или потребительских нужд, получение плодов, доходов, эксплуатация вещи в соответствии с ее социально-хозяйственным назначением.

Правомочие распоряжения - возможность определять юридичес­кую и фактическую судьбу вещи, т.е. совершать действия, направлен­ные на установление, изменение или прекращение права собственности. Объем правомочий по распоряжению имуществом зависит как от субъектного состава, т.е. оттого, кто является собственником, так и от объекта, находящегося в распоряжении.

Особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, объем правомочий по владению, пользованию и распоря­жению им будет различным в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муници­пального образования, и могут устанавливаться только законом [30, C.37].

Законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Права всех собственников защищаются равным образом (п. 3, 4 ст. 212 ГК РФ).

Распоряжаясь имуществом, собственник может передать право собственности на вещь другому лицу по договору купли-продажи, даре­ния, мены, займам т. д. Распорядительным актом будет также и передача имущества во временное пользование по договору имущественного найма, хранения, комиссии, перевозки и т. д.

Мы полагаем, что потребление вещи, как и действия, специально направленные на се уничтожение, следует считать распорядительными. В юридической ли­тературе, однако, высказываются и другие суждения. Есть мнение, что уничтожение вещи не является распорядительным действием, посколь­ку распоряжение всегда направлено на изменение правового положе­ния вещи [26, C.58].

Различают намеренное уничтожение вещи (выбрасывание) и унич­тожение вещи в результате потребления. В первом случае усматрива­ется распоряжение, потребление же вещи к распорядительным дейст­виям не относят, полагая, что воля собственника в этом случае не направлена на достижение юридического последствия.

Представляется, что потребление, намеренное уничтожение вещи являются распорядительными актами, поскольку влекут за собой пре­кращение права собственности.

Не всегда можно, и в этом практически нет необходимости, провести четкую грань между отдельными правомочиями. Границы между ними подвижны и в известной мере условны. Потребляя вещь, собственник одновременно осуществляет и право пользования, и право распоряже­ния, и акт этот, бесспорно, волевой.

Распоряжение - наиболее существенное правомочие собственни­ка. Однако и оно, хотя и крайне редко, может отделяться от собствен­ника. Так, транспортная организация в определенных случаях может распорядиться невостребованным грузом, принадлежащим клиенту. Судебный исполнитель в погашение долга может реализовать имуще­ство должника, такое же право принадлежит ломбардам и т.д. Однако при всех обстоятельствах такое право должно быть предусмотрено за­коном [19, C.56].

В некоторых случаях собственник, владея и пользуясь имуществом, ограничен в правомочии распоряжения. Так, собственник дома, находя­щегося в залоге, не может совершать распорядительных действий от­носительно этого дома. В случае производства описи и наложения арес­та на имущество собственник также не может распоряжаться этим имуществом и др.

Лишение возможности осуществлять правомочия не свидетельству­ет о том, что правоотношение собственности потеряло свое содержа­ние. Субъективное право собственности, как и любое другое граждан­ское право, включает в себя как определенные требования к поведению самого управомоченного, так и возможность требовать соответствую­щего поведения от обязанных лиц. Потеряв правомочия владения, пользования и распоряжения, собственник сохраняет право притязания к обязанным субъектам, нарушившим его право собственности.

Утраченные правомочия могут быть восстановлены. Пределы осу­ществления субъективных прав применительно к отдельным видам иму­щества устанавливаются законом. При этом, однако, следует иметь в виду, что пределы осуществления гражданских прав могут быть ограни­чены на основании федерального закона и только в той мере, в какой необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ).

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Норме ст. 8 Конституции РФ соответствует ст. 212 ГК РФ.

Закон называет лишь основные формы собственности, не считая этот перечень исчерпывающим и допуская возможность образования и иных форм собственности.

В составе частной собственности различается собственность граж­дан и юридических лиц. В составе государственной - федеральная соб­ственность, собственность субъектов Российской Федерации (респуб­лик, краев, областей, городов федерального значения, автономной об­ласти и автономных округов).

Субъектами муниципальной собственности выступают городские и сельские поселения, а также иные муниципальные образования.

Законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности (абз. 2 п. 2 ст. 212 ГК РФ).

Особенности правового режима отдельных форм собственности (основания приобретения и прекращения права собственности, владе­ния, пользования и распоряжения имуществом могут устанавливаться лишь законом (абз. 1 п. 3 ст. 212 ГК).

Количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничивается, за исключением случа­ев, когда такие ограничения установлены законом в целях, предусмот­ренных абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК, т.е. если это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и за­конных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопас­ности государства.

Коммерческие и некоммерческие организации являются собствен­никами имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретен­ного этими юридическими лицами по иным основаниям (п. 3 ст. 213 ГК).

Общественные и религиозные организации (объединения), благо­творительные и иные фонды являются собственниками приобретенного ими имущества и могут использовать его лишь для достижения целей, предусмотренных их учредительными документами. Учредители (участ­ники, члены) этих организаций утрачивают право на имущество, пере­данное ими в собственность соответствующей организации. В случае ликвидации такой организации ее имущество, оставшееся после удов­летворения кредиторов, используется в целях, указанных в ее учреди­тельных документах (п. 4 ст. 213 ГК).

Имущество, находящееся в государственной собственности, закреп­ляется за государственными предприятиями и учреждениями во владе­ние, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294 - 295 ГК.

Средства соответствующего бюджета и иное государственное иму­щество, не закрепленное за государственными предприятиями, учреж­дениями, составляет государственную казну. В зависимости от того, кому принадлежит это имущество, оно составляет общегосударствен­ную казну, казну субъекта Федерации или муниципальную казну.

Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являют­ся государственной собственностью (п. 2 ст. 214 ГК).

Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (п. 1 ст. 215 ГК).

От имени муниципального образования права собственника осу­ществляют органы местного самоуправления (п.2 ст. 215 ГК).

Классификация форм права собственности не является конечным структурным элементом. Эти формы в свою очередь могут подразде­ляться на виды.

Классификация права собственности на виды может производиться по самым различным основаниям. Так, собственность граждан и юридических лиц, федеральная собственность и собственность субъектов федерации могут рассматриваться в качестве видов соответствующих форм собственности.

Если право собственности на вещь либо совокупность вещей при­надлежит одновременно нескольким лицам, то это будет общая соб­ственность, которая может быть долевой и совместной. Совместная собственность также подразделяется на совместную собственность супругов и совместную собственность крестьянского (фермерского) хозяйства. Классификация собственности на виды может не выходить за пределы одной формы собственности, как это имеет место в приведенных примерах, но может и не зависеть от форм собственности. Например, общая собственность, которая характеризуется тем, что принадлежит не одному лицу, а двум или более лицам, подразделяется на два вида: долевую и совместную. При этом общая долевая собственность может принадлежать нескольким лицам независимо от того, какую форму собственности каждый из них представляет.

Что касается общей совместной собственности, то поскольку отношения между ее участниками носят более лично-доверительный характер, чем при общей долевой собственности, она возможна только между гражданами. Подробный анализ общей собственности, в том числе ее видов будет дан в главе второй настоящей работы.

На территории Российской Федерации допускается существование собственности иностранных государств, международных организаций, иностранных юридических лиц и граждан, собственность совместных предприятий с участием российских и иностранных юридических лиц, а равно могут устанавливаться и иные формы общественной собствен­ности и собственности граждан.

Деление собственности на виды может производиться в зависимости от вида имущества, являющегося объектом права собственности. Так, различают право собственности на движимые и недвижимые вещи.

Виды права собственности могут подлежать дальнейшей, более дробной классификации на подвиды. Так, в составе собственно­сти юридических лиц как вида частной собственности, в свою очередь, можно различать собственность хозяйственных обществ и товариществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных и религиозных организаций и т.д. Совместная собственность как вид общей собственности, в свою очередь, подразделяется на совместную собственность супругов и совместную собственность членов крестьян­ского (фермерского) хозяйства и т. д.

Таким образом, классификация форм, видов и подвидов права собствен­ности может осуществляться по самым различным основаниям. Но к какой бы классификации мы ни придерживались, она, как представляется, не должна быть само­целью и призвана обеспечить познание сущности подлежащих изуче­нию явлений, т. е. права собственности.

Глава 2 Право собственности государства и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации

2.1 Понятие и субъекты права собственности государства и органов местного самоуправления

В нашей стране государственная собственность долгое время оставалась ведущей формой собственности и имела наибольший удельный вес. Концентрация имущества в государственной собственности и, как следствие, ограничение имущественной сферы и правомочий других собственников, исключение частной собственности как таковой не дало положительных результатов.

В настоящее время законодательством закреплено равенство всех участников гражданских правоотношений, включая и государство (ст. 2 ГК). Условиями, обеспечивающими равенство субъектов в отношениях собственности, явилось лишение государства ряда преимуществ (отказ от неограниченной виндикации государственного имущества, от нераспространения исковой давности на требования о возврате государственного имущества из чужого незаконного владения и некоторых других льгот) и закрепление за всеми собственниками равного права на защиту их собственности (п. 4 ст. 212 ГК) [35, C.228].

Однако государство продолжает оставаться особым субъектом права. Обладая присущими только ему властными правомочиями и выполняя возложенные на него функции, оно само может устанавливать правила гражданского оборота, содержание и пределы своей правоспособности, в том числе границы и содержание права государственной собственности. Возможность частных лиц по своему усмотрению осуществлять правомочия собственника ограничиваются правом государства вмешиваться в их имущественную сферу в публичных интересах в определенных законом случаях.

Надо заметить, что эти ограничения неизбежны и предусмотрены в любом правовом обществе. В этих случаях важно обеспечение равной защиты прав, непременным условием которой выступает сбалансированность интересов собственников при их защите. Нельзя обеспечивать государственные интересы за счет и в ущерб интересам частных лиц, если последние добросовестно владеют, пользуются и распоряжаются находящимся в их собственности имуществом [38, C.172].

