Опека и попечительство. Патронаж над дееспособными гражданами

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ ЭКОНОМИКИ, СТАТИСТИКИ И ИНФОРМАТИКИ (МЭСИ)

ИНСТИТУТ ПРАВА И ГУМАНИТАРНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Специальность ____________

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

На тему Опека и попечительство. Патронаж над дееспособными гражданами

Студентка Марьева Наталья Александровна                                          _________

Руководитель  Хачатрян Наталья Алексеевна                                        _________

Рецензент  Панфилова Нина Алексеевна                                                _________

Заведующий кафедрой ________________________                                    _________

Москва 2006

Содержание

Введение

Произошедшее к концу XX в. резкое изменение социально-экономического строя в России, отказ от прежней идеологии, негативные миграционные и демографические процессы повлекли за собой существенные перемены в положении личности в обществе. С одной стороны, личность стала более свободной, менее зависимой от государства, а с другой стороны, она во многом утратила свою значимость как социальная единица. Масштабы многих распространенных сегодня социальных явлений (таких как рост детской безнадзорности, увеличение числа лиц, страдающих психическими расстройствами) создают угрозу национальной безопасности.

На любом историческом этапе перед обществом стоит задача обустройства детей, стариков, инвалидов, их жизнеобеспечения и защиты их интересов. Цивилизованное общество признает человека наивысшей ценностью, а потому обращает на данную проблему особое внимание. Однако очевидно и то, что забота о тех согражданах, которые не в состоянии позаботиться о себе самостоятельно, - это вынужденная обязанность любого социального коллектива, а также любого государства, обеспечивающего собственную безопасность. В первую очередь необходимость такой заботы проявляется в вопросе устройства детей, оставшихся без попечения родителей. В настоящее время, по различным данным, в России без попечения родителей остались от 700 тысяч до 3 или даже 5 млн. детей [42, с.128], что сравнимо только с периодом начала 20-х годов, когда к 1922 году в стране насчитывалось почти 7 млн. беспризорников. Сегодня все социальные явления, связанные с детской беспризорностью и безнадзорностью, попали в обозначенный Президентом РФ перечень угроз национальной безопасности [52, с.27].

Наиболее благоприятным способом устройства лиц, нуждающихся в уходе или воспитании, является проживание в семье родных и близких. Супруг, родители, дети, внуки, иные родственники (как правило, близкие) не только безвозмездно осуществляют уход за гражданином, а в отношении ребенка - воспитание, но и, что более важно, поддерживают его духовно. Необходимость в общении - естественная потребность личности, и ее реализация в полной мере возможна лишь при проживании в семье, с теми людьми, кто близок в силу родства или иных личных отношений.

И напротив, забота о гражданах может осуществляться теми или иными государственными или муниципальными учреждениями социального обслуживания. Одним из недостатков такой формы охраны прав и интересов граждан недееспособных или не полностью дееспособных является ее затратный характер. Речь идет не только о том, что учреждения социального обслуживания и детские учреждения требуют финансирования со стороны государства. Дело и в том, что, к сожалению, во многих случаях помещаемые в учреждения граждане обязаны возмещать расходы на свое содержание.

Компромиссом между устройством граждан в специальные учреждения и организацией заботы о них со стороны семьи во многих случаях становится опека (попечительство).

Опека (попечительство) была и остается наиболее распространен­ной правовой формой устройства граждан. Так, в 2004 г. в России 44,8% детей, оставшихся без попечения родителей, были переданы под опеку (попечительство) [51, с.63]. В этой форме заложен огромный поло­жительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной сто­роны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны - обеспечивающим контроль за соблюдением прав и инте­ресов гражданина.

Между тем исследования показывают, что этот потенциал опеки и попечительства используется недостаточно. На практике сложилось и закрепилось убеждение в том, что опекунами или попечителями могут быть, как правило, только родственники подопечного, что опе­ка и попечительство устанавливаются на длительный срок и что про­цедура установления опеки крайне сложна и длительна. Такого рода заблуждения свойственны не только потенциальным опекунам и по­печителям, но и работникам органов опеки и попечительства. Зачас­тую опека (попечительство) смешивается с другими формами устрой­ства граждан, чему способствует в том числе и содержание п. 4 ст. 35 Гражданского кодекса РФ [6, 7] (далее - ГК РФ), п. 3 ст. 153 Семейного кодекса РФ [10] (далее - СК РФ) и других норм.

Такое положение обусловлено комплексом причин, при этом от­сутствие необходимой информации у населения или нехватка денеж­ных средств в бюджетах муниципальных образований не являются основными. Более важной причиной является несовершенство совре­менной правовой модели опеки, лишенной мобильности. Очевидной становится необходимость усиления диспозитивных начал в правовом регулировании опеки и попечительства, создания разновидностей (моделей) опеки и попечительства, отвечающих различным интересам участников правоотношений.

Законодательство об опеке и попечительстве в течение многих десятилетий практически не менялось. Формирование нового россий­ского гражданского законодательства в начале 1990-х г., изменивше­го многие институты гражданского права, тем не менее, почти не зат­ронуло содержания норм об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц.

Увеличение числа детей, оставшихся без попечения родителей, на фоне сокращения числа усыновлений российскими гражданами зас­тавило соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления активно искать приемлемые в современных услови­ях формы устройства детей. К сожалению, новые формы (например, «патронатная семьям) закрепляются в большей степени на уровне ре­гионального законодательства, которое зачастую вступает в противо­речие с федеральными нормами.

В настоящее время проблемы института опеки и попечительства заслуживают внимания юридической науки еще и потому, что данный институт довольно долго детально не исследовался. Среди ученых-юристов стало традиционным отношение к нему как к незначитель­ному. По сей день справедливо утверждение Н.М. Ершовой: «Специ­алисты по семейному праву не считают опеку и попечительство в це­лом своей областью, цивилисты же не разрабатывают этот институт, полагая, что он скорее касается сферы семейного права» [44, с. 23]. Между тем изменения, произошедшие в гражданском законодательстве и в цивилистической науке, обусловливают потребность в реформировании института опеки и попечительства. Изменилось представление о месте семейного права в системе российского права, участилось примене­ние нетипичных договоров, проявляется тенденция к расширению сферы участия государства в гражданских правоотношениях, актив­но разрабатывается теория услуг. Эти обстоятельства являются важ­ными предпосылками для обсуждения возможности применения гражданско-правовых механизмов к отношениям опеки и попечительства.

Все выше перечисленное указывает на несомненную актуальность выбранной темы дипломного исследования.

Предметом дипломного исследования являются нормативно-правовые акты, регламентирующие опеку и попечительство, труды российских ученых в этой области, а также существующая правоприменительная практика.

В качестве объекта исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу опеки и попечительства.

Целями дипломной работы являются: во-первых, осуществление комплексного анализа института опеки и попечительства по законодательству РФ; во-вторых, анализ существующей законодательной базы, регулирующей институт опеки и попечительства; в-третьих, исследование наиболее часто поднимаемых вопросов в правоприменительной и судебной практике; в-четвертых, разработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства, правоприменительной с судебной деятельности в данной области.

В соответствии с этими целями автор поставил перед собой следующие задачи:

-   раскрыть общую правовую характеристику института опеки и попечительства; дать понятие опеки (попечительства);

-   рассмотреть предмет, задачи, принципы института опеки и попечительства и его место в отечественной правовой системе;

-   выявить особенности исторического развития института опеки и попечительства; проанализировать порядок установления и прекращения опеки и попечительства; исследовать правовое положение субъектов правоотношений с сфере опеки и попечительства.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют диалектический материализм, а также такие частно-научные методы, как исторический, логический, системно-структурный, функциональный и аксиологический, сравнительного правоведения.

Эмпирической базой дипломной работы служат обобщения материалов опубликованной судебной практики, данные исследователей, работающих над этой проблемой.

Изучение опеки и попечительства в РФ не нашло широкого отражения в научной литературе в трудах ученых. Можно назвать лишь некоторых авторов: Богданову Г.В., Антокольскую М.В., Грачеву В.А., Казанцеву М. В., Михееву Л.Ю.

Структурно дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

В главе 1 дается общая характеристика института опеки (попечительства) как формы индивидуального устройства граждан: понятие опеки (попечительства), предмет, задачи, принципы института опеки и попечительства и его место в отечественной правовой системе, особенности исторического развития института опеки и попечительства.

Глава 2 посвящена правовому положению субъектов правоотношений с сфере опеки и попечительства.

В главе 3 анализируется правовое положение субъектов правоотношений с сфере опеки и попечительства: органов опеки и попечительства, их права и обязанности, права, обязанности и ответственность опекунов и попечителей над детьми, патронаж над дееспособными гражданами.

В заключении сформулированы краткие выводы по результатам проведенного исследования.

Глава 1 Общая характеристика института опеки (попечительства) как формы индивидуального устройства граждан

1.1 Понятие опеки (попечительства)

Согласно ст. 123 СК РФ "дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью), а при отсутствии такой возможности - в учреждения для детей - сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные учреждения, в том числе детские дома семейного типа, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения). Иные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, могут быть предусмотрены законами субъектов Российской Федерации".

Кроме того, федеральное законодательство разрешает субъекту РФ на своей территории дополнительно вводить иные формы устройства детей, помимо перечисленных.

Определение сущности опеки (попечительства) представляет значительную сложность.

Г.Ф. Шершеневич определил опеку – как «искусственную семью» [77, с.138], В.И. Синайский - как «суррогат роди­тельского попечения о детях, их личности и имуществе» [38, с.167].

В современной юридической литературе данный вопрос детально не исследовался. Так, Королев Ю.А. определял опеку и попечитель­ство достаточно широко - как одну из форм «осуществления государ­ственной защиты личности» [51, с.62]. Подобного мнения придерживается большинство авторов. Л.М. Пчелинцева указывает, что «в гражданс­ко-правовой сфере опека и попечительство рассматриваются как спо­собы восполнения дееспособности граждан» [69, с.257], в то же время отме­чая, что для семейного права это формы устройства детей.

Действующее законодательство не содержит легального определения этого понятия. Только в одном действующем нормативном правовом акте делается попытка определить понятия опеки и попечительства - в Федеральном законе «О дополнитель­ных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [14]. В ст. 1 Закона опека названа формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Вряд ли можно считать это полным и точным определением. Если при установлении опеки (попечительства) над детьми из содержания ст. 123 СК РФ четко следует, что это фор­ма их устройства, то определить природу опеки (попечительства) над взрослыми нормы гражданского законодательства не помогают. Как представляется, сущность и опеки и попечительства должна состоять все-таки во всех случаях в устройстве лица, устройстве и его судьбы, и судьбы его имущества.

Исходя из концепции социальной заботы, необходимо сконструировать институт опеки (попечительства) как такой способ осуществления социальной заботы, такую форму уст­ройства, которая предполагает только индивидуальное оказание по­мощи, ухода и попечения со стороны определенного физического лица (определенных лиц).

Такой подход должен исходить из представления об опеке (попе­чительстве) как такой форме устройства, которая:

1) носит индивидуальный характер;

2) является результатом совпадения интересов государства, опекуна (попе­чителя) и подопечного, а потому может устанавливаться только при на­личии свободного волеизъявления опекуна (попечителя);

3) предназначена для восполнения недостающей дееспособности подопеч­ного лица, а также в необходимых случаях - и для обеспечения иных его интересов (например, дополнительная цель опеки (попечительства) над детьми - их воспитание);

4) состоит в выполнении опекуном (попечителем) юридических или (и) фактических действий в интересах подопечного;

5) осуществляется опекуном (попечителем) безвозмездно или на условиях встречного предоставления со стороны подопечного, государства (в ши­роком смысле) или иных лиц;

6) решает общегосударственные задачи, поэтому ее установление и надлежа­щее осуществление обеспечивается организационной и контрольной де­ятельностью органов государственной власти и местного самоуправления;

7) регулируется нормами различной отраслевой принадлежности [60, с.47].

Отношения опеки (попечительства) сходны с семейными отношениями, однако не совпадают с ними. Значительно даль­ше от семьи находятся такие формы устройства лиц, нуждающихся в заботе, как помещение человека в специализированное учреждение (разумеется, не имеют ничего общего с семьей формы устройства, предусматривающие экстренные меры по временному размещению лица - в лечебном учреждении, временном приюте и тому подобных организациях, не предназначенных для постоянного проживания).

Совершенно ясно, что устройство человека в семье и сходные с ним формы индивидуального устройства обладают неоценимыми преимуществами, поскольку позволяют оказать лицу наиболее пол­ный объем необходимой помощи (не только материальной, но и ду­ховной). Семья как устойчивая первичная структурная ячейка обще­ства, коллектив людей, объединенных на основе компромисса инте­ресов, возникает лишь из союза мужчины и женщины, а также из родства [57, с.28]. Именно в рамках такого коллектива человек может рассчитывать на получение помощи без встречного предоставления с его стороны материальных благ.

Ввиду того, что в современных условиях численность традицион­ных семейных коллективов падает, законодателю необходимо создать несколько моделей семейно-правовых «фикций», «квазисемей», что­бы, придавая значение членства в семье тем или иным отношениям, достичь максимального эффекта в регулировании общественных от­ношений по поводу устройства людей, нуждающихся в социальной заботе [54, с.62]. Отметим, что попытка определить лицо под опеку или попе­чительство должна осуществляться при выявленной невозможности решить его судьбу силами семьи. То есть не только отсутствуют сред­ства, которые по закону должны уплачивать на содержание лица чле­ны его семьи, но и не обнаружены те лица, которые могли бы быть рядом с человеком (вот где ощущается смысл понятия «устройство»). Деньги обязанных лиц не решают всего, они должны расходоваться, например, взрослыми детьми инвалида параллельно с осуществлени­ем ими заботы, уходом и проживанием вместе с отцом. И только при невозможности такого проживания и оказания заботы (вызванной нежеланием сторон или иными причинами) денежным средствам придается самостоятельное значение, они должны будут обеспечить осуществление социальной заботы со стороны других лиц.

При определении правовых форм устройства нуждающихся в за­боте людей необходимо законодательно обеспечить встречу противо­положных и удовлетворяющих друг друга интересов. В осуществлении опеки реализуются, прежде всего, интересы подопечного лица, а так­же интересы того физического лица, которое изъявило желание стать опекуном (попечителем) [64, с.70].

Исходя из ценности для общества каждого отдельного индивиду­ума, независимо от его возраста, поведения, материального благосо­стояния и иных его характеристик, мы приходим к выводу, что вслед за укреплением семьи перед государством стоит задача всемерной поддержки опеки (попечительства). Развитие и совершенствование данной формы устройства, на протяжении веков демонстрирующей свою способность обеспечивать выживание отдельных категорий лиц, необходимо признать задачей общегосударственного масштаба. Такой масштаб предполагает обеспечение эффективности данного института в рамках его государственной поддержки. И здесь вновь находят встречное удовлетворение два интереса - интерес частного лица в самосохранении (возможно, даже не осознанный им в силу ряда при­чин) и интерес общественный, публичный, состоящий в сохранении жизни, здоровья, интеллектуального потенциала данной личности, а также состоящий в обеспечении безопасности общества в целом, ус­транении детской безнадзорности, нищенства, алкоголизма, наркома­нии, снижении уровня преступности. К.Б. Ярошенко указывает на то, что опека и попечительство предназначены в том числе и для обеспе­чения устойчивости гражданского оборота [37, с.124]. Это утверждение вполне справедливо с учетом того, что одним из правовых последствий уста­новления опеки является появление у подопечного законного пред­ставителя,

Государственная поддержка опеки и попечительства состоит из комплекса мер, включающих не только финансирование тех или иных расходов, но, что гораздо более важно, организацию работы по уст­ройству людей под опеку (попечительство).

Необходимо добавить, что в установлении опеки и попечительства усматривается именно общегосударственный интерес, а не только интерес отдельных регионов или местностей. Это утверждение, на наш взгляд, имеет отношение как к современному периоду, характе­ризующемуся чрезвычайно высоким уровнем безнадзорности детей и нарушением прав психически больных граждан, так и к любому дру­гому периоду истории. Признание в данных отношениях интересов общегосударственного масштаба имеет важное значение, во-первых, для признания функций органов опеки и попечительства государ­ственными полномочиями, а во-вторых, для определения субъектного состава правоотношений по опеке (попечительству).

Разнообразие интересов, зависящих от возраста подопечного лица, потребностей опекуна (попечителя), конкретных социально-экономических и культурно-исторических условий позволит выбрать ту модель, которая наилучшим образом отвечала бы потребностям всех участников отношений. Однако совершенно очевидно, что наи­более эффективный учет интересов всех указанных субъектов возмо­жен лишь при отсутствии принуждения к опекуну (попечителю) при установлении опеки (попечительства).

Общепризнанно, что не способны правильно определять свои интересы (потребности) и формировать свою волю несовершеннолет­ние, а также лица, обладающие серьезными и устойчивыми дефекта­ми в психической деятельности. Эти объективные критерии закон облекает в специальные правовые формы, которые отличаются изве­стной условностью. Так, некоторые 16-летние подростки рассуждают весьма здраво, ведут себя разумно и не нарушают своих интересов и интересов других лиц [28, с.33]. В то же время, такое поведение свойственно далеко не всем совершеннолетним лицам. Избрав 18-летие (п. 1 ст. 21 ГК РФ), законодатель закрепил общее правило о достижении лицом возраста полной гражданской дееспособности. Исключения, пре­дусмотренные из этого правила (п. 2 ст. 21, п. 4 ст. 26, ст. 27 ГК РФ), позволяют учесть специфику той или иной отдельной личности (на­сколько это возможно и насколько это не противоречит обществен­ным интересам).

Признание наличия у лица устойчивых и серьезных дефектов пси­хической деятельности, требующего охраны его интересов с помощью опеки, производится в форме судебного решения (ст. 29 ГК РФ). Ус­тойчивые отклонения от нормы психической деятельности (не нося­щие, однако, характера психического расстройства) присутствуют и в поведении растратчиков - лиц, по тем или иным причинам расхо­дующим свое и чужое имущество в ущерб себе и своей семье. Чаще всего такое поведение, как известно, характерно для лиц, злоупотреб­ляющих спиртными напитками или наркотическими средствами, что и служит причиной закрепления в ст. 30 ГК РФ правил об ограниче­нии дееспособности таких лиц. По мнению медиков, состояние алко­гольного или наркотического опьянения способно вызвать изменения в психической деятельности лица - от незначительных деформаций до отсутствия признаков психической деятельности [21, с.29].

Как уже говорилось, опека и попечительство является формой вре­менного индивидуального устройства граждан.

