Кадровый резерв в государственной (муниципальной) службе

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РФ

УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Филиал в г.Ижевске

Кафедра                                                    

Допустить к защите              

Зав.кафедрой                                       

«            »                           2000 г.

Кадровый резерв в государственной (муниципальной) службе:
формирование системы, технология отбора, оценка и подготовка

Дипломная работа       

Научный руководитель

Консультант

Ижевск, 2005

Введение                                                                                                                                         3

1. Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления г. Ижевска                                                                                                                                          8

2. Правовое положение муниципальных служащих  в г. Ижевске        22

2.1. Основные права и обязанности                                                                                        22

2.2. Ограничения, связанные с муниципальной службой. Ответственность муниципальных служащих                                                                                                                                      27

2.3. Виды и порядок реализации гарантий для муниципальных служащих                  33

3. Правовое регулирование кадрового резерва  муниципальной службы в Удмуртской Республике                                                                                                     50

3.1. Квалификационные требования по муниципальным должностям.  Реестр муниципальных должностей в Удмуртской Республике                                                                                 50

3.2. Порядок замещения муниципальной должности муниципальной  службы         56

3.3. О проблеме нормативного регулирования взаимосвязи "конкурса" и "резерва" в реализации концепции кадровой политики                                                                                                65

3.4. Нормативно-правовое регулирование и методическое обеспечение  аттестации муниципальных служащих                                                                                                      71

3.5. Формирование резерва муниципальной службы                                                          82

Заключение                                                                                                                                 89

Список литературы                                                                                                                92

Введение

Государственную и муниципальную службу связывает много сходных черт, но, благодаря организационной обособленности местного самоуправления (МСУ) от государственной власти, интерес представляют различия в содержании этих двух видов деятельности. Главное отличие выражается в том, что муниципальный служащий одновременно исполняет властные функции (регулирование общественных отношений на подведомственной органу власти территории) и хозяйственные (непосредственное управление муниципальным хозяйством). В ее нынешнем виде муниципальная служба становится "рациональной бюрократией", ориентированной на взаимодействие с другими уровнями публичной власти (в зависимости от степени автономии, предоставляемой МСУ государством).

Выстраивание эффективной системы муниципального управления - не первая попытка в отечественной истории, но России, поменявшей несколько общественных укладов за ХХ столетие, так и не удалось вырваться из положения отстающих в этой области.

«Все это подводит к мысли о том, что проблема, скорее всего, не в недостатке управленческого знания, а в его содержании, не в слабости подготовки управленческого персонала, не в отсутствии управления как такового, а в его нацеленности организованности и технологиях его осуществления» подчеркивает Г. В. Атаманчук в предисловии к изданию «Энциклопедия управленческих знаний»[1].

Социально-экономические реформы последнего десятилетия привели к тому, что в муниципалитетах появилось большое количество самостоятельных хозяйствующих субъектов, которые сами начали создавать бизнес-планы, строить дороги и улицы, формировать свою инфраструктуру. При этом неизбежно возникали социальные конфликты, требующие новых управленческих реакций и алгоритмов реагирования на новые ситуации. Это потребовало адекватного изменения структуры и иерархии функций управления. На первый план в иерархии управленческих функций вышли такие как координация, посредничество, политика (прежде всего создание системы политических противовесов). В структуре профессиональной компетентности управленцев начинают доминировать новые качества - способность действовать в среде повышенной социальной конфликтности, умение разбираться в социальных коммуникациях и систематизировать противоречивые информационные потоки (ориентироваться в "информационной разноголосице").

Учитывая, что г. Ижевск не располагает мощными природными сырьевыми ресурсами (нефть, газ, руда и т.п.), за счет которых в других регионах продолжают решаться социальные проблемы, автор полагает, что человеческий ресурс на сегодняшний день остается главным резервом г. Ижевск, а научно-методическая разработка и реализация его потенциала, становится стратегической и политической задачей дня.

Это обстоятельство заставляет региональную и муниципальные власти обратиться к условиям, способствующим развитию человеческого фактора. МСУ в таком контексте рассматривается как форма, обеспечивающая регулирование социально-экономических, политических отношений, а муниципальная служба - как социальная технология, направленная на устойчивую эффективную защиту интересов местных сообществ. Эта социальная технология реализуется как средствами рациональной бюрократии[2], так и новыми для российской практики "моделями службы", основанными на бихевиористских (поведенческих) принципах, выражающихся в категориях: творчество, новаторство, эмоциональная атмосфера, душевный подъем[3].

Цель данной дипломной работы – раскрыть сущность кадрового резерва муниципальной службы и нормативно-правовых основ его регулирования, выработать рекомендации по совершенствованию действующего в этой области законодательства.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

-   изучить теоретические аспекты понятия муниципальной службы;

-   определить и систематизировать основные нормативно-правовые документы, регламентирующие формирование кадрового резерва муниципальной службы;

-   выявить проблемы регулирования формирования кадрового резерва;

-   сформировать практические рекомендации по совершенствованию действующего в этой области законодательства.

Объектом исследования является кадровый резерв муниципальной службы. Предметом исследования является совокупность теоретических и практических проблем нормативно-правового регулирования формирования кадрового резерва муниципальной службы на основе реализации комплексного подхода.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют методические и нормативно-правовые материалы практического характера, касающиеся регулирования муниципальной службы. В работе использованы результаты исследований зарубежных и отечественных специалистов в области муниципального права.

Информационная база исследования включает данные о сущности муниципальной службы, обобщенную информацию о нормативных документах, регламентирующих формирование кадрового резерва муниципальной службы. Исследование основано на системном подходе с использованием методов комплексного правового анализа, экономико-статистического, сравнения и других.

1. Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления г. Ижевска

В условиях кардинальной трансформации российского общества и государства на местные (муниципальные) органы управления ложится нелегкая задача обеспечения стабильных условий жизнедеятельности населения. Успешное решение этой задачи в настоящее время осложнено многими обстоятельствами. Государственный патернализм (как политика в недавнем прошлом) вытеснил из социальной практики местных сообществ формы защиты коллективных интересов, законсервировал развитие социальных технологий, не стимулируя "включение в оборот" человеческого потенциала муниципальной службы. На фоне традиционных для России административно "жестких" методов управления это обстоятельство представлялось уместным, но современный взгляд на муниципальную службу ставит стратегической целью ее укрепление и развитие в ином качестве: как технологически мощную и наиболее демократическую (приближенную к населению) публичную власть. Организовывая выполнение этой важной миссии, оптимизируя управление на региональном и федеральном уровне в интересах муниципального, государство тем самым одновременно изменяет и общество и себя.

Принципы управления, которыми и сегодня вынуждены пользоваться руководители муниципальных образований, в основном были заложены в начале Х1Х века[4]. Они ориентированы на "жесткие" (механистические, численные) методы управления, в которых упор делается на использование материально-вещественных факторов и ресурсов. Мерой успешности управления хозяйственной жизнью становится ее отражение в плане (программе). За скобками основного внимания оказывается главный - человеческий -  потенциал. Фактически не жизнь изменяет план, а план изменяет жизнь[5]. Достаточно длительное следование этим принципам породило несколько разрушительных диспропорций и тенденций, которые государственная идеология долгое время скрывала от внимания общественности, несмотря на обилие конкретных фактов функциональной неграмотности и профессиональной некомпетентности в социальном управлении.

На самом деле управление можно считать социально успешным, если в рамках конкретного временного отрезка субъекты управления (органы государственной власти, МСУ, хозяйствующие субъекты и т.д.) предпринимают воздействия, адекватные ожиданиям и интересам управляемых ими объектов (людей и различных проявлений их деятельности). Этого можно добиться лишь в результате максимальной приближенности субъекта к объекту управления (лица, наделенные властью, должны знать, что волнует людей, делегировавших им эту власть). Кроме того, в этом случае содержание управляющего воздействия детерминируется управляемыми объектами и сам процесс управления становится адаптивным и позволяющим быстро и гибко реагировать на ситуативный выбор управляющих воздействий таким образом, чтобы избежать кризисов, конфликтов и т. д. Разумеется, в локальных рамках отдельного муниципалитета сделать это проще и быстрей, чем в рамках региона или всей страны. С другой стороны, нельзя что-то кардинально изменить на локальном уровне, если на более высоких уровнях власти и управления для этого не созданы соответствующие правовые и технологические условия. На оптимизации этих двух противоречивых возможностей строится система взаимоотношений «государственная власть – МСУ – человек».

До 1991 года главной функцией МСУ было выполнять плановые задачи (реализовывать программы действий) в условиях жесткой нормативно-правовой базы и контроля исполнения "сверху - вниз". Содержание этой функции определяло иерархию качеств, требуемых от работников аппарата управления (исполнительность, усидчивость, добросовестность). Их формирование обеспечивалось соответствующим социальным заказом в адрес системы социализации (образование, нормативная база, система материального стимулирования и поощрений, др.). Объективные и субъективные факторы, действовавшие в рамках социального заказа, формировали и определенную корпоративную культуру муниципальной службы. "Объекты управления" строили заводы, прокладывали улицы, содержали городскую (сельскую) инфраструктуру, поэтому "субъекты управления" рекрутировались из инженеров, техников, педагогов, владеющих конкретными знаниями и инструментами в соответствии с полученной специальностью. Набор моральных качеств формировался и обеспечивался соответствующей кадровой политикой, которая давала политический мандат на профессиональное управление. При этом влияние местных администраторов на "процессные" факторы и технологию управления оставалось минимальным.

На протяжении последних лет законодательную и исполнительную власть сотрясают дискуссии о системе государственного устройства современной и будущей России. Одним из наиболее спорных вопросов, который привлекает внимание, является судьба местного самоуправления в Российской Федерации. Наличие эффективной системы на местном уровне является одним из необходимых условий демократического обновления.  Переход к местному самоуправлению обусловлен объективностью развития институтов гражданского общества, сопровождающимся, в том числе, процессом делегирования государственных властных полномочий на уровень местного самоуправления.

Реформа - всегда крайне противоречивый и сложный процесс, который занимает достаточно длительный период времени. С этой точки зрения, реализация первого в современной истории России «закона о власти» не является исключением[6].

Реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[7] «прокладывает дорогу» всем основным социально-политическим изменениям в стране. В этот процесс вовлечены все уровни публичной власти России: федеральный, субъекта Федерации, муниципальный.

Реформа местных властей осложнена рядом мощных субъективных факторов, в том числе тем, что управление, всегда изменяя и трансформируя других, обязано прежде всего изменять себя, преодолевая сложившиеся стереотипы "ожидания лучшего" не от своей собственной деятельности и активности граждан, а извне - от "начальника", президента, правительства, Запада, партии, губернатора и т.д.

На местном уровне, кроме того, социальные изменения сопряжены с еще рядом факторов:

-   реформа местных властей (является неотъемлемой частью конституционной реформы) должна осуществляться в строгом соответствии с реформой публичной власти в целом, т.е. процессы строительства федеративного государства и становления института местного самоуправления должны быть в значительной степени синхронизированы;

-   по ходу реформы местных властей затрагивается широкий спектр вопросов, относящихся к правовой, социальной, экономической и другим сферам, поэтому для успешного продвижения реформы требуется высокий уровень квалификации работников федеральных, региональных, муниципальных структур власти, а также координация их действий в рамках осуществления единой политики;

-   реформаторские действия осуществляется в условиях становления российской научной школы муниципального права, поэтому ключевым фактором реформирования на всю глубину "реформируемой массы" управленцев становится модернизация системы подготовки кадров для органов местного самоуправления в центре и на местах.

В настоящее время действует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает систему общих принципов организации местных сообществ. Этот и другие Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и закону «Об общих принципах …». Тем не менее, нередко «начинка» нормативных актов выходит за пределы данного правила. Объяснение этому достаточно простое: в рамках сложившегося стереотипного отношения к местному самоуправлению как к явлению второстепенному на политической арене России не считалось важным анализировать процесс формирования законодательства о местном самоуправлении и проводить систематизацию актов, содержащих нормы муниципального права. Между тем этот процесс отличался удивительной (по меркам пореформенной России) комплексностью и последовательностью, что позволило В. И. Фадееву еще в 1994 г обосновать появление новой отрасли – муниципального права[8]. Для сравнения отметим, что первый Федеральный закон, устанавливающий общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, вступил в силу гораздо позже - в 1999 г.

Отсюда ряд принципиальных замечаний, без понимания которых не может быть эффективным разговор о местном самоуправлении как об объективно необходимом условии дальнейшего развития российской государственности.

Местное самоуправление появляется там и тогда, где и когда требуется регулирование общественных интересов (прежде всего хозяйственных) на самом нижнем уровне.  Исторически идея местного самоуправления или муниципального социализма оформляется с разрушением натурального хозяйства и зарождением рыночных отношений,  когда появление разного рода мелких собственников и производителей потребовало регулирования отношений в обществе на самом низовом уровне[9]. Типичным проявлением данной тенденции в нашей стране является период НЭПа в России в 20-е годы. Таким образом, изменение экономической системы неизбежно влечет за собой изменение властных отношений, закрепляемых соответствующей системой рациональных бюрократических процедур[10].

Становление местного самоуправления в абсолютном большинстве стран в крайне тяжелые кризисные моменты их истории на деле означает перераспределение властных и финансовых полномочий между уровнями власти. Государство отдает свои полномочия на места именно потому, что само не справляется с ними[11]. Реформа местного самоуправления в России первоначально имела в качестве движущей силы два фактора:

-   неспособность государственной власти в прежнем объеме регулировать общественные отношения и нести ответственность за взятые на себя тотальные обязательства;

-   желание сторонников реформирования местного самоуправления закрепить достижения периода демократических преобразований, максимально обособив его от неконкурентоспособной на тот период государственной власти.

С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективней централизованной, поскольку объект и субъект управления в данном случае максимально приближен к друг другу.

Анализ содержания объективных и субъективных факторов, способствующих и сопутствующих появлению и функционированию местного самоуправления, показывает, что оно должно сохраниться и получить дальнейшее устойчивое развитие как необходимое условие развития государства. В этом нас убеждают и европейская практика, и собственный исторический опыт. Введя земское самоуправление по Положению 1864 г. и, отказавшись от него после Октябрьской революции 1917 г., Россия вернулась к идее местного самоуправления в очередной раз в период нового кризиса государства. Вопрос лишь в том, насколько адекватно на сегодняшний день состояние системы местного самоуправления и норм, ее формирующих, задачам общественно-политического развития России начала третьего тысячелетия.

Если абстрагироваться от содержания пусть и очень важного, но только одного закона о местной власти и рассмотреть возможные изменения в системе в целом, целесообразно сделать это через характеристику четырех основ местного самоуправления: правовую, организационную, территориальную, финансово-экономическую.

На наш взгляд, перспектива укрепления правовой основы местного самоуправления состоит в том, что эта сфера должна быть отнесена к компетенции субъекта Федерации при установлении в Основном законе страны институциональных гарантий финансово-экономического и судебно-правового характера. Аналог – Федеративная Республика Германия, конституция которой ограничивается несколькими нормами о принципах и финансовых основах местного самоуправления. В рамках распределения законодательной компетенции между Федерацией и землями, вопросы местного самоуправления входят в компетенцию земель.

Спецификой современной российской модели является смешение поселенческого и территориального признака при формировании органов местного самоуправления, а так же отказ от унификации как самой структурной организации органов местного самоуправления, так и унификации системы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти отличия вызваны необходимостью учитывать особенности различных территорий России по уровню хозяйственного и социального развития, жизненному укладу, по историческим и национальным традициям народов, проживающих на территории. В императорской России существовали 26 систем местного самоуправления, которые учитывали эту исключительную особенность России[12].

Вариант замещения должности Главы муниципального образования через прямые выборы в 1996 году представлялся предпочтительным, поскольку обеспечивал руководителю исполнительной власти легитимность, по крайней мере, не меньшую, чем депутатам соответствующего представительного органа. Но в 1997 году вступил в силу в новой редакции Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», исключивший возможность отзыва Главы муниципального образования посредством референдума. Конституционный Суд Российской Федерации своим постановлением от 19.05.98[13] подтвердил законность такого подхода. Сложилась ситуация, при которой избранный населением Глава муниципального образования в течение срока полномочий отвечает, по сути, сам перед собой. При соблюдении органами местного самоуправления действующего законодательства механизм контроля, закрепленный в ст.49 этого Федерального Закона, не обеспечивает их ответственность перед населением и государством за процесс социально-экономического развития территории. На наш взгляд, необходим механизм административного контроля за работой исполнительной власти в муниципальном образовании. Обратимся к российскому историческому опыту. По положению 1864 года о губернских и уездных земских учреждениях, губернатор мог приостановить исполнение любого постановления земских учреждений по мотивам противоречия закону или целесообразности. В случае возникновения спора его решение передавалось на усмотрение Сената. Такую же схему можно заложить и сейчас, убрав, естественно, мотивы "губернаторской целесообразности".