Например, изъятие имущества для государственных нужд предусматривает компенсационные выплаты его рыночной стоимости и возмещение убытков, причиненных таким изъятием, как это установлено действующим законодательством. Но ущемление интересов частных лиц должно быть сведено к минимуму.

Более того, в некоторых случаях разумно было бы предусмотреть в законе возможность изъятия имущества у собственника в публичных целях на выгодных для него условиях. Например, предусмотреть право на предоставление адекватного жилья, возмещение морального вреда. Это послужило бы гарантией от принудительных изъятий и незаконных действий государственных органов и их должностных лиц. Отношения, связанные с принудительным выкупом, изъятием имущества, должны быть детально регламентированы.

Данная позиция связана с намерением рассматривать государственную собственность и частную собственность не как противостоящие друг другу формы собственности, а как две составляющие экономических отношений собственности, не имеющих политической окраски. Не стоит доказывать, что развитие частной собственности в разумных пределах под государственным контролем так же, как и приумножение государственной собственности, может и должно быть выгодно всему обществу.

Как экономическая категория, государственная собственность является основной формой общенародного присвоения [56, C.83]. С учетом многоуровневого характера государственной собственности экономические отношения общенародной собственности могут выражать принадлежность материальных благ народу, объединенному в рамках Российской Федерации либо в рамках субъектов РФ.

В сложной системе экономических отношений общественной собственности государственная собственность представляет собой экономическую категорию, тождественную общенародному присвоению имущества, обособленного от имущества других организаций и граждан. Совпадение общенародного и государственного присвоения как экономических категорий должно иметь место в демократическом государстве и возможно, если государство выражает интересы всего народа и использует государственное имущество по целевому назначению, не допуская его трансформации в частную собственность, за исключением случаев, предусмотренных законом.

С этой точки зрения право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу соответствующих территорий в лице Российской Федерации и субъектов РФ и устанавливающих порядок владения, пользования и распоряжения государственным (общенародным) имуществом.

В субъективном смысле право государственной собственности состоит из принадлежности государству, органам местного самоуправления субъектов Российской Федерации правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые собственники осуществляют по своему усмотрению с учетом общенародных интересов. В отличие от физических и юридических лиц они должны использовать государственную собственность по целевому назначению.

Применительно к праву государственной собственности ст. 214 ГК РФ устанавливает правило о множественности субъектов государственной собственности, носителями которой выступает либо Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность), либо ее субъекты в отдельности – республики, края, области и т.д. (в отношении имущества, составляющего собственность субъекта Российской Федерации).

Статья 72 Конституции РФ предусматривает возможность нахождения в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами [60, C.29]. Совместное ведение вопросами собственности в отношении указанных объектов означает прежде всего решение на основе договора вопросов отнесения государственного имущества к федеральной собственности либо к собственности субъектов РФ, но не предполагает установление общей совместной собственности субъектов РФ, на территории которых расположены данные объекты, и Российской Федерации в целом. Как собственники принадлежащего им имущества, Российская Федерация и ее субъекты независимы и не отвечают по обязательствам друг друга (п. 5 ст. 126 ГК).

Указанные в ст. 124 ГК субъекты права государственной собственности – Российская Федерация в целом, республики, национально-государственные и административно-территориальные образования вступают в гражданские правоотношения и действуют в соответствии с нормами, определяющими участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК).

Управление государственной собственностью и реализация правомочий собственника осуществляется через систему государственных органов юридическими и физическими лицами, которые можно объединить в две группы.

К первой группе относятся органы государственной власти, наделенные общей или специальной правоспособностью. В рамках компетенции, установленной нормативными актами, определяющими их правовой статус, органы государственной власти от имени Российской Федерации либо субъектов РФ осуществляют правомочия собственника. Вторую группу составляют государственные органы, а также юридические лица и граждане, которые выполняют возложенные на них функции в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ по их специальному поручению и от их имени.

Государственные органы осуществляют правомочия собственника соответственно от имени Российской Федерации, субъектов РФ в пределах предоставленных им правомочий, определяемых в законодательном порядке.

В системе центральных государственных органов, осуществляющих правомочия собственника, важное место принадлежит Министерству государственного имущества Российской Федерации, которое является правопреемником Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом.

Особое место в системе государственных органов занимает Федеральное казначейство Российской Федерации. Его деятельность по осуществлению правомочий собственника регулируется Положением о федеральном казначействе Российской Федерации.

Федеральное казначейство Российской Федерации по поручениям Правительства и министра финансов осуществляет операции со средствами федерального бюджета, участвует в обеспечении управления и обслуживания государственного внутреннего и внешнего долга страны, организует и осуществляет размещение на возвратной и платной основе централизованных финансовых ресурсов, находящихся в ведении федерального Правительства, ведение операций по учету государственной казны. В случаях, предусмотренных законом, Федеральное казначейство Российской Федерации может выступать истцом в суде в защиту права государственной собственности.

Соответствующими органами, осуществляющими правомочия собственника, действующими на постоянной основе, представлена и система органов субъектов РФ.

Как уже было сказано ранее, вступление государства в гражданские правоотношения возможно с помощью государственных органов, юридических и физических лиц, выполняющих специальные поручения по осуществлению правомочий собственника от имени государства.

В качестве примера можно привести сложившийся в кредитно-финансовых отношениях институт «агентства Правительства», который связан с правоотношениями, вытекающими из совершения агентом отдельных операций по поручениям Правительства. В качестве агентов, в частности, на которых может быть возложена работа с внутренними и внешними инвестициями, выступают различные банки, деятельность которых координируется и осуществляется во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти.

2.2 Содержание и объекты права собственности государства и органов местного самоуправления

Подобно праву собственности юридических и физических лиц право собственности государства и органов местного самоуправления в субъективном смысле включает в себя три правомочия: владение, пользование и распоряжение.

Право владения государства, субъектов РФ означает, что в их охраняемом законом обладании находятся принадлежащие им материальные ценности независимо от того, ведают ли имуществом государственные органы или части его переданы государственным предприятиям или учреждениям в хозяйственное ведение или оперативное управление.

Право владения связано с возможностью осуществлять учет общенародного имущества и его охрану. Предоставив право владения имуществом своим организациям (учреждениям и предприятиям), государство, субъект РФ сохраняет за собой право владения этим имуществом, поскольку правомочие владения государственной организации не исчерпывает право владения субъекта права государственной собственности, оно не совпадает с ним ни по объему, ни по назначению [24, C.318].

Правомочие владения государственной организации (предприятия, учреждения) производно, вторично по отношению к праву владения государства, субъекта РФ. В конечном итоге, само государственное предприятие, а также казенное унитарное предприятие, государственное учреждение как определенный имущественный комплекс (ст. 132 ГК), являются объектом государственной собственности, а, следовательно, находятся во владении государства, субъекта РФ.

Право пользования означает закрепленную за государством, субъектом РФ возможность целенаправленно извлекать из общенародных имущественных ценностей максимальную выгоду в интересах всего народа Российской Федерации, субъекта РФ в целях удовлетворения его материальных потребностей и создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В науке гражданского права существовала точка зрения, в соответствии с которой право распоряжения государства состояло «в установлении им порядка владения и пользования народным достоянием, распределении имущества, определении наилучших правовых форм, в которых должно осуществляться управление государственной собственностью» [57, C.67], т.е. по существу сводилось к праву государства путем издания законодательных актов, а также административных актов самому устанавливать рамки своих прав собственника и пределы их осуществления.

Нельзя не учитывать, что государство, субъекты РФ как политические суверены не могут не оказывать воздействия на установление границ содержания права собственности. Однако с установлением равенства всех форм собственности и утратой государством преимуществ перед другими участниками гражданских правоотношений положение изменилось.

Признавая, что хотя государство, субъекты РФ распоряжаются своим имуществом в установленных ими же самими пределах, однако их правомочия по распоряжению все же не беспредельны, а имеют свои, очерченные в законодательном порядке границы.

Следует признать, что гражданско-правовое регулирование отношений по распоряжению государственной собственностью находится не на должном уровне: не учитывается принцип целевого использования государственного имущества, отсутствуют гарантии от превышения пределов предоставленных государству, субъектам РФ властных полномочий при осуществлении ими правомочий по распоряжению имуществом.

Право распоряжения субъектов права государственной собственности должно состоять в их возможности определять юридическую судьбу общенародного имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения с учетом публичных интересов.

Круг объектов права государственной собственности неограничен. В собственности государства может находиться любое имущество, в том числе и то, которое не входит в круг объектов права частной собственности. Таковым является имущество, составляющее исключительную собственность государства. Это имущество, которое находится в исключительном обладании общества и используется исключительно в интересах народа или для обслуживания особых государственных нужд [32, C.75].

Объекты исключительной государственной собственности функционируют в особом правовом режиме, установленном законодательством. Режим имущества, составляющего исключительную государственную собственность, связан с монополией государства на это имущество, ограничением его оборотоспособности и, как правило, с наложением законодательных запретов на обращение его в частную собственность. Так, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории или культуры, они подлежат передаче в государственную собственность (ст. 233 ГК).

Круг объектов, составляющих исключительную государственную собственность, определен законодательно. Перечень таких объектов содержится, в частности, в ст. 71 Конституции Российской Федерации.

В Российской Федерации к ним отнесены: недра, лесной фонд, водные ресурсы, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, а также иные природные объекты, объекты историческо-культурного наследия и некоторые художественные ценности общенационального значения; имущество государственной казны; имущество Вооруженных Сил; объекты оборонного производства; объекты ядерной энергетики; расщепляющие материалы; ядовитые и наркотические вещества; другие объекты и имущества.

Данный перечень объектов исключительной государственной собственности не является исчерпывающим. Он может дополняться, конкретизироваться, из него могут исключаться те или иные объекты.

Стремление к сохранению устойчивого статуса объектов с режимом исключительной государственной собственности не должно противоречить основным принципам осуществления права собственности: максимального использования полезных свойств имущества и извлечения наибольшей прибыли [51, C.82].