Внедрение видов опеки (попечительства), устанавливаемых на разные сроки и на разных материальных условиях, позволит учесть специфику современной ситуации, в которой осуществление социаль­ной заботы составляет проблему общественного масштаба. Такой подход требуется, на наш взгляд, не только при решении проблем устройства детей, оставшихся без попечения родителей, но и при оп­ределении судьбы недееспособных граждан.

В частности, диспозитивность в установлении опеки поможет осуществить сближение опеки (попечительства) и фактического вос­питания. На необходимость такого сближения обращалось внимание в отечественной литературе. По мнению А.Е. Казанцевой, «принятие чужого ребенка о семью на постоянное воспитание и содержание дол­жно в принципе создавать совокупность прав и обязанностей, прирав­ненных к родительским» [47, с.54].

Представляется, что в современных условиях необходимо не «при­тягивать» фактическое воспитание к опеке, а, напротив, сделать опе­ку (попечительство) менее формальной и более доступной, чтобы слу­чаи фактического воспитания смогли оказаться в предмете исследуе­мого института.

Так, используя предварительную опеку, можно добиться вре­менной передачи ребенка лицам, желающим заботиться о нем, при условии оформления в определенный срок постоянной опеки. Пред­варительная опека (попечительство) - это назначение опекуна (по­печителя) в исключительных случаях незамедлительно после того, как выявлено нуждающееся в устройстве недееспособное или не полнос­тью дееспособное лицо, без выяснения обстоятельств, свидетельству­ющих о соответствии личности опекуна (попечителя) требованиям

По мнению автора, в ГК РФ или в специальный закон «Об опеке и попечитель­стве» могут быть включены нормы, закрепляющие предварительную опеку.

В настоящее время сбор документов, необходимых для назна­чения опекуном (попечителем) определенного лица, занимает в сред­нем не менее одного месяца. В некоторых случаях в течение этого периода могут быть существенно нарушены интересы будущего подо­печного. Установление предварительной опеки должно производиться на срок не более двух месяцев и должно сопровождаться, как и в слу­чае отобрания ребенка в соответствии со ст. 77 СК РФ, уведомлени­ем о том прокурора. При назначении предварительной опеки какие-либо выплаты опекунам (попечителям), предоставление льгот или имущества не должны производиться до решения вопроса об установ­лении постоянной опеки- Это связано с необходимостью проверить личные качества опекуна, выявить его интерес в установлении опеки. В то же время расходы, понесенные во время предварительной опе­ки, подлежат возмещению.

При использовании такой конструкции у фактического воспита­теля во время предварительной опеки будет статус представителя ре­бенка, что позволит обеспечить максимальную защиту прав подопеч­ного. Здесь допустима аналогия с положением п. 2 ст. 43 ГК РФ, по­зволяющим органу опеки и попечительства назначить доверительного управляющего имуществом безвестно отсутствующего лица и до вы­несения и вступления в законную силу соответствующего судебного решения. Внедрение предварительной опеки поможет также учесть этнокультурную специфику региона, традиции и обычаи принятия в семью дальних родственников и проч. Размещение ребенка у род­ственников может рассматриваться как временная мера, по истечении определенного срока требующая от одного из членов семьи подачи заявления о назначении его опекуном (попечителем).

Итак, опека - вид правовой помощи, устанавливаемый в целях защиты интересов малолетних и граждан, признанных в судебном порядке недееспособными вследствие психического расстройства, при котором назначенный опекун (физическое лицо) является законным представителем подопечного и может совершать от его имени все юридически значимые действия.

Попечительство как вид правовой помощи устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, и состоит в оказании попечителем (физическим лицом) содействия в осуществлении этими лицами своих прав и исполнении обязанностей, а также в охране их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Таким образом, опека (попечительство) как форма охраны прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных граждан обладает следующими признаками, позволяющими отличить ее от сходных правовых явлений:

- защита прав и интересов подопечного действиями определенного физического лица;

- возникновение правоотношений из акта органа местного самоуправления;

- право опекуна (попечителя) совершать в интересах подопечного все или отдельные юридически значимые действия без специального полномочия.

Как было отмечено ранее, второй смысл понятия "опека (попечительство)" означает систему правоотношений. В отношениях, связанных с установлением опеки или попечительства, можно выделить следующие правовые связи:

1. Отношения "опекун (попечитель) - подопечный".

2. Отношения "опекун (попечитель) - орган опеки и попечительства".

3. Отношения "опекун (попечитель) - третьи лица", перед которыми он выступает как законный представитель подопечного в материальных или процессуальных правоотношениях.

Таким образом, автор предлагает широкое понятие опеки (попе­чительства) как юридической конструкции, призванной объединить, но не обеднить существующие формы индивидуального временного устройства граждан.

1.2 Предмет, задачи, принципы института опеки и попечительства и его    место в отечественной правовой системе

Рассматриваемый институт регулирует отношения по установле­нию, осуществлению и прекращению опеки или попечительства. Дан­ную группу отношений объединяет их общая цель - осуществление на временной основе индивидуального устройства лица, нуждающегося в получении социальной заботы.

В то же время в круг отношений, являющихся предметом данно­го института, не могут быть включены все общественные связи по поводу осуществления социальной заботы. С момента выявления лица, нуждающегося в устройстве, осуществляется выбор подходящих для него видов социальной заботы. В этот период компетентные орга­ны должны выявить фактические возможности предоставления ему помощи, а также определить, какая из форм устройства лучше всего отвечает индивидуальным характеристикам гражданина. К сожале­нию, именно данный этап осуществления социальной заботы наиме­нее урегулирован действующим законодательством - нет четкой си­стемы органов, ответственных за устройство граждан, не определены в достаточной степени их полномочия, недостаточен контроль в этой области. Тем не менее, данные отношения (с участием суда, органов опеки и попечительства, органов внутренних дел, других органов го­сударственной власти и местного самоуправления, граждан и органи­заций) не входят в предмет рассматриваемого института, поскольку их реализация может привести не к установлению опеки (попечитель­ства), а к устройству нуждающегося в социальной заботе лица в иной форме, например, путем его помещения в специальное учреждение [53, с.87]. Непосредственно сами правоотношения опеки и попечительства начинаются с момента, когда произведено установление опеки или попечительства, и заканчиваются с ее прекращением. Однако в пред­мет института должны входить и некоторые отношения, предшеству­ющие установлению опеки, поскольку в задачи правового регулиро­вания в данном случае входит не только упорядочение возникших от­ношений, но и обеспечение их возникновения. Таким образом, в предмет института опеки и попечительства входят следующие отношения.

1. Отношения по установлению опеки и попечительства, возникаю­щие с того момента, как в предусмотренном законом порядке для нуждающегося в социальной заботе лица избрана необходимая фор­ма устройства - опека (попечительство).

Прежде всего, в этой группе присутствуют предшествующие уста­новлению опеки отношения, которые заключаются в отборе лиц, желающих принять обязанности по опеке (попечительству), и уста­новлении соответствия этих граждан требованиям, предъявляемым законом. На данном этапе правоотношения носят организационный характер. В них участвуют органы опеки и попечительства, иные орга­ны и организации, а также граждане. В содержание правоотношений входят обязанности органа опеки и попечительства по подбору в крат­чайшие сроки кандидатуры опекуна или попечителя, а также по про­верке обстоятельств, которые могут помешать осуществлению опеки (попечительства) конкретным лицом [38, с.154].

Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей органа опеки и попечительства может повлечь для лица, нуждающе­гося в устройстве, неблагоприятные последствия имущественного или неимущественного характера, что требует возмещения причиненно­го вреда за счет соответствующей казны. По действующему законода­тельству, вред, причиненный действиями или бездействием органов местного самоуправления, возмещается за счет казны муниципально­го образования.

Кроме того, в эту группу входят и отношения по непосредствен­ному установлению опеки (попечительства), складывающиеся между органом опеки и попечительства и конкретным лицом, изъявившим желание стать опекуном (попечителем). Как отмечалось, это отноше­ния по поводу заключения соглашения об опеке (попечительстве). Они состоят в обмене сторонами актами волеизъявления, содержащи­ми условия осуществления опеки (попечительства) в будущем.

2. Отношения по осуществлению опеки и попечительства. Данные отношения длятся с момента установления опеки и попечительства до момента ее прекращения. Участниками данных отношений являют­ся органы опеки и попечительства, опекуны (попечители), довери­тельные управляющие имуществом подопечных, а в отдельных случа­ях и сами подопечные. Отношения по осуществлению опеки и попе­чительства - центральные в предмете института, в их рамках непосредственно осуществляется социальная забота.

Законодатель впервые в ГК РФ решил установить специальный способ охраны имущественных прав подопечных - посредством де­ятельности доверительного управляющего, а не самого опекуна (по­печителя), — добавив тем самым в число участников отношений по осуществлению опеки (попечительства) еще один субъект. Довери­тельный управляющий состоит в самостоятельном договорном обяза­тельстве с муниципальным образованием, от имени которого действу­ет орган опеки и попечительства. Тем не менее, цели установления доверительного управления имуществом подопечного близки к целям установления опеки (попечительства), что позволяет включить специ­альные нормы о доверительном управлении в институт опеки и попе­чительства. Еще одним аргументом в пользу этого утверждения явля­ется то, что возникновение и прекращение договорного обязательства по поводу доверительного управления имуществом подопечного на­ходится в зависимости от существования опеки (попечительства).

Нормы о доверительном управлении не перенесены в институт опеки из положений гл. 53 ГК РФ механически. Доверительное управ­ление имуществом подопечных приспособлено к задачам института, имеет свои особенности, позволяющие определить его как разновид­ность доверительного управления, обладающую видовыми отличиями [63, с.28].

3. Отношения, связанные с прекращением опеки и попечительства. В целях максимальной охраны интересов подопечного в институте опеки и попечительства должны также присутствовать нормы об ос­нованиях, порядке и последствиях прекращения опеки (попечитель­ства). Поскольку данная форма устройства является временной, не обходимо определить те причины, по которым она прекратится. Если они связаны с действиями или бездействием опекуна (попечителя) или органа опеки и попечительства, то необходимо устранить послед­ствия такого поведения. Нормы об ответственности за вред, причи­ненный подопечному, должны располагаться в рамках рассматрива­емого института, поскольку тесно связаны с осуществлением опеки, надлежащим исполнением обязанными лицами и органами возложен­ных на них обязанностей. Положения закона о прекращении опеки и попечительства, как и об ее установлении, имеют непосредственное значение для осуществления и защиты прав подопечного лица [59, с.25]. В круг участников данной группы отношений входят, помимо опекунов (по­печителей), органов опеки и попечительства, подопечных, также и другие органы, организации и лица, которым законом предоставле­но право осуществлять контроль и надзор за опекой (попечитель­ством) и инициировать ее прекращение в необходимых случаях.

Задачи рассматриваемого института обусловлены назначением опеки (попечительства) как индивидуальной формы устройства граж­дан. К задачам института опеки и попечительства относятся следующие.

1. Защита прав и интересов граждан, находящихся под опекой и по­печительством. Эта задача должна быть признана центральной, основ­ной. Все меры, предпринимаемые как опекунами (попечителями), так и органами опеки и попечительства и другими органами и лицами, должны быть направлены на обеспечение прав и интересов находя­щегося под опекой (попечительством) гражданина. Этой задачей обус­ловлено содержание комплекса прав и обязанностей опекунов (попе­чителей), органов опеки и попечительства, ею предопределены и нор­мы об ответственности указанных субъектов.

2. Обеспечение установления опеки и попечительства в отношении нуждающихся в этом граждан. Эта задача носит организационный характер и ее выполнение состоит в выявлении нуждающихся в опеке (попечительстве) лиц и поиске граждан, желающих принять над ними опеку (попечительство). Ее осуществление требует усилий органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку недо­статки в психической деятельности лица или малолетство, как прави­ло, не позволяют ему самому обратиться за помощью и попросить организовать его устройство.

3. Обеспечение достойного уровня жизни граждан, находящихся под опекой или попечительством. Речь идет о мерах, направленных на удовлетворение бытовых потребностей подопечного лица (в жилье, пище, одежде, медицинском уходе и проч.) как основы его нормальной жиз­недеятельности. Осуществление этих мер, как отмечалось ранее в ра­боте, должно производиться прежде всего за счет самого подопечно­го, его «внутреннего ресурса», и лишь затем - за счет третьих лиц или государства (муниципального образования).

4. Обеспечение государственной поддержки граждан, исполняющих обязанности опекунов и попечителей. В особенности актуальна эта за­дача в настоящий период, когда число лиц, нуждающихся в устрой­стве, значительно превышает число граждан, имеющих возможность осуществлять социальную заботу. Меры государственной поддержки должны быть разнообразны, а выбор конкретной меры по отношению к тому или иному лицу должен носить индивидуальный характер и зависеть от интересов, которые руководят лицом при осуществлении опеки. Безусловно, при безвозмездном осуществлении опеки (попе­чительства) в большей степени должны применяться положительные правовые последствия как имущественного, так и неимущественно­го характера. Такое поощрение может иметь и значение стимула для установления опеки (попечительства).

5. Обеспечение исполнения органами опеки и попечительства возло­женных на них функций. Данная задача сейчас стоит перед институтом особенно остро, однако, думается, что она будет актуальной всегда. Ее исполнение состоит в финансовом, кадровом и техническом обеспе­чении деятельности органов опеки и попечительства. Игнорирование государством этой цели способно почти парализовать исполнение второй и четвертой задачи, что наблюдается в настоящий период.

Рассматриваемый институт не оперирует каким-либо одним спе­цифическим способом правового воздействия. Предписания, дозво­ления и запреты одновременно присутствуют в нормах института, что обусловлено его особыми задачами. Среди способов правового воз­действия появляется, например, договорный. В договоре об опеке (попечительстве) проявляется диспозитивность правового регулиро­вания и инициативность участников отношений [31, с.483].

В литературе вопрос об основных началах или принципах инсти­тута опеки и попечительства по существу не обсуждался. К принципам института, которыми должны быть проникнуты все нормы институ­та, предлагается отнести следующие:

1) свободное принятие опеки (попечительства) и свободный отказ от испол­нения опекуном (попечителем) своих обязанностей [38, с.167-168];

2) подконтрольность деятельности опекунов (попечителей) и органов опе­ки и попечительства;

3) обеспечение максимальной защиты нарушенных прав и интересов подо­печных;

4) государственная поддержка лиц, осуществляющих деятельность по защи­те прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой де­ятельности.

Данные принципы со всей очевидностью вытекают из признаков опеки и попечительства как индивидуальной формы устройства граж­дан, как вида социальной заботы. Их законодательное закрепление будет способствовать систематизации норм института опеки и попе­чительства, а также повышению его эффективности. Представляется, что перечисленные принципы должны отразиться и на содержании смежных с институтом норм, устанавливающих те или иные послед­ствия назначения опеки или попечительства.

Нетрудно заметить, что принцип государственной поддержки лиц, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, перекликается с соответствующей задачей института опеки и попечительства. Полагаем, что это возможно в силу взаимо­связи и взаимообусловленности задач и принципов правового регули­рования.

Правовое регулирование отношений, входящих в предмет инсти­тута опеки и попечительства, осуществляется в действующем россий­ском законодательстве нормами гражданского, семейного, админис­тративного законодательства, а также законодательства об органах местного самоуправления. Какое-либо специальное законодательство об опеке и попечительстве в настоящий момент отсутствует. Прежде всего, отметим, что нет специальных международных актов в этой сфере, в которых участвовала бы Российская Федерация. К сожале­нию, в Европейской конвенции о признании и исполнении решений относительно опеки над детьми и восстановления опеки наше госу­дарство не участвует.

Основные положения в сфере опеки и попечительства закрепля­ет ГК РФ, другие правовые акты устанавливают те или иные отдель­ные положения. Гражданским законодательством (ст. 31-40 ГК РФ) устанавливается понятие опеки и попечительства, основания ее возникновения и прекращения, определяются основные права и обя­занности опекунов (попечителей). Поскольку в соответствии со ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство регулирует отношения, осно­ванные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоя­тельности их участников, то воздействию норм гражданского права подвергаются лишь отношения опекуна (попечителя) с самим подо­печным, а также с теми лицами, которые не обладают по отношению к ним обоим властными полномочиями. К последним, например, относятся контрагенты по сделкам подопечного, но не относятся органы внутренних дел, осуществляющие выдачу документов для выезда ребенка из России. В то же время отношения опекуна (попе­чителя) с родителями несовершеннолетнего подопечного и иными родственниками по поводу общения с ребенком регулируются также семейным законодательством РФ.

Кроме того, в ГК РФ содержатся и положения, устанавливающие обязанности органов опеки и попечительства (по назначению опеку­нов и попечителей, надзору за их деятельностью), а также основания отстранения опекунов и попечителей от исполнения их обязанностей.

Данные отношения опекунов (попечителей) и органов опеки и попе­чительства гражданско-правовыми в смысле ст. 2 ГК РФ не являют­ся. Однако в связи с тем, что указанные правила закреплены именно в Гражданском кодексе, они входят в состав гражданского законода­тельства, структура которого определена в ст. 3 ГК РФ. В литературе неоднократно отмечалось, что в самом гражданском законодательстве присутствуют нормы административно-правовые по природе. Такое присутствие - необходимый элемент полноценного правового регу­лирования, который оправдан «соображениями юридико-технического характера» [42, с.130].

Права и обязанности опекунов (попечителей) несовершеннолет­них лиц, соответствующие целям их воспитания, в соответствии со ст. 31 ГК РФ определяются «законодательством о браке и семье» (се­мейным законодательством - ст. 3 СК РФ). Это своего рода исклю­чение из общего правила в регулировании опекунских обязанностей, которое вытекает из раздельности гражданского и семейного законо­дательства и заключается в том, что в последней отрасли конкретизи­руются воспитательные функции опекунов и попечителей. Иными словами, в нормах семейного законодательства урегулированы толь­ко вопросы воспитания подопечного ребенка, а все иные вопросы опеки или попечительства над несовершеннолетними входят в пред­мет гражданского законодательства. Семейно-правовые нормы об опеке могут быть закреплены и в законодательстве субъектов РФ, при этом из п. 1 ст. 31 ГК РФ следует, что законы субъектов РФ должны содержать только положения о правах и обязанностях опекунов (по­печителей) над несовершеннолетними, «соответствующих целям их воспитания».