Вспомним также, что председатель уездной земской управы (исполнительного органа) утверждался в должности губернатором, а губернской земной управы  –  министром внутренних дел.

Сегодня может оказаться востребованным новый порядок замещения должности Главы муниципального образования с участием трех субъектов правоотношений: собственно кандидата, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти  субъекта Российской Федерации), собрания представителей, специально формируемого только для осуществления процесса замещения должности Главы. При этом в состав собрания входят депутаты представительного органа местного самоуправления, представители политических партий и общественных организаций, ассоциации товаропроизводителей, совета ветеранов, профсоюзных организаций, трудовых коллективов. Принципы формирования и деятельности собраний представителей определяются законом субъекта Российской Федерации. Кандидатура(ы) на замещение должности Главы муниципального образования может (могут) вноситься советом представителей для последующего утверждения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо наоборот.

Логика перехода к пониманию местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею заключается в том, что если правовую, территориальную, организационную основы местного самоуправления во многом должны определять субъекты Федерации, то в сфере финансово-экономических отношений главную роль необходимо отвести органам местного самоуправления. Налоговые поступления, насколько это возможно, должны формировать доходную часть местного бюджета. При этом в муниципальную собственность максимально широко передаются объекты здравоохранения и образования; социального, культурного, бытового назначения. У муниципальных образований должен быть интерес реально, а не номинально, управлять территорией и расположенными на ней объектами, зарабатывая на этом, а не выспрашивая, необходимые средства. В г. Ижевске удельный вес бюджетов городов и районов в консолидированном бюджете представлен на рис.1.

Рис.1. Удельный вес бюджетов городов и районов в
консолидированном бюджете г. Ижевска

Эти цифры сложились в результате:

-   передачи в доходную часть местных бюджетов регулирующих источников доходов, закрепленных за субъектом Федерации;

-   проведения на территории Удмуртской Республики не "посписочной", а "поуровневой" приватизации, когда в муниципальную собственность передавались учреждения, объекты и имущество, которые органы местного самоуправления в состоянии обслужить.

С  1.01.2000 г., например, в бюджет г. Ижевска переданы расходы на содержание профессиональных училищ, ряда учреждений здравоохранения и финансирование платежей на неработающее население на общую сумму 50,3 млн. рублей[14]. Одновременно в бюджет г. Ижевска передано зачисление 25 % (54,9 млн. рублей) акцизов на водку и ликероводочные изделия, ранее зачисляемых в бюджет. Концепцией социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2005-2008 гг[15]. предусмотрено, что при определении нормативов отчислений федеральных и региональных налогов в бюджеты муниципальных образований будет передано 65% собственных доходов, собираемых на территории города.

Перечисленные нами проблемы с различной степенью детализации в настоящее время обсуждаются и учеными, и практиками, но никогда не будут решены, если не получат "технологического" решения, опирающегося на объективные инструменты (социальные технологии) современной теории управления процессом реформирования. К таким инструментам мы относим муниципальную службу, а также, в контексте с данным понятием, рассматриваем систему подготовки, переподготовки кадров управления как необходимую составляющую эффективной региональной и муниципальной политики.

Природу муниципальной службы можно определить следующим образом.

Поскольку муниципалитеты расположены на территории государства, являются составной частью государства, то и сама муниципальная служба несет в себе черты государственной службы. В значительной степени особенности муниципальной службы определяются степенью автономии, предоставленной местному самоуправлению государством. В связи с этим можно выделить первые два признака, характеризующие данное понятие.

-   муниципальная служба является производной от государственной;

-   особенности муниципальной службы напрямую зависят от степени автономии местного самоуправления и особенностей построения самой системы местного самоуправления.

Несколько примеров, дающих представление о данных вопросах.

Британская и французская модели (при их достаточно серьезных различиях в других  областях) предусматривают  включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (в первом случае в систему представительной демократии, во втором, - в бюрократическую схему).  В связи с этим муниципальная служба (с точки зрения ее прохождения) в значительной степени несет в себе черты государственной службы.

Японская и американская модели, предусматривающие достаточно сильную автономию органов местного самоуправления, вынуждены искать механизмы сопряжения этих двух систем прохождения службы и оговаривать серьезные отличия в самом содержании муниципальной службы.

Первое отличие государственной службы от службы муниципальной лежит в содержании деятельности, которую осуществляет муниципальный служащий. Это выражается в том, что муниципальный служащий одновременно исполняет как властные полномочия - регулирование общественных отношений на подведомственной органу власти территории, так и хозяйственные - непосредственное управление муниципальным хозяйством.

Эта специфика муниципальной службы является достаточно новой для нашей страны. Хотя именно в дореволюционной России она проявилась наиболее ярко в силу крайне широких экономических прав муниципалитетов и многообразия форм их осуществления.

Второе отличие (по объему компетенции персонала) мы выделяем при помощи метода сравнительного анализа двух понятий – «государственная служба» и «муниципальная служба». Под государственной службой в ст.2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» понимается «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов».

Под муниципальной службой в ст.2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ» понимается «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Муниципальная должность, в свою очередь согласно ст.1 этого же закона, образуется «в соответствии с Уставом муниципального образования с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению исполнения полномочий данного органа местного самоуправления…»

Обратим внимание на то, что государственный служащий в отличие от муниципального, не наделен правом непосредственного исполнения полномочий соответствующего органа. Главная черта современной концепции государственной службы, определившая развитие законодательства о государственной (да и о муниципальной службе тоже) – служение первому лицу. Вот как пишет об этом В.М. Манохин: «Служба, особенно государственная, лица, занятые службой, могут быть ориентированы на служение государству, закону, начальнику, стоящему во главе органа… Российское законодательство о службе имело… крен в сторону начальника и, в конечном счете, самого высокого начальника – императора, т.е. закреплялось традиционное в многовековой России служение личности. Начинающее формироваться нынешнее законодательство о службе в Российской Федерации также называет целями служебной деятельности все три названные цели. А вот крен делается тоже в сторону руководителя органа, т.е. начальствующего лица. В частности, законодательство о государственной службе не оставляет никаких сомнений на этот счет…»[16]. Нет сомнений по поводу ориентированности законодательства о государственной службе и у Г. В. Атаманчука. Раскрывая историю возникновения и осмысления вопроса о сущности государственной службы в современной России, он пишет: «…еще в советский период, а затем и в последующем столкнулись две позиции: одна, к которой принадлежу и я, - государственно-административная (или публично-правовая – дело не в названии, а в сути), и другая – наемно-трудовая, имеющая корни из советской традиции»[17]. По оценке Г. В. Атаманчука, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» явился воплощением преимущественно наемно-трудовой модели государственной службы, взяв кое-что из государственно-административной модели. Впоследствии на наемно-трудовую модель  «наложилась» политическая (или "деятельностная") концепция и «в результате… государственная служба (по принятой нормативной модели) получилась весьма своеобразной – «вверху» много «политических» должностей, привязанных к личности первого руководителя, «внизу» – свободный трудовой наем в конкретный государственный орган, при котором контракт заключается с тем же первым руководителем».

Главным в практике принятой нормативной модели, безусловно, является то, что государственная служба соотносится с обслуживанием политических должностных лиц,  а  не с целями и функциями государства.

В случае с муниципальной службой, как мы могли уже убедиться, концептуальное оформление нового вида служебной деятельности в Российской Федерации является иным. Муниципальная служба не соотнесена жестко с обслуживанием высшего должностного лица муниципального образования. Благодаря организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти муниципальная служба нацелена на решение вопросов местного значения. Гражданин РФ, занимающий муниципальную должность, или непосредственно исполняет полномочия, предусмотренные Уставом муниципального образования, или обеспечивает его исполнение органом местного самоуправления (в зависимости от того, что за вопрос, в чьей компетенции он находится).

Г. В. Атаманчук проводит прямую зависимость между состоянием российского общества и современной концепцией построения государственной власти: - «…невзирая на более чем столетний непрерывный кризис нашей страны по вине государственной власти, российское общество так и не сформулировало критериев и процедур, по которым можно было бы анализировать, оценивать и совершенствовать государственную власть. До сих пор все погружено в субъективистские суждения личностных вкусов и поиски "харизматических" руководящих кадров. Правда, когда мы оглядываемся в прошлое, то уже знаем, что почти никто из так называемых великих не принес особой пользы Отечеству, но в будущем все еще надеемся такого найти. Между тем, мировое сообщество давно, по крайней мере с окончанием последней войны, осознало, что только жесткая, т.е. не нарушаемая произвольно правовая и организационная институционализация государственной власти способны хоть как-то поддерживать ее сущностные, а не мнимые, призрачные качества»[18]. Несмотря на то, что государственную и муниципальную службу связывает много сходных черт, именно несовпадение двух видов службы по содержанию деятельности и объему компетенции персонала (формальная ориентированность муниципальной службы на служение не только первому лицу, но и муниципальному сообществу) дает нам основание рассматривать муниципальную службу в ее нынешнем виде как технологическую основу развития российской государственности, говорить о муниципальной службе как о рациональной бюрократии, ориентированной на развитие во взаимодействии с другими уровнями публичной власти РФ. Можно предположить, что эволюция муниципальной службы должна происходить по направлению к формированию рационально-менеджерского типа службы. Отправной точкой движения при этом является содержание муниципальной службы переходного периода, которое составляют сущностные черты четырех типов, перечисленных во Введении.

В настоящее время очевидно, что в большинстве субъектов Российской Федерации используется наемно-трудовая концепция (например, Московская, Тверская, Новгородская области). Такой подход, безусловно, оправдан исторически, отвечает ментальности российского населения, позволяет говорить о том, что мы не «размениваемся» на бездумное копирование чужого опыта, придерживаемся традиций и т.д. Вопрос только в том, насколько эти традиции адекватны естественноисторическому процессу. Концентрация власти и полномочий в рамках переходного периода обоснована в том случае, если предполагает последующую деконцентрацию и включение в процесс развития общественных инициатив в качестве «самостоятельных проектов» большого числа юридически и физических лиц.

Еще в 40-х гг. ХХ века Карл Поппер отмечал, что «марксисты не смогли осознать принципа, согласно которому всякая широкомасштабная политика должна быть институциональной, а не личностной» и «всякая демократическая долгосрочная политика должна разрабатываться в рамках безличных институтов». При всем уважении к нашему прошлому и нашей истории, политическим руководителям вчерашнего и сегодняшнего дней, необходимо согласиться, отталкиваясь от реального положения вещей, что в замечании Карла Поппера есть нечто большее, чем просто рациональное зерно.

Есть резон в очередной раз присмотреться к системам местного самоуправления других стран отнюдь не с целью обязательной последующей ломки складывающегося на сегодня концептуального подхода к муниципальной службе. Содержание периода, который мы сейчас переживаем на пути реформирования местного самоуправления, подсказывает необходимость принятия взвешенных решений эволюционного характера, синтезируя отечественный и зарубежный опыт.

Однако было бы неверным думать, что идеология оставляет за чиновниками роль «винтиков» или «приводных ремней» власти. Ее более тонкую суть выразил в своей книге «На службе нации» премьер министр Франции М. Дебюре. Он отмечал, что все большую популярность в среде чиновников получает не «теория пассивного подчинения», предполагающая исполнение любого законного приказа без колебаний и недовольства, а «теория разумного управления», признающая за чиновником право на предоставление начальнику своих замечаний до исполнения приказа и, в случае его согласия, определенный маневр в исполнении[19]. Таким образом, субординация должна сочетаться с автономией чиновника. При этом субординация преобладает в отношениях внутри административного корпуса, а автономия – во внешних отношениях с другими ветвями власти и клиентами. 

Структурные элементы муниципальной службы как технологической основы и их содержание будут рассмотрены подробно в следующих главах.

2. Правовое положение муниципальных служащих
в г. Ижевске

2.1. Основные права и обязанности

Осуществление правового регулирования муниципальной службы действующим законодательством предусмотрено не во всех уровнях публичной власти: федеральном, субъекте Федерации, муниципальном.

Статья  4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[20] относит регулирование основ муниципальной службы к полномочиям федеральных органов государственной власти. Принятый в развитие этого положения закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» устанавливает общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих.

В свою очередь, статьей 5 закона  «Об общих принципах …» законодательство о муниципальной службе отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Согласно статьи 8 этого Закона, в Уставе муниципального образования должны быть отражены условия и порядок  организации муниципальной службы, гарантии прав должностных лиц местного самоуправления, правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должности, статус служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление  службой в соответствии с законами  субъектов Российской Федерации и федеральным законом.

Таким образом, мы можем отметить, что все, связанное с деятельностью муниципальных служащих, как правило, регламентировано нормами права. Кроме того, содержание структурных элементов муниципальной службы как правового института определяется нормативными правовыми актами органов государственной власти обоих уровней и местного самоуправления[21].

Свой правовой статус муниципальный служащий приобретает на основе соответствующего законодательства в связи с замещением муниципальной должности. В основе его правового статуса лежат служебные нормы, определяющие права, обязанности, ограничения и гарантии.

Степень регулирования элементов правового статуса на федеральном уровне  различна. Закон «Об основах…» содержит широкий перечень ограничений, связанных с муниципальной службой, чего не скажешь о двух других  составных частях  - правах и обязанностях, которые должны устанавливаться Уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (в соответствии с законом «Об основах…», иными федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации). Нетрудно предположить, что при разработке этих разделов законов большинство субъектов РФ использовали аналогичные нормы Федерального закона «О системе государственной службы РФ»[22].

Муниципальный служащий является наемным работником, состоит в трудовых правоотношениях с руководителем органа местного самоуправления и поэтому на него распространяются основные права и обязанности установленные Трудовым кодексом РФ.

Согласно ст.2 ТК РФ каждый муниципальный работник имеет право:

-   на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены;

-   на возмещение ущерба, причиненного повреждением здоровья в связи с работой;

-   на равное вознаграждение за равный труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера;

-   на отдых, обеспечиваемый установлением предельной продолжительности рабочего времени, сокращенным рабочим днем для ряда профессий и работ, предоставлением еженедельных выходных дней, а также оплачиваемых ежегодных отпусков;

-   на объединение в профессиональные союзы;

-   на социальное обеспечение по возрасту, при утрате трудоспособности и в иных установленных законом случаях;

-   на судебную защиту своих трудовых прав.

Работник обязан:

-   добросовестно выполнять трудовые обязанности;

-   соблюдать трудовую дисциплину;

-   бережно относиться к имуществу предприятия, учреждения, организации;

-   выполнять установленные нормы труда.

В то же время ТК РФ допускает возможность установления особых условий труда для отдельных категорий работников, что позволяет сформулировать систему нормативных актов о муниципальной службе, затронув и сферу прав и сферу обязанностей муниципальных служащих.

 Особую значимость в структуре правового статуса муниципального служащего занимают его служебные права. В законе «О муниципальной службе в Удмуртской Республике» (ст.12) их перечисление занимает 11 пунктов, согласно которым каждый муниципальный служащий вправе[23]:

а) на письменное оформление содержания и объема должностных полномочий и создание организационно-технических условий для их исполнения;

б) принимать решения или участвовать в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

в) запрашивать и получать в установленном порядке от органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, граждан и общественных объединений необходимые для исполнения должностных обязанностей информацию и материалы;

г) посещать в установленном порядке для выполнения должностных полномочий организации, независимо от форм собственности;

д) вносить в любые инстанции предложения по совершенствованию муниципальной службы;

е) на продвижение по службе, увеличение размера денежного содержания с учетом результатов работы, уровня квалификации и стажа работы;

ж) повышать квалификацию, проходить переподготовку за счет средств местного бюджета;

з) знакомиться по первому требованию со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, а также приобщать к личному делу свои объяснения;

и) требовать служебного расследования для опровержения порочащих его честь и достоинство сведений, касающихся прохождения им муниципальной службы;

к) обращаться в вышестоящие органы, суд для решения споров, свя­занных с муниципальной службой;

л) объединяться в профессиональные союзы.

Нормативными правовыми актами муниципального образования могут устанавливаться иные, дополнительные права муниципального служащего, не противоречащие Конституции РФ, федеральному и республиканскому законодательству.