Намерением достичь наибольшего экономического эффекта от их использования продиктованы изменения отношений собственности на природные ресурсы. Однако расширение сферы частной собственности на природные ресурсы нуждается в глубоком анализе возможных негативных экономических, экологических последствий. Решение вопроса об отнесении природных объектов к объектам частной собственности возможно в том случае, когда прибыль, доход от использования объекта прежде всего зависит от наиболее эффективного и рационального его использования. Данная зависимость наблюдается при использовании земли.

Что же касается других объектов природных ресурсов (вод, недр, лесов), то передача их в частную собственность не оправданна (по крайней мере сегодня, когда механизм государственного контроля является недейственным), хотя использование данных объектов частными лицами в режиме иных прав не исключается (например, на условиях аренды).

Наряду с категорией «исключительная государственная собственность» имеет место и другая категория объектов государственной собственности, отнесенных к «неотъемлемому достоянию народов». По мнению некоторых ученых, имущество, объявленное достоянием народов, является разновидностью объектов, составляющих исключительную государственную собственность [61, C.105].

Согласно точке зрения других ученых, категория «достояние народов» употребляется по отношению к имуществу, установление права собственности на которое вообще невозможно (оно не может быть объектом права собственности). Государство как юридический собственник (фактическим собственником государственного имущества является народ) в отношении имущества, объявленного достоянием народа, обладает лишь компетенцией управления в общенародных интересах, использования в ограниченных пределах и передачи в ограниченное пользование другим лицам (юридическим или физическим) [56, C.48].

Иными словами, на правомочие распоряжаться этим имуществом налагаются строжайшие запреты. Право распоряжаться имуществом, объявленным достоянием народов, настолько ограничено, что позволяет сравнить его с правомочиями распоряжения в иных ограниченных вещных правах. Отсюда делается вывод о том, что данное имущество не имеет собственника. Оно находится в ведении избранных народом органов государственной власти [60, C.84].

Именно такой смысл заложен в категорию «достояние народов», используемую в Указе Президента РСФСР от 18 декабря 1991 г. «Об особо ценных объектах национального наследия России», в котором ряд объектов объявляется «достоянием народов России», а государство гарантирует «их сохранность в интересах настоящего и будущих поколений россиян», т.е. исключается возможность их выбытия за пределы российского государства.

В связи с отсутствием правового определения категории «достояние народов» используемый в некоторых нормативных актах термин «достояние народов» имеет подчас иное содержание. Например, в преамбуле Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» говорится о том, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, а в ст. 9 Закона провозглашается право государственной собственности на те же объекты.

В Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» такие территории относятся к объектам общенационального достояния (преамбула Закона). В то же время в п. 6 ст. 2 данного Закона говорится, что особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и в зависимости от этого особо охраняемые природные территории являются федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ или муниципальной собственностью.

В названных Законах утрачивается смысл категории «достояние народов», заложенный в Указе Президента РСФСР от 18 декабря 1991 г. «Об особо ценных объектах национального наследия России». Термин «достояние народов», проживающих на соответствующей территории, отождествляется с государственной собственностью и употребляется для обозначения принадлежности соответствующего имущества (в частности, природных ресурсов) Российской Федерации либо ее субъектам.

Надо полагать, что объявление общенародным достоянием тех или иных объектов, в том числе и объектов, относящихся к природным ресурсам, должно происходить в индивидуальном порядке на основе законодательного определения. Что же касается вопросов отнесения государственной собственности либо к федеральной собственности, либо к собственности субъектов Федерации, то в соответствии с п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Статус объектов государственной собственности, касающийся их субъектной принадлежности, определяется согласно Федеративному договору по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Определение субъектной принадлежности государственного имущества на основании взаимной договоренности органов государственной власти РФ и субъектов РФ касается не только объектов, находящихся в федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов Российской Федерации, указанных в Приложении № 2 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Возможен и обратный процесс перехода государственной собственности из собственности субъектов Федерации в федеральную собственность, так же, как и в первом случае находящийся за пределами гражданско-правового регулирования.

Особенно часто возникают проблемы установления субъектной принадлежности земли и других природных ресурсов, которые следует особо выделить среди других объектов государственной собственности.

В Конституции РФ (ст. 9) устанавливается, что земля и природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности. Они используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В п. 2 ст. 214 ГК определен особый режим земли и природных ресурсов, который заключается в том, что государственной собственностью признается вся та земля и все те природные ресурсы, которые прямо не переданы в частную либо муниципальную собственность. Таким образом, устанавливается своеобразная презумпция государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, что исключает их существование в качестве бесхозяйного имущества (ст. 225 ГК).

Особо следует сказать о правовом режиме государственного имущества, находящегося за рубежом. Его правовой статус определяется прежде всего требованием об иммунитете государственного имущества, находящегося за рубежом. Этот принцип закреплен в ст. 435 ГПК РФ [4], которая исходит из концепции судебного иммунитета имущества иностранного государства и требует соответствующего подхода к имуществу нашего государства.

Иммунитет имущества государства означает, что без согласия компетентных органов соответствующего государства не может быть обращено взыскание на имущество, обеспечен иск за счет имущества, находящегося за рубежом, либо предприняты иные меры, действия, связанные с ограничением права собственности. Государственное имущество, находящееся за рубежом, находится под особым контролем государственных органов.

При приватизации государственных предприятий РФ закрепленное на их балансе имущество, в том числе ценные бумаги, доли, паи в находящихся за рубежом юридических лицах, приобретенное за счет средств федерального бюджета, не подлежит включению в уставный капитал акционерных обществ, создаваемых в результате преобразования государственных предприятий, и продаже на конкурсах и аукционах.

Находящееся в собственности РФ, а также в собственности субъектов РФ имущество подразделяется на две части. Одна часть государственного имущества закрепляется за государственными юридическими лицами на ограниченных вещных правах: праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Это «распределенное» государственное имущество является базой для участия этих организаций в гражданском обороте и основой их имущественной самостоятельности. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов государства, поскольку предприятия и учреждения как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредившего их собственника – государства.

Другая часть имущества, принадлежащего РФ, субъектам РФ на праве собственности, не закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями, образует соответственно государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе РФ, казну края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения.

Казна Российской Федерации, казна субъекта Российской Федерации состоит из средств соответствующего бюджета и иного государственного имущества.

Имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями («нераспределенное» государственное имущество) и не относящееся к объектам исключительной государственной собственности, может быть объектом взыскания кредиторов государства-собственника по его обязательствам [25, C.184].

Реальным объектом взыскания являются прежде всего бюджетные средства. Эти же средства служат источником дополнительной (субсидиарной) ответственности государства по долгам его казенных предприятий и учреждений при недостатке у них денежных средств для расчетов со своими кредиторами, а также по долгам предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения в случае его банкротства, если несостоятельность юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо имеют возможность иным образом определять его действия (п. 3 ст. 56 ГК).

Имущество, составляющее государственную собственность, подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре федеральной государственной собственности (собственности субъекта РФ).

2.3 Основания возникновения и прекращения права собственности государства и органов местного самоуправления

Среди различных оснований возникновения собственности государства и органов местного самоуправления необходимо выделить общегражданские и специальные способы приобретения права собственности. К первой группе способов относятся основания, по которым собственником может стать не только государство, но и любой другой субъект гражданского права. Вторую группу составляют основания, по которым только государство может стать собственником соответствующего имущества. Здесь рассматриваются только специальные способы приобретения права государственной собственности: национализация, реквизиция, конфискация, иные случаи принудительного изъятия государством имущества из частного владения; налоги и иные обязательные платежи (пошлины, сборы и т.д.); переход по наследству выморочного имущества [23, C.427].

В свою очередь, каждый из названных способов в соответствии с общепринятой классификацией оснований возникновения права собственности может быть отнесен к первоначальным либо производным способам возникновения права собственности.

Национализация представляет собой принудительное изъятие имущества из частной собственности в собственность государства на основании специальных законодательных актов. Она может проводиться безвозмездно, в форме прямой экспроприации, либо с выплатой бывшим собственникам определенной компенсации.

В период становления Советской власти в нашей стране в основном использовалась форма безвозмездного изъятия имущества из частной собственности в собственность государства. В настоящее время принудительное отчуждение имущества для государственных нужд допускается нашим законодательством при условии предварительного и равноценного возмещения (ст. 35 Конституции РФ), что соответствует идее правового государства.

Отступление от этого правила может быть предусмотрено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статья 306 ГК определяет последствия прекращения права собственности в силу закона (на основании акта о национализации). В ней установлено, что в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, убытки, причиненные собственнику в результате принятия этого акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством. Сам закон о национализации не может быть оспорен в суде в порядке гражданского судопроизводства. Однако споры о возмещении убытков, причиненных в результате национализации, разрешаются судом.

Реквизиция (ст. 242 ГК) является принудительным изъятием имущества у собственника в государственных, общественных интересах с возмещением ему стоимости реквизированного имущества, осуществляемым при обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер.

Реквизиции может быть подвергнуто имущество собственника в случаях, когда эта мера вызывается неотложными общественными нуждами и сопряжена со стихийными бедствиями, с авариями, эпидемиями, эпизоотиями, другими чрезвычайными обстоятельствами. Реквизиция производится по решению органов государственной власти, в порядке и на условиях, установленных законодательными актами. Оценка, по которой собственнику возмещается стоимость реквизированного имущества, может быть оспорена им в суде.

Лицо, имущество которого реквизировано, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать по суду возврата сохранившегося имущества. Надо полагать, что требование о возврате сохранившегося имущества подлежит удовлетворению только в случае, когда стоимость имущества не была возмещена собственнику. В противном случае бывший собственник может требовать предоставления ему права выкупить у государства имущество, перешедшее ему в результате реквизиции.

Под конфискацией (ст. 243 ГК) понимается принудительное безвозмездное изъятие имущества в собственность государства в качестве санкции за правонарушение.

При совершении административного правонарушения конфискация применяется в отношении физических и юридических лиц (например, при изъятии у промысловой артели незаконных орудий охоты и лова). Причем конфискация имущества создаваемых на территории РФ коммерческих организаций с иностранным участием, а также некоторых некоммерческих организаций (ряда фондов) в административном порядке не производится [28, C.87-88].