Правовое положение органа опеки и попечительства в настоящее время определяется законодательством о местном самоуправлении. Данной отрасли законодательства «подведомственны» вопросы созда­ния органов опеки и попечительства; распределения функций защи­ты различных категорий подопечных между подразделениями органов местного самоуправления; возложения на должностных лиц отдель­ных обязанностей по контролю за опекой (попечительством) и пр.

Соответствующие нормы большей частью расположены в региональ­ном законодательстве, что обусловлено принятой в РФ моделью фе­дерализма (п/п.«н» п- 1. ст. 72 Конституции РФ).

В то же время содержание института опеки и попечительства не может включать в себя абсолютно все нормы, упоминающие об опе­ке. Так, например, Н.А. Киреева утверждает, что опека и попечитель­ство как межотраслевой институт это еще и институт гражданско­го процессуального права [48, с.154]. Такая позиция представляется необосно­ванной. Тот факт, что опекуны и попечители наделены полномочиями по защите интересов своих подопечных в гражданском процессе, еще не говорит в пользу включения отдельных норм гражданского процес­суального законодательства в институт опеки и попечительства. От­расли и институты законодательства тесно связаны друг с другом в силу органического единства правовой системы, однако их взаимо­проникновение тем не менее не стирает между ними границ.

Не следует включать в институт опеки и попечительства также и коллизионные нормы, закрепляющие правила выбора права, приме­нимого к установлению, прекращению и осуществлению опеки и попечительства (ст. 1199 ГК РФ, а также коллизионные нормы дву- и многосторонних соглашений РФ о правовой помощи). Эти нормы непосредственно отношений опеки не регулируют и входят в систе­му российского международного частного права.

Порядок участия в соответствующих отношениях опекунов и по­печителей предусматривают также нормы уголовно-процессуального законодательства и законодательства о социальном обеспечении, од­нако от этого институт опеки и попечительства не переходит в сферу других отраслей. Проведенный автором анализ действующего законо­дательства показал, что в настоящее время с фактом установления опеки или попечительства те или иные правовые последствия связывают 563 федеральных нормативных правовых акта. Большинство из них относится к сфере социального страхования и социального обеспечения, законодательства о финансах и кредите, дру­гие являются актами жилищного, трудового законодательства, зако­нодательства об охране здоровья населения, об образовании, науке и культуре. В отношении лиц, состоящих под опекой или попечитель­ством, закреплен целый ряд социальных льгот. Правовой статус опе­куна, как законного представителя подопечного, отражен в законода­тельстве об административных правонарушениях, гражданско-про­цессуальном и уголовно-процессуальном. Тем не менее, в содержание института опеки и попечительства входят далеко не все из норм, упо­минающих об опеке, а лишь те из них, которые непосредственно «об­служивают» се осуществление.

В юридической литературе советского и современного периодов вопрос о сущности опеки и попечительства как системы норм деталь­но не исследовался, большинство высказанных суждений не аргумен­тировалось.

Принятие первой части ГК РФ, в которой содержится десять ста­тей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, ознаменовало «уход» института из семей­ного законодательства. Окончательно это перемещение состоялось со введением в действие СКРФ, гл. 20 которого носит название «Опека и попечительство над детьми», что соответствует п. 1 ст. 31 ГКРФ.

Однако во мнениях современных правоведов по вопросу о месте системы норм об опеке и попечительстве единство не обнаруживается. И.М. Кузнецова называет опеку правовым институтом [52, с.272], А.М. Нечаева, отмечая рассредоточение норм об опеке и попечительстве в граж­данском и семейном законодательстве и не находя в этом никакого противоречия, указывает: «ГК рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а для СК – это, прежде всего, форма устройства детей, оставшихся без родительской заботы» [64, с.72]. Тем самым А.М, Нечаева, по-видимому, допускает принадлежность норм об опеке и попечительстве одновременно двум отраслям законода­тельства. Во всяком случае, такая позиция является неопределенной, поскольку допускает совмещение различных понятий.

Действительно, СК РФ рассматривает опеку и попечительство как форму устройства, но нельзя отрицать и того, что соответствующие нормы занимают определенное место в структуре кодекса.

Л.М. Пчелинцева полагает, что институт опеки и попечительства является комплексным, поскольку «основан на нормах не только се­мейного, но и гражданского права, а также административного пра­ва» [49, с.218]. Соглашаясь в принципе с оценкой системы норм об опеке как комплексного института, хотелось отметить определенную неточность предложенной Л.М. Пчелинцевой формулировки. Институт не основывается на нормах, а состоит из них, а кроме того, в нем присутству­ют нормы разных отраслей законодательства, а не отраслей права.

Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения граж­данского законодательства об опеке и попечительстве, либо категори­чески утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву [35, с.185], либо присоединяются к наибо­лее распространенному мнению о том, что это институт комплекс­ный [36, с. 192].

Таким образом, говоря об опеке и попечительстве как об инсти­туте законодательства, имеется в виду система норм разной отраслевой принадлежности, объединенных общими задачами и принципами, регу­лирующих отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства. Такие комплексные институты содержат раз­нородные нормы, нормы, отличные по первоначальной юридичес­кой дифференциации права и законодательства.

Значительно сложнее установить место норм об опеке и попечи­тельстве в системе отраслей права. Это связано, во-первых, с несов­падением отраслей права и законодательства в российской правовой системе. Во-вторых, отсутствует единый подход во взглядах совре­менных ученых на соотношение отраслей гражданского и семейного права.

Подводя итог анализу положений о правовом регулировании отношений по опеке и попечительству, можно прийти к следующему выводу: oпека и попечительство как институт законодательства представляет собой систему норм, которые помещены в гражданском, семейном, административном законодательстве и законодательстве об органах местного самоуправления. При этом основные положения опеки и попечительства установлены гражданским законодательством.

1.3 Особенности исторического развития института опеки и попечительства

В истории права нормы об опеке и попечительстве занимали в правовых системах разное место, имели разное содержание, что предопределялось в конечном счете отличием принципов и задач данного института. Можно выделить следующие особенности развития норм об опеке и попечительстве в России.

Для отечественного права характерно разграничение опеки и по­печительства

В отечественном праве долгое время существовала только опека, под которой понималось «установление искусственной власти над семьей, если в ней остаются малолетние члены», взамен власти роди­теля, отца [77, с. 283]. В то же время по римскому праву различалась опе­ка и попечительство. Попечительство длилось от совершенно­летия лица до достижения им 25 лет. Как отмечал В. Хвостов, разли­чия между статусом опекуна и попечителя по римскому праву были невелики - «главное различие между ними формальное», сводилось к разным способам участия в совершении сделок от имени подопеч­ного. На территории Франции в странах «писаного» права опека и попечительство были сходны с римскими аналогами, а в странах обычного права опека над лицом продолжалась до 25 лет. В то же время в древнегре­ческом праве лицо признавалось совершеннолетним по достижении 18 лет, в связи с чем всякая забота о нем прекращалась, и о попечи­тельстве в этой правовой системе не упоминается.

В России разграничение опеки и попечительства берет свое нача­ло лишь от екатерининского Учреждения о губерниях (1775 г.), «Опека может быть окончена в 14-летнем возрасте опекаемого, который мо­жет просить о назначении себе попечителя; совершеннолетие и вступ­ление в управление имением отнесены к 17 годам, но с ограничени­ем права продажи и залога недвижимого имущества без согласия по­печителя до достижения 21 года, когда власть попечителя оканчивается... В период 14-17 лет несовершеннолетний сам рас­поряжается имением, но лишь с согласия попечителя; в период 17- 21 года он распоряжается самостоятельно во всех случаях, кроме от­чуждения недвижимого имущества».

Подобные отличия сохранялись довольно длительное время. В на­чале XX в. Г.Ф. Шершеневич отмечал, что отличие опеки и попечи­тельства состоит в объеме дееспособности подопечных, а В.И. Си­найский указывал на то, что «... идея попечительства, несомненно, уже идеи опеки» [77, с. 291]. Налицо значительное сходство правил об опеке и попечительству над несовершеннолетними по действующему ГК РФ с положениями российского законодательства конца XIX - начала XX в. с одной только разницей - в начале XX в. лицо находилось под опекой до 17, а не до 14 лет.

В то же время по проекту Гражданского Уложения, опубликован­ному в 1904 г., попечительство представляло собой совершенно иное явление. Оно выступало в основном как способ охраны интересов нерожденного наследника, охраны непринятого наследства, имуще­ства безвестно отсутствующих лиц. Предполагалось учреждать попечительство над лицами в следующих случаях: над несовершеннолетними, если его представители временно не могут выполнять своих обязанностей: над неправоспособным совершеннолетним лицом; над совершеннолетним лицом, которое «вследствие душевной или теле­сной болезни или вследствие физического недостатка (глухоты, немо­ты или слепоты) лишен возможности заведовать всеми или некоторы­ми своими делами». В этом последнем случае воля подопечного име­ет важное значение - помимо его желания попечительство не возникнет, за исключением тех случаев, когда лицо не сможет устно или письменно заявить соответствующее ходатайство. Интересы такой категории подопечных, как расточители, длитель­ное время не охранялись законодательно. Забота об этой категории лиц встречалась в нормах обычного права - основанием для назна­чения опеки зачастую была «беспорядочная жизнь».

В дальнейшем институт попечительства нашел свое отражение в нормах права Советского государства. В соответствии со ст. 189 Ко­декса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г, попечители назначались для совершения отдельных сделок или для управления имуществом. При этом к попечителям применялись постановления об опекунах. Юри­дическое качество этого акта было весьма невысоким, поэтому опре­делить, когда должен был назначаться попечитель, невозможно, за исключением специального случая, предусмотренного в ст. 198: «Попечительство над совершеннолетним лицом устанавливается по его о том ходатайству, если окажется, что лицо это вследствие старческой дряхлости, или других недугов, или неопытности не может надлежа­щим порядком вести свои дела вообще или защитить свои интересы в каком-либо определенном случае».

Четкое разграничение опеки и попечительства по основаниям возникновения и правовым последствиям было установлено лишь в Кодексе законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 г. Опека учреж­далась над несовершеннолетними в возрасте до четырнадцати лет и над лицами, признанными в законном порядке слабоумными или душевнобольными, а также над имуществом умерших или лиц, без­вестно отсутствующих. Попечительство устанавливалось над несовер­шеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и над совершеннолетними, если «последние по своему физическому состо­янию не могут самостоятельно защищать свои права», и состояло в оказании помощи подопечным, выдаче согласия на совершение сде­лок.

Статья 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных респуб­лик о браке и семье 1968 г. не разграничивала понятий «опека» и «попечительство», что дало союзным республикам основание по сво­ему усмотрению выбирать для той или иной категории граждан спо­соб их устройства или охраны интересов. В ст. 121 КоБС РСФСР 1969 г. содержался перечень лиц, над которыми устанавливалась опека или попечительство. В отличие от действующего законодательства опека над детьми длилась до достижения 15 лет. Кроме того, прямо указывалось, что над дееспособными совершеннолетними лицами, если они по состоянию своего здоровья не могут самостоятельно осу­ществлять свои права и выполнять свои обязанности, устанавливается попечительство. Таким образом, охрана прав этой категории лиц осу­ществлялась посредством попечительства, а не патронажа (сам термин «патронаж» в современном праве появился только с введением в дей­ствие ГК РФ 1994г.).

С введением в действие ГК РСФСР 1964 г. связаны и перемены в позиции законодателя по отношению к такому социальному явлению, как расточительство. В ст. 16 Кодекса появилась формулировка, ко­торая присутствует и в действующем ГК РФ: «Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркоти­ческими веществами ставит свою семью в тяжелое материальное по­ложение, может быть ограничен судом в дееспособности». Таким об­разом, для такого ограничения, а, следовательно, для назначения по­печителя наряду с поведением гражданина определяющее значение приобрело материальное положение семьи. Этот пример ярко демон­стрирует направленность мер правовой охраны. Если гражданин оди­нок либо злоупотребление им алкоголем еще не затронуло семейно­го бюджета, его поведение остается за рамками общественного инте­реса [52, с.75-76].

Появление попечительства в отечественной правовой системе было обусловлено в свое время наметившейся дифференциацией объема дееспособности граждан и необходимостью законодательно установить средства правовой охраны личности, соответствующие объему ее дееспособности. Традиционно по российскому праву опе­ка и попечительство хотя и не совпадают по содержанию этих средств, однако охватываются единым назначением и поэтому подлежат пра­вовому регулированию в рамках единого института, который тради­ционно носит название «опека и попечительство».

При установлении отношений опеки у опекуна зачастую имелся имущественный интерес. Как уже было отмечено, в древнем праве опека в большей степени предназначалась для охраны имущества, нежели личности. Это обстоятельство побуждало опекунов использо­вать свои права в целях обогащения.

Учреждение о губерниях 1775 г. создало отдельно дворянскую опеку и городской сиротский суд (для попечения о сословии купцов и мещан). Опека и попечительство в отношении лиц крестьянского происхождения обеспечивались самой общиной, в чем, как уже говорилось, значительную роль играли нор­мы обычного права. Позже в разное время в Российской империи издавались дополнительно правила об опеке и попечительстве над лицами иных сословий. В результате в 1867 г. А. Любавский насчиты­вает пятнадцать видов опек, в том числе опеку над русскими, находя­щимися в киргизской степи, над детьми таврических магометан дво­рянского и городского сословий, над малолетними крестьянами ве­домства государственного коннозаводства и проч.

Взаимосвязь заботы о лице и возможности извлечения из опе­кунской деятельности материальной выгоды имеет место не только в тех случаях, когда подопечный обладает значительным имуще­ством. А.М. Нечаева описывает патронаж, «правовые посылки кото­рого уходили корнями в эпоху царствования Екатерины II». Это была передача в семьи лиц, нуждающихся в уходе, за «пятирублевое подспо­рье» [63, с.64-65]. После революции 1917 г. эта форма устройства не прекратила своего существования, однако уплачиваемые семье деньги перестали быть вознаграждением за услуги. Они рассматривались как возмеще­ние расходов, связанных с содержанием ребенка, что продолжалось до введения в семейное законодательство института приемной семьи. Сегодня ст. 152 СК РФ предусматривает оплату «труда» приемных ро­дителей.

Интерес со стороны опекуна (попечителя) в получении вознаг­раждения за оказанные услуги, отраженный в содержании правоотно­шения, не снижает эффективности опеки и попечительства. Напро­тив, возложение на это лицо ответственности за неисполнение обя­занностей по договору в сочетании с контролем способно качественно повлиять на эти отношения.

Опека и попечительство над взрослыми появляется значительно позже, чем опека и попечительство над детьми.

Забота о престарелых, инвалидах и лицах, страдающих психичес­кими расстройствами, осуществлялась, как правило, вне правового регулирования или под воздействием норм обычного права. Формой устройства таких лиц традиционно служила семья, хотя от реформ Петра 1 берет свое начало построение системы органов социальной защиты. По Регламенту Главного магистрата от 1721 г. должны были создаваться, в частности, «госпитали» для призрения сирых, боль­ных, увечных, убогих, «престарелых людей обоего пола».

Для лиц, страдающих психическими расстройствами, опека как таковая до XVII в. не предусматривалась. «Государство ими не инте­ресовалось, как лицами, для него вполне бесполезными.

В эпоху становления абсолютизма человек начинает рассматри­ваться с позиции его «трудовой стоимости», что, в частности, влекло при Петре Великом «активизацию политики в отношении професси­онального нищенства». «Организуются дома для душевнобольных, входящие в период правления Екатерины II в качестве обязательных в институт призрения в губерниях (тем самым происходит разруше­ние древнейшего православного института юродивых)».

По Кодексу законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г. опека устанавливалась над лицами «душевнобольными», этот статус придавало лицу заклю­чение врачебной комиссии, составленное в соответствии с «Инст­рукцией об освидетельствовании душевнобольных», являвшейся приложением к ст. 193 Кодекса. Статья 246 этого Кодекса разрешала применение правил об опеке и «по случаю расточительства или обна­ружения таких свойств, которые делают опасным или невозможным оставление данного лица без общественного попечения».

С ГК РСФСР 1922 г. связано перемещение правил о недееспособ­ности в гражданское законодательство. В соответствии со ст. 8 этого Кодекса лицо могло быть объявлено недееспособным, если оно вслед­ствие душевной болезни или слабоумия «не способно рассудительно вести свои дела».

До начала XX в. в России отсутствовало «социальное сиротство».

В истории отечественного права проблема создания правовых форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, возникла с особой остротой только в современный период. Длительное время не существовало такого правового понятия, как «ребенок, оставшийся без попечения родителей», содержание которого раскрывает п. 1 ст. 121 СКРФ. Применялось понятие «сирота».

До начала XX в. опека (попечительство) над детьми устанавлива­лась, как правило, только в случае смерти родителей ребенка. В рос­сийском праве довольно долго не было положений о лишении или ограничении родительских прав, что в первую очередь связано с существованием института родительской власти. Г.Ф. Шершеневич отмечал, что в историческом развитии родительская власть представ­ляется формой собственности, «отец имеет право на жизнь и смерть своих детей». Такое положение вещей продолжается практически до времен правления Петра I. Лишь к началу XX в. «родительская власть вручается родителям в предположении их способности воспитать бу­дущих граждан и как средство для достижения этой цели»" - Иными словами, право перестало рассматривать ребенка как объект правоот­ношения, наделяет его правоспособностью субъекта и начало форми­ровать юридические гарантии соблюдения его прав.

В то же время достаточно долго у законодателя не возникало не­обходимости устанавливать правила об изъятии детей у родителей и еще по одной причине. Уровень жизни, общественный уклад, исто­рические и культурные, национальные традиции - все это способ­ствовало в целом добропорядочному отношению родителей к детям и не давало закону повода вмешиваться в частную жизнь семьи. Лише­ние родительских прав было впервые закреплено в Кодексе законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г. (ст. 153, 159, 169) и, как известно, всеми после­дующими основополагающими актами семейного законодательства.

Термин «социальное сиротство» получил широкое распространение лишь в литературе конца XX в., однако само явление характерно для его начала.

М.В. Антокольская указывает, что лишение родительских прав было возможно в дореволюционной России только в качестве исключения - в тех случаях, когда православные родители воспитывали своих детей в иной вере [20, с. 236].

Период Гражданской войны, голода и разрухи, Великая Отече­ственная война оставили многих детей без родителей, однако термин «социальное сиротство» (сиротство ребенка при живых родителях) появился в социологии только в настоящее время.

Краткий обзор развития отечественных норм об опеке и попечи­тельстве позволяет прийти к следующим выводам.