Обязанности, возлагаемые на муниципальных служащих, можно разделить  на 3 группы, классифицировав их в зависимости от уровня правового регулирования и функциональной наполняемости. При этом, по содержанию обязанности, входящие в первую и вторую группу, мы определяем как обязанности существенные, неотъемлемые от статуса муниципального служащего, а входящие в третью – как факультативные, выполнение которых обусловлено наступлением конкретных обстоятельств.

Первая группа - общие обязанности. Они установлены  законом «О муниципальной службе в Удмуртской Республике» (ст.13). В соответствии с ними каждый муниципальный служащий вне зависимости от занимаемой должности
должен[24]:

а) добросовестно осуществлять свои функции в пределах предоставленных ему прав и установленных должностных обязанностей, в соответствии с федеральным и республиканским законодательством, нормативными правовыми актами муниципальных образований;

б) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных, а также унижающих человеческое достоинство;

в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

г) своевременно, в пределах своих должностных полномочий, рас­сматривать обращения граждан и организаций в органы местного самоуправления в соответствии с поручением руководителя или иного уполномоченного должностного лица органа местного самоуправления и разрешать их в порядке, установленном федеральным и республиканским законодательством и нормативными правовыми актами муниципального образования;

д) хранить государственную и иную, охраняемую законом, тайну, а также ставшие ему известными в связи с исполнением служебных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан;

е) поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполнения должностных обязанностей;

ж) соблюдать нормы служебной этики, установленный служебный распорядок, должностные инструкции, порядок обращения со служебной информацией, не совершать действий, затрудняющих работу органов местного самоуправления, а также приводящих к подрыву авторитета муниципальной службы.

Кроме того, на муниципального служащего с его согласия может быть возложено исполнение должностных обязанностей по другой муниципальной должности муниципальной службы на срок не более 3-месяцев с оплатой по соглашению между руководителем органа местного самоуправления и муниципальным служащим.

Выделяемая нами вторая группа существенных обязанностей муниципальных служащих носит уже не общий, а персонифицированный характер и может быть определена как профессиональные (должностные) обязанности. По сути, речь идет о конкретизации обязанностей первой группы, формирующей очертания той или иной муниципальной должности. Они фиксируются в должностных инструкциях и утверждаются распоряжением (приказом) руководителя органа (подразделения органа) местного самоуправления.

 Качество выполнения муниципальным служащим этой группы обязанностей является предметом обсуждения при проведении аттестации и при сдаче квалификационного экзамена на присвоение очередного квалификационного разряда.

Третья (факультативная) группа – специальные обязанности. Они могут быть востребованы на основании постановления (распоряжения) руководителя органа местного самоуправления при необходимости организации внутриструктурного и межструктурного взаимодействия. Мы говорим о ситуациях, когда на должностное лицо органа местного самоуправления может быть на определенное время возложена обязанность координации работы других структурных подразделений  и служащих, решающих разноплановые задачи для достижения общего результата.

2.2. Ограничения, связанные с муниципальной службой. Ответственность муниципальных служащих

Наличие прав и обязанностей обуславливает установление различных общих и особенных ограничений в профессиональной деятельности муниципального служащего.

В соответствии с республиканским законом «О муниципальной службе в Удмуртской Республике» (ст.15) муниципальный служащий не вправе[25]:

а) занимать другую должность в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в организациях, общественных объединениях, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

б) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении коммерческой организацией независимо от ее организационно-правовой формы, кроме случаев, когда непосредственное участие в управлении коммерческой организацией входит в его должностные обязанности в соответствии с законодательством и иными нормативными правовыми актами;

в) быть представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на службе, либо ему непосредственно подчиненном и подконтрольном;

г) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения его служебной деятельности, другое муниципальное имущество и служебную информацию;

д) получать в связи с исполнением должностных полномочий денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения от юридических лиц и граждан;

е) выезжать в командировку за границу за счет юридических лиц и граждан, за исключением служебных поездок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также Удмуртской Республике или на взаимной основе по договоренности между государственными органами Российской Федерации, г. Ижевск, а также органами местного самоуправления и соответствующими органами иностранных государств;

ж) принимать участие в забастовках, а также в иных действиях, нарушающих функционирование органов местного самоуправления;

з) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, движений, общественных объединений, в том числе религиозных объединений, для пропаганды отношения к ним. В органах местного само­управления не могут образовываться структуры политических партий, общественных и религиозных объединений, за исключением профессиональных союзов;

и) использовать после прекращения муниципальной службы информацию, которая стала ему известна в связи с исполнением должностных полномочий и составляет государственную, служебную или иную, охраняемую законами тайну.

В случае нарушения муниципальным служащим первых двух требований, он, по предписанию руководителя органа местного самоуправления, обязан в течение одного месяца сделать выбор в пользу муниципальной службы или иной деятельности, если иное не установлено федеральным или республиканским законодательством.

Муниципальный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и республиканскими законами. Законы субъектов Федерации (в том числе и Удмуртской Республике) констатируют факт необходимости реализации этого правила не отвечая на вопрос о том, как это осуществить практически. Введенный ч.4 ст.209 Гражданского Кодекса Российской Федерации институт доверительного управления позволяет собственнику, в том числе и муниципальному служащему, передавать другим лицам свои права владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. В связи с ограничениями по службе, установленными ст.11 Федерального закона «Об основах…», это право трансформируется
в обязанность для муниципального служащего[26].

Безусловно, концепция договора доверительного управления для муниципальных (и государственных служащих) должна быть разработана на федеральном уровне. Можно предположить, что это будет лицензируемый вид деятельности, осуществляемый юридическими лицами в виде финансово-кредитных учреждений. Скудость бюджетов подавляющего числа муниципальных образований, снижающийся удельный вес собственных доходов в структуре местного бюджета, необходимость финансирования защищенных статей – все это говорит в пользу того, что органы местного самоуправления  не должны необдуманно идти на дополнительные обременения в виде гарантий муниципального образования конкретному чиновнику, тем более, что, согласно общим положениям «под доверительным управлением имуществом понимается  самостоятельная деятельность управляющего по наиболее эффективному  осуществлению  от своего имени правомочий собственника и (или)  иных прав другого лица (учредителя управления) в интересах  последнего  или указанного  им лица (выгодоприобретателя)». Самостоятельная деятельность управляющего от своего имени под гарантию  муниципального образования (читай: жителей муниципального образования) в обязательном порядке должна предусматривать механизм согласования действий управляющего и муниципалитета. 

В структуре ответственности муниципального служащего республиканским законом «О муниципальной службе в Удмуртской Республике» предусматривается ответственность муниципального служащего за совершение противоправных действий при осуществлении муниципальной службы. Ответственность выражается в применении к муниципальному служащему различных взысканий и наказаний за допущение поступков и действий, которые юридически признаются запрещенными. Выделяют следующие виды: дисциплинарную, административную, уголовную ответственность. Федеральный закон «Об основах…» (ст. 24) упоминает только дисциплинарную ответственность.

Дисциплинарные взыскания могут налагаться за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, нарушение трудовой дисциплины, превышение должностных полномочий, несоблюдение установленных законом ограничений, связанных с муниципальной службой[27].

Виды общей дисциплинарной ответственности изложены  в статье 135 ТК РФ и предусматривают 4 вида взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, увольнение. Законом Удмуртской Республики «О муниципальной службе…» к упомянутым 4 видам дисциплинарных взысканий добавлен еще один – предупреждение о неполном служебном соответствии. Основанием для такого решения послужило содержание, во-первых, ч.2 ст.135 ТК Российской Федерации, согласно которой «законодательством о дисциплинарной ответственности, уставами и положениями о дисциплине могут быть предусмотрены для отдельных категорий работников другие дисциплинарные взыскания», а во-вторых, Положение о дисциплинарной ответственности Глав администраций, утвержденного Указом Президента от 07.08.1992г..

Дисциплинарное взыскание налагается руководителем соответствующего органа местного самоуправления не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка (в этот срок не засчитывается время болезни муниципального служащего или пребывания его в отпуске). Дисциплинарное взыскание объявляется в распоряжении руководителя, наложившего взыскание, и сообщается муниципальному служащему под расписку. В необходимых случаях данное распоряжение доводится до сведения персонала органа местного самоуправления, в котором работает привлекаемый к ответственности. Дисциплинарные взыскания, как и прочие меры дисциплинарного воздействия, в трудовые книжки не записываются, за исключением случаев увольнения с муниципальной службы за нарушения дисциплины.

Снимается дисциплинарное взыскание автоматически, если в течение года со дня его применения муниципальный служащий не будет подвергнут новому. Взыскание может быть снято и до истечения года, если служащий не допустит еще одного нарушения дисциплины и проявит себя как добросовестный служащий.

Муниципальный служащий, допустивший должностной проступок, по распоряжению руководителя органа местного самоуправления может быть временно (но не более, чем на 1 месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Муниципальный служащий, в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения, обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвердит данное распоряжение, муниципальный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием. Ответственность за последствия исполнения муниципальным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель[28].

Другим видом юридической ответственности муниципального служащего является административная ответственность, которую он несет по общим правилам, наравне с остальными гражданами Российской Федерации, как это предусмотрено Кодексом об административных правонарушениях (КоАП) и другими нормативными правовыми актами.

К уголовной ответственности муниципальные служащие привлекаются на общих со всеми гражданами Российской Федерации основаниях, поскольку они, в отличие от депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, не обладают неприкосновенностью на территории муниципального образования.

2.3. Виды и порядок реализации гарантий для муниципальных служащих

Перечень гарантий, для муниципальных служащих изложены в ст.15 Федерального закона «Об основах …».  В общем виде весь объем гарантий делится на гарантии при прохождении муниципальной службы  (связанные с исполнением работником должностных обязанностей) и ее прекращении. Этот перечень  носит открытый характер и позволяет субъектам Федерации и муниципальным образованиям осуществлять собственное правовое регулирование. В Удмуртской Республике этот вопрос решен следующим образом. Республиканским законом[29] к Федеральному списку добавлены еще две гарантии – переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения, а также обязательность получения согласия муниципального служащего на перевод на другую должность муниципальной службы, за исключением случаев предусмотренных федеральным законодательством. Кроме того, основываясь, во-первых, на принципе финансирования муниципальной службы за счет средств местного бюджета, во-вторых, на том, что понятие «прекращение службы» поглощается более общим - «прохождение службы», Комитет государственной службы г. Ижевска (как орган управления муниципальной службой) подготовил рекомендации в адрес муниципальных образований, посчитав возможным регулировать вопрос гарантий для муниципальных служащих, замещающих должности категории "Б", аналогично гарантиям, установленным для должностных лиц органов государственной власти республики законом «О государственной службе Удмуртской Республики». Представительным органам местного самоуправления была предложена следующая редакция: «Установить, что при увольнении муниципальных служащих, замещавших муниципальные должности  категории «Б», в связи с прекращением полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления за данными работниками сохраняется средняя заработная плата (с учетом индексации денежного содержания в органах местного самоуправления) по ранее занимаемой должности до устройства на новое место работы, но не более одного года со дня увольнения.

В случае, если на новом месте работы лица, замещавшие муниципальные должности  категории «Б», получат заработную плату  ниже размеров их прежнего денежного содержания, им производится доплата до уровня прежней заработной платы (с учетом индексации денежного содержания в органах местного самоуправления), но не более одного года со дня увольнения с муниципальной службы».

По состоянию на 01.12.2004 г. все муниципальные образования  сформированные на территории республики, использовали эту редакцию при написании соответствующих разделов Устава, распространив эти гарантии и на лиц, замещающих выборные муниципальные должности (город Ижевск принял отдельный нормативный акт)[30].

Республиканский закон «О денежном содержании в органах государственной власти и органах местного самоуправления Удмуртской Республики»[31] вступил в силу с 1 января 2001 года. Он закрепляет основные моменты, связанные с денежным содержанием муниципальных служащих, денежным содержанием  лиц, замещающих муниципальные должности категории «А», служащих органов местного самоуправления, определяет порядок формирования фонда оплаты труда органов местного самоуправления и другие вопросы, связанные с оплатой труда персонала органов местного самоуправления. Учитывая, что подавляющее большинство муниципальных образований г. Ижевск являются дотационными, при определении размера денежного содержания муниципальных служащих базовой является статья 134 Бюджетного Кодекса РФ, согласно которой «муниципальное образование – получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет право … ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет местного бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации ...».

Денежное содержание муниципальных служащих состоит из должностного оклада и дополнительных выплат, включающих в себя:

-   надбавки к должностному окладу за:   

1.     квалификационный разряд

2.     за особые условия службы

3.     выслугу лет

премий по результатам работы.

 Выплачивается денежное содержание муниципальным служащим за счёт средств бюджета соответствующего муниципального образования.

Должностные оклады муниципальных служащих, а также служащих органов местного самоуправления Удмуртской Республики устанавливаются в зависимости от численности населения в городах, районах, посёлках, сельсоветах. Так, города и районы республики делятся на 3 группы[32]:

I.       свыше 100 тыс. человек

II.      от 50 до 100 тыс. человек

III.      до 50 тыс. человек

Посёлки, сельсоветы делятся на 5 групп:

I.         свыше 8 тыс. человек

II.         от 4 до 8 тыс. человек

III.         от 1,5 до 4 тыс. человек

IV.        от 0,5 до 1,5 тыс. человек

V.         до 0,5 тыс. человек

Размеры должностных окладов муниципальных служащих и служащих органов местного самоуправления представлены в приложениях к республиканскому закону.

Дополнительные выплаты можно условно разделить на обязательные и стимулирующие.

К обязательным выплатам, следуя этому делению, будут отнесены надбавка за выслугу лет и надбавка за квалификационный разряд. Естественно, что если у муниципального служащего нет необходимой выслуги лет, или ему не присвоен  квалификационный разряд, то он не получает и соответствующие надбавки. Но если он их имеет, то выплата надбавок становится обязательной и не зависит от субъективных факторов.

Размер надбавки за выслугу лет зависит от стажа муниципальной службы[33]:

-   от 1 года до 5 лет  -  10 % от размера должностного оклада

-   от 5 до 10  -  15 %

-   от 10 до 15  -  20 %

-   свыше 15 лет  - 30 %

Эти параметры установлены республиканским законом «Об исчислении стажа государственной службы республиканских государственных служащих и стажа муниципальной службы муниципальных служащих в Удмуртской Республике».

Надбавка за квалификационный разряд устанавливается муниципальному служащему после присвоения ему квалифицированного разряда.

Размер надбавки за квалификационный разряд установлен республиканским законом «О денежном содержании в органах государственной власти и органах местного самоуправления Удмуртской Республике», определен в рублях в зависимости от квалификационного разряда служащего.

К стимулирующим выплатам относятся надбавка за особые условия службы и премии по результатам работы. Порядок осуществления материального стимулирования определяет представительный орган местного самоуправления

Надбавка за особые условия службы устанавливается решением руководителя, который определяет ее размер, учитывая  сложность и напряжённость условий труда, уровень ответственности каждого работника, а также исходя из возможностей фонда оплаты труда. На финансовый год выделяется на выплату этой надбавки каждому муниципальному работнику 2,5 должностного оклада (ст.2 закона «О денежном содержании в органах государственной власти и органах местного самоуправления Удмуртской Республике»)[34].

Премирование по результатам работы осуществляется, исходя из результатов деятельности конкретного муниципального служащего решением руководителя органа местного самоуправления.

Помимо денежного содержания муниципальный служащий имеет право на материальную помощь в размере двух должностных окладов в год, а также  на единовременное денежное вознаграждение в связи с юбилеями или выслугой лет на муниципальной службе. Порядок выплаты материальной помощи и денежного вознаграждения также устанавливается представительным органом муниципального образования.

Кроме того, руководитель органа местного самоуправления имеет право выплатить муниципальному служащему материальную помощь в связи с утратой или повреждением имущества во время стихийного бедствия, пожара и т.п., в случае смерти члена семьи. Размер материальной помощи в этих случаях определяется руководителем непосредственно.

В соответствии с федеральным и республиканским законодательством, на муниципального служащего в области пенсионного обеспечения  в полном объеме распространяются права государственного служащего в Российской Федерации. Ранее мы уже отмечали, что в гарантиях для муниципальных служащих, содержащихся в законодательстве о муниципальной службе, речь идет, в том числе, о пенсионном обеспечении за выслугу лет и пенсионном обеспечении членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей.

На сегодняшний день в отношении  пенсионного обеспечения муниципального служащего и членов его семьи следует руководствоваться  действующим пенсионным законодательством, в частности, федеральным законом «О государственных пенсиях в РФ». Тем не менее, это не значит, что они не вправе самостоятельно решать эту проблему[35]. 

Уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципальных служащих, в том числе и по пенсионному обеспечению. Органам местного самоуправления дано право устанавливать ежемесячные доплаты к пенсионному обеспечению муниципального служащего с учетом стажа муниципальной службы с использованием средств соответствующего местного бюджета.

При установлении ежемесячной доплаты к пенсионному обеспечению муниципальным служащим, муниципальные образования могут придерживаться порядка установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии, изложенного в Положении  об установлении, выплате и перерасчете размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы.

Лица, замещавшие муниципальные должности муниципальной службы, предусмотренные реестром муниципальных должностей  муниципальной службы, имеют право на ежемесячную доплату к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» либо досрочно оформленной в соответствии с Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации», при наличии следующих условий:

а) стаж муниципальной службы составляет не менее 15 лет;

б) увольнение с муниципальной службы имело место по одному из следующих оснований:

-   ликвидация или реорганизация органа местного самоуправления или сокращение численности его штата;

-   увольнение с должностей муниципальной службы в связи с прекращением полномочий лиц, замещавших муниципальные должности категории «А» (выборные должности);

-   достижение предельного возраста, установленного федеральным законодательством о муниципальной службе;

-   обнаружившееся несоответствие замещаемой должности муниципальной службы вследствие состояния здоровья, препятствующего продолжению муниципальной службы;

-   по собственному желанию в связи с выходом на пенсию.

Ежемесячная доплата к пенсии при наличии стажа муниципальной службы 15 лет устанавливается  в таком размере, чтобы сумма пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла 45 процентов месячного денежного содержания муниципального служащего.

Размер ежемесячной доплаты к государственной пенсии увеличивается на 3 процента месячного денежного содержания муниципального служащего за каждый полный год стажа муниципальной службы свыше 15 лет. При этом сумма пенсии и ежемесячной доплаты к ней не может превышать 75 процентов месячного денежного содержания муниципального служащего.

При определении размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии для лица, получающего две государственные пенсии, учитываются их суммы.

Стаж муниципальной службы, дающий право на ежемесячную доплату к государственной пенсии, определяется в соответствии с законом «Об исчислении стажа  государственной службы республиканских государственных служащих и стажа муниципальной службы муниципальных служащих в г. Ижевск».

Размер ежемесячной доплаты к пенсии исчисляется по выбору лица, обратившегося за ее установлением, исходя из месячного денежного содержания муниципального служащего на день увольнения, либо на день достижения возраста, дающего право на государственную пенсию по старости в соответствии с Законом РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации».

В состав месячного денежного содержания, учитываемого при определении размера ежемесячной доплаты к пенсии, включается:

-   должностной оклад;

-   надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;

-   надбавка к должностному окладу за выслугу лет;

-   надбавка за квалификационный разряд;

-   премии, выплачиваемые по результатам муниципальной службы (кроме премий, носящих единовременный характер).

Муниципальный служащий, претендующий на ежемесячную доплату к пенсии, подает заявление об этом руководителю органа, в котором он замещал муниципальную должность муниципальной службы перед увольнением. К заявлению прилагаются следующие документы[36]:

-   выписка из трудовой книжки с указанием периодов работы (службы) в должности муниципального служащего, предусмотренной в соответствии с Реестром муниципальных должностей;

-   справка о денежном содержании муниципального служащего;

-   справка из органов социальной защиты о размере получаемой государственной пенсии.

Оформленные таким образом документы на ежемесячную доплату к пенсии направляются на рассмотрение комиссии, созданной распоряжением администрации муниципального образования.

После рассмотрения документов комиссией, руководитель органа местного самоуправления принимает решение об установлении ежемесячной доплаты к государственной пенсии.

О принятом решении комиссия в 10-дневный срок в письменной форме сообщает заявителю, в случае отказа в установлении ежемесячной доплаты к пенсии – указывает его причину. Решение об установлении ежемесячной доплаты к пенсии направляется в органы социальной защиты (по месту жительства). которые определяют размер ежемесячной доплаты к пенсии в денежном выражении и оформляют соответствующее решение.

Ежемесячная доплата к пенсии выплачивается одновременно с государственной пенсией местным органом социальной защиты населения на основании принятого решения.

Уведомление о размере установленной доплаты к пенсии направляется заявителю органом социальной защиты населения района.

Ежемесячная доплата  к пенсии устанавливается и выплачивается со дня подачи заявления, но не ранее, чем со дня увольнения с муниципальной должности муниципальной службы и назначением государственной пенсии.

Размер месячного денежного содержания, учитываемого при исчислении ежемесячной доплаты к пенсии, индексируется соответственно изменению должностного оклада по соответствующей муниципальной должности муниципальной службы. В случае отсутствия соответствующей муниципальной должности перерасчет производится, исходя из увеличения размера должностного оклада по аналогичной должности в соответствующем органе местного самоуправления, в котором лицо, получающее ежемесячную доплату к пенсии, занимало муниципальную должность муниципальной службы.

При возвращении на муниципальную службу, выплата ежемесячной доплаты к пенсии приостанавливается. Возобновление выплаты ежемесячной доплаты к пенсии осуществляется применительно к порядку установления этой доплаты.

Одной из гарантий, предусмотренных для муниципального служащего, является ежегодный оплачиваемый отпуск, который  состоит из основного отпуска и дополнительного отпуска за выслугу лет. На сегодняшний день эту гарантию можно считать наиболее «прописанной» в ряду других гарантий и апробированной.

Муниципальным служащим установлен ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней и ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет, продолжительность которого приведена в табл.1.

Таблица 1

Ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет

Кроме того, для отдельных категорий муниципальных служащих в соответствии с нормативным правовым актом муниципального образования может быть установлен ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности, увеличенный на срок до 14 календарных дней. Как правило, этот отпуск устанавливается руководителем тем муниципальным служащим, у которых нет стажа муниципальной службы или он недостаточно велик, а выполняемая муниципальным служащим работа относится к категории повышенной сложности и напряженности.

Необходимо иметь в виду, что общая продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска, в том числе  ежегодного оплачиваемого отпуска большей продолжительности и ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет не может превышать 44 календарных дней. Например, если муниципальный служащий имеет дополнительный отпуск в размере 5 календарных дней, то руководитель при назначении ему отпуска большей продолжительности, может увеличить  оплачиваемый отпуск с 30 до 39 календарных дней.

Ежегодный оплачиваемый отпуск и дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет суммируются и по желанию муниципального служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части не может быть менее 14 календарных дней.

При исчислении продолжительности ежегодного отпуска, праздничные нерабочие дни, приходящиеся на период отпуска, в число календарных дней отпуска не включаются и не оплачиваются.

Замена отпуска денежной компенсацией не допускается, кроме случаев, связанных с увольнением муниципального служащего. При увольнении денежная компенсация выплачивается муниципальному служащему пропорционально отработанному времени. На практике муниципальным служащим не всегда удается использовать отпуск в полном объеме. В первую очередь лицам, занимающим главные должности муниципальной службы согласно Реестра. Трудовой Кодекс РФ (ст. 124) предполагает  возможность замены  части отпуска, превышающей 28 календарных дней, денежной компенсацией по письменному заявлению работника. 

Также муниципальному служащему может быть предоставлен отпуск без сохранения денежного содержания на срок не более одного года по состоянию здоровья, по уходу за больным членом семьи, по иным уважительным причинам. Во время такого отпуска за муниципальным служащим сохраняется замещаемая муниципальная должность.

Исчисление стажа муниципальной службы – это очень ответственное направление в деятельности кадровой службы муниципального образования, поскольку от него зависят размеры надбавки за выслугу лет и дополнительного оплачиваемого отпуска. Кроме того, от стажа муниципальной службы будет зависеть пенсионное обеспечение за выслугу лет в случае появления соответствующего федерального закона, закона субъекта Федерации РФ или решения представительного органа местного самоуправления.

Под стажем муниципальной службы понимается общая продолжительность службы муниципального служащего на муниципальных должностях, а также периоды работы на государственных должностях, в том числе выборных, период исполнения полномочий депутата представительного (законодательного) органа государственной власти и представительного органа местного самоуправления на постоянной основе. Иные периоды трудовой деятельности, которые могут включаться в стаж муниципальной службы, указаны в республиканском законе от 10.02.98 № 11-03 «Об исчислении стажа государственной службы государственных служащих и стажа муниципальной службы муниципальных служащих в Удмуртской Республике»[37].

Кроме того, с 1998 года, после вступления в силу федерального закона «О статусе военнослужащих» изменился порядок включения в стаж муниципальной службы, а также в общий трудовой стаж и стаж работы  по специальности периодов военной службы граждан по призыву.

Согласно п.3 ст.10 данного федерального закона, время нахождения граждан на военной службе по призыву (в том числе офицеров, призванных на военную службу в соответствии с Указам Президента Российской Федерации) засчитывается в их общий  трудовой стаж и стаж муниципальной службы из расчета 1 день за два дня.

В соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и республиканском законом «О муниципальной службе в Удмуртской Республике» отнесение видов деятельности к муниципальной службе определяется  по двум критериям[38]:

-   исполнение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, т.е. функций государственного (муниципального)  управления;

-   финансирование из бюджета по статье «Органы местного самоуправления».

Данные критерии учитываются по всем государственным и местным структурам управления, начиная с 15 сентября 1988 года  - с момента выхода решения исполнительного комитета Совета народных депутатов Удмуртской Республики за № 281 «О генеральной схеме управления народным хозяйством УАССР».

При решении вопроса о включении в стаж муниципальной службы периодов деятельности до 15 сентября 1988 года определяющим является наличие исполнения функций местного управления по конкретной рассматриваемой должности в конкретном государственном, местном или ином органе. В связи с этим, работники кадровых служб структурных подразделений органов местного самоуправления при подготовке материалов на рассмотрение комиссий по исчислению стажа муниципальной службы должны выяснить, из каких источников осуществлялось финансирование соответствующих органов, какие конкретные функции выполнялись работниками на данной должности, запросив, в случае необходимости, соответствующие архивные материалы.

После этого необходимо согласовать вопрос о включении данного периода работы в стаж муниципальной службы с органом по вопросам муниципальной службы соответствующего муниципального образования.

При этом отнесение тех или иных должностей к должностям руководителей и специалистов осуществляется на основании действующих на соответствующий период времени Общесоюзных (Общероссийского) классификаторов профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (раздел «Классификатор должностей служащих»).

Стаж муниципальной службы руководителей и специалистов местных органов должен подтверждаться должностными обязанностями либо положениями об этих органах.

Для определения стажа муниципальной службы в органах местного самоуправления должны быть созданы комиссии по установлению стажа муниципальной службы с обязательным включением работников кадровой службы и юридического отдела. Утверждается состав комиссии Главой муниципального образования. По решению Главы муниципального образования может быть создана единая комиссия по установлению стажа муниципальной службы[39].

Основным документом по определению стажа муниципальной службы является трудовая книжка. Пересмотр стажа осуществляется ежемесячно и итоги его рассмотрения вносятся в протокол, один экземпляр передается в бухгалтерию, а другой хранится у ответственного лица.

При первичном установлении стажа муниципальной службы необходимо ознакомить муниципального служащего с размером его стажа под роспись.

Необходимо иметь в виду, что стаж муниципальной службы не исчисляется лицам, замещающим временно муниципальные должности муниципальной службы по гражданско-правовому договору (например, по договору подряда).

Гарантии при прекращении муниципальной службы закреплены теми же нормативными актами, которыми предусмотрены основания для ее прекращения законодательством Российской Федерации: Кодексом законов о труде РФ, Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», республиканским законом «О муниципальной службе в г. Ижевск». Уставами муниципальных образований Удмуртской Республики могут быть предусмотрены дополнительные гарантии  для муниципальных служащих.

При увольнении в связи с ликвидацией органа местного самоуправления или сокращения численности его штата, муниципальному служащему, в случае невозможности предоставления работы в том же органе местного самоуправления, должна быть предложена другая муниципальная должность муниципальной службы в другом органе местного самоуправления соответствующего муниципального образования с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности, а также выплачен средний заработок по ранее  занимаемой должности в течении трех месяцев (без зачета выходного пособия) .

При невозможности трудоустройства, муниципальному служащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируется переподготовка (переквалификация) за счет средств местного бюджета с сохранением на период переподготовки денежного содержания по занимаемой ранее должности и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной муниципальной должности муниципальной службы. В случае не предоставления муниципальному служащему в соответствии с его  профессией и квалификацией иной должности, муниципальный служащий остается в резерве муниципальных служащих муниципального образования (с указанием «в резерве») с сохранением в течение года непрерывного стажа муниципальной службы.

В уставах муниципальных образований Удмуртской Республики прописана дополнительная гарантия,  касающаяся муниципальных служащих, замещающих муниципальные должности категории «Б». При увольнении муниципальных служащих этой категории в связи с прекращением полномочий Главы района, за ними сохраняется средняя заработная плата (с учетом индексации денежного содержания) по ранее занимаемой должности до устройства на новое место работы, но не более одного года со дня увольнения. В случае, если на новом месте работы они получают заработную плату ниже размеров их прежнего денежного содержания, им производится доплата до уровня прежней заработной платы, но не более одного года со дня увольнения с муниципальной службы.

Муниципальные образования своими нормативными актами, при наличии финансовой возможности, могут устанавливать муниципальным служащим дополнительные гарантии при выходе на пенсию, например, ежемесячную доплату к пенсии. Порядок выплаты ежемесячной доплаты к пенсии рассмотрен в разделе «Пенсионное обеспечение муниципальных служащих».

а) Прекращение муниципальной службы регулируется Трудовым кодексом РФ, Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», законом «О муниципальной службе в Удмуртской Республики».

б) При этом республиканский закон не может вводить дополнительные основания для прекращения муниципальной службы в сравнении с федеральными нормативными актами.

в) Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя органа местного самоуправления в случаях:

-   прекращения гражданства Российской Федерации;

-   достижения муниципальным служащим предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы. Предельный возраст для нахождения на муниципальной службе – 60 лет. Допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста. При этом однократное продление  срока нахождения на муниципальной службе  муниципального служащего допускается не более чем на один год;

-   несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для муниципального служащего федеральным и республиканским законодательством;

-   разглашения государственной, служебной тайны, охраняемых законом сведений, доступ к которым муниципальный служащий получил исключительно в связи со своими служебными обязанностями;

возникновения других обстоятельств, как, например:

-   признания муниципального служащего  судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

-   лишения муниципального служащего судом права занимать муниципальные должности в течение определенного срока;

-   наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего выполнению им должностных обязанностей;

-   наличия близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальными служащими, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного другому;

-   отказа от предоставления сведений о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.

Таким образом, основание прекращения муниципальной службы можно разделить на три категории:

1. По инициативе работника;

2. По инициативе руководителя органа местного самоуправления

3. При наступлении значимых юридических фактов, не зависящих от субъективного отношения к этому  одной из сторон.

Итак, в заключение раздела отметим, что все, связанное с деятельностью муниципальных служащих, как правило, регламентировано нормами права. Кроме того, содержание структурных элементов муниципальной службы как правового института определяется нормативными правовыми актами органов государственной власти обоих уровней и местного самоуправления.

Степень регулирования элементов правового статуса на федеральном уровне  различна. Муниципальный служащий является наемным работником, состоит в трудовых правоотношениях с руководителем органа местного самоуправления и поэтому на него распространяются основные права и обязанности установленные Трудовым кодексом РФ.

Особую значимость в структуре правового статуса муниципального служащего занимают его служебные права. Нормативными правовыми актами муниципального образования могут устанавливаться иные, дополнительные права муниципального служащего, не противоречащие Конституции РФ, федеральному и республиканскому законодательству.

Обязанности, возлагаемые на муниципальных служащих, можно разделить  на 3 группы, классифицировав их в зависимости от уровня правового регулирования и функциональной наполняемости. При этом, по содержанию обязанности, входящие в первую и вторую группу, мы определяем как обязанности существенные, неотъемлемые от статуса муниципального служащего, а входящие в третью – как факультативные, выполнение которых обусловлено наступлением конкретных обстоятельств.

Наличие прав и обязанностей обуславливает установление различных общих и особенных ограничений в профессиональной деятельности муниципального служащего.

3. Правовое регулирование кадрового резерва
муниципальной службы в Удмуртской Республике

3.1. Квалификационные требования по муниципальным должностям

Под прохождением муниципальной службы понимается совокупность юридических фактов занесенных в личное дело муниципального служащего и отражающих его служебно-правовое положение.