Лицо, чье имущество было незаконно реквизировано или конфисковано, имеет право обратиться в суд с иском о возмещении имущественного ущерба. Иск предъявляется к тому государственному органу, должностным лицом которого произведена незаконная конфискация или реквизиция. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования в полном объеме при наличии вины должностных лиц (ст. 1069 ГК) либо при отсутствии их вины (ст. 1070 ГК).

К иным случаям принудительного изъятия имущества из частной собственности относятся:

- выкуп (продажа с публичных торгов) недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится (ст. 239 ГК);

- выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (ст. 240 ГК);

- приобретение в государственную собственность имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (ст. 238 ГК).

Указанные случаи принудительного изъятия имущества у собственника предполагают переход этого имущества не только в государственную (муниципальную), но и частную собственность посредством продажи с публичных торгов. Однако требование о принудительном выкупе указанных выше объектов может быть заявлено только государством.

Продажа с публичных торгов рассматривается как реализация предоставленного государству права распорядиться принудительно изъятым имуществом. Учитывая данные обстоятельства, принудительный выкуп указанных объектов следует отнести к специальным основаниям возникновения права собственности, присущим только государству.

Приобретение государством права собственности на имущество, находящееся на земельном участке, который изымается для государственных или муниципальных нужд либо ввиду его ненадлежащего использования, предусматривает соблюдение определенной процедуры изъятия земельного участка [63, C.29].

При изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК) выносится решение о выкупе земельного участка, которое может быть принято федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Решение об изъятии (выкупе) земельного участка подлежит государственной регистрации. Собственник должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты, а также о предстоящем выкупе принадлежащего ему земельного участка не позднее чем за год до его изъятия.

Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка либо не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить в суд иск о выкупе в течение двух лет с момента направления собственнику уведомления о выкупе [65, C.117].

Иск об изъятии подлежит удовлетворению, если в суде будет доказано, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на указанное имущество.

При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные изъятием земельного участка, включая упущенную выгоду. По соглашению с собственником вместо изымаемого участка ему может быть предоставлен другой участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Изъятие земельного участка в связи с ненадлежащим его использованием предполагает установление фактов использования земельного участка не по целевому назначению (ст. 284 ГК) либо использования с нарушением законодательства (ст. 285 ГК).

Использование земли по целевому назначению означает использование земельного участка в соответствии с заранее заданными целями:

для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства. Неиспользование участка земли собственником в соответствии с его назначением в течение трех лет (если более длительный срок не установлен законом) служит основанием для принятия решения о его изъятии. В трехлетний срок не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих целевое использование [67, C.74-75].

Использование земли с нарушением законодательства – более широкое понятие, которое связано с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством. Следствием такого ненадлежащего использования может быть существенное снижение плодородия сельскохозяйственных земель, либо значительное ухудшение экологической обстановки, либо отсутствие того полезного результата, который предполагалось получить при использовании земли по целевому назначению.

Собственник, ненадлежащим образом использующий земельный участок, должен быть заблаговременно предупрежден о допущенных им нарушениях. Порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяется земельным законодательством. В случае, если предупреждение, сделанное собственнику, не дало положительных результатов, земельный участок подлежит изъятию посредством продажи с публичных торгов (при условии, если собственник согласен с решением соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления об изъятии земельного участка).

Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.

Принудительный выкуп государством у собственника бесхозяйственно содержимых им культурных ценностей допускается правилами ст. 240 ГК. Этими правилами предусмотрен выкуп не любых культурных ценностей, а лишь тех из них, которые в соответствии с законом отнесены к особо ценным и охраняемым государством и подлежат включению в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Выкуп государством таких ценностей осуществляется по решению суда. В судебном порядке должны быть установлены не только факт бесхозяйственного содержания этих ценностей, но и факт реальной угрозы утраты ими своего значения в результате соответствующего бездействия или действия их собственника. При выкупе культурных ценностей собственнику возмещается их стоимость в размере, установленном соглашением сторон, а в случае спора – судом.

В случае приобретения в государственную собственность имущества у лица, которое в силу закона не может ему принадлежать, речь идет об имуществе, которое по законным основаниям перешло в обладание собственника (в результате наследования, правопреемства, договора, направленного на отчуждение имущества, и т.д.), однако впоследствии эти основания отпали. В силу того, что гражданско-правовой статус преждепользователя и статус настоящего собственника не совпадают, либо в силу того, что статус собственника изменился (в результате отзыва лицензии), либо ввиду изменения режима вещи, имущество уже не может находиться в обладании собственника.

В этих случаях имущество должно быть отчуждено собственником в течение одного года с момента возникновения у лица права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок.

Отдельные авторы полагают, что предоставленный собственнику срок для реализации имущества, которое в силу закона не может ему принадлежать, начинает течь с момента, когда отпали основания нахождения имущества в собственности данного лица. Этот момент может и не совпадать с моментом возникновения у собственника права собственности на вещь [59, C.47].

Такой подход следует признать более правильным, поскольку в случае, если основания возникновения права собственности отпали по истечении одного года с момента приобретения вещи, собственник лишается предоставленной ему льготы в течение одного года самому продать эту вещь.

Если имущество не будет отчуждено собственником в установленный срок, соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления обращается в суд с заявлением о принудительном отчуждении имущества. Суд выносит решение о принудительной продаже имущества с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную или муниципальную собственность с возмещением ему стоимости имущества, определенной судом, за вычетом затрат на его отчуждение.

Содержание такого решения определяется, прежде всего, характером и назначением соответствующей вещи. При этом учитываются государственные интересы и целесообразность принудительной продажи вещи с публичных торгов.

Возникновение права собственности на основании уплаты налогов и иных обязательных платежей характеризуется тем, что для его возникновения необходимо действие обязанных лиц во исполнение предписаний налогового законодательства об изъятии средств отдельных собственников для общегосударственных нужд.

Налоги служат важнейшим экономико-правовым средством государственного регулирования хозяйственной деятельности. Действенность этих средств зависит от множества факторов, в том числе и от размеров обязательных платежей (прежде всего налогов), позволяющих сдерживать либо, наоборот, стимулировать хозяйственную деятельность.

Согласно российскому законодательству выморочное имущество, у которого не оказалось наследников, переходит к государству как наследнику (в некоторых странах, например во Франции, переход выморочного имущества осуществляется на основе права «оккупации», не исключающей приобретение права собственности на такое имущество другими субъектами гражданского права).

Выморочным признается имущество, у которого нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо все наследники лишены завещателем права наследования, либо ни один из наследников не принял наследства.

Выморочное имущество, находящееся за рубежом, переходит по наследству к государству по правилам, установленным, в договорах о правовой помощи, участником которых является Россия. По общему правилу, выморочное движимое имущество передается государству, гражданином которого к моменту смерти является наследодатель, а выморочное недвижимое имущество переходит в собственность государства, на территории которого оно находится.

Государственная собственность осуществляется и прекращается как в результате общегражданских способов (например, в результате сделок об отчуждении государственного имущества), так и в результате специальных способов прекращения права государственной собственности. Таким специальным способом прекращения права государственной собственности является приватизация. Осуществление правомочий частного собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом находится под контролем государства. Но и государство как собственник должно находиться под контролем закона, в котором выражены воля всего народа и его интерес в справедливом распределении государственного имущества [64, C.13].

По общему правилу, приватизация осуществляется путем возмездного отчуждения государственного и муниципального имущества в пользу частных лиц (физических и юридических). В соответствии с п. 5 ст. 16 Закона решение о выборе способа приватизации государственного имущества принимают соответственно Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, соответствующие органы по управлению имуществом.

Продажа государственного и муниципального имущества, а также акций открытых акционерных обществ проводится в форме открытого аукциона, используемого, как правило, при продаже активов небольших предприятий, а также акций открытых акционерных обществ, и закрытого аукциона (закрытого тендера), используемого, как правило, при продаже крупных предприятий и пакетов акций открытых акционерных обществ.

Глава 3 Правовая характеристика права собственности муниципальных образований субъектов Российской Федерации

3.1 Понятие права собственности муниципальных образований субъектов Российской Федерации

Практика современного развития местного самоуправления свидетельствует о том, что успешное решение вопросов местного значения напрямую зависит от ряда факторов. Среди них в числе основных можно выделить эффективное экономическое развитие территории. Финансовая составляющая местного самоуправления как в России, так и за рубежом занимает ведущее место, и ее значение неуклонно возрастает.

Финансово-экономические основы местного самоуправления Законом 1995 г. сформулированы в общем виде, так как предполагалось, что они будут урегулированы другими федеральными законами, принятыми в развитие базового федерального закона. Однако Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" был принят только в 1997 году. До сих пор так и не приняты федеральные законы, регулирующие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, порядок передачи федеральной собственности в муниципальную, основы формирования муниципального заказа [40, C.80].

Следствием этих законодательных недоработок стало недостаточное финансово-экономическое обеспечение муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований. Основными проблемами являются нерациональное формирование состава объектов муниципальной собственности и неэффективное управление муниципальным хозяйством.

Изменения, которые внес Закон от 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] в экономические основы местного самоуправления, направлены на решение указанных проблем. В целом гл. 8 "Экономическая основа местного самоуправления" закрепляет общие положения, определяющие экономические и финансовые основы местного самоуправления в РФ, а также принципы межбюджетных отношений. Ее положения в основном направлены на создание нового механизма регулирования межбюджетных отношений. Данные положения определяют состав собственных доходов муниципальных образований, их полномочия по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, порядок выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов), а также другие вопросы [31, C.58].

Следует помнить, что формирование экономических основ местного самоуправления основывается на гражданском, бюджетном и налоговом законодательстве. Поэтому нормы комментируемого Закона будут действовать в той мере, в какой они будут согласовываться с БК РФ, НК РФ и ГК РФ.

Признание и защита муниципальной собственности наравне с государственной и частной провозглашена в ст. 8 Конституции РФ.