Опека длительное время не имела легального определения и чаще всего понималась как генеральное понятие, как институт, объединя­ющий в себе собственно опеку и попечительство. Приоритетной за­дачей данного института всегда являлась охрана интересов детей как наиболее значимой категории нуждающихся в социальной заботе лиц. Актуализация этой задачи связана с появлением «социального сирот­ства».

Нормы об опеке и попечительстве впервые появляются в законо­дательстве лишь при установлении контроля за лицами, фактически осуществляющими попечение, со стороны государственной власти. До этого момента опека осуществляется семьей, общиной, родом под воздействием норм обычного права и в управлении со стороны пуб­личной власти не нуждается. Такое управление требует закрепления в законодательстве не только правил о случаях, в которых опека дол­жна быть установлена, но и правил о ее осуществлении, процедурных норм о контроле за ней и ее прекращении. Следовательно, в опреде­ленный исторический период потребность развернутого правового регулирования отношений, связанных с опекой, породила существование целого института опеки и попечительства, содержащего как общие положения, так и правила об отдельных видах опеки.

Круг лиц, над которым устанавливается опека или попечитель­ство, всегда различен и определяется в том числе приоритетными за­дачами (охрана лица или его имущества). Отношения опеки и попе­чительства не всегда строятся на альтруистических началах, они мо­гут быть и возмездными.

Глава 2 Порядок установления и прекращения опеки и попечительства

2.1 Установление опеки и попечительства

В настоящей главе анализируются правоотношения с участием органа опеки и попечительства, опекуна (попечителя) и подопечно­го, возникающие из установления опеки (попечительства). Эти пра­вовые связи можно разделить на две группы.

Первая группа правоотношений - это правоотношения внутрен­ние. Традиционный подход к природе этих правоотношений пред­ставлен в позиции Е.М. Ворожейкина, который считал, что субъек­тами правоотношения по поводу опеки и попечительства являются опекун (попечитель) и подопечный ребенок, а само правоотношение представляет собой «внутрисемейное правовое отношение» [34, с. 47-48]. Он по­лагал также, что у опекуна (попечителя) с органом опеки и попечи­тельства возникают административно-правовые отношения, «они служат юридической основой для внутрисемейного правоотношения между опекуном (попечителем) и подопечным». В настоящей главе предпринята попытка доказать, что внутренние правоотношения опе­ки имеют гражданско-правовую природу. Их субъектами являются опекун (попечитель) и публичный субъект (в лице органа опеки и попечительства) - как стороны гражданско-правового договора, а также подопечный гражданин - как третье лицо.

В так называемых внешних правоотношениях, возникающих из установления опеки (попечительства), участвует опекун или попечи­тель. На другой стороне внешнего правоотношения может оказаться не только физическое или юридическое лицо (например, контраген­ты по сделке, совершаемой от имени подопечного), но и иные субъек­ты права, в том числе субъекты различных публично-правовых отношении, в которые опекун (попечитель) вступает, исполняя возло­женные на него обязанности.

Центральное место в характеристике правоотношения опеки (по­печительства) занимает вопрос об основании его возникновения.

В разные исторические периоды в разных государствах установ­ление опеки носило характер принудительный или добровольный. К.П. Победоносцев наряду с назначением опеки по закону, по суду или по завещанию выделял в римском праве такое основание возник­новения правоотношений опеки, как «назначение по договору». А.М. Нечаева, анализируя историю устройства де­тей в России, отмечает, что в XIX в. «случаи уклонения от опеки очень часты» [64, с.71]. Между тем нормы законодательства Российской империи конца XIX - начала XX вв. не позволяли точно определить, может ли избранное лицо отказаться от опеки. Г.Ф. Шершеневич указывал на отсутствие отрицательных последствий такого отказа и отмечал: «...практикой высказан взгляд, что опекунство не признается обяза­тельною общественною повинностью» [77, с. 85].

Правовая природа этих двух оснований возникновения отноше­ний по опеке (попечительству) различна. В ГК РФ говорится о назна­чении опекунов и попечителей, которое обязательно производится с их согласия.

В отечественной юридической литературе вопрос о природе осно­вания возникновения отношений по опеке и попечительству практи­чески не исследуется, поскольку не считается дискуссионным.

Юридическим фактом, непосредственно влекущим возникновение отношений по опеке и попечительству, является назначение опекуна или попечителя. В литературе принято определять назначение как административный акт [34, с. 53]. В.И. Данилин, С.И. Реутов указывали, что решение исполкома о назначении опекуна (попечителя) по правовой природе - "административный акт, порождающий между органами опеки и попечительства, с одной стороны, и опекуном (попечителем), с другой, административное правоотношение. Одновременно между опекуном и подопечным этот акт устанавливает правоотношения, представляющие собой разновидность семейно - правовых отношений".

Назначение, согласно ст. 35 ГК РФ, производится органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в опеке и попечительстве. Однако опекун или попечитель "при наличии заслуживающих внимания обстоятельств" может быть назначен и по месту его жительства. Это возможно, если, например, ребенок или недееспособный гражданин находятся не по месту своего постоянного жительства, а проживают у лица, желающего установить опеку. В таком случае гражданин, изъявивший такое желание, вправе подать заявление об установлении опеки по месту своего жительства. Назначая опеку, орган опеки и попечительства, однако, обязан выяснить наличие у подопечного имущества, находящегося на территории другого муниципального образования, и принять меры по охране такого имущества.

Для того чтобы назначение опекуна или попечителя состоялось, необходимо наличие одного из предусмотренных законом условий:

1. Утрата ребенком родительского попечения или попечения со стороны иных лиц, обязанных осуществлять его воспитание, а также недостижение родителем (родителями) ребенка шестнадцатилетнего возраста.

2. Вступление в законную силу решения суда о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства (ст. 29 ГК РФ).

3. Вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности гражданина вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами (ст. 30 ГК РФ).

Во всех случаях закон предусматривает обязанность различных должностных лиц, граждан и суда сообщать органу опеки и попечительства о наличии перечисленных обстоятельств.

Однако само по себе наличие одного из данных фактов не является безусловным основанием к тому, чтобы орган опеки и попечительства занялся подбором опекуна или попечителя.

Исключение составляют две причины:

1) Нуждающееся в опеке лицо может быть помещено в воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты или иное аналогичное учреждение.

Приведем пример. Гражданин Р., страдающий психическим расстройством, лишил жизни другого гражданина. В судебном порядке решался вопрос о помещении Р. в психиатрическую больницу со строгим наблюдением. Отец Р. просил суд не применять данную меру к его сыну и ходатайствовал о назначении его в качестве опекуна, гарантируя надзор за ним. Однако в связи с тем что поведение Р. представляло особую опасность для общества, заявление отца не было удовлетворено. В целях избежания причинения Р. вреда другим лицам он был помещен в психиатрическую больницу строгого наблюдения (в соответствии с действующим Уголовным кодексом РФ такая мера носит название "принудительное лечение в психиатрическом стационаре специализированного типа с интенсивным наблюдением"). В определении не указывается, был ли поставлен отцом Р. в гражданско - процессуальном порядке вопрос о признании лица недееспособным. Если бы передача лица под опеку была допустима с точки зрения безопасности для него самого и окружающих, то для назначения опекуна потребовалось бы вступившее в силу решение о признании лица недееспособным [18, с.40-41].

В таких случаях обязанности опекуна возлагаются на данное учреждение, и назначение опекуна не производится. Указанные обязанности возникают с момента принятия решения о помещении лица в учреждение, оформленного в виде постановления или иного административного акта, который должен издать соответствующий орган в пределах своей компетенции.

2) Оставшийся без попечения родителей ребенок может быть передан на усыновление или в приемную семью, что исключает необходимость назначения ему опекуна (попечителя).

Таким образом, опекун или попечитель назначается, если органом опеки и попечительства установлена необходимость предоставления недееспособному или не полностью дееспособному лицу в случаях, предусмотренных законом, индивидуальной защиты его прав и интересов.

Согласно действующему законодательству для назначения опекуна или попечителя не требуется заявления такого лица. Необходимо только его согласие (п. 3 ст. 35 ГК РФ). Таким образом, как указывается в большинстве законов субъектов РФ, посвященных опеке и попечительству, «орган опеки и попечительства производит подбор кандидатуры опекуна или попечителя» [53, с.90]. На самом деле в подавляющем большинстве случаев инициатором в назначении опеки или попечительства выступает то лицо, которое желало бы взять на себя заботу о недееспособном или не полностью дееспособном гражданине. В практике деятельности органов опеки и попечительства распространена процедура, при которой назначение опекуна (попечителя) производится при наличии заявления от этого лица. Это связано с теми объективными причинами, которые сложились под влиянием сложной социально - экономической и демографической обстановки. У органа опеки и попечительства, как правило, нет возможности выбирать между различными кандидатурами. Поэтому опекуном или попечителем назначается то лицо, которое пожелало взять на себя такие обязанности. Задача упомянутого органа - лишь проверить соответствие личности заявителя требованиям закона.

Подбор кандидатуры должен осуществляться в соответствии со следующими правилами. Общими для всех случаев назначения опеки и попечительства обязательными требованиями к кандидатуре опекуна (попечителя) являются:

1) совершеннолетие лица, то есть достижение ими 18 лет;

2) полная гражданская дееспособность лица, то есть в данном случае отсутствие вступивших в силу решений суда о признании гражданина недееспособным в порядке ст. 29 ГК РФ или об ограничении дееспособности гражданина в порядке ст. 30 ГК РФ;

3) отсутствие в отношении кандидата вступившего в законную силу решения суда о лишении его родительских прав (вне зависимости от времени его вынесения).

Данные условия должны быть соблюдены все одновременно, а это означает, что не может быть назначено опекуном или попечителем лицо, хотя и дееспособное (в силу вступления в брак или эмансипации), но несовершеннолетнее.

Факультативными (необязательными, рекомендательными) условиями для назначения лица опекуном (попечителем) ст. 35 ГК РФ называет:

1) его нравственные и иные личные качества. Закон не уточняет, какие именно качества имеются в виду, и орган опеки и попечительства должен руководствоваться общепринятыми нормами морали. По-видимому, назначение нежелательно в отношении лиц, ранее судимых за преступления против личности и подобные преступления; в отношении лиц, злоупотребляющих спиртными напитками и наркотическими средствами; в отношении лиц, не работающих и не имеющих постоянного источника доходов и пр.

2) Способность к выполнению обязанностей опекуна или попечителя, под которой следует понимать состояние здоровья и возраст лица. Имеется в виду отсутствие заболеваний, препятствующих передвижению, а также заболеваний или расстройств психики. Такие требования к состоянию здоровья не охватываются термином "трудоспособность". В юридическом смысле нетрудоспособны беременные женщины, инвалиды 1 и 2 групп (иногда - 3 группы), лица, достигшие пенсионного возраста. Однако эти факторы учитываются не при установлении опеки (попечительства), а в других случаях (например, при взыскании алиментов), позволяющие полноценно совершать как фактические, так и юридические действия в пользу подопечного.

3) Отношения, существующие между кандидатом и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве. Это могут быть отношения родства (тетка - племянники, бабушка - внук, брат - сестра и пр.), свойства (сноха - свекровь), бывшего свойства (бывшая мачеха - бывший пасынок) и другие. Закон не устанавливает приоритета родственных связей, однако они наиболее предпочтительны для опекунов (попечителей) и их подопечных. Поскольку обязанности опекунов и попечителей исполняются безвозмездно, то, скорее всего, согласие взять их на себя изъявит то лицо, которому в силу родства судьба подопечного небезразлична.

Неприязненные отношения или отсутствие каких бы то ни было взаимоотношений между будущим опекуном (попечителем) и подопечным должны быть приняты органом опеки и попечительства во внимание, однако назначению кандидата во всех случаях не препятствуют.

4) И, наконец, ГК РФ указывает на такое факультативное обстоятельство, как желание самого подопечного видеть в качестве своего опекуна или попечителя определенное лицо.

Учет желания производится органом опеки и попечительства, если подопечный в состоянии такое желание выразить. Заметим, что в соответствии со ст. 57 СК РФ мнение ребенка, достигшего возраста десяти лет, по любому касающегося его вопросу должно быть обязательно учтено, в том числе оно должно быть учтено и органом опеки и попечительства. Таким образом, необходимо выяснить желание ребенка по поводу назначения ему опекуна (попечителя) и отразить результат опроса в документах, оформляемых при установлении опеки (попечительства).

Перечисленные четыре условия, в сущности, не являются запретами на установление опеки и попечительства. Поэтому назначение опекунов (попечителей) должно производиться с учетом конкретных обстоятельств, а главное - исходя из интересов подопечного лица.

Специальные требования помимо вышеуказанных предъявляет Семейный кодекс РФ к фигуре опекуна (попечителя), назначаемого несовершеннолетним лицам.

Ст. 146 СК РФ добавляет несколько запретов на назначение опекуна (попечителя). Такими лицами не могут быть:

- лица, больные хроническим алкоголизмом или наркоманией. Наличие этих заболеваний может быть подтверждено лишь справкой из медицинского учреждения или заключением врачебной комиссии;

- лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей). Отстранение, как и назначение, производится вынесением органом опеки и попечительства соответствующего акта (как правило, постановления);

- лица, ограниченные в родительских правах. Ограничение в родительских правах считается состоявшимся при вступлении в законную силу решения суда;

- бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине. В данном случае доказательством может служить лишь вступившее в силу решение суда, в мотивировочной части которого указаны причины отмены усыновления;

- лица, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять обязанности по воспитанию ребенка. В настоящее время действует утвержденный Постановлением Правительства РФ перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью. К таким заболеваниям отнесены: туберкулез (активный и хронический) всех форм локализации у больных I, II, V групп диспансерного учета; заболевания внутренних органов, нервной системы, опорно - двигательного аппарата в стадии декомпенсации; злокачественные онкологические заболевания всех локализаций; наркомания, токсикомания, алкоголизм; инфекционные заболевания до снятия с диспансерного учета; психические заболевания, при которых больные признаны в установленном порядке недееспособными или ограниченно дееспособными; все заболевания и травмы, приведшие к инвалидности I и II групп, исключающие трудоспособность. Существует и специальный порядок прохождения освидетельствования, при котором пригодность кандидата сообщается учреждением здравоохранения непосредственно органу опеки и попечительства.

И, наконец, последнее условие, выдвигаемое законом при назначении опекуна (попечителя) несовершеннолетнему. Оно носит рекомендательный характер и состоит в учете (по возможности) отношения к ребенку членов семьи опекуна (попечителя). Для того чтобы это требование исполнить, необходимо выявить наличие у кандидата членов семьи и выяснить их мнение о возможности проживания ребенка с ними. Как правило, это требование соблюдается при предоставлении членами семьи письменного подтверждения об отсутствии у них возражений против назначения опеки или попечительства.

Анализ условий, необходимых для назначения опекунов или попечителей, позволяет предложить следующие рекомендации органам опеки и попечительства.

Для того чтобы орган опеки и попечительства смог подобрать опекуна (попечителя) для взрослого, ему необходимо потребовать паспорт кандидата или иное удостоверение личности, позволяющее определить возраст. Кроме того, следует, если это возможно, выяснить мнение о кандидате у самого подопечного. Однако иные условия, необходимые для назначения, не могут быть подтверждены каким-либо документом. Так, если потребовать от кандидата представить документ о том, что это лицо не состоит на учете в наркологическом диспансере, то это само по себе не будет достоверно подтверждать отсутствие у лица алкоголизма или наркомании. Поэтому у органа опеки и попечительства остается лишь один способ - потребовать от кандидата письменного "заверения в своей благонадежности". При выражении кандидатом письменного согласия на назначение его опекуном (попечителем) это лицо должно указать, что оно не лишено дееспособности, не ограничено в дееспособности, не лишено родительских прав, не привлекалось к уголовной ответственности, не злоупотребляет спиртными напитками или наркотическими средствами и т.д. [75, с.38].

Чтобы назначить опекуна (попечителя) ребенку, необходимо потребовать от кандидата удостоверение личности, провести его медицинское обследование, опросить членов его семьи и самого подопечного ребенка. Как и в предыдущем случае, наличие иных условий для назначения проверить практически невозможно, поэтому от кандидата должно быть истребовано аналогичное письменное заверение.

Органы опеки и попечительства разработали на практике систему мер по выявлению информации о кандидатуре опекуна (попечителя). Так, от кандидата испрашиваются характеристики с места работы, места жительства, сведения о наличии детей и о месте их жительства. Однако действующее законодательство не устанавливает обязательность предъявления таких документов, поэтому, строго говоря, кандидат их представлять не должен. Кроме того, дополнительно в необходимых случаях органы опеки и попечительства прибегают к помощи органов внутренних дел и составляют запрос о наличии или отсутствии судимости у того или иного кандидата. Повторим, что данная процедура по закону также не является обязательной.

В тех случаях, когда лицо, желающее стать опекуном или попечителем, постоянно проживает в другой местности, задача органа опеки и попечительства усложняется, поскольку получить информацию о личности кандидата по месту его жительства затруднительно, а в месте жительства подопечного - скорее всего, невозможно [70, с.4].

Обжалование назначения. Именно потому, что ГК РФ предоставляет органу опеки и попечительства право выбирать кандидатуру опекуна или попечителя, невозможно обжалование отказа такого органа в удовлетворении заявления желающего лица. Согласно п. 1 ст. 35 ГК РФ обжалованию со стороны заинтересованных лиц подлежит лишь назначение опекуна (попечителя). Таким образом, если, например, опекуном ребенка желала стать его тетка, а назначена была бабушка, то первая не вправе обратиться в суд с жалобой на отказ в удовлетворении ее заявления.

Однако обжалование назначения может иметь место в других случаях. Например, ребенок в силу соглашения родителей или судебного решения (п. 3 ст. 65 СК РФ) проживал с матерью. После смерти матери ребенка пожелал забрать его отец, мотивируя это тем, что в соответствии со ст. 63 СК РФ он имеет преимущественное перед другими лицами право на его воспитание. Если орган опеки и попечительства назначил опекуном (попечителем) ребенка бабушку, то она, приобретая статус законного представителя ребенка, может представлять его интересы или, например, требовать возврата ребенка от лиц, его удерживающих, в том числе от родителя (ст. 150 СК РФ).

В данной ситуации отец ребенка вправе обжаловать в суд акт назначения опекуна (попечителя) как противоречащий интересам ребенка и правам родителя. Суд, учитывая все обстоятельства дела, обязан вынести решение исходя из интересов ребенка, т.к. в соответствии с п. 1 ст. 65 СК РФ "родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами детей".

Завершая рассмотрение вопроса о назначении опекунов (попечителей), отметим, что действующее законодательство не предусматривает обязанности органа опеки и попечительства выдавать назначенному лицу удостоверение.