Такого рода фактами являются:

-   квалификационные требования по должности муниципальной службы;

-   порядок и условия замещения должности муниципальной службы;

-   аттестация муниципального служащего;

-   порядок и условия присвоения и сохранения квалификационных разрядов муниципального служащего;

-   зачисление в кадровый резерв муниципальной службы;

-   направление на переподготовку и повышение квалификации;

-   основания для прекращения муниципальной службы.

Понятие прохождение муниципальной службы включает в себя понятие «продвижение по службе». Продвижение по службе опирается на ряд общих принципов и производится исходя из способности и профессиональной квалификации служащего независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Продвижение муниципального служащего на более высокую муниципальную должность происходит при следующих условиях:

-   наличие вакантной муниципальной должности;

-   наличие требуемого в соответствии с законом профессионального образования, специализации, опыта работы, наличие знания Конституции Российской Федерации и нормативных правовых актов по занимаемой должности;

-   наличие необходимого стажа муниципальной службы;

-   прохождение (в тех случаях, если это введено в муниципальном образовании) конкурса.

Продвижение по службе без замещения вышестоящей муниципальной должности (повышение квалификационного разряда) возможно при добросовестном выполнении должностных обязанностей, прохождении аттестации, а так же при сдаче квалификационного экзамена.

Право муниципального служащего на продвижение по службе закреплено в республиканском законе «О муниципальной службе в Удмуртской Республике»[40]. Вместе с тем, у муниципального служащего нет субъективного права требовать продвижения по службе, так как назначение на должность находится в компетенции органа местного самоуправления и соответствующего должностного лица. Право муниципального служащего на продвижение по службе возлагает на органы местного самоуправления обязанность по обеспечению продвижения такого рода. Эта обязанность означает, что орган местного самоуправления или должностное лицо при вынесении решения о повышении по службе должны исходить из деловых качеств служащего, его заслуг, в том числе результатов и стажа службы, уровня квалификации и др., и, опираясь на его профессиональные качества, не препятствовать ему в продвижении по служебной лестнице в рамках того или иного органа местного самоуправления и финансовых возможностей муниципального образования.

Во всех случаях ответственный за принятие решения должен основывать его решение на профессиональных качествах кандидатов на продвижение.

Важнейшей составляющей понятия профессионализма муниципального служащего является его соответствие содержанию квалификационных требований, предъявляемых к муниципальным должностям муниципальной службы.

В соответствии со ст.8 Федерального закона «Об основах…» «муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации».

Квалификационные требования по муниципальным должностям муниципальной службы представляют собой показатели, определяющие соответствие профессионального уровня муниципального служащего, либо кандидата на замещение определенной муниципальной должности муниципальной службы полномочиям и функциям, установленным по этой муниципальной должности муниципальной службы.

Особое значение уделяется переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих. Так, согласно Распоряжению Правительства УР от 22 сентября 2004 г. N 794-р "О переподготовке и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих Удмуртской Республики в 2004 - 2005 учебном году", в целях обеспечения потребности органов местного самоуправления в Удмуртской Республике в квалифицированных специалистах и в соответствии со статьей 15 Закона Удмуртской Республики "О муниципальной службе в Удмуртской Республике", статьей 7 Закона Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике", была утверждена численность государственных и муниципальных служащих Удмуртской Республики для обучения в 2004 - 2005 учебном году за счет средств бюджета Удмуртской Республики в количестве 937 человек.

Министерству финансов Удмуртской Республики было предложено предусмотреть в проекте Закона Удмуртской Республики "О бюджете Удмуртской Республики на 2005 год" финансирование обучения государственных и муниципальных служащих Удмуртской Республики в сумме 3560 тыс. рублей, в том числе:

-   по программе переподготовки (код 1406, статья "Высшее профессиональное образование", строка "Удмуртский институт государственной и муниципальной службы") - 2013,4 тыс.рублей, из них:

-   для обучения 50 государственных служащих - 580,0 тыс.рублей;

-   для обучения 134 муниципальных служащих - 1433,4 тыс.рублей;

-   по программе повышения квалификации (код 1405, статья "Переподготовка и повышение квалификации", строка "Удмуртский институт государственной и муниципальной службы") - 1546,6 тыс. рублей, из них:

-   для обучения 310 государственных служащих - 380,4 тыс.рублей;

-   для обучения 430 муниципальных служащих, в том числе 35 глав администраций районов и городов Удмуртской Республики, - 866,2 тыс.рублей.

Министерству финансов Удмуртской Республики при формировании бюджета Удмуртской Республики на 2005 год в межбюджетных отношениях с муниципальными образованиями было предложено учесть расходы на обучение муниципальных служащих в соответствии с таблицей, приведенной в Приложении 1.

Принимая во внимание, что согласно Федерального закона  «Об основах…» законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы, в законе Удмуртской Республики зафиксированы следующие виды требований к лицам, замещающим муниципальные должности муниципальной службы: 

-   к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации муниципальных должностей муниципальной службы;

-   к стажу и опыту работы по специальности;

-   к уровню знаний Конституции Российской Федерации, федерального и республиканского законодательства, Устава и иных нормативных правовых актов муниципального образования применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Статьей 9 закона «О муниципальной службе…» предусмотрено, что конкретные квалификационные требования по муниципальным должностям устанавливаются самостоятельным нормативным правовым актом Удмуртской Республики.

Такие требования содержатся в законе «О Реестре муниципальных должностей в Удмуртской Республике». В соответствии с ними гражданам Российской Федерации, претендующим на муниципальную должность муниципальной службы необходимо иметь по уровню профессионального образования:

-   для главных муниципальных должностей муниципальной службы - высшее профессиональное образование по специализации муниципальных должностей муниципальной службы или образование, считающееся равноценным с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации муниципальных должностей муниципальной службы;

-   для ведущих и старших муниципальных должностей муниципальной службы - высшее профессиональное образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» либо по специализации муниципальных должностей муниципальной службы или образование, считающееся равноценным;

-   для младших муниципальных должностей муниципальной службы - среднее профессиональное образование по специализации муниципальных должностей муниципальной службы либо образование, считающееся равноценным.

Понятие «равноценность» образования требует дополнительных разъяснений[41]:

1. Образование считается соответствующим специализации муниципальной должности, если направление или специальность муниципального служащего, определенные по классификатору направлений и специальностей высшего профессионального образования, утвержденного приказом Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию от 05.03.94 № 180, соответствует предмету ведения муниципального органа, в штатное расписание которого включена соответствующая муниципальная должность, или направлениям деятельности, определенным должностными обязанностями муниципального служащего. Требования по уровню и виду профессионального образования должны быть закреплены в должностной инструкции по соответствующей муниципальной должности муниципальной службы.

2. Для лиц, замещающих главные, ведущие и старшие муниципальные должности муниципальной службы Удмуртской Республики равноценным образованием считается образование, соответствующее следующим направлениям и специальностям высшего профессионального образования,  определенным по вышеназванному классификатору направлений и специальностей высшего профессионального образования:

2.1. Направления высшего профессионального образования:

-         политология - 520900

-         юриспруденция - 521400

-         экономика - 521600

2.2. Специальности высшего профессионального образования:

-         политология - 020200

-         юриспруденция - 021100

-         теоретическая экономика - 060100

-         финансы и кредит - 060400

-         национальная экономика - 060700

-         экономика и управление на предприятии (отрасли) - 060800

-         менеджмент - 061100

-         менеджмент в социальной сфере - 061200

3. Для лиц, замещающих младшие муниципальные должности муниципальной службы Удмуртской Республики, равноценным считается любое высшее профессиональное образование или среднее профессиональное образование по следующим специальностям:

-         правоведение - 0201

-         право и организация социального обеспечения - 0202

-         правоохранительная деятельность - 0203

-         экономика, бухгалтерский учет и контроль (по отраслям) - 0601

-         менеджмент - 0602

-         финансы - 0603

-         банковское дело - 0604

-         статистика - 0605

-         маркетинг - 0607

-         коммерция - 0608

-         биржевая деятельность - 0610

-         делопроизводство и архивоведение - 0611

4. При признании равноценным высшего и среднего профессионального образования, решение принимается, исходя из наличия в наименовании полученной ими специальности указания на одно из направлений профессионального образования. Кроме этого, считается равноценным образование, полученное лицами, замещающими  в настоящее время муниципальные должности муниципальной службы Удмуртской Республики в системе высших учебных заведений КПСС и ВЛКСМ.

В целях обеспечения высокого профессионального уровня муниципальных служащих, единства квалификационных требований по муниципальным должностям муниципальной службы органам местного самоуправления рекомендовано нормативными правовыми актами установить квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности:

-   для главных муниципальных должностей - стаж муниципальной службы на ведущих муниципальных должностях  не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;

-   для ведущих муниципальных должностей - стаж муниципальной службы на старших муниципальных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;

-   для старших муниципальных должностей - стаж работы по специальности не менее трех лет;

-   для младших муниципальных должностей - без предъявления требований к стажу.

Кроме требований по стажу и опыту работы на муниципальных должностях муниципальной службы, включенных в Реестр муниципальных должностей в Удмуртской Республике, рекомендуется утвердить нормативным правовым актом органа местного самоуправления квалификационные требования по основным категориям («Б», «В») и группам (главная, ведущая, старшая, младшая) муниципальных должностей, поименованных в Реестре муниципальных должностей в Удмуртской Республике.

3.2. Порядок замещения муниципальной должности муниципальной  службы

Поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных законом «Об основах муниципальной службы в РФ» и республиканским законом «О муниципальной службе в Удмуртской Республике»[42].

Ст. 24 закона  «О муниципальной службе…» предусматривается возможность замещения муниципальных должностей муниципальной службы категории «В» по результатам конкурса, если это оговорено в нормативных правовых актах муниципальных образований.

Конкурс – процедура организации отбора персонала, которая, с одной стороны, дает возможность получения максимума информации об уровне профессиональной подготовленности, деловых и личностных качествах претендентов на замещение муниципальных должностей муниципальной службы, а с другой стороны, задает порядок для объективного сопоставления кандидатов между собой.

Конкурс проводится в тех случаях, когда существует потребность в наборе сотрудников на вакантные должности, причем количество претендентов не обязательно должно быть больше числа вакантных должностей. Конкурс в таком случае имеет своей целью сопоставление возможностей кандидатов с требованиями, предъявляемыми должностями, на которые они претендуют.

Конкурс обеспечивает право граждан на равный доступ к муниципальной службе. Основными задачами конкурса являются совершенствование работы по подбору, расстановке и обновлению кадров в органах местного самоуправления с целью формирования высокопрофессионального корпуса специалистов, замещающих муниципальные должности муниципальной службы.

Происходящие перемены в отношении к муниципальной службе и новый уровень требований к ее кадровому составу постепенно меняют подход к работе с кадрами органов местного самоуправления. К сожалению, недостаточно быстро, но приходит понимание того, что использование принципа конкурсного отбора, с одной стороны, способствует повышению эффективности работы аппарата Администрации, с другой стороны, делает результаты отбора более значимыми для самих работников. А отбор персонала, проведенный на научной основе, позволяет принять правильное кадровое решение и закладывает прочный фундамент всей кадровой работы организации. Кроме того, это позволяет оценить степень развития у кандидата профессионально важных качеств, выявить его потенциальные возможности, дать рекомендации по дальнейшей профессиональной подготовке.

На сегодня  в этом направлении сделаны еще только первые шаги. Еще не во всех органах местного самоуправления Удмуртской Республики разработаны нормативные правовые акты по организации конкурсного отбора на муниципальную службу. Кадровыми службами администраций ряда муниципальных образований  была использована методика, прошедшая апробацию и успешно себя зарекомендовавшая в органах государственной власти республики.

Конкурс объявляется приказом (распоряжением) руководителя органа местного самоуправления при наличии вакантных муниципальных должностей. Им же утверждается количественный и персональный состав конкурсной комиссии. Предложения  по составу конкурсной комиссии и сроках проведения конкурса подготавливаются руководителем кадровой службы совместно с руководителями структурных подразделений, в которых имеются вакантные должности. Конкурсная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. В состав комиссии рекомендуется включать представителей кадровой и юридической служб органа местного самоуправления.

Конкурсная комиссия осуществляет следующие полномочия:

-   принимает к рассмотрению документы лиц, подавших заявление на участие в конкурсе;

-   принимает решение о допуске к участию или об отказе от  участия в конкурсе;

-   принимает решение о сроках проведения конкурса;

-   утверждает форму и методику проведения конкурса;

-   информирует кандидатов о месте, сроках проведения конкурса и  принятых решениях.

Сообщение о дате, месте и условиях проведения конкурса публикуется в официальных изданиях органа местного самоуправления не позднее, чем за 1 месяц до начала проведения конкурса. В сообщении о конкурсе указываются основные требования, предъявляемые к кандидату на замещение вакантной муниципальной должности. Требования могут быть выдвинуты по уровню и виду образования, дополнительным умениям и навыкам, необходимым для выполнения данной работы (например, навыки работы на компьютере, владение стенографией, иностранным языком и т.п.), может быть оговорено наличие опыта работы в какой-либо сфере (без указания количества лет).

Граждане Российской Федерации, желающие участвовать в конкурсе, представляют в течение 15 календарных дней со дня опубликования объявления в газете в кадровую службу органа местного самоуправления следующие документы:

-   личное заявление на имя председателя конкурсной комиссии

-   личный листок (анкету) по учету кадров

-   документ, удостоверяющий личность;

-   заверенную копию трудовой книжки;

-   документ, подтверждающий профессиональное образование;

-   справку из налоговой инспекции о своем имущественном положении;

-   медицинское заключение о состоянии здоровья.

Могут быть также представлены рекомендательные письма, характеристики с предыдущего места работы; другие документы.

При несвоевременном, либо неполном представлении документов, руководитель органа местного самоуправления вправе по представлению кадровой службы этого органа перенести сроки проведения конкурса либо не допустить кандидата к участию в конкурсе. Предоставление ложных сведений является основанием для отказа кандидату в допуске к участию в конкурсе или приеме на работу.

Не позднее, чем за неделю до начала проведения конкурса, рекомендуется составлять список кандидатов, допущенных к участию в конкурсе. До сведения кандидатов на замещение вакантной должности доводится информация о порядке проведения конкурса.

Конкурс на замещение муниципальных должностей муниципальной службы может проводиться в виде конкурса документов (для замещения должностей 2 группы: ведущего и главного специалиста, заместителя начальника отдела в комитете, заместителя Главы поселковой, сельской администрации) и конкурса-испытания (для замещения должностей 3 группы: первых заместителей, заместителей председателя комитета, начальника управления и заведующего отделом  муниципального образования, заместителя заведующего отделом Администрации муниципального образования, начальника отдела в комитете, управлении муниципального образования).

При конкурсе документов комиссия принимает решение на основании рассмотрения представленных документов.

Конкурс-испытание представляет собой различные методики исследования личностных и деловых качеств претендентов на муниципальную должность, в том числе тестовые, проверку уровня знаний законодательства, регулирующего вопросы муниципальной службы и местного самоуправления в целом.

При оценке качеств кандидатов конкурсная комиссия исходит из основных требований, предъявляемых к муниципальному служащему[43]:

-   знание Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов, Устава, республиканских законов и иных нормативных правовых актов Удмуртской Республики, устава и нормативных правовых актов органа местного самоуправления применительно к исполнению соответствующей муниципальной должности муниципальной службы;

-   уровень профессиональной подготовки  по соответствующей муниципальной должности;

-   организаторские  и управленческие способности, влияющие на эффективность служебной деятельности муниципального служащего.

Оценка профессиональных качеств кандидатов осуществляется, исходя из должностных обязанностей, полномочий и квалификационных требований по конкретной муниципальной должности.

Заседание конкурсной комиссии считается правомочным, если на нем присутствовало не менее двух третей ее членов. Итоговое решение комиссии по результатам проведения конкурса принимается открытым голосованием большинством голосов от числа ее членов, присутствовавших на заседании.

При равенстве голосов членов конкурсной комиссии решение принимает  председатель комиссии.

Результаты голосования и решения конкурсной комиссии заносятся в протокол, который составляется в двух экземплярах и подписывается всеми членами конкурсной комиссии. Один экземпляр протокола подшивается в личное дело муниципального служащего, второй – хранится у секретаря конкурсной комиссии.

Результаты конкурса доводятся до сведения претендентов на замещение должности в письменном виде в течение двух недель со дня его завершения.