Статья 212 ГК РФ закрепляет, что в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 1), права всех собственников защищаются равным образом (ч. 4). Это свидетельствует о юридическом равенстве указанных лиц, в том числе при приобретении и осуществлении права собственности на имущество. Однако особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество для отдельных типов субъектов могут устанавливаться только законом (ч. 3 ст. 212 ГК РФ), т.е. предполагается, что законом могут устанавливаться особые основания и способы приобретения права собственности отдельными субъектами.

Муниципальная собственность представляет собой форму собственности, существующую параллельно с государственной. По своему характеру и юридической природе она находится в одном ряду с правом государственной собственности. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, т.е. имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Управляют муниципальной собственностью согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления.

Конституция РФ определяет экономические условия местного самоуправления. Это находит свое выражение, прежде всего:

- в признании и равной правовой защите наряду с другими фор­мами собственности муниципальной собственности (ст. 8);

- в праве органов местного самоуправления самостоятельно уп­равлять муниципальной собственностью (ст. 132).

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владе­ния, пользования и распоряжения закрепляются также ГК РФ, Законом об общих принципах организации местного самоуправле­ния, другими законами и нормативными правовыми актами [39, C.4].

Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О соб­ственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие части первой ГК РФ с 1 января 1995 г.

Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной, собственностью явля­ется имущество, принадлежащее на праве собственности город­ским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственни­ками муниципального имущества [48, C.184].

В соответствии со ст. 215 ГК РФ права собственника муниципального имущества принадлежат муниципальному обра­зованию. От его имени эти права реализуют органы местного само­управления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, непосредст­венно само население.

Имущество, находящееся в собственности муниципального об­разования, делится на две части: одна часть закрепляется за муни­ципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйст­венного ведения и праве оперативного управления, а другая (сред­ства местного бюджета и иное муниципальное имущество, неза­крепленное за муниципальными предприятиями и учреждения­ми) составляет, согласно ст. 215 ГК РФ, муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования [62, C.30-31].

Закон об общих принципах организации местного самоуправ­ления устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят: 

- средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;

- имущество органов местного самоуправления;

- муниципальные земли и другие природные ресурсы, находя­щиеся в муниципальной собственности;

- муниципальные предприятия и организации;

- муниципальные банки и другие финансово-кредитные орга­низации;

- муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;

- муниципальные учреждения образования, здравоохране­ния, культуры и спорта;

- другое движимое и недвижимое имущество.

Перечень объектов муниципальной собственности муници­пального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также други­ми факторами.

Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона РСФСР о местном самоуправлении. Поря­док ее формирования был установлен постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государствен­ной собственности в Российской Федерации на федеральную собст­венность, государственную собственность республик в составе Рос­сийской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муници­пальную собственность».

Согласно Приложению 3 к этому постановлению в муниципаль­ную собственность передавались объекты государственной собст­венности, расположенные на территории городских и районных Советов. К ним относились: жилищный и нежилой фонд, находя­щийся в управлении местной администрации, а также жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслу­живающие вышеназванные объекты; объекты инженерной инфра­структуры и другие объекты, находящиеся в оперативном управ­лении местной администрация.

В муниципальную собственность передавались также объекты государственной собственности, находившиеся в ведении орга­нов государственной власти субъектов федерации и располо­женные на территории соответствующих городов: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслу­живания населения; оптово-складские мощности; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта.

В постановлении предусматривалась передача в муниципаль­ную собственность предприятий розничной торговли, обществен­ного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств, ведомств, государственник предприятий.

Передача указанных объектов в муниципальную собственность осуществлялась по решению представительных органов государст­венной власти субъектов Федерации на основании предложений представительных органов власти местного самоуправления, пода­ваемых ими в соответствующий комитет по управлению имущест­вом. Представительный орган государственной власти обязан был рассмотреть эти предложения и принять окончательное решение в двухмесячный срок со дня их регистрации в соответствующем ко­митете по управлению имуществом. Если по истечении этого срока решение соответствующими представительными органами не было принято, то предложения, вносимые представительными ор­ганами местного самоуправления, считались удовлетворенными и принятие объектов в собственность оформлялось решением пред­ставительного органа, внесшего предложения [64, C.13-14].

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» было установ­лено, что передача объектов, относящихся к муниципальной соб­ственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.

На формировании муниципальной собственности существен­ным образом сказывался процесс приватизации, на который, одна­ко, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) прак­тически не оказывали какого-либо заметного влияния [33, C.60-61].

Начало приватизации муниципального имущества относится к 1992 г. Ее правовой основой послужили Закон РФ «О приватиза­ции государственных и муниципальных предприятий в Россий­ской Федерации» (1991 г.) и Государственные программы прива­тизации государственных и муниципальных предприятий в Рос­сийской Федерации.

Приватизация - длительный процесс. Главными ее целями являются: формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений; создание кон­курентной среды; ускорение развития сферы торговли и услуг на основе приватизации большинства объектов «малой приватиза­ции», содействие в реализации мероприятий по социальной защи­те населения [17, C.29].

Осуществление приватизации возлагалось на Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом.

В соответствии с требованиями Государственной программы приватизации районные и городские комитеты по управлению имуществом разрабатывали местные программы приватизации, которые принимались соответствующими органами местного самоуправления.

Продавцами муниципальных предприятий являлись фонды имущества. Там, где фонды имущества не действовали, их функ­ции выполняли соответствующие комитеты по управлению иму­ществом.

В настоящее время организационные и правовые основы преоб­разования отношений собственности в нашей стране посредством приватизации государственного и муниципального имущества в целях повышения эффективности экономики устанавливаются Федеральным законом РФ от 21.12.2001 №178-ФЗ (ред. от 27.02.2003) «О приватизации госу­дарственного и муниципаль­ного имущества в Российской Федерации». При этом под привати­зацией муниципального имущества понимается возмездное от­чуждение находящегося в собственности муниципальных образо­ваний имущества (объектов приватизации) в собственность физи­ческих и юридических лиц.

Действие Закона не распространяется на:

- приватизацию имущества муниципальных образований, на­ходящегося в совместной собственности с физическими и юриди­ческими лицами;

- приватизацию земли;

- приватизацию природных ресурсов;

- приватизацию муниципального жилищного фонда;

- приватизацию объектов социального и культурного назначе­ния, историко-культурного наследия и природных объектов, а также некоторых других объектов (ст. 3). Отчуждение данных объектов муниципального имущества ре­гулируется другими федеральными законами.

Процесс формирования муниципальной собственности еще не завершен, как нельзя считать завершенным и процесс формиро­вания муниципальных образований. Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит правило о форми­ровании муниципальной собственности, в соответствии с которой субъекты Федерации должны передавать в собственность муни­ципальных образований объекты, находящиеся в их собственнос­ти, но необходимые для решения вопросов местного значения. Передача данных объектов в собственность местного самоуправ­ления должна осуществляться в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. При этом споры, которые могут возникнуть в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную, раз­решаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке [30, C.78].

Порядок передачи объектов собственности субъектов Федера­ции в муниципальную собственность регулируется органами госу­дарственной власти субъектов Федерации.

Кроме того, возможна передача объектов федеральной собст­венности в муниципальную собственность. Порядок такой переда­чи должен регулироваться федеральными законами.

Таким образом, право собственности муниципальных образований субъектов Российской Федерации - одно из обязательных усло­вий существования самостоятельного муниципального образова­ния. Но вместе с тем, отсутствие муниципаль­ной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу Закона не может служить основанием для упразднения или преобразования соответствующего муници­пального образования либо отказа в образовании нового муници­пального образования.

3.2 Полномочия местного самоуправления в области управления собственностью муниципальных образований субъектов Российской Федерации, местный бюджет

Местное самоуправление в Российской Федерации, согласно ст. 130 Конституции РФ, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В соответствии со ст. 215 ГК РФ и Закону об общих прин­ципах организации местного самоуправления права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной соб­ственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных обра­зований, население непосредственно [41, C.57].

Конституция РФ гарантирует, что органы местного самоуправ­ления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ст.132).

Полномочия органов местного самоуправления в области уп­равления муниципальной собственностью связаны с процессом формирования муниципальной собственности, имевшим в своей основе раздел прежней государственности собственности.

Закон 2003 г. ввел норму, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, но только в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Закон 1995 г. таких положений не содержит. Поэтому на практике органы местного самоуправления пользуются полной гражданско-правовой свободой и административно-правовой самостоятельностью. И это приводит к тому, что органы местного самоуправления нарушают федеральные и региональные нормативные акты по экономическим и финансовым вопросам [46, C.4-5].

Органы местного самоуправления имеют право передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование юридическим и физическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления других муниципальных образований.

Совершать сделки с муниципальным имуществом органы местного самоуправления имеют право только в соответствии с федеральными законами. Названная норма в Законе 1995 г. отсутствует.

Порядок передачи объектов федеральной собственности в муни­ципальную собственность в соответствии с Законом об общих прин­ципах организации местного самоуправления 2003 г. должен регулиро­ваться законами.

Субъекты Федерации самостоятельно регулируют порядок передачи (и осуществляют передачу) объектов своей собственности в муниципальную собственность. Этот процесс должен осущест­вляться в соответствии с разграничением полномочий между субъ­ектами РФ и муниципальными образованиями. Кроме того, в слу­чае если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, субъекты РФ соответствующим законом разграничивают между данными муниципальными образованиями объекты муни­ципальной собственности [31, C.83].

В муниципальную собственность могут передаваться объекты областной собственности, приобретенные в порядке разграниче­ния государственной собственности в Российской Федерации, и областная собственность, созданная или приобретенная за счет средств областного бюджета, внебюджетных и валютных фондов или в результате хозяйственной деятельности предприятий об­ластной собственности, а также по иным основаниям:

- объекты, находящиеся в хозяйственном ведении действую­щих унитарных предприятий или оперативном управлении действующих учреждений областной собственности;

- объекты, находящиеся в хозяйственном ведении унитарных предприятий или оперативном управлении учреждений об­ластной собственности, в отношении которых принято реше­ние о реорганизации, ликвидации или приватизации;

- областная собственность, находящаяся во владении и (или) пользовании коммерческих и некоммерческих организация на основании соответствующих договоров я соглашений, в том числе по договорам аренды;

- унитарные предприятия и учреждения областной собствен­ности;

- филиалы и структурные подразделения унитарных предпри­ятий и учреждений областной собственности;

- ценные бумаги;

- объекты областной собственности, ранее переданные в управ­ление органам местного самоуправления;

- областная собственность, составляющая казну Ульяновской области.