Постановление Правительства РФ «О приемной семье» в п. 23 предусматривает выдачу такого документа приемным родителям. Однако приемные родители опекунами (попечителями) в собственном смысле этого слова не являются, и более того, на опекунов (попечителей) указанное Постановление не распространяется.

Законодательные и иные акты, устанавливающие порядок осуществления опекунами (попечителями) прав подопечного (Федеральный закон "Об исполнительном производстве", Гражданский процессуальный кодекс РФ [8] и др.), указывают на необходимость предъявления документа, "удостоверяющего полномочия" опекуна или попечителя. Таким документом является акт назначения (постановление, решение).

Однако на практике удостоверения опекунам (попечителям) выдаются, что само по себе закону не противоречит. Если на таком документе имеется подпись уполномоченного на назначение лица и печать компетентного органа опеки и попечительства, то он может быть представлен опекуном (попечителем) в требуемых случаях вместо постановления о его назначении.

2.2 Основания, порядок и последствия прекращения опеки и попечительства

Основания прекращения опеки и попечительства предусмотрены статьями 39 и 40 ГК РФ. Все основания можно разделить на три группы.

Первая группа оснований - случаи "автоматического" прекращения, связанные с приобретением подопечным гражданской дееспособности в необходимом объеме. В указанных ниже ситуациях для прекращения опеки или попечительства не требуется издания специального акта, аналогичного акту о назначении. Отношения прекращаются сами собой, что подтверждается документами, свидетельствующими о появлении у гражданина дееспособности [58, с.33].

1) Достижение несовершеннолетними подопечными соответствующего возраста.

При достижении малолетним лицом возраста 14 лет опека трансформируется в попечительство. При этом в соответствии с законом специального оформления полномочий попечителя не требуется. Следовательно, ранее вынесенное постановление о назначении опекуна создает для этого лица статус попечителя (а ранее выданное удостоверение опекуна свидетельствует о полномочиях попечителя).

При достижении несовершеннолетним возраста 18 лет попечительство прекращается автоматически.

2) Кроме того, гражданская дееспособность в полном объеме наступает в соответствии со ст. 21 ГК РФ при вступлении несовершеннолетнего гражданина в брак.

Положения о брачном возрасте содержатся в ст. 13 СК РФ. Общее правило заключается в том, что зарегистрировать брак возможно лишь после достижения 18 лет. Однако из этого правила есть два исключения:

а) орган местного самоуправления вправе разрешить вступить в брак лицам, достигшим шестнадцати лет. Это возможно при наличии уважительных причин;

б) законодательство субъекта РФ может допустить в качестве исключения на территории данного региона регистрацию брака с лицом, не достигшим шестнадцати лет. Для этого необходимы особые обстоятельства, о которых должно быть указано в законе субъекта РФ.

В случае вступления в брак до достижения совершеннолетия гражданская дееспособность наступает у лица в полном объеме в день государственной регистрации заключения брака. В этот же день прекращается попечительство над несовершеннолетним [49,с.473].

3) Эмансипация представляет собой объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным в связи с тем, что этот гражданин "работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью" (ст. 27 ГК РФ). При этом несовершеннолетнему должно исполниться не менее 16 лет.

В том случае, если на эмансипацию согласны родители, усыновители или попечитель несовершеннолетнего, то эта процедура производится в административном порядке - по решению органа опеки и попечительства. Об эмансипации выносится соответствующее постановление за подписью руководителя того из подразделений органов местного самоуправления, на которое обязанность производить эмансипацию возложена уставом муниципального образования или законодательством субъекта РФ [30, с.38-39].

Если родители, усыновители или попечитель не дают согласия на эмансипацию, то несовершеннолетний вправе обратиться в суд с заявлением об объявлении его полностью дееспособным.

Последствием эмансипации, как отмечалось, является наступление полной гражданской дееспособности лица. Это означает, что попечительство над ребенком прекращается, несовершеннолетний уже вправе совершать сделки самостоятельно, без согласия кого-либо. В то же время эмансипированный несовершеннолетний несет полную имущественную ответственность за свои действия.

Однако такой гражданин продолжает оставаться несовершеннолетним, а следовательно, на него распространяются нормы уголовного и административного законодательства об ответственности несовершеннолетних. Кроме того, это лицо не может по общему правилу вступить в брак, стать усыновителем и пр.

4) И, наконец, еще одна ситуация, в которой прекращается опека над ребенком. Если опекун был назначен ребенку несовершеннолетних родителей (ст. 62 СК РФ), то достижение таким родителем 18 лет, а равно его эмансипация или вступление в брак до 18 лет прекращают полномочия опекуна над ребенком. В данном случае сам родитель непосредственно приобретает полную гражданскую дееспособность, а, следовательно, вправе совершать необходимые юридические действия от своего имени и от имени своего ребенка.

5) Восстановление дееспособности лица.

Для того чтобы лицо, признанное недееспособным вследствие психического расстройства, приобрело гражданскую дееспособность в полном объеме, необходимо соответствующее решение суда (п. 3 ст. 29 ГК РФ). Моментом прекращения опеки будет в данном случае день вступления решения суда в законную силу.

Аналогичное правило действует и в случае ограничения дееспособности гражданина, злоупотребляющего спиртными напитками или наркотическими средствами. Признание его дееспособным будет означать прекращение попечительства.

В соответствии с п. 5 ст. 36 ГК РФ опекун гражданина, признанного недееспособным, обязан ходатайствовать перед судом о признании лица полностью дееспособным в случае прекращения у него психического расстройства. Следовательно, как только опекуну стало известно о выздоровлении подопечного, он обязан обратиться в порядке, установленной гражданским процессуальным законодательством с заявлением в суд. Суд обязан назначить производство судебно - психиатрической экспертизы и, если отпали основания для признания лица недееспособным, вынести решение о признании гражданина дееспособным [27, с.70-71].

Такая же обязанность ходатайствовать о признании дееспособным гражданина, ограниченного в дееспособности, возлагается на его попечителя. Проведение какой-либо экспертизы по данному делу законом специально не предусматривается, а поэтому доказательствами по делу могут выступать показания свидетелей, самого ограниченно дееспособного лица, выписки из истории болезни и пр.

Заметим, что обращение в суд в указанных случаях - обязанность опекунов и попечителей. В то же время в соответствии с нормами гражданского процессуального законодательства право обратиться в суд с заявлением о признании гражданина дееспособным имеют:

- орган опеки и попечительства;

- сам гражданин, ограниченный в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами;

- члены семьи лица, ограниченного в дееспособности или признанного недееспособным;

- профсоюзы и иные общественные организации (объединения);

- прокурор;

- психиатрическое лечебное учреждение.

Вторая группа оснований прекращения опеки (попечительства) объединяется законодательством общим термином - освобождение опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей.

Освобождение от выполнения обязанностей должно оформляться с помощью специального постановления. Такой вывод следует из содержания ст. 39 ГК РФ. Однако, по мнению Л.Ю. Михеевой, в законодательстве должно быть закреплено, что специального акта об отмене опеки (попечительства) не требуется при усыновлении ребенка, возвращении его родителям на основании решения суда об отмене ограничения родительских прав или о восстановлении в родительских правах с возвращением ребенка родителям (одному из них). В этих случаях ребенок на законных основаниях будет проживать с родителями или усыновителями, и отмена опеки или попечительства - факт, сам собой разумеющийся. В противном случае, если для передачи ребенка от опекуна (попечителя) иным лицам будет требоваться специальный акт органа опеки и попечительства, может создаться ситуация, при которой будут нарушены права родителей или усыновителей, установленные вступившим в силу решением суда [60, с.170].

Так, если опекун (попечитель) обращается в орган опеки и попечительства с просьбой снять с него бремя забот о подопечном, то орган опеки и попечительства, рассмотрев заявление, вправе принять решение, удовлетворив просьбу или отказав в ее удовлетворении. П. 2 ст. 39 ГК РФ приводит примерный перечень уважительных причин, которые могут служить причиной освобождения от выполнения обязанностей, - болезнь опекуна (попечителя), изменение имущественного положения, отсутствие взаимопонимания с подопечным. Однако это не все возможные причины. В качестве иных можно рассматривать ухудшение состояния здоровья подопечного, требующее его лечения в условиях стационара, изменение семейного положения опекуна (попечителя), переезд его в другую местность и пр. В каждом конкретном случае орган опеки и попечительства решает этот вопрос по своему усмотрению. Однако отказ в удовлетворении просьбы опекуна (попечителя) может быть обжалован им в суд в общем порядке [21, с.30].

Основанием для освобождения опекуна (попечителя) от выполнения обязанностей может также оказаться перемена в судьбе ребенка.

Решение суда о восстановлении в родительских правах может содержать пункт о возврате ребенка родителям (одному из них), но может и не устанавливать этого. Таким образом, при отсутствии в решении суда указания на передачу ребенка родителям орган опеки и попечительства вправе решить вопрос о прекращении опеки (попечительства) над ребенком самостоятельно, по своему усмотрению (разумеется, исходя из интересов ребенка). Отмена опеки (попечительства) может оказаться преждевременной по разным причинам, связанным с местом жительства родителя или ребенка, состоянием здоровья ребенка и пр.

В то же время решение суда об отмене ограничения родительских прав, как следует из ст. 76 СК РФ, всегда содержит в себе указание на возвращение ребенка родителям (одному из них). Таким образом, по вступлении решения в законную силу орган опеки и попечительства обязан произвести освобождение опекуна (попечителя) от выполнения обязанностей.

Судьба ребенка может измениться и в том случае, если он будет передан на усыновление. Усыновление считается состоявшимся с момента вступления в законную силу решения суда об установлении усыновления. Зачастую заявление об установлении усыновления подают сами опекуны (попечители) ребенка, желающие установить с ребенком более прочную юридическую связь [62, с.29].

Однако в тех ситуациях, когда об усыновлении ходатайствуют иные лица, к разрешению этого вопроса необходимо относиться с особым вниманием. Если ребенок длительное время проживает в семье опекуна, привязался к нему, а условия его жизни соответствуют норме, передача ребенка другому лицу на усыновление вряд ли целесообразна.

Семейное законодательство предусматривает необходимость получения согласия опекуна (попечителя) ребенка на усыновление (ст. 131 СК РФ). Однако суд, исходя из интересов ребенка, вправе принять решение об установлении усыновления и при отсутствии согласия со стороны этого лица. В таком случае особая роль должна быть отведена заключению органа опеки и попечительства об обоснованности усыновления и о его соответствии интересам усыновляемого ребенка. Данное заключение должно быть представлено суду в соответствии со ст. 125 СК РФ. При составлении заключения о возможности усыновления ребенка, находящегося под опекой или попечительством, орган опеки и попечительства обязан привлечь специалистов - педагогов и детских психологов.

Суд при необходимости вправе по собственной инициативе привлечь к участию в деле таких специалистов и учесть их мнение о возможности разлучения ребенка с опекуном или попечителем.

Однако еще раз напомним, что так или иначе решение об установлении усыновления должно быть вынесено судом исходя из интересов ребенка. Постановление Пленума Верховного Суда 27.05.1998.разъясняет, что «под интересами ребенка, которые в силу п. 1 ст. 124 СК РФ обязательно должны быть соблюдены при усыновлении, следует понимать обеспечение условий, необходимых для его полноценного физического, психического и духовного развития» [17, с.84].

И, наконец, освобождение опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей возможно при помещении подопечного в соответствующее воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты населения или другое аналогичное учреждение. Однако помещение подопечного в такое учреждение не всегда означает отмену опеки или попечительства.

Во-первых, если эта мера осуществляется в целях лечения или проведения лечебно - профилактических мероприятий, обучения и пр., то освобождать опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей не имеет смысла. Учреждение, куда помещен подопечный, обязано осуществлять уход за ним, но в то же время юридическую помощь этому гражданину должен оказывать опекун или попечитель. Кроме того, опекун или попечитель ребенка не должен освобождаться на этот период от обязанностей по его воспитанию.

Во-вторых, помещение подопечного в такое учреждение не всегда исключает возможности общения с опекуном (попечителем). Поэтому осуществлением последним своих обязанностей может быть продолжено.

В любом случае орган опеки и попечительства в каждом конкретном случае вправе принять решение по своему усмотрению. Данное решение должно быть оформлено в виде акта, аналогичного акту о назначении опекуна (попечителя). Таким актом может быть постановление о помещении лица в лечебное учреждение с одновременным освобождением опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей. Однако если в данном постановлении дальнейшая судьба опеки или попечительства не затронута, то опекун (попечитель) сохраняет свой статус и по-прежнему несет установленные законом обязанности по отношению к подопечному.

Последняя группа оснований прекращения опеки (попечительства) - случаи, относящиеся к отстранению опекунов (попечителей) от исполнения обязанностей.

Пункт 3 ст. 39 ГК РФ закрепляет общее основание для отстранения - ненадлежащее выполнение опекуном или попечителем лежащих на нем обязанностей. По смыслу закона данная мера может быть применена лишь при наличии вины опекуна (попечителя). Указанная норма предусматривает и частные случаи такого виновного поведения:

- использование опекуном (попечителем) опеки или попечительства в корыстных целях;

- оставление подопечного без надзора и необходимой помощи без уважительных причин.

Таким образом, отстранение опекуна или попечителя должно незамедлительно произойти при обнаружении органом опеки и попечительства таких фактов его виновного поведения, как растрата вверенного опекуну (попечителю) имущества подопечного, ухудшение состояния здоровья подопечного по причине ненадлежащего ухода. Такие же последствия должны наступить в случае, если опекун (попечитель) не обеспечивает подопечного необходимым питанием, одеждой, обувью и пр., а также, если подопечный ребенок не посещает учебное заведение (при получении основного общего образования).

Однако для отстранения опекуна (попечителя) не обязательно наступление перечисленных негативных последствий. Достаточно обнаружения органом опеки и попечительства угрозы причинения вреда имуществу подопечного, его физическому или психическому здоровью или развитию. Если такая угроза создана виновным неисполнением или ненадлежащим исполнением опекуном (попечителем) своих обязанностей, то орган опеки и попечительства вправе применить данную меру.

Как и в других случаях, заинтересованное лицо (опекун или попечитель) вправе обжаловать в суд постановление органа опеки и попечительства.

Последствия прекращения опеки и попечительства.

Во-первых, со дня прекращения опеки (попечительства) забота о подопечном поручается иным лицам, либо бывший подопечный, приобретая полную гражданскую дееспособность, более не нуждается в какой-либо защите. Если же подопечный не приобрел полной дееспособности, а орган опеки и попечительства при прекращении полномочий прежнего опекуна или попечителя не выбрал иной формы устройства, то функции опекуна (попечителя) исполняет данный орган [71, с.14].

Во-вторых, в зависимости от наличия вины в действиях или бездействии опекуна или попечителя для данного гражданина могут наступить следующие негативные последствия:

- бывший опекун или попечитель может быть привлечен к имущественной ответственности за причинение вреда личности или имуществу подопечного. Привлечение его к ответственности возможно на основании общих положений гражданского законодательства об обязательствах вследствие причинения вреда (ст. 1064 ГК РФ);

- бывший опекун или попечитель, отстраненный от исполнения обязанностей в связи с ненадлежащим их исполнением, не может стать усыновителем, приемным родителем, не может быть вновь назначен опекуном или попечителем этому или другому ребенку (статьи 127, 146, 153 СК РФ);

- бывший опекун или попечитель может быть привлечен к административной ответственности на основании ст. 5.35 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Глава 3 Правовое положение субъектов правоотношений в сфере опеки и попечительства. Патронаж

3.1 Органы опеки и попечительства, их права и обязанности

Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Однако не всегда можно выяснить, какие именно подразделения органов местного самоуправления выполняют те или иные конкретные функции.

Ранее действовавший Кодекс о браке и семье РСФСР в ст. 120 указывал, что "органами опеки и попечительства являются исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов". При этом осуществление функций по опеке и попечительству возлагалось на отделы народного образования - в отношении несовершеннолетних лиц, на отделы здравоохранения - в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на отделы социального обеспечения - в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья. Такое же распределение функций по опеке и попечительству было закреплено в Положении об органах опеки и попечительства РСФСР.

Данные акты утратили силу. Ст. 34 действующего ГК РФ устанавливает, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Порядок создания таких органов, их структура, компетенция, порядок деятельности определяются согласно ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ": "Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации".

Семейный кодекс РФ, устанавливая правила защиты интересов несовершеннолетних членов семьи, в ст. 121 также указывает, что вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются указанными органами на основании уставов муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, Семейным кодексом и Гражданским кодексом Российской Федерации.

Таким образом, для того чтобы выяснить, какое именно подразделение органов местного самоуправления правомочно устанавливать опеку и попечительство и осуществлять надзор за опекунами и попечителями, необходимо ознакомиться с законодательством данного региона, а также с уставом муниципального образования.

Например, ст. 5 Закона г. Москвы "Об организации работы по опеке и попечительству в г. Москве" устанавливает, что "осуществление функций по опеке и попечительству возлагается на администрацию района - в отношении несовершеннолетних лиц, на окружные управления здравоохранения - в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на муниципальные управления социальной защиты населения - в отношении совершеннолетних дееспособных лиц".

В то же время иное правило содержится в Законе Свердловской области "Об органах опеки и попечительства в Свердловской области": "Органы местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно определяют структуру органов опеки и попечительства муниципального образования в соответствии с требованиями федерального законодательства и настоящего Областного закона. Общее руководство органами опеки и попечительства осуществляет глава муниципального образования, который несет персональную ответственность за результаты их деятельности". Кроме того, согласно указанному акту по решению главы муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и нормативными актами органов местного самоуправления руководство деятельностью по осуществлению опеки и попечительства может возлагаться на единые специализированные подразделения администрации муниципального образования (отделы или службы по опеке и попечительству, по защите семьи и детства) [71, с.15].

В законодательстве некоторых субъектов РФ предусматривается, что администрация муниципального образования является своего рода "общим" органом опеки и попечительства, а, например, районный отдел образования (структурное подразделение администрации) - специальным органом, осуществляющим так называемую "социальную защиту". Таким образом, совершение фактических действий (например, подбор опекуна) возложено на отдел образования, а совершение действий юридических (назначение опекуна) - на администрацию района или города.

Такое распределение функций не находится в противоречии с федеральным законодательством. Однако очевидно, что подобное "раздвоение" органов опеки и попечительства может вызвать трудности на практике. В частности, может возникнуть вопрос о том, какой именно орган из перечисленных является законным представителем подопечного в суде (в тех случаях, когда опека или попечительство еще не установлены или когда интересы опекуна и подопечного противоречат друг другу). Или, например, неясен вопрос о том, какой именно орган должен быть стороной договора доверительного управления имуществом, заключаемого в порядке ст. 38 ГК РФ.