Решение конкурсной комиссии является основанием для назначения на соответствующую муниципальную должность  муниципальной службы либо отказа в таком назначении.

При поступлении на муниципальную службу не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений и преимуществ.

Гражданину может быть отказано в приеме на муниципальную службу в следующих случаях:

-   признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

-   лишения его судом права занимать муниципальные или государственные  должности в течение определенного срока;

-   наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего выполнению им должностных обязанностей;

-   наличия близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальными служащими, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного другому;

-   отказа от предоставления сведений о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.

Гражданам, претендующим на муниципальную должность муниципальной службы, необходимо иметь образование, отвечающее квалификационным требованиям по замещаемым должностям. Комитетом государственной службы Удмуртской Республики, который является республиканским органом по вопросам муниципальной службы, разработаны методические рекомендации по определению квалификационных требований к уровню профессионального образования по муниципальным  должностям муниципальной службы, регулирующие данные вопросы до выхода соответствующего федерального закона (см. 3.1. «квалификационные требования»).

При поступлении на муниципальную службу гражданин представляет в кадровую службу документы:

-   личное заявление;

-   документ, удостоверяющий личность;

-   трудовую книжку;

-   документ, подтверждающий профессиональное образование;

-   справку из налоговой инспекции о представлении декларации о доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности (в том  числе на праве общей собственности) и являющемся объектом налогообложения в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации;

-   военный билет (для уволенных из рядов Вооруженных Сил РФ);

-   медицинское заключение о состоянии здоровья.

При поступлении гражданина на муниципальную службу, а также при решении вопроса о назначении его на вышестоящую должность муниципальной службы, проверке может подлежать полнота и достоверность сведений, содержавшихся в представленных им документах.

В случае установления в процессе проверки обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на муниципальную службу или назначению муниципального служащего на вышестоящую должность муниципальной службы, руководителю соответствующего органа местного самоуправления рекомендуется в 5-дневный срок со дня установления указанных обстоятельств в письменной форме информировать его о причинах отказа в приеме или назначении  на муниципальную должность. Данный отказ может быть обжалован гражданином в судебном порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

С муниципальным служащим, поступившим на муниципальную службу,  заключается письменный трудовой договор (контракт).

Трудовые договоры (контракты) заключаются:

-   на неопределенный срок (муниципальные служащие категории «В», служащие органов местного самоуправления);

-   на определенный срок не более пяти лет (муниципальные служащие категории «Б»);

-   на время выполнения определенной работы (на период замещения временно отсутствующих штатных работников).

Деление муниципальных должностей на группы в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» осуществлено не так четко, как это сделано с делением государственных должностей на категории «А», «Б», «В» в Федеральном законе «Об основах государственной службы в РФ». Если провести аналогию между содержанием статей «муниципальная должность» и «государственная должность» этих двух законов, обращает на себя внимание тот факт, что в п.1 ст.1 закона «Об основах муниципальной службы в РФ» предопределяется наличие должностей категории «А», и «В» и не выделяются должности, учрежденные для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих выборные муниципальные должности (категория «Б»). Не осуждая замысел законодателя при формировании такого подхода – попытка отказа от жесткой схемы наемно-трудовой концепции или в чем-либо другом, - обратим внимание на то, что в п.2 этой же статьи закона замещение иных муниципальных должностей предусматривается путем заключения трудового договора. Как мы знаем, согласно ст.17 КзоТ Российской Федерации, трудовые договоры заключаются на неопределенный срок не более 5 лет и на время выполнения определенной работы. Субъекты Федерации, в том числе Удмуртская Республика, сполна использовали открывшуюся таким образом возможность для построения трехзвенной системы муниципальных должностей, ограничив срок службы для работников замещающих должности категории «Б» сроком полномочий лиц категории «А».

Прием на работу оформляется приказом (распоряжением) администрации органа местного самоуправления. Приказ (распоряжение) объявляется работнику под расписку. Фактическое допущение к работе считается заключением трудового договора, независимо от того, был ли прием на работу надлежащим образом оформлен.

В соответствии с ТК РФ работнику, приглашенному на работу в порядке перевода из другой организации, предприятия, учреждения по соглашению между руководителями, не может быть отказано в заключении трудового договора.   С другой стороны, в соответствии с тем же ТК РФ, при переводе на работу на другое предприятие, в учреждение, организацию испытание не устанавливается. Поскольку законодательством о муниципальной службе определен порядок поступления на муниципальную службу с обязательным установлением срока испытания, то прием на муниципальную службу по переводу не рекомендуется.

Лица, которым по характеру занимаемой ими муниципальной должности необходим допуск к государственной тайне, могут быть назначены на эти должности только после оформления допуска по соответствующей форме.

Для гражданина, впервые принятого на муниципальную должность муниципальной службы соответствующего муниципального образования или для муниципального служащего при переводе на должность иной группы или иной специализации устанавливается испытание продолжительностью не выше 3 месяцев, а в отдельных случаях, по согласованию с профсоюзным комитетом, до 6 месяцев. В испытательный срок не засчитываются периоды, когда муниципальный служащий отсутствовал  на службе по уважительным причинам. Во время испытания на муниципального служащего распространяется действие законодательства о муниципальной службе. Срок испытания засчитывается в стаж муниципальной службы. В период испытания муниципальному служащему очередной квалификационный разряд не присваивается[44].

Если по истечении испытания не принимается отрицательного решения о пригодности муниципального служащего к данной работе и он продолжает службу в органе местного самоуправления, муниципальный служащий считается выдержавшим испытание.

При неудовлетворительном результате испытания муниципальный служащий может быть уволен или с его согласия переведен на прежнюю или иную муниципальную должность муниципальной службы. В случае отказа от перевода муниципальный служащий подлежит увольнению.

Помимо вышеизложенного,  республиканским законодательством о муниципальной службе определен порядок замещения муниципальных должностей муниципальной службы лицами, состоящими на муниципальной службе.

Перевод муниципальных служащих на равнозначные муниципальные должности муниципальной службы в другие органы местного самоуправления осуществляется в соответствии с федеральным законодательством о труде.

Кроме того, муниципальным служащим дано право замещать вышестоящие муниципальные должности в порядке перевода при условии включения их в резерв на выдвижение на вышестоящие муниципальные должности муниципальной службы.

3.3. О проблеме нормативного регулирования взаимосвязи "конкурса" и "резерва" в реализации концепции кадровой политики

Под руководством полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе С. Кириенко  действует Совет по кадровой политике указанного федерального округа. К базовым документам деятельности Совета отнесены "Основные направления реализации государственной кадровой политики в Приволжском федеральном органе", проект которых длительное время обсуждался в органах государственной власти субъектов Российской федерации данного округа[45].

Стратегической целью государственной кадровой политики в округе обозначена подготовка высокопрофессиональных кадров, достижение которой обеспечивается решением ряда задач, в том числе:

-   формированием резерва кадров для замещения муниципальных должностей муниципальной службы;

-   осуществлением эффективной системы отбора граждан на муниципальную службу и обеспечением реализации их конституционного права на равный доступ к государственной службе на конкурсной основе.

Перечисленные задачи не могут решаться независимо друг от друга, поскольку осуществление отбора граждан на муниципальную службу может производиться в том числе и за счет резерва кадров для замещения вакантных муниципальных должностей муниципальной службы.

Указанная взаимосвязь (соотношение) требует особого внимания в силу своего значения для реализации задач государственной политики в вопросах муниципальной службы.

Системный анализ нормативных установлений по данной теме позволил выявить ряд существенных моментов, которые и предлагаются к рассмотрению.

Рассмотрим, во-первых, вопрос о нормативном регулировании проведения конкурсов на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы.

Прямого требования на законодательном уровне об обязательном проведении конкурса при замещении вакантной муниципальной должности муниципальной службы нет, но конкурсная основа этих отношений обусловлена конституционной нормой (ч.4 ст.32 Конституции Российской федерации) о равном доступе граждан к муниципальной службе и нормой федерального закона "Об основах муниципальной службы Российской федерации" (далее по тексту -федеральный закон), изложенной в п.5 ст.5 как один из принципов муниципальной службы.

Статья 22 федерального закона, регулируя процедуру конкурса, не делает это исчерпывающе и предусматривает возможность включения в нее "других условий", которые "определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской федерации". На федеральном уровне регулирование вопроса проведения конкурса находит свое отражение лишь в Указе Президента Российской федерации от 29.04.1996г. №604, которым было утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы. Пункт 3 Положения определяет два условия объявления конкурса: наличие вакантной должности и отсутствие резерва государственных служащих для ее замещения. Как видим, названная в Положении норма позволяет исключать конкурс при наличии резерва кадров.

Законодательство субъектов Российской федерации, касаясь вопроса о конкурсе на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы, в большинстве случаев в том или ином варианте повторяет норму п.З вышеназванного Положения.

Понятие резерва кадров в федеральном законе употребляется дважды:

1) в ч.2 ст.16 как гарантия для лиц, уволенных с государственной службы в связи с ликвидацией муниципального органа или сокращением его штата, где нахождение в резерве - перспектива возвращения к муниципально-служебной деятельности;

2) в ч.Т п.2 ст.8, где нахождение в резерве подразумевается как перспектива карьерного роста муниципальных служащих.

Ни в законодательстве, ни в научной литературе нет достаточно четкого определения резерва и разделения его на виды. Между тем, если исходить из "буквы" указанных выше норм, резерв в толковании статьи 16 отличен от резерва статьи 8. В первом случае резерв - состав лиц, утративших статус государственных служащих, имеющих возможность возвращения к муниципальной службе; во втором речь идет о составе лиц, обладающих этим статусом и имеющих возможность продвижения по службе.

Региональный законодатель не повсеместно регулирует вопрос резерва. Так, только 21 субъект Российской федерации имеет нормативные правовые акты по данной теме, где в ряде случаев наблюдается созвучность пункту 3 Положения, утвержденного вышеназванным Указом Президента Российской Федерации:

-   муниципальные служащие, включенные в резерв на замещение муниципальных должностей муниципальной службы, могут быть назначены на эти должности без участия в конкурсе;

-   при замещении вакантной муниципальной должности муниципальной службы и наличии при этом резерва государственных и муниципальных служащих на замещаемую должность проведение конкурса не обязательно;

-   при проведении конкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы при прочих равных условиях с другими претендентами кандидатуры из числа резерва обладают преимущественным правом при решении вопроса о назначении на данную должность.

Таким образом, налицо приоритет резерва кадров перед конкурсностью их отбора для замещения вакантных муниципальных должностей муниципальной службы[46].

Но способствует ли это реализации конституционного принципа равного доступа граждан к муниципальной службе? Не нарушает ли его?

Названное демократическое право (право равного доступа к муниципальной службе) соответствует ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которой граждане без каких-либо необоснованных ограничений и дискриминаций имеют право и возможность в своей стране на общих условиях равенства допускаться к муниципальной службе. Ст.21 федерального закона устанавливает, что назначение на должность осуществляется в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, материального достатка или должностного положения, места жительства, партийной принадлежности, вероисповедания. Координатами главных приоритетов, по выражению Е.В.Охотского, являются: "интеллект, профессионализм, гражданская зрелость, физическое и нравственное здоровье". Выявление лиц, соответствующих этим координатам, т.е. выявление лиц, наиболее пригодных к муниципальной службе, должно носить характер конкурсного отбора, поскольку только конкурс призван законом обеспечивать право граждан на равный доступ к муниципальной службе (п.1 ст.22 федерального закона) и именно конкурс общепризнан как самая демократичная из всех форм отбора кадров.

Само по себе нахождение в резерве кадров не должно давать каких-либо преимуществ для замещения муниципальной должности муниципальной службы, если только формирование резерва не основано на конкурсе, как это урегулировано в Пензенской области, где "в целях обеспечения равных возможностей для поступления на муниципальную службу в структурных подразделениях Правительства Удмуртской Республики производится конкурсный отбор на зачисление кандидатами в кадровый резерв муниципальной службы". Но и этот подход не безупречен, потому что возникает вопрос: как быть с муниципальным служащим, уволенным в связи с ликвидацией муниципального органа или сокращением его штата, которому пунктом 2 статьи 16 федерального закона предоставлена гарантия "автоматического" зачисления в резерв? Соответствует ли пензенский подход этой норме?

В связи с изложенным представляется весьма актуальным решение нормативным централизованным образом вопроса о четком соотношении категорий "резерв" и "конкурс", более того, решение его на базе строгого следования конституционному принципу равного доступа граждан к муниципальной службе, т.е. введение на уровне закона федеральной нормы, определяющей обязательность конкурса во всех случаях замещения вакантной муниципальной должности муниципальной службы, что, несомненно, способствовало бы обеспечению реализации принципа единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе и обеспечению ее высокопрофессиональными кадрами.

Президент РФ В.В. Путин обозначил создание кадрового резерва государственной и муниципальной службы как одну из приоритетных задач своей политики[47]. В ее контексте находится и недавно состоявшаяся поездка представителей Приволжского федерального округа в Японию.

Группа была сформирована из представителей Приволжского федерального округа и по существу представляла собой его кадровый резерв. Если говорить о возрастном составе делегации, то в нее вошли люди от 23 до 38 лет. Надо отметить, что при этом средний возраст членов не превышал 30 лет, только два человека перешагнули этот рубеж. Что касается должностей участников группы, то в нее руководитель Администрации Республики Марий Эл, сотрудники администраций из Саратова, Казани и Арзамаса. Кроме того, Японию посетили сотрудник аппарата Главного федерального инспектора по Оренбургской области и один из руководителей Нижегородской молодежной лиги.

Основным принципом, по которому формировалась группа, стал все-таки не должностной и не возрастной - все вошедшие в нее люди в разное время были участниками разнообразных кадровых проектов, таких, как конкурс "Золотой резерв", прошедший во многих регионах России, программ, проводившихся под эгидой Полномочного представителя Президента РФ в ПФО С.В. Кириенко по замещению вакантных должностей в его аппарате, различных президентских программ. Таким образом, делегацию составили люди, работающие на государственной службе, перспективные в отношении карьеры, показавшие себя как хорошие организаторы, способные к реализации социально значимых проектов.

Прошедшую поездку можно назвать первым опытом такого рода и в то же время первым этапом нового большого проекта по подготовке кадрового резерва. Она представляла собой стажировку, имевшую целью изучение нового опыта, специфики подбора, обучения кадров и организации государственной службы за рубежом. В этом году предполагается осуществить еще несколько подобных программ - группы будут отправлены в США, Канаду, ряд европейских стран, возможно, даже в Африку. Сейчас формируются списки их возможных участников, т.е. тех людей, на кого обращают дополнительное внимание, кого считают перспективным работником - действительным кадровым резервом муниципальной службы, представляющим новое поколение во власти.

Кадровые конкурсы, проводившиеся под руководством С.В. Кириенко в Приволжском федеральном округе, действительно имели инновационный характер. При этом они входят в круг задач по формированию кадрового резерва муниципальной службы, обозначенных Президентом РФ. По существу, это "пилотные" проекты по поводу того, как и за счет кого надо осуществлять подбор и переподготовку кадров, формирование кадрового резерва. В данный момент включенные в такие процессы люди являются пионерами, создающими новую традицию госслужбы, а те, кто принимал участие в поездке, - действительно перспективные управленцы, в будущем способные занять самые высокие посты.

3.4. Нормативно-правовое регулирование и методическое обеспечение
аттестации муниципальных служащих

Оценка результативности труда – одна из важнейших частей процесса формирования кадрового резерва, с помощью которой определяется, насколько эффективно служащий выполняет свою работу. Оценка результативности труда имеет несколько функций:

-   для информирования работника о его профессиональном уровне;

-   для мотивации работника на достижение более высоких результатов;

-   для принятия решения администрацией по продвижению, поощрению или наказания персонала.

Многофункциональность оценки порождает многообразие форм и методов оценки, как профессионального уровня работника, так и его личностных и деловых качеств.

Для муниципальной службы основным методом оценки муниципальных служащих на сегодняшний день является аттестация кадров - определение соответствия деловой квалификации, уровня знаний и навыков работника, иных общественно значимых качеств аттестуемого занимаемой должности.

Порядок прохождения аттестации муниципальными служащими в Удмуртской Республике регламентируется специальным законом об аттестации республиканских государственных служащих и муниципальных служащих.

Закон определяет цели и задачи аттестации муниципальных служащих, а также организацию проведения аттестации муниципальных служащих, работу аттестационной комиссии и порядок принятия решения по результатам аттестации.

Основной целью аттестации муниципальных служащих Удмуртской Республики является формирование высокопрофессионального кадрового состава органов местного самоуправления.