В перечень объектов областной собственности, передаваемых в муниципальную собственность, могут быть включены:

1) жилищный фонд;

2) жилищно-эксплуатационные предприятия;

3) нежилые помещения (нежилой фонд), в которых размещают­ся предприятия торговли, общественного питания, бытового об­служивания, аптеки, магазины оптики;

4) объекты инженерной инфраструктуры, обеспечивающие экс­плуатацию жилищного, нежилого фонда и городского электричес­кого транспорта, а также предприятия, осуществляющие эксплу­атацию, обслуживание и содержание указанных объектов;

5) дома-интернаты для ветеранов труда, дома для престарелых, детские дома, дома ребенка и другие объекты, выполняющие функции социальной защиты;

6) здания, сооружения и предметы, являющиеся памятниками истории и культуры местного значения;

7) унитарные предприятия розничной торговли, общественно­го питания и бытового обслуживания;

8) учреждения и объекты здравоохранения, народного образо­вания, культуры, туризма и спорта;

9) иные объекты областной собственности.

В перечень объектов областной собственности, передаваемых в муниципальную собственность, могут включаться объекты, не за­вершенные строительством.

Споры, возникающие в связи с передачей объектов государст­венной собственности в муниципальную собственность, разреша­ются посредством согласительных, процедур или в судебном по­рядке [22, C.51].

Разграничение объектов муниципальной собственности в отно­шении внутригородских муниципальных образований осущест­вляется уставом города.

Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью связаны также с процессом при­ватизации, который существенным образом влияет на формиро­вание муниципальной собственности.

Муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Статья 14 Бюджетного кодекса РФ определяет местный бюджет (бюджет муниципального образования) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Таким образом, формирование каждого местного бюджета обусловлено важнейшей задачей - финансовым обеспечением реализации полномочий местного самоуправления на территории муниципального образования. Эти полномочия в соответствии с законодательством тесно связаны с решением вопросов местного значения, а также с реализацией переданных органами государственной власти отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.

Закон 2003 г. четко устанавливает 5 видов муниципальных образований. Однако число уровней бюджетной системы должно соответствовать числу уровней публичной власти. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. местные бюджеты делятся на бюджеты двух уровней:

- бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения;

- бюджеты городских и сельских поселений.

Часть 1 ст. 52 Закона указывает, что каждое муниципальное образование имеет свой бюджет. Между тем пока в Российской Федерации из 11599 [39, C.3] муниципальных образований местные бюджеты имеют лишь немногим более 10000. Произошло это потому, что в ряде субъектов Федерации отказались от разработки консолидированных бюджетов районов, включавших бюджеты поселковых и сельских образований, и перешли к подготовке единого районного бюджета. Объяснялась такая мера необходимостью отхода от разработки многочисленных, но маломощных, со слабой доходной базой местных бюджетов и переходом к укрупненным бюджетам с устойчивой доходной базой.

Нормы Закона 2003 г., устанавливающие экономическую основу местного самоуправления, могут быть действенными только совместно с соответствующими нормами БК РФ и НК РФ. Законопроекты об изменениях и дополнениях в БК РФ и НК РФ находятся на рассмотрении в Государственной Думе.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Между тем в настоящее время можно отметить тревожную тенденцию в современном развитии местного самоуправления - это усиливающийся дисбаланс между доходной и расходной частями местных бюджетов.

Представляется, что в современный период необходимых предпосылок для исправления положения не создано. Значительное расширение социальных функций местного самоуправления, многие из которых реализовывались ранее предприятиями и организациями за счет своих ресурсов и объектов социальной сферы, не привело к адекватному перераспределению средств в пользу органов местного самоуправления. Действующее федеральное законодательство хотя и предоставило органам местного самоуправления право самостоятельного формирования своих бюджетов и за счет их доходной части решения социальных задач, однако объем и направления движения финансовых потоков для наполнения этой доходной части органам местного самоуправления оказались неподконтрольны [64, C.13-14].

Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Новый Закон уделяет большое внимание регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Эти нормы отражают положения БК РФ. Так, ст. 9 БК РФ к ведению органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений относит:

- установление порядка формирования доходов и расходов местных бюджетов;

- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов;

- утверждение и исполнения бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Органы местного самоуправления имеют право регулировать все вопросы бюджетного процесса, распределения доходов и разграничения полномочий по осуществлению расходов между различными местными бюджетами, определения условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов и определения порядка осуществления муниципальных заимствований [18, C.28].

К основным характеристикам бюджета относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.

Ответственный за подготовку проекта бюджета орган местного самоуправления выносит проект решения о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение представительного органа местного самоуправления в срок, определенный муниципальными правовыми актами.

Новый Закон ввел норму, в соответствии с которой органы местного самоуправления представляют федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Федерации сведения об исполнении местных бюджетов, т.е. органы местного самоуправления должны отчитываться перед государственными органами. Такое положение не соответствует ст. 132 Конституции РФ. Представляется, что такое требование можно применить только в части финансирования отдельных государственных полномочий. Отчет об исполнении местного бюджета органы местного самоуправления должны представлять населению муниципального образования через публичные слушания и средства массовой информации.

В местных бюджетах раздельно учитываются доходы и расходы, направленные на решение вопросов местного значения и субвенции, предоставленные органами государственной власти для выполнения отдельных государственных полномочий.

Статья 36 БК РФ выделяет 2 основных момента:

1) обязательное опубликование основной информации о принятых бюджетах;

2) прозрачность процедуры обсуждения и утверждения бюджетов.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. уточняет, что должны быть обнародованы сведения о численности и фактических затратах на денежное содержание муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений. Представляется, что данная норма весьма справедлива, так как жители муниципальных образований, т.е. налогоплательщики, имеют право знать, на что расходуются уплаченные ими налоги и сборы.

Принцип гласности предполагает также информированность граждан о всех деталях обсуждения и утверждения бюджетов. Особо отмечается необходимость обнародования информации о всех разногласиях по бюджетным вопросам, возникающим внутри законодательного органа власти либо между представительным и исполнительным органами местного самоуправления.

3.3 Финансово-экономическая основа права собственности органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации

Единые принципы организации местного самоуправления, установленные для всех субъектов Российской Федерации, предусматривают реальную возможность для реализации на местном уровне системы межбюджетных отношений, которые заложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2006 года, предусматривающей формирование реальной финансовой и экономической основы местного самоуправления и создание определенных стимулов для развития доходной базы бюджетов всех уровней. В Законе урегулированы вопросы межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, зеркально отражающие межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Основным принципом построения этой системы являются стабильные и долговременные условия для формирования местных бюджетов с учетом дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований [21, C.13-14].

В связи с тем, что реализация положений любого закона невозможна без их финансового обеспечения, не является исключением и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 года.

В целях упорядочения регулирования перечислений между бюджетами разных уровней вводится рамочное понятие "межбюджетные трансферты", основными видами которых являются финансовая помощь (дотации и субсидии), субвенции на осуществление "делегированных" полномочий, предоставление бюджетам других уровней кредитов, а также субвенции из местных бюджетов на выполнение межмуниципальных функций и реализацию режима "отрицательных трансфертов".

На региональном уровне, в дополнение к аналогам федеральных фондов, действующим по тем же принципам, предлагается формировать фонды финансовой поддержки поселений, распределяемые между бюджетами поселений по подушевому принципу [13, C.72-73]. Такой подход, с одной стороны, обеспечивая простоту и прозрачность распределения дотаций между несколькими сотнями поселений, позволяет существенно сократить различия в бюджетной обеспеченности поселений. В том числе за счет установления замещающих, полностью или частично, указанные дотации дифференцированы по единой методике нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. С другой - подушевое выравнивание, не учитывающее различия в налоговом потенциале и расходных потребностях муниципальных образований, не может обеспечить достаточного выравнивания бюджетной обеспеченности поселений. Поэтому в дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселений законопроектом предусматривается создание аналогичных фондов в составе бюджетов муниципальных районов. Дотации данных фондов должны распределяться по более сложной методике, устанавливаемой в соответствии с изложенными в Кодексе едиными принципами и законами субъектов Российской Федерации. Сочетание регионального и районных фондов финансовой поддержки поселений создает гарантии независимости бюджетов поселений, а также позволит проводить в рамках единых методик достаточно точное выравнивание их бюджетной обеспеченности. При этом органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право делегировать свои полномочия по расчету и предоставлению подушевых дотаций поселениям, а также по установлению замещающих их нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц органам местного самоуправления муниципальных районов, что позволит существенно упростить администрирование финансовой помощи местным бюджетам [12, C.76].

В соответствии с нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 года в Бюджетный кодекс Российской Федерации" вводит новую форму межбюджетных трансфертов - субвенции из местных бюджетов в бюджеты более высоких уровней бюджетной системы. Первый тип таких субвенций - перечисления из местных бюджетов в региональные фонды финансовой поддержки поселений или муниципальных районов в случае, если налоговые доходы по единым нормативам в данном муниципальном образовании в два и более раза превышают средний по субъекту Российской Федерации уровень - режим "отрицательного трансферта". Указанные субвенции направлены на сокращение необоснованных различий в бюджетной обеспеченности в условиях закрепления за местными бюджетами крупных местных налогов и отчислений от федеральных и региональных налогов по единым нормативам. Их расчет должен проводиться по единой методике, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Кодекса, основным из которых является недопустимость изъятия более чем 50 процентов "условно избыточных" налоговых доходов. Второй тип субвенций - перечисления из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на осуществление межмуниципальных функций. Данные субвенции применяются только в тех муниципальных районах, представительные органы которых формируются делегированием представителей органов местного самоуправления поселений, что позволит внедрить принцип "обслуживания" поселений и тем самым повысить эффективность совместного использования бюджетных ресурсов территории [12, C.77-78].