Поэтому нам представляется, что наиболее удачно органы опеки и попечительства определены в приведенном выше Законе г. Москвы.

Главным признаком, характеризующим органы опеки и попечительства, является то, что, являясь органами местного самоуправления, они входят в систему государственного управления, однако не относятся к органам государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Из этого обстоятельства, а также из положений административного законодательства следует, что органы опеки и попечительства не обладают правом наложения административных взысканий на лиц, допустивших правонарушения.

Однако они вправе использовать иные меры воздействия, как-то: отстранение опекуна (попечителя) от исполнения им своих обязанностей, отобрание ребенка, сообщение в компетентные органы о факте совершения преступления, обращение в суд с иском о возмещении вреда, причиненного личности подопечного или его имуществу действиями опекуна и пр. [49, с.437].

Орган опеки и попечительства при исполнении своих обязанностей взаимодействует с различными органами и организациями. Так, суд обязан направлять органу опеки и попечительства выписки из вступивших в силу решений о признании лица недееспособным или об ограничении дееспособности (п. 2 ст. 34 ГК РФ).

В случае утраты ребенком попечения со стороны родителей должностные лица различных учреждений, а также граждане, которым стало известно об этом, в соответствии с п. 1 ст. 122 СК РФ должны сообщить о данном факте органу опеки и попечительства по месту нахождения ребенка. К таким должностным лицам относятся руководители образовательных, лечебных учреждений, работники органов внутренних дел, куда поступила информация о ребенке, другие лица, в частности инспекторы комиссий по делам несовершеннолетних.

Положение органа опеки и попечительства зависит также и от наличия у него статуса юридического лица. Согласно ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" "выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования". Статус юридического лица имеется у того или иного органа только при указании на то в его уставе или положении.

Наличие статуса юридического лица означает право органа опеки и попечительства самостоятельно, без доверенности заключать договоры, выступать в суде, отвечать по обязательствам и т.д. (п. 1 ст. 48 ГК РФ).

Действующее законодательство, к сожалению, не уточняет, в какой именно организационно - правовой форме создаются органы местного самоуправления - юридические лица. Безусловно, данная организация является некоммерческой.

Федеральный закон "О некоммерческих организациях" предусматривает закрытый список организационно - правовых форм некоммерческих юридических лиц. Совершенно очевидно, что орган опеки и попечительства может иметь только статус учреждения, финансируемого собственником (ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Закона «О некоммерческих организациях»). Данная форма более, чем другие, соответствует целям и задачам создания органов местного самоуправления, а также имущественной основе их деятельности. Имущество передается учреждению на праве оперативного управления, продолжая оставаться в собственности учредителя (в данном случае - в муниципальной собственности).

Учредителем органа опеки и попечительства (как и любого другого из органов местного самоуправления) может быть только муниципальное образование - город, район, село и т.п. Муниципальное образование является самостоятельным субъектом права, в том числе самостоятельным субъектом гражданско - правовых отношений (ст. ст. 124 - 126 ГК РФ). Такие субъекты, как город и городская администрация, с юридической точки зрения не тождественны, поскольку второй из них в гражданско - правовых отношениях аналогичен органу юридического лица.

Однако на практике можно встретить иную ситуацию. Устав муниципального образования, а также устав соответствующего отдела районной администрации (например, отдела образования) указывают на то, что отдел является юридическим лицом, но его конкретную организационно - правовую форму не определяют. Это является нарушением требований статей 52 и 54 ГК РФ, что может повлечь за собой непризнание организации как таковой в связи с недействительностью ее регистрации.

Права и обязанности органов опеки и попечительства.

Данные органы имеют права и несут обязанности по осуществлению опеки и попечительства:

1. Обязанность назначать опекунов и попечителей (п. 1 ст. 35 ГК РФ).

2. Право и обязанность осуществлять надзор за деятельностью опекунов и попечителей (п. 3 ст. 34 ГК РФ).

3. Обязанность исполнять функции опекуна (попечителя) в отношении тех лиц, над которыми опека или попечительство не установлены своевременно (п. 1 ст. 35 ГК РФ), а также нести имущественную ответственность в предусмотренных законом случаях за действия этих лиц (ст. ст. 1073, 1074, 1076 ГК РФ).

4. Право и обязанность давать разрешение на совершение опекуном (дачу согласия попечителем) сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного (п. 2 ст. 37 ГК РФ).

5. Предъявлять в суд иски о признании недействительными или о применении последствий недействительности сделок, совершенных подопечными или от имени подопечных.

6. Предъявлять в суд иски о признании недействительными соглашений об уплате алиментов несовершеннолетним или совершеннолетним недееспособным членам семьи в соответствии со ст. 102 СК РФ.

7. Обязанность заключать договор доверительного управления при необходимости постоянного управления имуществом подопечного (п. 1 ст. 38 ГК РФ).

8. Обязанность определять кандидатуру доверительного управляющего имуществом подопечного (п. 1 ст. 38 ГК РФ).

9. Право освобождать и отстранять опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей (ст. 39 ГК РФ).

10. Обязанность нести имущественную ответственность за вред, причиненный по их вине имуществу или личности подопечного лица (ст. ст. 16 и 1069 ГК РФ).

11. Право рекомендовать опекуну (попечителю) ребенка способы воспитания (п. 1 ст. 150 СК РФ).

12. Обязанность выплачивать опекуну (попечителю) денежные средства на содержание ребенка (п. 5 ст. 150 СК РФ, а также Приказ Минобразования РФ от 19.08.1999 №199).

13. Право обязать опекуна (попечителя) ребенка не препятствовать общению ребенка с отдельно проживающим родителем и другими родственниками (п. 1 ст. 55 СК РФ и ст. 8, а также п. 1 ст. 56 СК РФ).

14. Разрешать разногласия, возникающие между несовершеннолетними родителями и опекуном их ребенка (п. 2 ст. 62 СК РФ).

Добавим, что об обязанностях органов опеки и попечительства упоминает в том числе и Налоговый кодекс РФ. Согласно ст. 85 этого Кодекса "органы опеки и попечительства, воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и иные аналогичные учреждения, которые... осуществляют опеку, попечительство или управление имуществом подопечного, обязаны сообщать об установлении опеки над физическими лицами, признанными судом недееспособными, об опеке, попечительстве и управлении имуществом малолетних, иных несовершеннолетних физических лиц, физических лиц, ограниченных судом в дееспособности... а также о последующих изменениях, связанных с указанной опекой, попечительством или управлением имуществом, в налоговые органы по месту своего нахождения не позднее пяти дней со дня принятия соответствующего решения". Иными словами, после того как орган опеки и попечительства вынес решение об установлении опеки, о прекращении опеки или помещении подопечного в специальное учреждение, он обязан сообщить об этом в налоговый орган.

Установление данного правила связано с тем, что налоговое законодательство считает плательщиком налога то лицо, которое обладает объектом налогообложения (собственника имущества). Так, согласно ст. 51 Налогового кодекса "обязанность по уплате налогов и сборов физического лица, признанного судом недееспособным, исполняется его опекуном за счет денежных средств этого недееспособного лица". Таким образом, налоговым органам в целях взыскания причитающихся платежей необходима информация о том, кто представляет и защищает интересы того или иного физического лица - налогоплательщика. Данную информацию обязаны предоставлять органы опеки и попечительства.

Такая обязанность возложена на орган опеки и попечительства и в случае, если в соответствии со ст. 38 ГК РФ имущество подопечного передано в доверительное управление. Взыскание сумм налогов будет производиться при этом в первую очередь за счет этого имущества.

Помимо полномочий, связанных с опекой и попечительством, на органы опеки и попечительства возложены и иные, направленные в целом на защиту прав и интересов граждан полномочия. Так, данные органы в соответствии с действующим законодательством имеют право и (или) обязаны:

1. Ходатайствовать перед судом об ограничении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими заработком, стипендией или иными доходами (п. 4 ст. 26 ГК РФ).

2. Производить объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипацию) в соответствии со ст. 27 ГК РФ.

3. Назначать помощника совершеннолетнему дееспособному лицу, которое по состоянию здоровья не может осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности в соответствии со ст. 41 ГК РФ.

5. Давать согласие на отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника (п. 4 ст. 292 ГК РФ), а также согласие на обмен жилых помещений в случаях, предусмотренных ст. 67 Жилищного кодекса РСФСР.

6. Давать согласие в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [14], на снятие указанной категории детей с регистрационного учета по месту жительства или по месту пребывания.

7. Требовать признания брака недействительным в случаях, предусмотренных ст. 28 СК РФ.

8. Давать согласие на добровольное установление отцовства в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 48 СК РФ.

9. Подавать заявление о регистрации найденного (подкинутого) ребенка в порядке, предусмотренном ст. 19 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" [11].

10. Обеспечивать право ребенка на воспитание в семье (ст. 54 СК РФ).

11. Защищать права и интересы несовершеннолетних (ст. 56 СК РФ).

12. Заслушивать мнение ребенка, достигшего 10 лет, а в предусмотренных законом случаях спрашивать его согласие (ст. 57 СК РФ) на решение тех или иных вопросов, например при перемене имени и (или) фамилии ребенка.

13. Разрешать разногласия между родителями ребенка по поводу его имени и фамилии (п. 4 ст. 58 СК РФ), по поводу воспитания и образования детей (п. 2 ст. 65 СК РФ).

14. Давать разрешение в порядке ст. 59 СК РФ на изменение ребенку имени или фамилии.

15. При наличии противоречий между интересами родителей и детей назначать представителя для защиты прав и интересов детей (п. 2 ст. 64 СК РФ).

16. Обязывать родителей (одного из них, а также иных лиц, у которых на законных основаниях находится ребенок) не препятствовать общению ребенка с родителями, бабушкой, дедушкой и иными родственниками (ст. 67 СК РФ).

17. Предъявлять в суд иски о взыскании с родителей (одного из них) алиментов на содержание ребенка (п. 3 ст. 80 СК РФ).

18. Предъявлять в суд иски о лишении родительских прав и ограничении родительских прав (статьи 70 и 73 СК РФ), иски об отмене усыновления (ст. 142 СК РФ).

19. Давать согласие на контакты с ребенком родителей, ограниченных в родительских правах (ст. 75 СК РФ).

20. Производить обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и представлять суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора (п. 2 ст. 78 СК РФ).

22. Участвовать в рассмотрении судом дел:

а) о признании недействительным брака, заключенного с лицом, не достигшим брачного возраста, а также с лицом, признанным судом недееспособным (п. 2 ст. 28 СК РФ);

б) любых споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенка (п. 1 ст. 78 СК РФ);

в) о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно (п. 2 ст. 66 СК РФ);

д) о лишении родительских прав (ст. 70 СК РФ), об ограничении родительских прав (ст. 73 СК РФ), о восстановлении в родительских правах (ст. 72 СК РФ);

е) об установлении усыновления (ст. 125 СК РФ) и об отмене усыновления (ст. 140 СК РФ).

23. Участвовать в принудительном исполнении решений, связанных с отобранием ребенка и передачей его другому лицу (лицам) в соответствии с п. 2 ст. 79 СК РФ.

24. Выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, вести учет таких детей, избирать формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также осуществлять последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования (ст. 121 СК РФ).

25. Давать суду заключение об обоснованности усыновления и его соответствии интересам усыновляемого ребенка, давать согласие на усыновление ребенка (ст. 125, ст. 129 СК РФ).

26. Осуществлять контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся в лечебных, воспитательных и иных учреждениях, защищать права выпускников данных учреждений (ст. 147 СК РФ).

27. Подбирать приемных родителей, заключать договор о передаче ребенка в приемную семью (ст. 151 СК РФ) и исполнять обязанности, установленные данным договором, принимать меры по расторжению договора в необходимых случаях, а также осуществлять контроль за исполнением приемными родителями своих обязанностей.

28. Давать в установленном порядке согласие на перевод детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из одного образовательного учреждения в другое либо на изменение формы обучения до получения ими основного общего образования, а также на исключение таких лиц из любого образовательного учреждения; участвовать в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними.

Безусловно, обязанность назначать опекунов (попечителей) и контролировать выполнение ими своих функций - основная обязанность органов опеки и попечительства в данной сфере. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей может повлечь негативные последствия.

В частности, в результате непринятия органом опеки и попечительства мер по охране прав и интересов недееспособного или не полностью дееспособного лица имущество последнего может быть утрачено, повреждено или прийти в негодность. Это могут быть случаи:

- несвоевременного установления опеки или попечительства;

- неосуществления надзора за действиями опекуна (попечителя);

- назначения опекуном (попечителем) такого гражданина, личность которого не соответствовала требованиям, предъявляемым законом, что и повлекло впоследствии утрату имущества;

- другие случаи [22, с.17].

Известно, что нередко опекуны (попечители) используют свое положение в корыстных целях, например, продают имущество, принадлежащее подопечному, или расходуют причитающиеся подопечному средства на собственные нужды. Задача органа опеки и попечительства - подобрать заслуживающую доверия кандидатуру и контролировать действия назначенного лица.

В указанных ситуациях можно ставить вопрос о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (ст. 1069 ГК РФ). При этом обратиться в суд с иском о возмещении вреда, причиненного личности или имуществу недееспособного или не полностью дееспособного гражданина, могут лицо, назначенное опекуном или попечителем, или учреждение, исполняющее функции опекуна (попечителя).

Необходимыми условиями возложения ответственности в порядке ст. 1069 ГК РФ за счет казны муниципального образования являются:

- факт причинения вреда (урон имуществу, вред здоровью, моральный вред);

- противоправность действий или бездействия органа опеки и попечительства или должностного лица этого органа;

- причинная связь между вредом и действиями (бездействием) органа опеки и попечительства или должностного лица этого органа;

- вина органа опеки и попечительства. Орган опеки и попечительства признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась, он принял все меры для надлежащего исполнения своих обязанностей [33, с. 156].

Возможны и другие случаи причинения вреда в связи с ненадлежащим исполнением органами опеки и попечительства их обязанностей. Так, недееспособное лицо или несовершеннолетний ребенок, своевременно не устроенные органом опеки и попечительства, могут сами причинить вред личности или имущественный вред.

Приведем пример. Семнадцатилетний Романов был осужден к лишению свободы. Суд привлек к участию в деле в качестве законного представителя осужденного Богданову (тетю Романова) и взыскал с нее суммы возмещения вреда в пользу потерпевших от преступлений, совершенных Романовым. Родители несовершеннолетнего были лишены родительских прав, он жил и воспитывался в семье деда и бабки, где до замужества проживала и его тетя - Богданова. Романов не работал, ни имущества, ни заработка не имел. Опеки или попечительства над ним установлено не было [18, с.43].

Решение первой судебной инстанции было отменено, поскольку к возмещению вреда, причиненного преступлением, был привлечен ненадлежащий ответчик.

Согласно действующему законодательству опека или попечительство должны быть установлены в течение месяца со дня, когда органу опеки и попечительства стало известно о такой необходимости. По истечении данного срока исполнение обязанностей опекуна (попечителя) автоматически возлагается на сам орган.

В первую очередь в данной ситуации вред подлежит возмещению в соответствии со ст. 1074 ГК РФ за счет имущества самого несовершеннолетнего. Однако при недостаточности его имущества к субсидиарной ответственности могут быть привлечены родители (в том числе на основании ст. 1075 ГК РФ и родители, лишенные родительских прав), усыновители, попечители, а также учреждение, куда был помещен несовершеннолетний. При отсутствии указанных лиц в таком же субсидиарном порядке вред должен быть возмещен за счет казны муниципального образования на основании ст. 1069 ГК РФ.

3.2 Права, обязанности и ответственность опекунов и попечителей над детьми

Согласно ст. 31 ГК РФ опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц, причем опекуны и попечители могут без специального полномочия выступать в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами. Итак, помимо прочих целей, институт опеки и попечительства предназначен для восполнения недостающей у подопечного лица дееспособности. В связи с этим необходимо обратиться к понятию представительства.

Представительство в различных отраслях права, как правило, определяется одинаково. Под представительством в гражданском праве "понимается совершение одним лицом, представителем, в пределах имеющихся у него полномочий сделок и иных юридических действий от имени и в интересах другого лица, представляемого" [35, с. 240].

Таким образом, совершая юридически значимые действия, представитель создает правовые последствия не для себя, а для представляемого.

В соответствии со статьями 32 и 33 опекуны являются представителями подопечных в силу закона и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки, а попечители дают согласие на совершение тех сделок, которые граждане, находящиеся под попечительством, не вправе совершать самостоятельно. Кроме того, попечители "оказывают подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняют их от злоупотреблений со стороны третьих лиц".

Таким образом, в гражданско - правовых отношениях опекун является представителем подопечного, а попечитель - не является. В этом и заключается отличие их правового статуса, и связано оно с разными функциями указанных лиц. Опекун призван полностью заменить в юридической сфере своего подопечного, а попечитель - лишь помочь подопечному, проконтролировать его действия, защитить гражданина от неразумной траты средств или предотвратить совершение несовершеннолетним правонарушения. Следует также добавить, что для обозначения статуса опекуна повсеместно используется термин "законный представитель" - так же как этот термин используется для обозначения статуса родителей или усыновителей.

В первую очередь назовем те права и обязанности, которые даны опекунам и попечителям в равной мере.

Как опекуны, так и попечители прежде всего обязаны:

- заботиться о содержании подопечных (то есть предоставить им питание, одежду и т.п.);

- обеспечить подопечного уходом и лечением (физической помощью, называемой в гражданском законодательстве "посторонний уход", а также в необходимых случаях медицинской помощью).

Это фактические действия, которые ст. 36 ГК РФ обязывает совершать опекунов над недееспособными лицами, а также опекунов и попечителей над несовершеннолетними. Не несет таких обязанностей попечитель над гражданином, ограниченным в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками и наркотическими средствами. Дополнительные обязанности опекунов и попечителей несовершеннолетних граждан состоят в том, чтобы заботиться об обучении и воспитании последних, а также проживать с ними совместно.

Иные права и обязанности опекунов и попечителей (не фактического, а юридического характера) связаны с тем, что в отдельных нормативных актах и за теми и за другими закрепляется статус законных представителей подопечных [54, с.62].