Основными задачами аттестации являются:

-   определение служебного соответствия муниципального служащего замещаемой муниципальной должности;

-   выявление перспективы использования потенциальных способностей муниципального служащего, стимулирования роста его профессионального уровня;

-   определение степени необходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки муниципального служащего;

-   обеспечение возможности долгосрочного планирования передвижения кадров.

Данный закон определяет общие требования к проведению аттестации.  

Для проведения аттестации необходимо:

-   сформировать аттестационную комиссию;

-   утвердить график проведения аттестации;

-   составить списки муниципальных служащих, подлежащих аттестации;

-   подготовить необходимые документы для аттестационной комиссии;

-   ознакомить муниципального служащего с условиями и порядком проведения аттестации.

Предложения о количественном и персональном составе аттестационной комиссии разрабатываются кадровой службой органа местного самоуправления с учётом численности муниципальных служащих, подлежащих аттестации, и мнения руководителей соответствующих подразделений органа местного самоуправления.

Аттестационная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. Руководитель органа местного самоуправления может привлекать к работе комиссии независимых экспертов. Оценка экспертами качеств муниципального служащего является одним из аргументов, характеризующих аттестуемого.

В состав аттестационной комиссии включаются представители кадровой и юридической служб органа местного самоуправления, а также, может включаться представитель соответствующего профсоюзного органа.

Количественный и персональный состав аттестационной комиссии, сроки и порядок её работы утверждаются руководителем органа местного самоуправления, принимающим решение о назначении на должность или об освобождении от должности соответствующих муниципальных служащих.

В зависимости от специфики должностных обязанностей муниципальных служащих в органе местного самоуправления может быть создано несколько аттестационных комиссий.

График проведения аттестации утверждается руководителем органа местного самоуправления и доводится до сведения каждого аттестуемого муниципального служащего не менее чем за месяц до начала аттестации.

В графике указываются:

-   наименование органа местного самоуправления, подразделения, в котором работает муниципальный служащий, подлежащий аттестации;

-   дата и время проведения аттестации;

-   дата представления в аттестационную комиссию необходимых документов с указанием ответственных за такое представление руководителей соответствующих подразделений органа местного самоуправления.

Подготовка к проведению аттестации. Рекомендуется не позднее чем за две недели до начала проведения аттестации в аттестационную комиссию представлять отзыв на подлежащего аттестации муниципального служащего, подписанный его непосредственным руководителем.

Отзыв должен содержать полную и объективную оценку профессиональных и личностных качеств муниципального служащего, показатели результатов его деятельности за предшествующий период

При каждой последующей аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв о муниципальном служащем и его аттестационный лист с данными о предыдущей аттестации.

Кадровая служба органа местного самоуправления не менее чем за неделю до начала аттестации должна ознакомить каждого муниципального служащего с представленным отзывом о его служебной деятельности. При этом аттестуемый муниципальный служащий вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о служебной деятельности за предшествующий период, а также, заявление о своем несогласии с представленным отзывом.

Аттестации не подлежат муниципальные служащие:

-   замещающие муниципальную должность соответствующей группы менее года;

-   достигшие возраста 60 лет;

-   беременные женщины;

-   находящие в отпуске по уходу за ребенком (аттестация указанных муниципальных служащих проводится не ранее чем через год после выхода из отпуска);

-   в течение года с момента присвоения им квалификационного разряда, назначения на муниципальную должность по конкурсу и (или) сдачи квалификационного экзамена после окончания повышения квалификации или переподготовки (переквалификации).

Аттестация проводится в присутствии аттестуемого муниципального служащего и руководителя соответствующего подразделения, в котором он работает.

В случае неявки муниципального служащего на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин комиссия может провести аттестацию в его отсутствие.

Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения муниципального служащего и в случае необходимости его непосредственного руководителя о служебной деятельности муниципального служащего. Комиссия, в целях объективного проведения аттестации, после рассмотрения непосредственных дополнительных сведений о служебной деятельности аттестуемого за предшествующий период и заявления о несогласии с представленным отзывом, вправе перенести аттестацию на очередное заседание комиссии.

Обсуждение профессиональных и личностных качеств муниципального служащего применительно к его должностным обязанностям и полномочиям должно быть объективным и доброжелательным.

Заседание аттестационной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее 1/3 ее членов.

Решение об оценке профессиональных и личностных качеств муниципального служащего, а также рекомендации аттестационной комиссии принимаются в отсутствие аттестуемого и его непосредственного руководителя открытым или тайным голосованием простым большинством голосов, присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии. При равенстве голосов, поданных «за» и «против» соответствия муниципального служащего занимаемой должности, он признается соответствующим замещаемой муниципальной должности.

Проходящий аттестацию муниципальный служащий, являющийся членом аттестационной комиссии, в голосовании не участвует и на нем не присутствует.

По результатам аттестации аттестационная комиссия вправе внести на рассмотрение руководителя органа местного самоуправления мотивированные рекомендации о повышении или понижении муниципального служащего в должности, присвоении очередного квалификационного разряда, об изменении надбавки к должностному окладу за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы), о включении в резерв на выдвижение на вышестоящую муниципальную должность, о совершенствовании работы с кадрами.

В результате аттестации муниципальному служащему дается одна из следующих оценок:

-   соответствует замещаемой должности;

-   соответствует замещаемой муниципальной должности при условии выполнения рекомендации аттестационной комиссии по его служебной деятельности;

-   не соответствует замещаемой муниципальной должности.

Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист муниципального служащего. Аттестационный лист подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами аттестационной комиссии, присутствовавшими на заседании и принимавшими участие  в голосовании. Ознакомление муниципального служащего с аттестационным листом производится под расписку.

Другие документы по результатам аттестации не оформляются.

Аттестационный лист муниципального служащего, прошедшего аттестацию, и отзыв хранятся в личном деле муниципального служащего.

Результаты аттестации муниципального служащего представляются руководителю органа местного самоуправления не позднее чем семь дней после ее проведения.

Руководитель органа местного самоуправления с учетом результатов аттестации принимает решение:

-   о повышении муниципального служащего в должности;

-   о присвоении муниципальному служащему в установленном порядке очередного квалификационного разряда;

-   об изменении муниципальному служащему надбавки к должностному окладу за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы);

-   о включении муниципального служащего в резерв на выдвижение на вышестоящую муниципальную должность.

Муниципальный служащий в случае признания его не соответствующим замещаемой должности направляется на повышение квалификации или переподготовку, либо с его согласия переводится на другую муниципальную должность.

При отказе муниципального служащего от повышения квалификации, переподготовки или перевода на другую муниципальную должность руководитель органа местного самоуправления вправе принять решение об увольнении муниципального служащего в соответствии с действующим законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и условиями трудового договора (контракта).

Решения принимаются руководителем органа местного самоуправления не позднее чем через два месяца со дня аттестации муниципального служащего. По истечении указанного срока уменьшение муниципальному служащему надбавки к должностному окладу за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы), перевод его на более низкую муниципальную должность или увольнение по результатам данной аттестации не допускается. Время болезни и отпуска муниципального служащего в 2-месячный срок не засчитывается.

После проведения аттестации муниципальных служащих издается приказ руководителя органа местного самоуправления, в котором анализируются результаты проведения аттестации, утверждаются мероприятия по проведению очередной аттестации и улучшению работы с кадрами.

Трудовые споры, связанные с проведением аттестации, рассматриваются в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации о прядке разрешения трудовых споров (ст. 202  ТК РФ).

Наибольшую сложность при проведении аттестации представляет процесс оценки профессиональных, деловых и личностных качеств муниципальных служащих.

Основную оценку выставляет непосредственный руководитель  подразделения, представляя в отзыве об аттестуемом муниципальном служащем, развернутую характеристику о результативности  работы муниципального служащего и его профессиональных, деловых и личностных качествах.

В отзыве предлагается после кратких анкетных данных об испытуемом (ФИО, замещаемая должность, возраст, краткий перечень основных обязанностей) раскрыть результаты деятельности муниципального служащего за последний период.

При этом для муниципальных служащих, профессиональная деятельность которых непосредственно воздействует на состояние управляемой сферой, рекомендуется давать оценки на основе положительной динамики изменения состояния управляемой системы, основываясь на количественных показателях.

Для руководителей самостоятельных отделов, управлений, комитетов одним из методов оценки может выступать результат деятельности возглавляемого им подразделения, в том числе освоение и применение новых методов управленческой деятельности, внедрение современных информационных технологий, разработка и подготовка нормативно-правовых актов, методических материалов.

Для муниципальных служащих, работа которых непосредственно не влияет на состояние управляемой системы, основными методами оценки могут служить личные результаты его профессиональной деятельности (положительная динамика по количеству рассмотренных и подготовленных документов, подготовка и участие в проведении мероприятий и т.д.).

Таким образом, можно выделить три основных типа возможных результатов муниципальных служащих:

-   динамика изменения управляемой системы или отрасли;

-   количественные и качественные показатели результатов деятельности управляемого коллектива;

-   количественные и качественные показатели результатов личной работы муниципального служащего.

Оценка результатов работы муниципальных служащих, замещающих муниципальные должности младшей и старшей групп, производится, в основном, по результатам третьего типа и лишь отчасти могут использоваться результаты второго типа.

Оценка результата труда руководителей производится с учетом всех трех типов оценок результатов деятельности.

После представления результатов работы муниципального служащего необходимо в отзыве раскрыть особенности и качества аттестуемого, которые позволили ему добиться результатов. В значительной степени эффективная работа достигается за счет профессиональных знаний и опыта муниципального служащего. Поэтому в отзыве необходимо отразить знания муниципальными служащими основ законодательства по предмету ведения, основ теории управления,  государственного строительства и местного самоуправления.

Необходимо отметить уровень знания муниципальным служащим своих должностных обязанностей, наличия у него практических навыков, способности применения современных средств и методов принятия решений и анализа данных. Большое значение для формирований профессионального уровня муниципальных служащих имеет его стремление к освоению профессиональных знаний. Поэтому в отзыве на аттестуемого руководителю рекомендуется дать оценку способности муниципального служащего к обучению и профессиональному развитию.

Наряду с профессиональными знаниями и опытом работы  значительную роль в профессиональном развитии муниципального служащего играет  приобретение им соответствующих деловых качеств[48].

Руководителю необходимо отметить уровень развития у служащего следующих деловых качеств:

-   способность,  самодисциплина и самоорганизация, пунктуальность, обязательность;

-   ответственность, исполнительность;

-   организаторские способности, умение добиваться решения поставленных задач;

-   инициативность, самостоятельность в работе, стремление к новаторству и нововведениям;

-   способность отвечать за принятое решение;

-   умение анализировать и выделять главное в работе;

-   умение планировать свою и иную деятельность;

-   оперативность в работе, умение работать на перспективу;

-   способность работать с нормативными актами, готовить документы разного уровня

-   волевые качества, умение доводить дело до конца;

-   культура речи и профессионального общения;

-   умение публично выступать.

Данные качества необходимо оценить по предложенной шкале:

-   очень высокие

-   хорошие

-   удовлетворительные

-   соответствуют минимальным требованиям

По этой же шкале производится оценка личностных качеств муниципальных служащих. Руководителем рекомендуется отразить в отзыве степень развития следующих личностных качеств муниципальных служащих:

-   работоспособность, способность к интенсивной деятельности;

-   способность к продуктивному профессиональному общению (коммуникабельность, умение располагать к себе людей, умение устанавливать деловые контакты, стиль общения);

-   этические качества (доброжелательность, уважение к людям, справедливость, честность, принципиальность, умение вести себя в конфликтных ситуациях, сохранять выдержку);

-   устойчивость к стрессовым ситуациям, самоконтроль, самообладание;

-   взвешенное, критическое отношение к себе, умение перестраивать свою деятельность, устранять недостатки в работе;

-   интеллектуальные качества, общий уровень развития;

-   лидерские качества, умение влиять на людей, увлекать и вести за собой;

-   общий уровень культуры;

Отзыв, подготовленный руководителем с учетом вышеизложенных рекомендаций, позволит детально и с большей степенью объективности оценить результаты и качества труда муниципальных служащих.

Одним из методологических принципов проведения аттестации муниципальных служащих в Удмуртской Республике является признание того, что аттестация выполняет не только функцию оценки, но может стать своеобразным формой подготовки кадров. В основном это касается обучения сотрудников методам анализа  собственной оценки профессиональной деятельности. Поэтому все рекомендации, которые касаются технологии подготовки отзыва на аттестуемого сотрудника, сообщение аттестуемого муниципального служащего, вопросы, которые могут задать члены комиссии, вписываются в рамки общей темы – анализ и оценка муниципальным служащим профессиональной деятельности.

Вопросы составляются на основе теории анализа профессиональной деятельности и состоят из следующих блоков:

-   вопросы, направленные на выяснения результатов работы;

-   вопросы, проверяющие знания правовых основ профессиональной деятельности;

-   вопросы, выявляющие особенности и характеристики выполняемой работы;

-   вопросы, определяющие уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих;

-   вопросы, раскрывающие системный характер деятельности;

-   вопросы, проясняющие личные качества муниципального служащего;

-   вопросы, выявляющие оценку муниципальным служащим собственной деятельности.

Выполнение муниципальными служащими, руководителями и членами аттестационных комиссий данных методических рекомендаций позволит получить максимальный эффект от аттестации, использовать процедуру аттестации для глубокого и всестороннего анализа и самоанализа профессиональной деятельности, выявления проблем в работе муниципальных служащих и определения перспектив дальнейшего развития, как самих муниципальных служащих, так и муниципальных органов в целом.  

3.5. Формирование резерва муниципальной службы

Формирование резерва муниципальной службы с учетом обстоятельств, описанных в 1 главе, является ключевой для реализации заявленных системных изменений в региональном и муниципальном управлении Удмуртской Республики. Реализация этой задачи должна в долгосрочном плане ликвидировать диспропорции в профессиональных знаниях муниципальных служащих, заложить основу закрепления новой корпоративной культуры, сформировать новые конструктивные навыки, стереотипы. В настоящее время кадровая политика в регионе находится в переходном состоянии и испытывает значительный финансовый дефицит, который не позволяет решать проблемы широкомасштабно, поэтому акцент в работе сделан на создание новых для Удмуртской Республики видов деятельности в сфере развития человеческих ресурсов и технологий управления. Такая деятельность призвана[49]:

-   во-первых, компенсировать издержки и последствия нерационального социального и профессионального поведения муниципальных служащих, вытеснять сложившиеся ранее стереотипы, технологии и профессиональные реакции служащих;

-   во-вторых, выстроить организационную и управленческую схему работы, позволяющую заложить основу конструктивных изменений собственной деятельности муниципальных служащих.

Для реализации концепции регионального и муниципального развития в соответствии с вышеназванными принципами создана и наделена соответствующими полномочиями организационная структура, ориентированная на профессиональную работу с кадровым потенциалом – комитет государственной службы Удмуртской Республики, его структурные подразделения в муниципальных образованиях региона. При организационном участии комитета:

-   сформирована и совершенствуется нормативная база государственной и муниципальной службы;

-   создана инфраструктура повышения эффективности регионального и муниципального управления, включающая в себя:

-   систему подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных и муниципальных служащих;

-   условия развития информационно-методической деятельности. (библиотека, технологии работы с кадрами, база данных резерва кадров управления);

-   условия развития информационно-аналитической деятельности (проведение исследований, создание программ, социальных технологий, и т.д.).

-   создание системы работы с резервом.

 Под резервом кадров муниципальной службы понимаются муниципальные служащие, сочетающие в себе высокую компетентность, инициативность и творческий подход к исполнению служебных обязанностей и способные при дополнительной подготовке достичь соответствия квалифицированным требованиям, предъявленным к вышестоящим муниципальным должностям, на которые они намечены на выдвижение.

Назначение резерва кадров муниципальных служащих – быть гарантом:

-   стабильности муниципальной службы;

-   эффективности замещения муниципальных должностей;

-   повышения профессиональной и деловой активности муниципальных служащих.

Резерв на вышестоящие муниципальные должности формируется для замещения вакантных старших, ведущих, главных и высших муниципальных должностей муниципальной службы из числа муниципальных служащих в соответствии с установленными квалифицированными требованиями.

Потребность в резерве определяется на основе:

-   предлагаемого развития органов местного самоуправления, изменений в их организационной структуре;

-   прогнозируемых данных о выбытии и сменяемости муниципальных служащих;

-   необходимости кадрового обеспечения различных групп и специализаций муниципальных должностей муниципальной службы, конкретных должностей.