Предусмотрен ряд мер по укреплению финансовой дисциплины при использовании финансовой помощи. Для дотационных муниципальных образований введены ограничения по установлению расходных обязательств. Для муниципальных образований, собственные доходы которых более чем на 50 процентов формируются за счет дотаций из вышестоящих бюджетов, предложено введение обусловленности получения указанных дотаций выполнением плана оздоровления государственных финансов. Бюджетные ссуды предлагается заменить бюджетными кредитами с повышением ответственности за их своевременное погашение [34, C.137].

Особого внимания заслуживают положения Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", связанные с передачей органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в гражданско-правовых отношениях. Редакция статьи фактически исключает возможность возникновения полномочий, не обеспеченных финансовыми ресурсами. Поэтому в тех случаях, когда один уровень власти делегирует свои полномочия другому уровню власти предусмотрено, что одновременно возникают "вмененные" расходные обязательства бюджета более низкого уровня и расходные обязательства по их финансовому обеспечению за счет субвенций из вышестоящего бюджета. В целях защиты региональных и местных бюджетов от "необеспеченных федеральных мандатов" предусматривается также введение соответствующих законов в действие ежегодным законом о федеральном бюджете [14, C.20-21].

Однако предлагается осуществлять расчет объема финансового обеспечения, необходимого для реализации отдельных государственных полномочий, в зависимости от численности населения муниципального образования. В то же время реализация органами местного самоуправления ряда государственных полномочий может не касаться численности населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг, а также лиц, имеющих право на получение трансфертов. Поэтому предложенный критерий не в полной мере будет способствовать финансовому обеспечению переданных полномочий органам местного самоуправления [16, C.76].

Немаловажную роль играют также вопросы обеспечения системы контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и выполнению переданных государственных полномочий, к которым относится и финансовый контроль. С этой целью, например, предусматривается введение временной финансовой администрации, которая устанавливается на срок до 1 года решением арбитражного суда в случае, если просроченная задолженность муниципального образования превышает 30% собственных доходов соответствующего бюджета. К положительным сторонам, на наш взгляд, следует отнести то, что при этом устанавливается условие, при котором обязательно выполнение бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед бюджетом муниципального образования. В настоящее время это является основной из причин неисполнения местных бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации, которые не в состоянии обеспечить выполнение своих бюджетных обязательств только из-за того, что не обеспечивается финансирование установленных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации "бюджетных мандатов". Срок действия временной финансовой администрации определен в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", исходя из необходимости законодательного утверждения и начала реализации плана восстановления платежеспособности муниципального образования. Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет понятие и состав указанной задолженности, а также устанавливает функции и полномочия временной финансовой администрации. Основными из них являются разработка и контроль за реализацией согласованного с органами власти муниципального образования и кредиторами данного муниципального образования плана восстановления его платежеспособности, обеспечивающего реструктуризацию и поэтапное погашение просроченной задолженности, а также общее оздоровление соответствующего бюджета. Временное изъятие бюджетных полномочий органов местного самоуправления допускается только в случае нарушения ими утвержденного арбитражным судом плана восстановления платежеспособности. В то же время временная финансовая администрация наделяется достаточными полномочиями по осуществлению текущего контроля за исполнением соответствующего бюджета [12, C.78].

При этом вопросы взаимоотношений муниципального образования, в качестве должника, с кредиторами и временной финансовой администрацией должны будут дополнительно регулироваться отдельным федеральным законом, определяющим порядок и финансовые последствия возбуждения и производства дела о восстановлении платежеспособности муниципального образования. Поэтому можно утверждать, что введение временной финансовой администрации рассматривается в качестве механизма, обеспечивающего баланс интересов должника и кредиторов при инициировании и согласовании основных параметров процесса восстановления платежеспособности.

С целью упорядочения, прозрачности и контроля за исполнением бюджетов различных уровней, включая и бюджеты муниципальных образований, установлено, что кассовое обслуживание бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством через счета, открытые в Банке России.

Однако эту правовую норму можно подвергнуть сомнению, так как в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации как субъекты Российской Федерации, так и муниципальные образования имеют право самостоятельно осуществлять полномочия по исполнению собственных бюджетов.

Представительный орган местного самоуправления обязуется в порядке, предусмотренном подпунктом 1 пункта 4 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", перечислять в бюджет муниципального района субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. При этом цели, порядок расчета, перечисления и использования данных субвенций устанавливаются уставом муниципального района или нормативным правовым актом представительного органа муниципального района [40, C.4].

На наш взгляд, отсутствие определенных в федеральном законе и законе субъектов Российской Федерации требований и критериев для расчета размеров данных субвенций и ограничений по их установлению муниципальными районами может привести к необоснованно завышенным размерам изъятия данных средств из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, что существенно ухудшит их финансовое положение и уменьшит возможности по финансированию расходов на решение закрепленных за ними вопросов местного значения.

Кроме того, установление возможности по перечислению указанных субвенций в бюджеты муниципальных районов в зависимости от способов формирования их представительных органов создает преимущества в формировании доходной базы одних муниципальных районов перед другими муниципальными районами. При этом данные субвенции не учитываются при расчете бюджетной обеспеченности муниципальных районов в случае предоставления им финансовой помощи из региональных бюджетов [15, C.281].

В связи с изложенным, как представляется, необходимо предусмотреть иные способы финансирования расходов бюджетов муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, не нарушающие самостоятельность бюджетов поселений.

Финансовые средства на данные расходы могут предоставляться в виде финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов за счет уменьшения финансовой помощи, перечисляемой из бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджеты поселений, или размеров нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, устанавливаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в бюджеты поселений.

Кроме того, финансирование расходов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера можно предусмотреть за счет уменьшения финансовой помощи, предоставляемой из бюджета муниципального района бюджетам поселений. Нормы, касающиеся местных бюджетов, вводятся в действие с 1 января 2006 года одновременно с планируемым вступлением в силу новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Заключение

На основе проведенного исследования можно сформулировать некоторые основные выводы.

За последние годы отношение к государственной собственности резко изменилось. Начало формирования в стране рыночной экономики повлекло за собой снижение роли госсобственности, некогда имеющей безоговорочное признание приоритетности и универсальности.

Государственное имущество стали признавать "ничейным" и бесполезным, началась его распродажа. В последние годы вновь усиливается влияние государства и органов местного самоуправления на экономику, на формирование ее реального сектора. Использование государственной собственности в национальных интересах и эффективное управление ею позволят укрепить нашу экономику.

Конституционное признание равенства государственной собственности и иных форм собственности (ст. 8) сочетается с совместным решением Федерацией и ее субъектами вопросов разграничения государственной собственности (ст. 72). А пункт "д" статьи 71 Конституции Российской Федерации относит к ведению Федерации федеральную государственную собственность и управление ею.

Вопросы реализации права государственной собственности определены в статьях 113, 124 - 125, 214 ГК РФ. В них названы объекты государственной собственности, в число которых входят и государственная казна Российской Федерации и ее субъектов; особенности государства как собственника, осуществляющего свои правомочия через уполномоченные государственные органы; специфика унитарных предприятий, не наделенных правом собственника на имущество, не распоряжающихся им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и др.

Указанные основополагающие нормы были конкретизированы в целом ряде Федеральных законов - "О естественных монополиях", "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества Российской Федерации", "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О мерах по защите экономических интересов при осуществлении внешней торговли товарами" и др.

Одновременно появлялись многочисленные указы Президента Российской Федерации по проблеме госсобственности и муниципальной собственности, которые решали вопросы акционирования, порядка участия представителей государства в правлениях акционерных обществ, организации управления. К тому же и в субъектах Федерации в конституциях и уставах по-разному определяются объекты госсобственности и режимы ее использования.

Противоречивость и пробелы в регулировании режима госсобственности снижают ее потенциал. Наиболее актуальным сегодня является вопрос о круге объектов муниципальной, госсобственности и ее содержании.

Это объясняется двумя причинами. Во-первых, "лавиной приватизации", которая "размыла" государственный сектор. И далеко не всегда собственность эффективно используется. Например, в акте проверки Счетной палаты РАО "ЕЭС России" отмечается, что приватизация государственных функций управления электроэнергетическим комплексом не оправдала себя. Ослаблена экономическая независимость страны. Нужны такие меры, как обеспечение устойчивости госсобственности, укрепление ее связей с мелким и средним бизнесом и т.п.

Во-вторых, требуется упорядочить разграничение объектов государственной собственности между федеральным уровнем, уровнем субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

На практике же довольно часто федеральное правительство принимает решения о передаче тех или иных государственных предприятий и учреждений органам субъектов Федерации. Но здесь не меняется собственник - государство, и поэтому изменение отношений собственности происходит с помощью административно-правового акта. В случаях же передачи объектов госсобственности муниципальным образованиям согласно статье 295 ГК РФ предприятиям разрешается передавать их или продавать. Тут смена собственника очевидна.

Заметим, что круг объектов федеральной госсобственности определен Конституцией Российской Федерации, а объектов госсобственности регионов - в их конституциях и уставах, правда, иногда чрезмерно широко. И все же подвижность объектов возможна, что наблюдается в ходе приватизации. Нельзя исключать и обратный процесс, поэтому, на наш взгляд, оправдана подготовка федерального закона о национализации некоторых объектов.

Собственности органов местного самоуправления присущи те же элементы правового обеспечения, что и другим формам собственности.

Было бы неверным при разграничении функций госорганов "расщеплять" управление госсобственностью в целом. Взаимодействие органов разных уровней весьма желательно. И не случайно в Постановлении Совета Федерации признано целесообразным участие государственных органов субъектов Федерации в подготовке и принятии решений о реформировании и реструктуризации предприятий с федеральной долей собственности, об их приватизации, о передаче в залог или аренду акций или имущества этих предприятий. Оно полезно и в процессе принятия мер по повышению ответственности юридических и физических лиц за неэффективное управление государственными предприятиями.