Юридические действия опекунов (попечителей) направлены на защиту прав и охраняемых законом интересов подопечных. Согласно п. 3 ст. 36 ГК РФ опекуны и попечители всех подопечных (за исключением тех, которые ограничены в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами) обязаны защищать их интересы, а, следовательно, имеют право и обязаны:

- подавать заявления о выплате причитающихся подопечному пособий, пенсий;

- подавать исковые заявления в суд о взыскании алиментов с лиц, обязанных по закону содержать подопечного;

- предпринимать меры по защите права собственности подопечного (предъявлять иски об истребовании его имущества из чужого незаконного владения, о признании права собственности, применять меры самозащиты и пр.);

- предъявлять требования о возмещении вреда, причиненного здоровью подопечного или его имуществу, о компенсации морального вреда, причиненного подопечному;

- обращаться в лечебные, учебные и иные учреждения с целью получения подопечным медицинских, образовательных и прочих услуг как на безвозмездной, так и на возмездной основе;

- защищать жилищные права подопечного путем подачи исков о его вселении, о выселении лиц, не имеющих права проживать в жилом помещении подопечного, подачи заявления о предоставлении подопечному жилого помещения и пр.;

- обращаться с заявлениями ко всем другим гражданам, организациям, органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам в случаях нарушения прав подопечного или при угрозе такого нарушения.

ГК РФ также упоминает о том, чего как опекуны, так и попечители делать не вправе. В соответствии с п. 3 ст. 37 ГК РФ "опекун, попечитель, их супруги и близкие родственники не вправе совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование, а также представлять подопечного при заключении сделок или ведении судебных дел между подопечным и супругом опекуна или попечителя и их близкими родственниками". Это означает, например, что попечитель ограниченно дееспособного лица не вправе купить что-либо у своего подопечного или продать ему что-либо. Это лицо вправе лишь, например, одарить своего подопечного.

Кроме того, например, если истцом в гражданском деле окажется подопечный, а ответчиком - отец попечителя, то попечитель должен быть отстранен от представления интересов не полностью дееспособного лица (но не от попечительства вообще). Орган опеки и попечительства должен направить иное лицо для участия в деле на стороне подопечного, причем такому лицу должна быть выдана доверенность, удостоверяющая его полномочия на ведение дела.

Согласно ГПК РФ [8] законные представители совершают от имени представляемых все процессуальные действия, право совершения которых принадлежит представляемым, с ограничениями, предусмотренными законом. Обязанности, возлагаемые на опекуна (попечителя) гражданским процессуальным законодательством, так же как и права, принадлежат самому подопечному, однако осуществляются от его имени его законным представителем.

Кодекс РФ об административных правонарушениях в ст. 25.3 устанавливает, что в административном производстве защиту прав и законных интересов несовершеннолетних либо лиц, "по своему физическому или психическому состоянию лишенных возможности самостоятельно реализовать свои права", осуществляют их законные представители. В то же время согласно этой статье законными представителями физического лица являются его родители, усыновители, опекуны или попечители.

Представляется, что использованная в данном случае формулировка не только страдает неточностью, но и может послужить основанием для нарушения прав и интересов граждан [75, с.38]. Известно, что в отношениях, регулируемых отраслями частного права, необходимость привлечения законных представителей вместо самого совершеннолетнего лица связана только со вступившим в законную силу судебным решением об ограничении гражданской дееспособности либо о признании гражданина недееспособным. Кодекс об административных правонарушениях в качестве основания привлечения законных представителей использует некие физические (состояние лица), но не юридические критерии. Применение этой нормы не позволяет, например, потерпевшему, являющемуся инвалидом, самостоятельно участвовать в административном производстве ввиду физических недостатков и, более того, требует признания законными представителями такого совершеннолетнего лица его родителей.

Кроме того, состояние лица, о котором идет речь в ст. 25.3 КоАП РФ, по-видимому, должно иметь место в период административного производства. Следовательно, потребуется освидетельствование психического или физического здоровья как потерпевших, так и правонарушителей. Однако в каких случаях это необходимо осуществлять и в каком порядке? Представляется, что законодателю необходимо было использовать гражданско - правовые категории недееспособности и ограничения дееспособности, в противном случае следовало разработать и зафиксировать аналогичные самостоятельные категории в законодательстве об административных правонарушениях.

В целях защиты прав подопечных законодательство предоставляет как опекунам, так и попечителям право подавать заявление о предоставлении подопечному социального обслуживания (см. ст. 7 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в РФ", а также подавать заявление на получение для "одиноко проживающего" подопечного государственной социальной помощи - социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров (см. ст. 8 Федерального закона "О государственной социальной помощи"). Несмотря на то, что заявление подает опекун или попечитель, указанные виды государственной поддержки адресованы самим подопечным, как, например, адресовано ребенку, находящемуся под опекой, пособие на питание и одежду.

Во всех перечисленных случаях несоответствие норм отдельных законов положениям гражданского законодательства тем не менее не означает, что эти законы не подлежат применению. Данные акты регулируют не гражданские, а административные или иные отношения, а следовательно, Гражданскому кодексу РФ соответствовать не должны.

Ныне действующее законодательство не содержит единого подхода в определении объема дееспособности лиц, находящихся под попечительством. Одна отрасль (например, гражданское законодательство) позволяет ограниченно дееспособному гражданину совершать юридически значимые действия, а другая (например, гражданское процессуальное законодательство) не дает ему такой возможности, обязывая попечителя осуществлять его права. Такое положение можно считать недостатком правового регулирования, тем более что в отдельных нормативных актах о правомочиях попечителя в необходимых случаях вообще нет упоминания и это затрудняет на практике определение их прав и обязанностей. По нашему мнению, противоречие должно быть устранено, а в законодательстве должен быть установлен единый принцип осуществления любых прав и исполнения обязанностей лицами, ограниченными в дееспособности, или несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет [72, с.24].

Упомянутые выше нормы предоставляют опекунам и попечителям полномочия на то, чтобы, выступая в конкретных правоотношениях в качестве их законных представителей, защищать интересы подопечных. Таким образом, на имущественную или иную сферу жизни самого опекуна или попечителя данные нормативные акты, как правило, не влияют. Однако существуют и другие последствия назначения лица в качестве опекуна или попечителя, устанавливающие права в отношении данного гражданина лично. По большей части эти права (иногда льготы) устанавливаются для опекунов или попечителей несовершеннолетних граждан.

Действующее законодательство предусматривает как для опекунов, так и для попечителей такое последствие их назначения, как право на сохранение права пользования жилым помещением при выезде из него в связи с исполнением обязанностей опекуна (попечителя).

В качестве личного права опекуна или попечителя можно рассматривать и право на государственную социальную помощь. Согласно действующему законодательству государственная социальная помощь - это предоставление малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам за счет средств соответствующих бюджетов материальной помощи в той или иной форме. При этом опекун (попечитель) вместе с его подопечным рассматриваются законом как семья.

Сущность права на социальную помощь состоит в этом случае в предоставлении денежных средств коллективу граждан. Поскольку закон не устанавливает обязанности опекуна или попечителя расходовать эти средства исключительно на нужды подопечного, то это означает, что такие деньги имуществом подопечного не являются. Это имущество, принадлежащее в равной степени обоим лицам. Именно поэтому мы указываем право на социальную помощь в перечне субъективных прав самого опекуна (попечителя).

Еще одним "личным" правом опекунов и попечителей является право на безвозмездную помощь при осуществлении погребения умершего подопечного. Эти гарантии предоставляются согласно Федеральному закону "О погребении и похоронном деле", членам семьи и законным представителям умершего. Однако смысл таких гарантий заключается в том, чтобы возместить (в определенных пределах) данным лицам понесенные ими в связи с погребением подопечного расходы, а следовательно, "подарком" от государства это никак не назовешь.

Выше были перечислены права и обязанности, закрепленные законодательством в равной степени и за опекунами, и за попечителями. Однако в их статусе имеются и различия.

Так, опекун, в отличие от попечителя, имеет право и (или) обязан:

- совершать от имени подопечного сделки. Речь идет о любых сделках, за исключением тех, которые по своему характеру могут быть совершены только лично, а равно других сделок, указанных в законе (п. 4 ст. 182 ГК РФ). Это означает, например, что опекун не вправе составить от имени подопечного завещание;

- предъявлять в суд иск о применении последствий недействительности совершенной подопечным сделки, а также о признании действительной той сделки, которая совершена к выгоде подопечного (статьи 171 и 172 ГК РФ);

- нести имущественную ответственность за вред, причиненный подопечным (статьи 1073 и 1076 ГК РФ), а также отвечать по сделкам малолетнего (п. 3 ст. 28 ГК РФ).

В отличие от опекуна попечитель имеет право и (или) обязан:

- давать согласие на совершение подопечным сделок, за исключением тех сделок, которые в соответствии с законом подопечный вправе совершать самостоятельно;

- предъявлять в суд иск о признании совершенной подопечным сделки недействительной и о применении последствий недействительности данной сделки (статьи 175, 176 ГК РФ);

- нести субсидиарную имущественную ответственность в соответствии со ст. 1073 ГК РФ (только при попечительстве над несовершеннолетними).

Добавим, что все перечисленные действия являются не только правами, но и обязанностями. Опекуны (попечители) должны их совершать в тех случаях, когда того требуют интересы подопечного лица [61, с.18].

Закон исходит из того, что все необходимые действия (как фактические, так и юридические) совершаются опекуном или попечителем за счет самого подопечного (его доходов, алиментов, а также причитающихся ему сумм пенсий, пособий и иных выплат). Именно с целью обеспечения исполнения опекунами своих функций предусмотрена, например, выплата "ежемесячных пособий опекунам на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь" для детей (ст. 5 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [14].

Обязанность содержать подопечных не установлена законом ни для опекунов, ни для попечителей (см. главы 13, 14, 15 СК РФ). Это связано с тем, что данные лица добровольно берут на себя заботу о недееспособном или не полностью дееспособном лице и исполняют эти функции безвозмездно. Они не связаны с подопечным, например, родством или браком, что по действующему законодательству влечет возникновение алиментных обязательств. Добавим, что в соответствии с действующим законодательством бывшие подопечные дети также не несут обязанностей по содержанию своих бывших опекунов и попечителей (п. 3 ст. 96 СК РФ).

Характеристика правового статуса опекунов и попечителей будет неполной, если оставить без внимания взаимоотношения этих лиц с органом опеки и попечительства.

1. В соответствии со ст. 37 ГК РФ орган опеки и попечительства дает предварительное разрешение на совершение опекуном и дачу попечителем согласия на совершение подопечным сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению, имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного [58, с.34].

Кроме того, такое же предварительное разрешение требуется и в тех случаях, когда опекун или попечитель намерен расходовать доходы подопечного не на необходимое содержание последнего, а в иных целях. Отметим, однако, что попечитель ограниченно дееспособного гражданина вообще не имеет права на расходование средств своего подопечного, т.к. тот совершает эти действия сам, а в необходимых случаях - с согласия попечителя.. Иными словами, денежные средства, принадлежащие подопечному, должны расходоваться так: необходимые для содержания расходы осуществляются свободно, а все затраты, которые выходят за рамки необходимого, - с предварительного разрешения органа опеки и попечительства (пункт 1 ст. 37 ГК РФ).

Так, например, приобретение для ребенка продуктов питания, одежды, обуви, игрушек и других предметов, указанных в перечне, утвержденном Постановлением Правительства РФ "О неотложных мерах по социальной защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", относится к необходимым расходам, на производство которых разрешения органа опеки и попечительства всякий раз не требуется.

Хотелось бы обратить внимание на то, что к разрешению, выдаваемому органом опеки и попечительства, не стоит относиться формально.

Верховным Судом РФ был рассмотрен спор между опекуном несовершеннолетнего и покупателем, заключившим с отцом ребенка договор купли - продажи жилого помещения, половина которого перешла в результате приватизации в собственность подопечного ребенка. При совершении договора купли - продажи согласие органа опеки и попечительства на отчуждение имущества ребенка было получено. Однако Верховный Суд указал: «Само по себе наличие согласия органа опеки и попечительства на совершение сделки по отчуждению имущества малолетнего ребенка не является достаточным подтверждением законности совершенной сделки... Покупатель не представил доказательств, свидетельствующих о том, что в результате сделки законные права ребенка соблюдены, а именно что каким-либо образом часть полученных от продажи квартиры средств была депонирована на счет ребенка в кредитном учреждении или израсходована в его интересах, например для приобретения для него другого жилья. При отсутствии таких доказательств сделка по отчуждению спорной квартиры не могла быть признана судом соответствующей закону» [19, с.80].

В другом случае, напротив, удовлетворяя иск о признании договора купли - продажи квартиры недействительным, суд первой инстанции сослался на отсутствие разрешения на сделку со стороны органа опеки и попечительства. Верховный Суд по этому поводу отметил: "Данное обстоятельство не может являться основанием для признания договора купли - продажи недействительным, если суд с достоверностью установил, что сам договор на момент его заключения не нарушал прав и законных интересов несовершеннолетних. Отсутствие предварительного согласия органа опеки и попечительства на совершение сделок с квартирами, где проживают дети, но право на жилую площадь в которых принадлежит совершеннолетним, не может рассматриваться как безусловное основание для признания таких сделок недействительными. В каждом конкретном случае суд должен проверить, действительно ли нарушены интересы несовершеннолетних и в чем это нарушение выразилось" [30, с.56-57].

Кроме того, органам опеки и попечительства следует иметь в виду, что разрешение, которое они выдают на совершение сделок с имуществом подопечного, может содержать в себе ряд условий. Так, например, в практике отделов образования распространена выдача разрешений на отчуждение жилого помещения несовершеннолетнего при условии одновременного приобретения жилого помещения не хуже прежнего или с условием о помещении вырученных средств на счет, открытый в банке на имя ребенка.

2. В соответствии с п. 3 ст. 34 ГК РФ орган опеки и попечительства осуществляет надзор за деятельностью опекунов и попечителей.

Гражданский и Семейный кодексы РФ не устанавливают обязанность опекунов и попечителей представлять органу опеки и попечительства отчет в своих действиях, и это нельзя назвать справедливым. По нашему мнению, эта часть отношений опекунов (попечителей) с назначившим их органом должна быть подробно урегулирована законом.

Потребовать письменного или устного отчета о состоянии здоровья подопечного или об успехах несовершеннолетнего в обучении от опекуна (попечителя) невозможно. Однако орган опеки и попечительства вправе получать такую информацию любыми доступными ему способами, а также реагировать на ненадлежащее исполнение опекуном (попечителем) своих обязанностей. Орган опеки и попечительства не обладает возможностью налагать на нарушителя административные взыскания. Тем не менее у него есть право произвести отстранение опекуна или попечителя и предъявить в суд иск о возмещении за счет этого лица вреда, причиненного личности или имуществу подопечного. Последнее правило законом прямо не закреплено, однако со всей очевидностью следует из общих положений гражданского законодательства о возмещении вреда (ст. 1064 ГК РФ). Необходимо доказать наличие вреда, его объем, противоправность деяния правонарушителя, а также причинную связь между его действиями или бездействием и наступившими вредоносными последствиями. В свою очередь, ответчик (бывший опекун или попечитель) имеет право в соответствии со ст. 401 ГК РФ доказывать свою невиновность.

3.3 Патронаж над дееспособными гражданами

Институт патронажа над дееспособными гражданами ранее в законодательстве Российской Федерации отсутствовал. Ранее по нормам брачно-семейного законодательства (КоБС) в случаях, указанных в п. 1 статьи 41 ГК РФ, над дееспособными совершеннолетними гражданами устанавливалось попечительство (с определенными ограничениями). Такой подход не в полной мере соответствовал правовой природе попечительства и защите имущественных прав полностью дееспособных граждан, хотя и нуждающихся в помощи.

Необходимость усиления охраны прав, интересов совершеннолетних лиц, которые сами не в состоянии в полной мере о себе позаботиться, обусловила включение норм о патронаже в ГК РФ. Обстоятельства, вызывающие потребность в патронаже, связаны с состоянием здоровья, обусловленным преклонным возрастом, тяжелым соматическим расстройством, инвалидностью, невозможностью из-за физического недуга свободно передвигаться за пределами своего дома и т.п. При этом сохраняется интеллект, способность разумно оценивать свои поступки и действия.

Такому гражданину нужен только помощник. Потребность в помощнике обычно возникает, если рядом нет близких людей, готовых оказать свою поддержку, в чем бы она ни выражалась. По смыслу п. 1 ст. 41 ГК патронаж - разновидность попечительства, предусмотренного ст. 35 ГК РФ [36, с.175]. С таким подходом трудно согласиться. Попечительство над дееспособными совершеннолетними лицами имеет свои отличительные правовые признаки. Главный из них - восполнение дееспособности лица. При патронаже речь идет о полностью дееспособных гражданах, нуждающихся только в помощи. Она может быть активной и пожизненной, разовой и систематической, касаться мелких и крупных сделок, распоряжения имуществом. Какой должна быть эта помощь, определять находящемуся под патронажем лицу. Поэтому правильнее было бы говорить о патронаже над дееспособными гражданами как совершенно самостоятельном правовом способе помощи со стороны лиц, которым они доверяют. При отсутствии таких лиц гражданин может быть помещен в одно из специализированных учреждений (интернат, дом инвалидов) на полное государственное попечение. Однако временное пребывание в подобного рода учреждении не исключает патронажа.

В пункте 2 ст. 47 ГК РФ использована уже более точная терминология. Лицо, осуществляющее патронаж, именуется помощником. Его статус отличается от регламентируемых ст. 35 ГК прав и обязанностей попечителя. Поступки, действия помощника связаны не правовыми предписаниями, а волей дееспособного совершеннолетнего гражданина. Чтобы обезопасить его от всякого рода случайностей, скрытой недобросовестности помощника, устанавливается определенный порядок оформления его отношений с лицом, находящимся на патронаже. Помощник назначается постановлением органов опеки и попечительства после того, как между ним и этими органами будет заключен договор патронажа, на что требуется согласие подлежащего патронажу лица. Именно такой видится формальная сторона договора патронажа, которая в ст. 41 ГК четко не определена.

Настоящий пункт посвящается защите помощником только имущественных прав патронируемого. Она осуществляется по смыслу п. 3 ст. 41 ГК на основании договора поручения или доверительного управления, заключаемого между помощником и лицом, находящимся на патронаже [67, с. 273].

По нашему мнению, подобного рода правила неоправданно усложняют не только правовую, но и фактическую сторону патронажа, затрудняют его использование по назначению. Это обстоятельство вызывается смешением института попечительства как такового и патронажа. Представляется, что объединенные договором патронажа стороны связаны намерениями находящегося на патронаже лица. Если же возникнет надобность в совершении сделок, требующих нотариального удостоверения, помощник может действовать на основании доверенности.