Таким образом, резерв должен быть двухплановым: ближнесрочным и перспективным.

Ближнесрочный резерв формируется из числа муниципальных служащих органа местного самоуправления на те муниципальные должности, освобождение которых планируется в ближайшие 2-3 года, как правило, в связи с выходом муниципальных служащих на пенсию.

Перспективный резерв формируется на все штатные должности и обеспечивает их своевременное замещение, в случае незапланированного возникновения вакансии хорошо подготовленными специалистами. Такой резерв состоит преимущественно из числа муниципальных служащих, а также может включать других лиц, не состоящих на муниципальной службе, но имеющих потенциальные возможности и желание к замещению муниципальных должностей.

Сюда, например, можно отнести  выпускников школ, направленных органом местного самоуправления на обучение по специальности  «Государственное и муниципальное управление» с гарантией дальнейшего трудоустройства.

Порядок формирования резерва:

Основанием для формирования резерва муниципальных служащих является устав муниципального образования, нормативные правовые акты органа местного самоуправления, перспективные и текущие планы улучшения отбора, расстановки, закрепления и качественного состава кадров муниципальный служащих.

Основные этапы формирования резерва кадров муниципальных служащих:

-   подбор кандидатов в состав резерва;

-   оценка отобранных кандидатур;

-   согласование состава резерва с соответствующими должностными лицами;

-   определение сроков, форм и методов подготовки.

Подбор муниципальных служащих для зачисления в резерв основан на всесторонней оценке результатов их служебной деятельности, учитывающей:.

-   уровень профессиональной компетенции;

-   стаж и опыт работы в области муниципального управления; 

-   возраст, состояние здоровья муниципального служащего;

-   его моральные качества, авторитет,  умение работать с людьми;

-   знание основ юриспруденции;

-   владение компьютером и другой оргтехникой.

Перечисленные требования к кандидатам в состав резерва кадров муниципальных служащих не является исчерпывающими и предполагают необходимость индивидуального подхода к оценке  их знаний, умений и личностных качеств. При формировании резерва кадров муниципальных служащих учитываются объективные данные на них, результаты изучения их служебной деятельности и последней аттестации, а также результаты переподготовки и повышения квалификации.

Подбор муниципальных служащих в состав резерва кадров должен проводиться в обстановке гласности. С муниципальными служащими, которых предполагается зачислить в резерв, практикуются индивидуальные беседы с целью выяснения их  отношения к выполнению более сложной и ответственной работы и получения их персонального согласия на включение в состав резерва  муниципальных служащих.

После рассмотрения и утверждения кандидатур в органе местного самоуправления составляется список резерва на выдвижение  на вышестоящие муниципальные должности по установленной форме. Для каждого лица, включенного в резерв, разрабатывается индивидуальный план подготовки в составе резерва с целью выработки у него необходимых знаний, умений и навыков для замещения предполагаемой муниципальной должности.

Индивидуальный план составляется кадровой службой сроком на 1 год не позднее, чем через 1 месяц после включения  муниципального служащего в состав резерва, при непосредственном участии муниципального служащего, состоящим  в резерве, и утверждается должностным лицом, в номенклатуру которого входит данная муниципальная должность.

Определение видов, форм, сроков, специализаций и направлений обучения, выбор программ и учебных заведений осуществляется с учетом задач и функций структурных подразделений органов местного самоуправления и квалификационных требований по предполагаемой муниципальной должности. Учитываются также индивидуальные рекомендации профессионального развития и личностные особенности.

Таким образом, подготовка резерва кадров представляет собой единый и взаимосвязанный процесс, включающий систематическое изучение, анализ факторов, влияющих на профессиональный рост кадров, обучение, переподготовку, повышение квалификации и воспитание муниципальных служащих, состоящих в резерве[50]. 

Муниципальные служащие, состоящие в резерве на выдвижение на вышестоящие муниципальные должности муниципальной службы, в соответствии с Положением о подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих и муниципальных служащих за счет средств республиканского бюджета, имеют преимущественное право пройти подготовку или переподготовку.

Помимо этого, органами местного самоуправления может использоваться такая форма практической подготовки резерва кадров, как стажировка. Стажировка преследует цели формирования и закрепления на практике профессиональных знаний, умений и навыков, полученных в результате теоретической подготовки, изучения отечественного и зарубежного передового опыта, приобретения профессиональных и организаторских навыков для выполнения обязанностей по более высокой муниципальной должности и проверки готовности муниципального служащего к исполнению новых служебных обязанностей.

Основными видами стажировки являются:

-   исполнение обязанностей в органах местного самоуправления на должностях, соответствующих уровню и специализации предполагаемой работе;

-   стажировка в органах государственной власти, занимающихся вопросами местного самоуправления (по согласованию с ними);

-   стажировка в финансовых учреждениях(банках, страховых обществах и т.п.);

-   участие в мероприятиях мониторингового характера: оперативное изучение обстановки и принятия мер на местах, инспекции, проверки и т. д.;

-   стажировки по изучению зарубежного опыта.

Сроки стажировки определяются в зависимости от степени подготовленности муниципального служащего и сложности его будущей работы.

Подготовка резерва путем стажировки вводится приказом (распоряжением) должностного лица, в номенклатуру которого входит должность, замещение которой планируется муниципальным служащим-стажером.

От своих должностных обязанностей на период стажировки муниципальный служащий освобождается.

Руководитель органа местного самоуправления, в номенклатуру которого входят муниципальные должности, на которые создается резерв муниципальных служащих, осуществляет общее руководство и несет полную ответственность за организацию и выполнение работы по формированию и подготовке резерва кадров, а также своевременное назначение на муниципальные должности муниципальных служащих, состоящих в резерве кадров.

Кадровые службы структурных подразделений муниципальных образований:

-   организуют работу по формированию резерва кадров,

-   в определенные сроки оформляют и представляют в отдел по вопросам муниципальной службы соответствующие документы по включению или исключению из состава резерва,

-   составляют индивидуальные планы работы с резервом и организуют необходимую работу с ним,

-   ежегодно, до 1 декабря текущего года проводят совместно с руководителями структурных подразделений анализ резерва муниципальных служащих, дают оценку деятельности за прошедший год каждому зачисленному в резерв и готовят проект состава резерва на следующий год,

-   доводят до сведения муниципальных служащих информацию о включении их в резерв.

В 1998 году, после выхода закона «О Реестре муниципальных должностей в Удмуртской Республики», органам местного самоуправления было рекомендовано разбить процесс формирования резерва муниципальных служащих на 2 части: сформировать резерв на замещение  группы главных должностей категории «Б», а затем приступить к формированию резерва на остальные группы муниципальных должностей. В настоящее время  Администрации городов и районов Удмуртской Республики уже приступили к выполнению второй части – формированию резерва на замещение  ведущих и старших муниципальных должностей муниципальной службы.

Заключение

Местное самоуправление и муниципальная служба, являясь важнейшими составляющими управления обществом, в институциональном отношении, как это отмечалось в первой главе, находятся на начальной и достаточно активной стадии своего развития.

На настоящий момент сформулированы цели, определен статус, структура данного института общества, механизм правового регулирования муниципальной службы, сформированы организационная, финансовая, кадровая база.

Еще не пройдя стадию формирования, муниципальная служба начинает играть существенную роль в реформе территориального управления, становится одним из факторов, обеспечивающих эффективность регионального развития и управления. Поэтому к муниципальной службе предъявляются соответствующие требования и прежде всего к качеству кадрового обеспечения. Человеческий потенциал становится определяющим фактором, от которого зависит решение основных проблем социально-экономического развития регионов и муниципальных образований. Необходимость решения новых задач, радикальный характер изменения отношений в экономической и политической сфере, обусловливают изменения в принципах подбора, обучения и прохождения  муниципальной службы муниципальными служащими.

Основным принципом отбора и подбора кадров на муниципальную службу, их продвижения вышестоящей должности становится принцип профессионализма и компетентности.

Данный принцип закреплен в статье 5 закона «Об основах муниципальной службы в РФ». В ней определяется, что муниципальная служба основана на принципах:

-   профессиональности и компетентности;

-   ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнению своих должностных обязанностей;

-   равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовки.

Республиканский закон «О муниципальной службе в Удмуртской Республики» расширил аналогичную статью, добавив следующий принцип: стабильность кадров муниципальной службы в органах местного самоуправления.

Введение данного понятия соответствует декларируемым федеральным законом принципам муниципальной службы, а так же корреспондирует с определением муниципальной службы, которое дано в статье 2 закона «Об основах муниципальной службы в РФ», который определяет муниципальную службу, как «профессиональную деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной».

Профессиональная деятельность в любой сфере характеризуется специфическими целями, результатами труда, профессиональными приемами, методами и способами работы. Понятие «профессиональная деятельность» обладает своими специальными нормами деятельности, имеющими как правовое оформление (в виде законов, положений, инструкций), так и оформление в виде  стандартов профессионального поведения, взаимодействия, приемов работы, которые не имеют документального оформления, а циркулируют в профессиональной среде как особенности корпоративной культуры органов  власти.

Значительную роль в формировании корпоративной культуры органов государственного и муниципального управления играет формирование у муниципальных служащих норм профессиональной этики и морали. Следует отметить, что отсутствие юридического оформления норм профессиональной нравственности государственного и муниципального служащего является значительным пробелом в законодательстве, поскольку  отсутствие в структуре личности общегуманных ценностей, нравственных ориентиров и норм профессиональной этики, особенно у государственных и муниципальных служащих, делает невозможным преобразование специалиста в профессионала, чутко реагирующего на изменения внешней среды.

При этом, специалистом может быть человек, который имеет хорошие специальные и профессиональные знания, опыт работы, умеет решать профессиональные задачи и проблемы. Но профессионалом может быть только высококлассный специалист, который, кроме специальных знаний и умений имеет высокий уровень моральных, нравственных качеств, обладает сформированными и усвоенными профессиональными и этические ценностями, которые не позволят ему нарушать профессиональные нормы, даже ради удовлетворения индивидуальных потребностей.

В связи выше изложенным понятно, что наличие в образовательных программах по специальности: «государственное и муниципальное управление» значительного объема гуманитарных  предметов обусловлено необходимостью осознания и принятия государственными и муниципальными служащими нравственных оснований (профессиональной этики).

Рассмотренные проблемы формирования соответствующего современным требованиям профессионального уровня муниципальных служащих, усугубляются тем, что исходный уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих  момент начала кардинальных социально-экономических преобразований в России не соответствовал требованиям по муниципальным должностям по уровню и виду профессиональной подготовки, в соответствии с разделом «квалификационные требования».

Список литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). – М., 2002.

2. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.)

3. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.)

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

5. Закон УР от 26 ноября 1997 г. N 523-I "О государственной службе Удмуртской Республики" (с изменениями от 6 марта, 9 июля 2001 года)

6. Закон УР от 6 марта 2001 г. N 8-РЗ "О присвоении и сохранении квалификационных разрядов государственным служащим Удмуртской Республики и муниципальным служащим в Удмуртской Республике"

7. Закон УР от 25 февраля 1999 г. N 749-I "О муниципальной службе в Удмуртской Республике" (с изм. и доп. от 8 февраля, 1 марта 2000 г., 16 декабря 2002 г., 16 октября, 5 декабря 2003 г.)

Научная литература

8. Атаманчук Г.В  Общая теория управления. -  М., 2003.

9. Атаманчук Г.В.  Теория государственного управления. - М., 2004.

10.   Атаманчук Г.В. Функционирование государственного аппарата управления. -  М., 2004.

11.   Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. - М. 1984.

12.   Воробьев В.А. Советская государственная служба .- Ростов: Изд-во Ростовский университет, 1986.

13.   Государственная служба основных капиталистических стран. - М: Наука, 1977.

14.   Государственное и муниципальное управление. / Под ред. А.Я Понамаева    С-П., 2004.

15.   Государственное управление и государственная служба за рубежом. / Под Ред. В.В Чубинского. -  С-П., 2003.

16.   Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М.: Высшая школа, 1983.

17.   Игнатов В. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России. – М., 2003.

18.   Игнатов В., Сулемов В., Радченко А., Ивлев А., Беклемишев Е., Огарев А., Понеделков А. Кадровое обеспечение государственной службы. – М., 2004.

19.   Коржухина Т., Сенин А. История российской государственности. - М. 2002.

20.   Лазарев Б.М. Государственная служба. - М: Ин-т гос-ва и права АН, 2003.

21.   Манохин В.М. Советская государственная служба - М: Юридическая литература, 1966.

22.   Розембаум Ю. О государственной службе в СССР. // Проблемы теории и практики управления. - 1990, № 5, с. 99-103.

23.   Российское законодательство X-XX веков. - М: Юридическая литература, т. 2, 1985; т. 4, 1986; т. 6, 1988.

24.   Служба в государственных и общественных организациях: Мехвуз. Сборник научных трудов. Ответ. ред. Бахрах Д.Н. - Свердловск: Свердловский юридический институт им. Р.А. Гуденко, 1988.

26.   Токтыбеков А.А  Теоретические основы механизма государственного  управления. - М., 2004.

27.   Чиканова Л.А  Государственные служащие. -  М., 2003

28.   Эффективность государственного управления. / Под  ред. С.А Батчикова. 

Приложение 1

Расходы на обучение муниципальных служащих в 2005 г.

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————

| N    |  Наименование  |Количество  |  Сумма финансовых средств на учебу           |

| п/п  | района, города |обучающихся |                 (тыс.  руб.)                 |

|——————|————————————————|————————————|——————————————————————————————————————————————|

|      |                |            | Всего|             В том числе               |

|      |                |            |      |———————————————————————————————————————|

|      |                |            |      | на перереподготовку | на повышение    |

|      |                |            |      |                     | квалификации    |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  1   | Алнашский      |  15 чел.   |  68,5|       43,8          |     24,7        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  2   | Балезинский    |  14 чел.   |  86,5|       67,0          |     19,5        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  3   | Вавожский      |   6 чел.   |  87,1|       55,4          |     31,7        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  4   | Воткинский     |  12 чел.   |  26,1|        -            |     26,1        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  5   | Глазовский     |  19 чел.   |  85,3|       55,3          |     30,0        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  6   | Граховский     |  25 чел.   |  85,5|       43,8          |     41,7        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  7   | Дебесский      |  19 чел.   |  94,8|       67,0          |     27,8        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  8   | Завьяловский   |  22 чел.   |  80,5|       43,8          |     36,7        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  9   | Игринский      |  13 чел.   |  55,0|       32,2          |     22,8        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  10  | Камбарский     |  19 чел.   | 101,4|       67,0          |     34,4        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  11  | Каракулинский  |   7 чел.   |  39,5|       27,6          |     11,9        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  12  | Кезский        |  22 чел.   | 119,6|       90,2          |     29,4        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  13  | Кизнерский     |   9 чел.   |  57,6|       43,8          |     13,8        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  14  | Киясовский     |  19 чел.   |  62,0|       43,8          |     18,2        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  15  | Красногорский  |  15 чел.   | 127,2|      113,4          |     13,8        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  16  | Малопургинский |  16 чел.   |  63,0|       37,7          |     25,3        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  17  | Можгинский     |  12 чел.   |  73,0|       55,4          |     17,6        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  18  | Сарапульский   |  19 чел.   |  78,7|       55,8          |     22,9        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  19  | Селтинский     |  16 чел.   |  69,1|       43,8          |     25,3        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  20  | Сюмсинский     |  14 чел.   |  92,9|       67,0          |     25,9        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  21  | Увинский       |  21 чел.   | 107,8|       78,6          |     29,2        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  22  | Шарканский     |  19 чел.   |  79,4|       55,4          |     24,0        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  23  | Юкаменский     |   7 чел.   |  39,5|       27,6          |     11,9        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  24  |Якшур-Бодьинский|  19 чел.   |  69,1|       43,8          |     25,3        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  25  | Ярский         |   8 чел.   |  68,3|       32,2          |     36,1        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  26  | г. Воткинск    |  21 чел.   |  46,0|       32,2          |     13,8        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  27  | г. Глазов      |  24 чел.   |  63,7|       20,6          |     43,1        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  28  | г. Можга       |  14 чел.   |  75,6|       47,8          |     27,8        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  29  | г. Сарапул     |  58 чел.   |  74,2|       20,6          |     53,6        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|  30  | г. Ижевск      |  60 чел.   | 122,7|       20,8          |    101,9        |

|——————|————————————————|————————————|——————|—————————————————————|—————————————————|

|      | Всего:         | 564 чел.   |2299,6|     1433,4          |    866,2        |

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————