Кроме того, следует улучшить управление внутри государственных предприятий и организаций. Сейчас оно явно ниже по уровню корпоративного управления. Между тем требуется специальная подготовка управляющих, введение правил решений, информационной деятельности и т.п.

Таким образом, правовое обеспечение государственной и муниципальной собственности служит важным условием ее эффективного использования.

Муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, увеличения его экономического потенциала. Местное самоуправление без экономической независимости безжизненно.

Принимая во внимание расширение с 2005 г. полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, усиление их ответственности за реализацию возложенных социальных обязательств, необходимо повысить эффективность финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета. Особое значение в этих условиях приобретает предоставляемая на условиях софинансирования финансовая помощь, которая позволит создать стимулы для исполнения регионами социальных обязательств, обеспечить соблюдение ими федеральных стандартов, улучшить состояние региональных финансов.

Для развития деловой активности в субъектах Российской Федерации, укрепления финансового положения регионов следует особое внимание уделить инвестиционной составляющей финансовой помощи, направляемой на развитие инфраструктуры регионов.

В связи с этим необходимо определить единые подходы к распределению разрозненных ныне источников инвестиционной поддержки регионов в рамках Фонда регионального развития.

Государственная и муниципальная собственность - сложное комплексное и многоотраслевое хозяйство. Необходима четкая организация управления ею, когда бы разграничение функций разных органов способствовало согласованному решению общих задач.

Как представляется, главное состоит в определении такого курса государственной политики, который позволит не только сохранять, но и приумножать государственную, органов местного самоуправления и муниципальную собственность. Качество управления в этом секторе экономики должно быть очень высоким.

Список использованных источников

1. Конституция Российской федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Федеральный закон от 30.11.1994 г. №51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - №32. - С. 23-194.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. Федеральный закон от 26.01.1996 г. №14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №5. - С. 152-298.

4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. №138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - №31. - С. 38-86.

5. Федеральный закон от 26.12.1995 г. №208-ФЗ «Об акционерных обществах» // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 1. - С. 3-49.

6. Федеральный Закон РФ от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - №40. - С. 38-47.

7. Федеральный Закон РФ от 21.12.2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - №4. - С. 251-263.

8. Закон Ульяновской области от 15.09.2004 №055-ЗО «Об организации местного самоуправления в Ульяновской области» // Ульяновская правда. - 2004. - 21 сентября.

9. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда от 25.02.1998 г. «О некоторых вопросов практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. – 1998. - №10. – С. 127-130.

10. Обзор практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав (приложение к информационному письму Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.04 1997. - №13) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. - 2003. - №7. – С. 83-129.

11. Андреев В.К. Право собственности в России. - М.: Наука, 1993. – 317 с.

12. Айдаев Г.К. Укрепление финансовых основ местного самоуправления // Информационно Методический Бюллетень Государственной думы. - 2005. - №3. - С. 75-79.

13. Аккуратов И.Л., Коршунов Н.В., Хорев А.Н. К вопросу об участии муниципальных образований в гражданских правоотношениях // Государство и право. – 2004. - № 10. - С. 71-76.

14. Алимурзаев Г. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики // Российский экономический журнал. - 2005. - №3. - С. 19 - 22.

15. Баранчиков В. А. Муниципальное право. - М.: Юридическая литература, 2004. – 329 с.

16. Бартков В.Т. Публично - и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления. - М.: Юрист, 2004. – 374 с.

17. Белых В.С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономико-правовые вопросы // Государство и право. - 2004. - №10. - С. 29 - 30.

18. Берг О.В. О некоторых сложных вопросах правового регулирования права собственности местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2004. - № 3. - С. 27-32.

19. Власова Н.В. Право собственности и социальная справедливость в процессе развития Российской государственности // История государства и права. - 2003. - №1. - С. 51-57.

20. Витрянский В.В. Проблемы арбитражно-судебной защиты гражданских прав участников имущественного оборота. - М.: Юридическая литература, 2004. – 275 с.

21. Вятчин В.А. Защита права субъектов муниципальных образований // Арбитражная практика. – 2004. - № 12. – С. 13-20.

22. Горемыкин В.А., Бугулов Э.Р. Муниципальная недвижимость: регистрация прав и сделок, ипотечное кредитование. - М.: Юридическая литература, 2003. –  218 с.

23. Гражданское право. Учебник. Часть 1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. - М.:Теис, 2005. - 552 с.

24. Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. - М.: Издатель­ство БЕК, 2004. - 816 с.

25. Гражданское право России. Учебник. Часть первая / Под ред. 3.И. Цыбуленко. - М.: Юрист, 2002. - 459 с.

26. Гребенников В.В. Институт собственности в условиях рыночной экономики и социального государства. -  М.: Юрайт, 1996. - 284 с.

27. Гришаев С.П. Правовое регулирование обязательственных отношений с участием муниципальных образований // Государство и право. – 2004. - №5. - С. 61-68.

28. Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском кодексе. - М.: Приор, 2004. – 320 с.

29. Зинченко С.А., Лисневский Э.В. Собственность, политическая власть и право // Государство и право. –2002. - №3. - С. 34-40.

30. Зырянов А.И. Право собственности государства и муниципальных образований. – Саратов: Издательство Саратовской академии права, 2003. –281 с.

31. Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований. - М.: Статут, 2003. – 175 с.

32. Камышанский В.П. Право собственности: пределы ее ограничения. - М.: Закон и право, 2002. – 248 с.

33. Комментарий к Федеральному Закону РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» / Под ред. В.А. Вайпана. - М.: Норма-Инфра-М, 2004. – 283 c.

34. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Юрист, 2005. – 194 с.

35. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть 1 / Отв. ред. О.Н. Садиков. - М.: Юринформцентр, 2003. - 448 с.

36. Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ / Под ред. В.Ф. Яковлева, М.К. Юкова. - М.: Юрайт, 2003. – 584 с.

37. Кабалкин И.Г. Правовое регулирование пользования имуществом // Юридический мир. - 2004.- №7. - С. 28-32.

38. Корнеев С.М. Право государственной социалистической собственности в СССР. - М.: Наука, 1964. – 218 с.

39. Кисликова М.А. Особенности нормативно - правового регулирования деятельности муниципальных образований // Современное право. – 2005. – №1. – С. 2-5.

40. Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал Российского права. - 2005. - № 4. - С.77-84.

41. Латычев А.Н. Муниципальные образования в гражданских правоотношениях // Гражданин и право. – 2004. - № 6. – С.56-61.

42. Лебедева И.Б. Право государственной собственности: теория и практика // Арбитражный и гражданский процесс. - 2004. - №11. - С. 20-23.

43. Макаров Г.Б. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество в жилищной сфере // Хозяйство и право. – 1998. - №3. - С.39-45.

44. Мананников О.М. Процессуальное положение муниципальных образований// Российская юстиция – 2004. - №8. - С.22-27.

45. Модин Н.М. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления // Российская юстиция - 2005. - № 3. - С.23-24.

46. Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития права собственности // Журнал российского права. - 2004. - №10. - С. 3-6.

47. Муниципальное право России / Под ред. А.М. Никитиной.-  М.: Юрист,

 2005. – 573.

48. Муниципальное право РФ / Под ред. Н.С. Бондаря. - М.: Приор, 2004. – 538 с.

49. Новак Д. Новое в законодательном регулировании обязательственных отношений с участием муниципальных образований // Право и экономика. – 2003. - №10. – С. 9-12.

50. Овакимян М.А. Правовое обеспечение эффективности управления муниципальной собственностью // Юридический вестник. - 2005. - №2. - С. 18-24.

51. Овчинников И.Н. Государственная собственность: пути развития и перспективы // Хозяйство и право. - 2005. - №1. - С.81-84.

52. Овчинников И.Н. Государственная собственность. Проблемы укрепления доходной базы // Хозяйство и право. - 2004. - №9. - С. 23-30.

53. Омсльченко О.А. Основы римского права. - М.: Юрайт, 1994. – 261 с.

54. Привалов Р.Т. Право государственной собственности в гражданском законодательстве России // Законодательство. - 2004. - №5. - С.11-14.

55. Павлодский Е.Т. Ответственность муниципальных образований за нарушение договорных обязательств // Юрист. – 2004. - №5. - С. 26-34.

56. Право собственности в СССР / Под ред. Ю.К. Толстого. - М.: Юридический мир, 1989. – 218 с.

57. Радыгин А.Д. Реформа собственности в России: на пути из прошлого в будущее. - М.: Юридическая литература, 1994. – 237 с.

58. Ручкина Г.Ф. Гражданская правосубъектность муниципальных органов власти Российской Федерации (организационно-правовые аспекты). - М.: Закон и право, 2000. – 193 с.

59. Сафиуллин Д.Н. Общее понятие собственности и права собственности на современном этапе. - М.: Юридическая литература, 1989. – 237 с.

60. Суханов Е.А., Маттеи У.Р. Основные положения права собственности. - М.: Юрист, 1999. – 275 с.

61. Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. - М.: Юрист, 2002. – 241 с.

62. Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. - 2003. - №3/4. - С. 29-37.

63. Уваров А.А. Система формирования и управления государственной собственностью // Конституционное и муниципальное право. - 2004. - № 2. - С. 28-33.

64. Федоренко П.Т., Лапач Л.В. Особенности оборота имущественных прав муниципалитетов // Хозяйство и право. - 2005. - №5. - С.12-17.

65. Фоков А.П. Собственность и право собственности // Государство и право. 2003. - №7. - С. 116 - 118

66. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. - М.: Юридическая литература, 1999. – 538 с.

67. Шуршалова Н. Защита права государственной собственности // Арбитражная практика. - 2005. - №3. - С. 73-77.

68. Щенникова Л.В. Категория «собственность» в российском гражданском законодательстве и русской цивилистике // Государство и право. – 2005. - №4. – С. 3-8.