Патронаж как самостоятельный вид помощи дееспособным, но беспомощным гражданам может быть как безвозмездным, так и оплачиваемым за счет патронируемого лица из получаемых им доходов. Вознаграждение может выражаться в предоставлении благ как имущественного, так и неимущественного характера (пользование дачей, автомашиной, комнатой в квартире, личной библиотекой и т.п.).

При отсутствии всяких средств у лица, нуждающегося в помощнике, в исключительных случаях труд последнего может оплачиваться органами социальной помощи, различного рода фондами. Все эти важные для договора патронажа обстоятельства следует отразить в его тексте. В нем должны быть четко зафиксированы права и обязанности сторон (помощника и органов опеки и попечительства), а также права и обязанности лица, ради которого этот договор заключается. В тексте договора могут быть оговорены важные для беспомощного гражданина детали (доставка ему продуктов, приготовление пищи, уборка, организация медицинской помощи, чтение вслух для слепых и т.п.) [46, с.182]. Договор патронажа предполагает существование систематического надзора (контроля) за его осуществлением со стороны органов опеки и попечительства, а в необходимых случаях - отчетности помощника. Особого внимания заслуживают действия помощника, даже если они основаны на доверенности, по отчуждению имущества, имущественных, жилищных и других жизненно важных прав лица, пользующегося договором патронажа. Ни одна из имущественных сделок, требующих нотариального удостоверения, не может быть совершена от имени находящегося на патронаже без согласия органов опеки и попечительства. Для обеспечения большей безопасности беспомощных лиц требуется особая тщательность в подборе помощника.

Патронаж может быть прекращен по одностороннему заявлению помощника, лица, которое пользуется его помощью, органов опеки и попечительства, а также прокурора. При этом не имеют значения побуждения, вызвавшие желание физического лица прекратить отношения по патронажу. Для органов опеки и попечительства, прокурора основанием для постановки вопроса о прекращении этого договора служит недобросовестное исполнение обязанностей помощником [38, с.194]. Прекращается договор патронажа и смертью помощника либо лица, пользовавшегося его помощью. Связывая освобождение помощника (его отстранение) от принятых на себя обязательств, ст. 39 ГК исходит из понимания патронажа как разновидности попечительства, с чем трудно согласиться.

Таким образом, под патронажем как особой формой попечительства в силу п. 1 ст. 41 ГК следует понимать регулярное (постоянное) оказание помощи в осуществлении прав, их защите и исполнении обязанностей совершеннолетнему дееспособному гражданину, нуждающемуся в такой помощи по состоянию своего здоровья: тяжелая болезнь, физические недостатки, немощность по старости. Наличие у гражданина, нуждающегося в помощи, детей или других родственников, обязанных по закону оказывать ему поддержку и материальную помощь, не является препятствием для установления патронажа.

Попечитель (помощник) назначается органом опеки и попечительства по личному заявлению дееспособных лиц, нуждающихся в помощи. Их согласие на установление патронажа и назначение конкретного лица их попечителем (помощником) является обязательным условием. Вместе с тем это лицо должно отвечать требованиям п.п. 2, 3 ст. 35 ГК. Кроме того, попечитель (помощник) совершеннолетнего дееспособного гражданина должен назначаться, как правило, по месту жительства подопечного.

Назначение попечителя (помощника) может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд (п. 1 ст. 35 ГК). Надзор за его деятельностью осуществляют органы опеки и попечительства по месту жительства подопечного. С жалобой на его действия в эти органы могут обратиться как сам подопечный, так и (в его интересах) любые другие лица (родственники, соседи, медицинские и социальные работники и др.).

Заключение

Опека и попечительство как вид социальной заботы представляет собой универсальную форму индивидуального временного устройства, которая:

1) регулируется нормами различной отраслевой принадлежности;

2) предназначена для восполнения недостающей дееспособности подопеч­ного лица, а также, в необходимых случаях, - и для обеспечения иных его интересов (например, дополнительная цель опеки над детьми - их воспитание);

3) состоит в выполнении опекуном (попечителем) юридических или (и) фактических действий в интересах подопечного;

4) осуществляется опекуном (попечителем) безвозмездно или на условиях встречного предоставления со стороны подопечного, государства (в ши­роком смысле) или иных лиц;

5) решает общегосударственные задачи, поэтому ее установление и надле­жащее осуществление должны обеспечиваться организационной и кон­трольной деятельностью органов государственной власти и местного са­моуправления.

Такие формы устройства детей, как приемная семья и патронат («патронатная семья»), являются видами опеки и подлежат правово­му регулированию в рамках универсального института опеки и попе­чительства.

По мнению автора, есть основания рассматривать внутреннее правоотношение в системе правоотношений опеки и попечительства как обязательство по оказанию услуг в пользу третьего лица. Его субъектами являются муниципальное образование в лице органа опе­ки и попечительства и опекун (попечитель) как стороны обязатель­ства, а также подопечный как третье лицо. Эти правоотношения мо­гут быть безвозмездными или возмездными, носят срочный, фидуци­арный характер и требуют по общему правилу личного исполнения со стороны опекуна (попечителя).

Участниками внешних правоотношений, возникающих из уста­новления опеки и попечительства, являются опекун (попечитель) и другие лица, организации и органы государственной власти и мест­ного самоуправления. Содержание этих правоотношений зависит от объема дееспособности подопечного лица, из чего следует, что статус законного представителя во всех видах правоотношений с участием подопечного должен быть предоставлен только опекуну. Попечитель может быть признан законным представителем подопечного и, следовательно, имеет право замещать его волю, лишь в исключительных случаях, а именно - только в публичных правоотношениях и только в целях, оправданных охраной интересов подопечного лица.

Опека и попечительство могут рассматриваться не только как фор­ма устройства граждан, а также система правоотношений, но и как институт законодательства, т.е. система норм разной отраслевой при­надлежности, регулирующих отношения по установлению, осуществ­лению и прекращению опеки и попечительства, объединенных общи­ми задачами и принципами. Опека и попечительство - элемент сис­темы частного права, а именно - часть раздела о лицах. Автор предлагает считать основными началами (принципами) института опеки и попечительства:

1) свободное принятие опеки (попечительства) и свободный отказ от испол­нения опекуном (попечителем) своих обязанностей, государственную поддержку лиц, осуществляющих деятельность по защите, прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.

2) подконтрольность деятельности опекунов (попечителей) и органов опе­ки и попечительства, обеспечение максимальной защиты нарушенных прав и интересов подо­печных.

По нашему мнению, опека или попечительство во всех случаях должны устанавливаться на основании соглашения, заключаемого органом опеки и попечительства от имени муниципального образования с лицом, пожелавшим стать опекуном или попечителем. Думается, что постановлением Правительства РФ могут быть утверждены соответствующие типовые договоры, различающиеся по содержанию в зависимости от возмездности отношений (а возмездные, в свою очередь, - в зависимости от способов передачи встречного предоставления), от характера прав и обязанностей исполняющей стороны.

В изменении нуждаются также и нормы «публично – правовой» принадлежности, что должно быть выражено, прежде всего, в закреплении на уровне федерального законодательства статуса органа опеки и попечительства, полномочий этого органа и его компетенции. По нашему мнению, законодательством субъекта РФ могут быть лишь определены те или иные органы местного самоуправления или их подразделения, на которые возлагаются функции по организации опеки и попечительства. В то же время правомочия этих органов по отношению как к самим подопечным, так и к опекунам (попечителям) затрагивают вопросы «регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина», что влечет необходимость закрепления соответствующих норм на уровне федерального закона.

Необходимо сформировать правильно ориентированную социальную политику государства в сфере опеки и попечительства. Органы опеки и попечительства в современных условиях фактически не справляются со своими обязанностями из-за неукомплектованности кадрами, отсутствия транспорта, средств связи и других проблем материального характера. Несмотря на то, что эти органы являются органами местного самоуправления, возложить бремя имущественного обеспечения их деятельности только на местные бюджеты было бы не только несправедливо, но и незаконно. Фактически сегодня органы опеки и попечительства исполняют государственные функции социальной и правовой защиты несовершеннолетних и других категорий граждан, что в соответствии со ст. 132 Конституции РФ должно сопровождаться "передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств" из федерального бюджета.

В настоящее время назрела необходимость систематизации норм об опеке и ее видах, преобразования их совокупности в систему. С учетом разноотраслевого характера содержащихся в институте опеки и попечительства норм целесообразно принятие федерального закона «Об опеке и попечительстве» (возможно — Опекунского кодекса).

В заключение отметим, что при решении задачи охраны прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных лиц предпринимаемые меры (как правового, так и экономического, идеологического характера) должны носить комплексный характер и исходить из принципа сохранения во что бы то ни стало каждого члена общества и всемерной охраны его прав и интересов.

Список использованных источников

1.   Всеобщая декларация прав человека от 1948 г. // Российская газета. - 1998. – 10 декабря.

2.   Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1991. - № 52. – С. 183-192.

3.   Конвенция о правах ребенка. Ратифицирована Верховным Советом 13.06.1990 г // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1990. - № 45. - С. 155-163.

4.   Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18.09.1973 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1973. - № 40. - С. 264-276.

5.   Конституция Российской Федерации от 12.12.1993. // Российская газета. - 1993. – 25 декабря.

6.   Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Федеральный закон от 30.11.1994 г. №51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - №32. - С. 23-194.

7.   Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. Федеральный закон от 26.01.1996 г. №14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №5. - С. 152-298.

8.   Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. №138-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - №31. - С.38-86.

9.   Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. - 2005. - №1. – С. 163-211.

10. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 г. № 223-Ф3. // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 1. - С. 16-43.

11. Федеральный закон РФ от 15.11.1997 г. №143-ФЗ «Об актах гражданского состояния». // Российская газета. - 1997. – 20 ноября.

12. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 г. - №4262-1. // Российская газета. - 1993 г. – 13 марта.

13. Федеральный закон от 24.07.1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ - 1998. - № 26. – С.135-153.

14. Федеральный закон от 21.12.1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Собрание законодательства РФ. – 1996. - № 481. – С. 234-251.

15. Закон Ульяновской области 30.08.2000 г. «Об организации работы по опеки и попечительству в Ульяновской области» // Народная газета. – 2000. – 03 сентября.

16. Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. - 1996. - №9. – С. 138-151.

17. Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами законодательства при разрешении споров связанных с воспитанием детей» от 27.05.1998. - № 10. // Российская газета. - 1998. – 10 июня.

18. Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам, изученным в Верховном Суде РФ // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2002. - № 8. – C.40-45.

19. Александриди Е.Н. Соглашение об опеке и попечительстве: теория и практика // Гражданин и право. – 2005. - №4. – С. 77-81.

20. Антокольская М.В. Семейное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2002. - 366 с.

21. Афанасьева И.Б. Условия стабильности отношений в сфере опеки // Нотариус. – 2002. - № 3. – С. 27-32.

22. Басистов А.Г. Как оформить опеку? // Гражданин и право. – 2004. - №3. – С. 16-18.

23. Белякова А.М. Вопросы советского семейного права в судебной практике. - М.: Знание, 1989. - 143с.

24. Белякова А.М., Ворожейкин Е.М. Советское семейное право. - М.: Юридическая литература, 1974. - 303 с.

25. Белякова А.М., Рясенцев В.А., Яковлев В.Ф. Советское семейное право / Под ред. В.А. Рясенцева. - М.: Юридическая литература, 1982. - 255 с.

26. Березина Е. Цена свободы: несколько советов тем, кто решил стать опекуном (попечителем) // Домашний очаг. - 1999. - № 7. - С. 71 -72.

27. Беспалов Ю.С. Судебная защита семейных прав ребенка. - М.: Статут, 2000. - 183с.

28. Беспалов Ю.С. Защита прав несовершеннолетних // Российская юстиция. - 2005. - №1. – С. 32-34.

29. Беспалов Ю.С. Определение места жительства ребенка // Российская юстиция. - 2002. – №2. – С. 28-29.

30. Богданова Г.В. Права и обязанности родителей и детей. – М.: Книгасервис, 2003. – 112 с.

31. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. - М.: Статут, 1997. - 682 с.

32. Брачно-семейные споры: Сборник документов / Сост. О. М. Оглобина / Под ред. М.Ю. Тихомирова. – М.: Юринформцентр, 2002. – 84 с.

33. Веберс Я.Р. Правосубъектность граждан в гражданском и семейном праве. – Рига: Знание, 1976. – 237 с.

34. Ворожейкин Е.М. Правовые основы брака и семьи. - М.: Юридическая литература, 1969. - 158 с.

35. Гражданское право: Учебник. Ч. 1. / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. - М.: Теис, 2004. - 552 с.

36. Гражданское право: Учебник. Ч. 1. / Под ред. А.Г. Калпина, А.П. Масляева. - М.: Юристъ, 1997. - 472 с.

37. Гражданское право: Учебник для вузов. Ч. 1. / Под ред. Т.И. Илларионовой, Б.М. Гонгало, В.А. Плетнева. - М.: Норма-М, 1998. - 464 с.

38. Гражданское право: Учебник. В 2-х т. Т.1. / Отв. ред. Е.А. Суханов. - М.: Бек, 2002. - 816 с.

39. Гражданско-правовое положение несовершеннолетних / Под ред. Л.Г. Кузнецовой, Я.Н. Шевченко - М.: Юрист, 1968. – 162 с.

40. Грачева В.А. Супруги, родители, дети: их права и обязанности. – М.: Советская Россия, 1988. – 144 с.

41. Грушевский Ю.В., Сумачев А.В. Права ребенка и секс-индустрия (подрастающее поколение России нуждается в защите) // Государство и право. – 1999. - № 2. – С. 97-103.

42. Дармодехин С.В. Основные направления государственной семейной политики. - М.: Научно-исследовательский институт Министерства труда и социального развития РФ, 2005.

43. Ермаков В.Д. Юстиция обязана защищать права и законные интересы несовершеннолетних // Российская юстиция. – 2000. - № 10. – С. 22-23.

44. Ершова Н.М. Вопросы семьи в гражданском праве. - М.: Юридическая литература, 1977. - 175 с.

45. Исрафилов И. Правовое положение членов семьи собственника квартиры // Хозяйство и право. - 1997. - №3. - С. 103- 110.

46. Иоффе О.С. Советское гражданское право. - М.: Юридическая литература, 1967. - 494 с.

47. Казанцева А.Б. Обязанности и права родителей (заменяющих их лиц) по воспитанию детей и ответственность за их нарушение. – М.: Статут, 2000. – 183 с.

48. Киреева Н.А. Участие органов опеки и попечительства в советском граж­данском процессе. - М.: Приор, 1988. – 185 с.

49. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Под ред. Л.М. Пчелинцевой. – М.: Инфра-М, 2004. – 832 с.

50. Королев Ю.А. Семья, государство, общество. - М.: Наука, 1971.– 184 с.

51. Королев Ю.А. Опека и попечительство как правовые институты гражданского законодательства//Журнал российского права.– 2005. - №10.– С.61-65.

52. Кузнецова Л.Г., Шевченко Я.Н. Гражданско-правовое положение несовершеннолетних. - М.: Юридическая литература», 2004. - 253 с.

53. Королев Ю.А. Оценка эффективности норм в сфере семейных отношений // Журнал Российского права. – 1998. - № 8. – С. 85-95.

54. Королева Г. М. О бедном ребенке замолвите слово // Законность – 2004. - №6. – С. 61-63.

55. Косова О.Ю. Предмет семейного права и гражданское законодательство // Государство и право. – 2000. - №7. - С. 71-78.

56. Ломакина М.В. Международная защита прав детей, находящихся под опекой // Московский журнал международного права. - 1996. - № 3. - С. 37 - 45.

57. Мананкова Р.П. Правовые проблемы членства в семье. – Томск: Юрист, 1991.- 87с.

58. Мацковский М.С. Российская семья в изменяющемся мире // Семья в России. - 2005. - №3-4. - С. 32-39.

59. Мисник Н.Н. Правовая природа опеки (попечительства) в России // Правоведение. - 2003. - № 1. - С. 24-30.

60. Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. - М.: Юрист, 2004. – 268 с.

61. Мустаханов Р.Ш. Защита жилищных прав несовершеннолетних: реальная или мнимая? // Законность. – 2000. - № 10. – С. 17-19.

62. Немков А.М. Имущественные правоотношения, возникающие в сфере опеки и попечительства // Государство и право. - 2004. - № 7. - С. 28-29.

63. Нечаева А.М. Брак, семья, закон. - М.: Наука, 1984. - 145 с.

64. Нечаева А.М. Семейное право: проблемы и перспективы развития // Государство и право. - 1999. - № 3. - С. 69-75.

65. Оридорога М.Т. Брачное правоотношение. - Киев: Наукова Думка, 1971.- 158 с.

66. Пергамент А.И. Роль судебной практики в восполнении пробелов законодательства о браке и семье. // Судебная практика в советской правовой системе. / Под ред. С.Н. Братуся - М.: Юридическая литература, 1975. - С. 173 - 195.

67. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. - М.: Статут, 1998. - 353 с.

68. Права ребенка: Сборник международных и российских законодательных актов. – М.: Новая волна, 1999. – 127 с.

69. Пчелинцева Л.М. Семейное право России: Учебник для вузов. - М.: Издательская группа Норма-М, 2002. - 672 с.

70. Ревенко О.А. Родительские права бывших супругов и опекунов (попечителей) // Юридическая газета. – 2001. - №20. – С. 3-5.

71. Ромовская З.В. Права и обязанности опекунов (попечителей), правовые последствия их несоблюдения // Домашний адвокат. – 2002. – № 3. – С. 12-15.

72. Сорокин С.А. Имущественные права ребенка в семье // Российская юстиция. - №2. – 2000. – С. 23-24.

73. Сорокин С.А. Конвенция ООН «О правах ребенка» // Российская юстиция. – 1999. –№36. – С. 38-39.

74. Фаршатов И. Охрана жилищных прав несовершеннолетних // Российская юстиция. – 1999. – № 8. – С. 15-17.

75. Хисматуллин Р.Ш. Семейные суды по делам несовершеннолетних // Российская юстиция. – 2000. - №3. – С. 37-39.

76. Шахматов В.П. Законодательство о браке и семье: практика применения, некоторые вопросы теории. – Томск: Юрист, 2001.

77. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права в 2-х томах. Т. 2. - М.: Спарк, 1995. - 556 с.

78. Шилова В.И. Ответственность родителей за правонарушения несовершеннолетних. – М.: Знание, 1987. – 72с.